LB-01-2008

Lantze-bidean
Documentos de trabajo
Documents de travail
Working Papers
2008/01
www.enpresa-donostia.ehu.es
Documento de Trabajo 2008-01 Lantze-bidean
E.U.E. Empresariales – Enpresa Ikasketen U.E.
Donostia-San Sebastián
Euskal Herriko Unibertsitatea – Universidad del País Vasco
Instrumentos para la gestión de la prevención de riesgos
laborales: una aproximación
∗
Santiago Collado Luis
Dpto. Derecho de la Empresa/Enpresaren Zuzenbide Saila
Euskal Herriko Unibertsitatea – Universidad del País Vasco
santiago.collado@ehu.es
∗
Este documento de trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación titulado “Análisis de la implantación
de los Sistemas de Gestión Medioambiental en las empresas de la CAPV: generación de propuestas innovadoras para su
integración organizativa”, financiado por la UPV-EHU en su convocatoria general de Proyectos de Investigación de 2006.
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Soy, más: estoy. Respiro.
Lo profundo es el aire.
La realidad me inventa,
Soy su leyenda. ¡Salve¡
Jorge Guillén, Más allá, de Cántico
RESUMEN
El presente trabajo, tal y como indica su título, versa sobre los distintos aspectos de la gestión de la
prevención de riesgos laborales en la empresa. Como se verá a lo largo del trabajo, se trata de
delimitar de forma clara, cuáles son los elementos centrales que se deben tener en cuenta a la hora
de tomar decisiones de gestión en materia de prevención. En efecto, la promulgación de la Ley
54/2003, de 12 de diciembre, ha supuesto un cambio trascendental en las actuaciones empresariales
dirigidas a garantizar la seguridad y salud en el trabajo y, concretamente, en los aspectos relativos a
la gestión. Lo anterior, hace necesario la reorientación de las actuaciones empresariales hacia el
cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales de forma que incidan,
prioritariamente, en la gestión de la prevención de riesgos y a través de las obligaciones que la ley
determina, como son la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva adecuadas
a los riesgos existentes y su distribución en la empresa, así como el cumplimiento del derecho de
participación de los trabajadores.
ABSTRACT
This work, as it is shown in the title, speaks about the different aspects of the management with
regard to safety and health at work. As it will be seen throughout the essay, the thing is how to define
as clear as possible, the principal elements to attend to make the right decision with respect to Health
and Safety at work. Indeed, the 54/2003 law promulgation has been a great change in the business
performance aimed to guarantee health and safety at work, and, specifically regarding to the
management. Due to the previously, becomes necessary the redirection of the management
performances to the fulfillment of the health and safety at work laws in the order to fall in the
performance risk prevention through the obligations described in law, just as risk evaluation, a
prevention planning according to the existing risks, as well as the performance of the workers share
rights.
Palabras clave: Prevención de riesgos laborales; Gestión; Evaluación de riesgos; Planificación de la
actividad preventiva; Riesgos laborales; Sistemas de gestión.
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SUMARIO
1. INTRODUCIÓN: NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN. 2. PLAN DE
PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES. 2.1. Consideraciones generales. 2.2. Objetivo y
funcionalidad. 2.3. Contenido: elementos fundamentales. 2.4. Fases de elaboración de un Plan de
prevención de riesgos laborales. 2.5. Consulta y participación. 2.6. Documentación del Plan de
prevención de riesgos laborales. 3. EVALUACIÓN DE RIESGOS. 3.1. Introducción. 3.2. Concepto.
3.3. características y elementos de la evaluación. 3.4. Fases de la evaluación de riesgos. 3.5.
Procedimiento. 3.6. Participación en la evaluación de riesgos. 3.7. capacitación para realizar la
evaluación. 3.8. Documentación de la evaluación de riesgos. 4. PLANIFlCACIÓN DE LA
ACTlVIDAD PREVENTIVA. 4.1. Concepto y características. 4.2. Desarrollo de la planificación.
4.3. caducidad y revisión del plan preventivo. 4.4. Documentación. 4.5. Sujetos. 5. SISTEMAS DE
GESTIÓN DE RIESGOS LABORALES. 5.1. Consideraciones generales. 5.2. Concepto de sistema
de prevención. 5.3. Requisitos aplicables a un sistema de prevención. 5.4. Ciclo de actuación y
eficacia del sistema de prevención. 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
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1. INTRODUCIÓN: NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN
El cumplimiento del deber general del empresario de garantizar la seguridad y salud de los
trabajadores deriva, necesariamente, en una adaptación de la estructura empresarial a las exigencias
preventivas y en la definición de una cadena de mando en materia preventiva, que se va a relacionar
directamente con el trabajador, de cara, como ya se ha indicado, al cumplimiento de la citada
obligación preventiva (art. 16 LPRL). Por tanto, es obligación general del empresario, adoptar las
medidas necesarias para la protección de la seguridad y salud de los trabajadores, cumpliendo con el
principio de planificar la prevención buscando un conjunto coherente que integre en ella la técnica,
la organización del trabajo y las condiciones de trabajo (art. 15.1 g) LPRL).
En consecuencia, la LPRL, en su articulado, ha establecido un modelo de gestión de la
prevención en la empresa que gira en torno a dos aspectos fundamentales: los relativos a la
estructura organizativa y a los instrumentos de acción preventiva.
En primer lugar, de una parte, desde la perspectiva puramente organizativa, el modelo legal
ha dado lugar a la aparición de distintos agentes preventivos privados, internos y externos a la
empresa, cuyos fines determina la Ley que, además establece los mecanismos de control de su
actividad. Concretamente , estos agentes, externos a la empresa son tres: las entidades acreditadas
para impartir formación, los servicios de prevenciones ajenos y las empresas auditoras. Junto a ellos,
y no menos importantes, se sitúan los agentes preventivos internos, es decir, los trabajadores
designados para desarrollar tareas o actividades preventivas, así como los servicios de prevención
propios –incluida la variante de los mancomunados-, así como los delegados de prevención y los
comités de seguridad y salud, que concurran en este ámbito.
En segundo término, de otra parte, desde la perspectiva instrumental, el modelo legal hace
girar la regulación legal de la prevención en torno a lo que denomina integración de la prevención en
la empresa. La integración debe entenderse en el sentido de que la prevención de riesgos laborales
debe tener influencia en todos los aspectos de la organización del trabajo y por supuesto debe
integrarse en la línea jerárquica de la empresa. De este modo, la obligación preventiva se imputa a
todos, desde el que tenga mayor responsabilidad, hasta el trabajador al que se le hayan delegado
facultades de dirección, con diferente grado de exigencia y responsabilidad, dependiendo de su
ámbito de poder, su capacidad de decisión y de los ámbitos sobre los que puede ejercitarlos. En fin,
no es admisible una separación entre la gestión de la empresa en cuanto a producción,
competitividad, calidad… y la gestión preventiva.
La integración que se concreta, fundamentalmente, en la necesidad y obligación legal para el
empresario de elaborar un Plan de Prevención de riesgos laborales, llevándolo en su práctica
aplicativa a través de sus principales instrumentos de ejecución: la evaluación de riesgos y la
planificación de la actividad preventiva (arts. 16.1 LPRL, y 2.3 RSP), cuyo resultado más evidente es
el plan de seguridad o de control de riesgos, formando parte del sistema general de gestión de la
organización empresarial.
2. PLAN DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
2.1. Consideraciones generales
La reforma de la LPRL introduce una nueva institución preventiva, el Plan de prevención de
riesgos laborales. En consecuencia, la integración de la prevención en la empresa se cumple con la
exigencia de elaborar un Plan de prevención de riesgos laborales. De esta manera, la integración de
la prevención en la empresa comprende, como veremos, gran parte de las tareas necesarias para
obtener un nivel de seguridad aceptable en la empresa. Esa asunción de responsabilidades
preventivas, por la propia estructura de la empresa, significa que la prevención de riesgos laborales
deberá integrarse en el sistema general de gestión de la empresa, tanto en el conjunto de actividades,
como en todos los niveles jerárquicos de la misma, a través de la implantación de Plan de prevención
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de riesgos laborales (art. 16.1. LPRL). La anterior exigencia, no es nueva, puesto que ya estaba
recogida en el texto anterior de la LPRL (art.15.1.g) y con mayor claridad en el RSP (art. 1). En
suma, la reforma, introducida por de la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la
prevención de riesgos laborales (BOE de 12 de diciembre), se ha limitado a elevar la exigencia
obligacional del RSP a rango de ley.
En cualquier caso, desde la perspectiva legal, el Plan de prevención es la herramienta
mediante la cual, se integra la prevención en el sistema general de la empresa y se establece la
política de prevención de riesgos laborales de la misma (art. 16.1 LPRL y 2.1 RSP), es decir, para
establecer un “sistema de prevención” que se configure como un subsistema dentro del sistema
general de gestión de la empresa. Por otra parte, el Sistema de prevención es el resultado de dicha
integración. En fin, ha entenderse como plan de prevención, el conjunto ordenado de las actividades
necesarias para implantar un Sistema de prevención de riesgos laborales.
2.2. Objetivo y funcionalidad
Las metodologías y proyectos de normalización de los sistemas de gestión de prevención de
riesgos laborales insisten en que para alcanzar el objetivo del Plan de prevención de riesgos
laborales, es necesario la realización de un estudio preliminar de la situación de la empresa, su
actividad productiva, sus riesgos y su organización, de forma que puedan determinarse las
necesidades preventivas de la misma. Es decir, como primera especificación, exigible a la política de
seguridad y salud en la empresa, aparece la existencia concreta e identificable de un Plan, derivado
de un estudio previo, que defina la política de prevención de riesgos en la empresa.
Como regla general, en el RSP (art. 2) se dice que "el establecimiento de una política de
prevención integrada en la empresa supone la implantación de un plan de prevención de riesgos que
incluye: la estructura preventiva, la definición de funciones y prácticas y procedimientos, procesos y
recursos para lievar a cabo dicha acción". De esta forma, dado que se trata de un estudio previo a la
identificación y evaluación de riesgos laborales y la planificación de la actividad preventiva, el
mismo tiene que ser forzosamente de carácter puramente inicial, de forma que el resultado de las
evaluaciones de riesgos posteriores permitirá reconsiderar las situaciones y redefinir las necesidades
preventivas de la empresa.
No obstante, en concordancia con lo establecido en el art. 16.1 LPRL, el Plan es un medio o
herramienta para conseguir la integración de la prevención, esto es, para establecer un sistema de
prevención que se configure como un subsistema dentro del sistema general de gestión de la
empresa.
Ahora bien, en la medida que la integración de la prevención en el sistema de gestión de la
empresa comporta un conjunto de medidas que afectan, en mayor o menor grado a toda la estructura
organizativa, es lógico, que el Plan deba ser aprobado par la dirección de la empresa y asumido por
los diferentes niveles jerárquicos de la misma. En suma, lo que se pretende es que la estructura
organizativa conozca y asuma la integración desde el momento en que esta se planifica. En
consecuencia, el Plan debe ser conocido por todos los trabajadores. Al respecto, debe recordarse que
los representantes de los trabajadores deben conocer el Plan, puesto que tienen que ser previamente
consultados y, una vez implantado, tener libre acceso al mismo (arts. 1.2 y 2.2 RSP).
2.3. Contenido: elementos fundamentales
Para empezar, la precisión que se realiza en art. 16.1 pfo. 2° LPRL, sobre los elementos que
deben incluirse en el Plan de prevención, adolece de la ambiciosa pretensión de generalidad que
caracteriza a todas las obligaciones en materia de prevención de riesgos. En efecto, para enmendar
dicha situación, la normativa vigente prevé expresamente que las normas especificas de elaboración
del Plan serán materia prevista para su desarrollo reglamentario (art. 2 RSP). No obstante, las
pretensiones que prevé la ley, suponen una mejora evidente del contenido, no ya solo del plan de
prevención, sino de toda la planificación de la actividad preventiva. En cuanto al contenido, el Plan
deberá referirse a los siguientes puntos:
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a) La identificación de la empresa, de su actividad productiva, el número y características
de los centros de trabajo y el numero de trabajadores y sus características con relevancia en la
prevención de riesgos laborales. Para poder diseñar un sistema de prevención es necesario conocer
previamente cuales serán las actividades que el Sistema deberá gestionar y, por tanto, los riesgos que
los motivan. Ello no quiere decir que sea necesario realizar una completa evaluación inicial de
riesgos y la correspondiente planificación de la prevención. En consecuencia, será preciso conocer,
en primer lugar, los datos generales de la empresa a los que se refiere este punto: la actividad
productiva, el numero de trabajadores y su eventual distribución en distintos centros de trabajo, así
como cualquier otra característica de los trabajadores o de sus condiciones de trabajo o contratación,
con relevancia en la prevención. A continuación, una vez que se disponga de los datos generales,
deberá buscarse la información sobre los aspectos esenciales de la estructura organizativa de la
empresa y de la organización de la producción.
b) La estructura organizativa de la empresa, identificando las funciones y responsabilidades
que asume cada uno de sus niveles jerárquicos y los respectivos cauces de comunicación entre ellos,
en relación con la prevención de riesgos laborales. Lo que se pide en este apartado es la descripción
de la forma en que se ha organizado el propio Sistema de prevención, es decir, la forma como se ha
integrado la prevención en el Sistema General de gestión de la empresa. De esta manera, para cada
una de las principales unidades (departamentos, centros…) que componen la estructura organizativa
de la empresa deben indicarse, en el marco de sus funciones generales, sus funciones especificas en
materia de gestión de la prevención y sus relaciones en dicha materia con otras unidades y, muy
especialmente, con el Servicio de Prevención. A su vez, esta información puede organizarse por
”unidad” y/o “actividad”, indicándose, en último caso, en el procedimiento de ejecución de la
actividad, el papel de las unidades intervinientes y sus interrelaciones.
c) La organización de la producción en cuanto a la identificación de los distintos procesos
técnicos y las prácticas y los procedimientos organizativos existentes en la empresa, en relación con
la prevención de riesgos laborales. Habitualmente, un proceso se compone de distintas actividades
que, a su vez, pueden desdoblarse en otras que se ejecutan siguiendo determinados procedimientos,
escritos o no -en cuyo caso suelen denominarse prácticas-. En general, se entiende como proceso un
conjunto de actividades interrelacionadas con un objetivo propio que se integra en el objetivo y en el
marco de la actividad general de la empresa. Por otra parte, los procedimientos que desarrollan en
detalle, la forma de realizar un determinado trabajo o tarea suelen denominarse instrucciones o
normas de trabajo. La integración de la prevención en estas instrucciones o normas resulta
fundamental en la medida que los trabajos en cuestión puedan tener repercusiones sobre la seguridad
o salud de los trabajadores. Por razones obvias, las normas de trabajo deben encontrarse en el lugar
de su utilización, sin perjuicio de que puedan acceder rápidamente a las mismas, además del
trabajador, otras personas, autoridades o representantes, que tengan derecho a ello. En cualquier
caso, por poco complejos que sean los procesos productivos de la empresa, éstos y las principales
actividades que los componen suelen estar descritos, esto es, documentados, a través de los
correspondientes procedimientos.
d) La organización de la prevención en la empresa, indicando la modalidad preventiva
elegida y los órganos de representación existente. La organización de los recursos necesarios para el
desarrollo de las actividades preventivas especializadas puede realizarse de cuatro formas posibles, o
combinación de las mismas, en los términos y con las condiciones especificadas en el capítulo III del
RSP:
-
Asumiéndolas el propio empresario
Desarrollándose a través de una unidad especializada del Sistema de Prevención
(Servicio de Prevención Propio).
Realizándose por personal especializado, trabajadores designados, distribuido en una o
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-
varias unidades del Sistema.
Externalizándose, Servicios de Prevención Ajenos.
Finalmente, la descripción de los órganos de representación de los trabajadores debe hacerse
en el marco de lo dispuesto en el capitulo V de la LPRL, particularmente en relación con los
delegados de prevención, y en su caso, con el Comité de seguridad y salud.
e) La política, los objetivos y metas en materia preventiva pretende alcanzar la empresa, así
como los recursos humanos, técnicos, materiales y econ6micos de los que va a disponer al efecto.
- En relación con la política y objetivos generales, como se ha indicado en el art. 16.1 LPRL,
queda claro que el Plan es un medio o herramienta para conseguir la integración de la prevención.
Por tanto la prevención no es algo voluntario, como ocurre, por ejemplo, con la calidad. La política
en materia de prevención y en particular, los objetivos fundamentales en dicha materia y los
principios que deben orientar la acción preventiva vienen establecidos en la LPRL y, especialmente,
en sus arts. 14 y 15. Por ello, lo que cabe hacer al empresario en relación con la política de
prevención es asumirla y divulgarla en el seno de la empresa, para conocimiento general de sus
objetivos y principios y del compromiso empresarial respecto de los mismos.
- En relaci6n con los objetivos concretos o metas, debe tenerse en cuenta que cualquier meta
del Plan debe poderse expresar como medida prevista para mejorar la integraci6n de la prevención.
EI conjunto de estas medidas de integración, metas, puede presentarse de forma separada, o incluirse
como medidas a tomar o actividades a realizar dentro de la planificación general de la prevención.
- En relación con los recursos, conviene distinguir tres posibles situaciones: En el caso de
servicios de prevención propios, salvo los mancomunados, y de los trabajadores designados, no
deberían existir especiales dificultades para cuantificarlos: personal (número, cualificación y
dedicación), medios de que disponen, costes ... En el caso de los servicios de prevención ajenos y de
los servicios mancomunados, el dato mas directo es el coste de servicios que la empresa necesita y
que debe estar indisolublemente ligado a las características del servicio en cuestión, a partir de las
cuales pueden estimarse los medios necesarios para poder prestarlo (art. 20 RSP). En el caso de los
"recursos integrados", la estimación de lo dedicado a la prevención es mucho mas problemática e
incluso puede ir contra el principio de integración. Sólo en determinados casos, por ejemplo, la
puesta a disposición de equipos de protección puede tener sentido la especificación individualizada
del recurso y su coste.
2.4. Fases de elaboración de un Plan de prevención de riesgos laborales
EI plan comienza con la asunción por parte del empresario de los objetivos y principios
preventivos establecido en la LPRL y se desarrolla y aplica secuencialmente en las siguientes fases:
1) Análisis general de las características de la empresa. En la fase de análisis se adquieren
datos, por centro de trabajo, de los procesos productivos y sus principales riesgos, el número de
trabajadores y sus condiciones de trabajo o contratación con relevancia preventiva, el sistema de
gestión ...
2) Diseño del sistema de prevención. Se definen las funciones e interrelaciones, en
prevención, de las distintas unidades del sistema de gestión de la empresa, incluido el Servicio de
prevención. Un Sistema queda básicamente diseñado cuando se ha elegido una modalidad de
organización de los recursos especializados y se ha definido su actuación; se ha definido el papel
preventivo que jugaran las principales unidades del sistema de gestión de la empresa; y se ha
organizado en lo esencial, la consulta y participación de los trabajadores.
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3) Implantación del sistema. Un sistema de prevención puede considerarse implantado, a
partir del momento en que, previa consulta con los trabajadores, se ha fijado la modalidad de
organización y la actuación de los recursos especializados, propios o ajenos, y están en disposición
de desarrollarla; se ha integrado la prevención en las funciones de las distintas unidades del Sistema
general de gestión de la empresa; se haya realizado la evaluación inicial de los riesgos y se han
planificado las actividades a realizar, especializadas o de integración de la prevención.
4) Revisión y mejora del sistema. La necesidad de revisar y/o mejorar el Sistema puede
manifestarse al producirse un incidente o daño, al preverse un cambio sustancial o como resultado de
una auditoria. Ello no implica que sea necesario cada vez elaborar un Plan para efectuar dicha
revisión o mejora. La modificación del Plan, sólo es necesaria si el Sistema debe sufrir una
modificación sustancial, normalmente, de carácter organizativo, al haberse revelado su ineficacia o al
haberse producido un cambio que supera su capacidad de adaptación .
2.5. Consulta y participación
La consulta y participación tanto de la estructura organizativa de la empresa como de los
trabajadores y sus representantes, sobre la elaboración y puesta en marcha del Plan es condición
necesaria para la efectiva integración de la prevención.
EI empresario debe consultar con los trabajadores "cualquier acción que pueda tener efectos
sustanciales sobre la seguridad y salud de los trabajadores" (art. 33 LPRL). Las decisiones con
mayor repercusión preventiva son las que el empresario debe tomar para la constitud6n del Sistema
de prevención. Por ello, el Plan y, en particular lo relativo al diseño del sistema, es lo primero que
tiene que ser objeto de consulta, tal y como establece el art. 1.2 del RSP. En el marco de esta
consulta, el empresario debe decidir la mejor manera de cumplir su obligación de dar a conocer el
Plan a sus trabajadores (art 2.2 del RSP). Los trabajadores y sus representantes tienen que jugar un
papel activo en el proceso de consulta ya que, según establece el citado articulo, no sólo tienen el
derecho sino también el deber de contribuir a la integración.
En consecuencia, el Plan debe ser conocido por todos los trabajadores. Asimismo, debe
recordarse que los representantes de los trabajadores ya deben conocer el Plan, puesto que como se
ha visto deben haber sido consultados y, una vez implantado, tienen Iibre acceso al mismo.
2.6. Documentación del Plan de prevención de riesgos laborales
EI Plan de prevención de riesgos laborales habrá de reflejarse en un documento que se
conservara a disposición de a autoridad laboral, de las autoridades sanitarias y de los representantes
de los trabajadores, e incluirá, con la amplitud adecuada a la dimensión y características de la
empresa; concretamente, deben documentarse los elementos citados en el art. 2.2 RSP. Lo
fundamental, en todo caso, es que se pueda tener acceso inmediato a la documentación y tener una
copia de la misma rápidamente. En síntesis, la documentación de un plan debe incluir la descripción
del sistema ya implantado y/o que se pretende implantar; en éste último caso deben incluirse también
las acciones previstas a tal efecto. Dichas acciones pueden incluirse en esta documentación, sobre el
plan, o en la correspondiente a la planificación general de la prevención, que englobaría también las
actividades que se contemplan realizar para integrar la prevención.
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3. EVALUACIÓN DE RIESGOS
3.1. Introducción
Como primer paso, dentro de la evaluación de riesgos de una empresa, debe procederse a su
identificación. Para ello es necesario activar un proceso mediante el cual se reconoce la existencia de
dichos riesgos y se definen sus características. Esta identificación implica el análisis de todas las
actividades de la empresa y requiere un buen conocimiento de las condiciones de trabajo. Una vez
identificados se evalúan los riesgos que puedan manifestarse. Por tanto, la actividad de evaluación de
riesgos se constituye como la primera y principal acción preventiva que debe desarrollar el
empresario. A través de la LPRL y RSP, adquiere carácter obligatorio para casi todos los sectores de
actividades, regulándose su procedimiento (arts. 15.1.b) y 16 LPRL).
3.2. Concepto
La evaluación de riesgos debe entenderse como el proceso de valoración del riesgo que
entraña para la salud y seguridad de los trabajadores, la posibilidad de que se verifique un
determinado peligro en el lugar de trabajo, constituyendo un punta básico en la organización del
trabajo.
A través de las distintas evaluaciones, se pretende realizar un estudio de los diferentes
riesgos que puedan manifestarse en la empresa y, una vez detectados, proceder su análisis con objeto
de poder organizar el proceso productivo con ausencia de daños para la seguridad y salud de los
trabajadores. De este modo, la evaluación se considera como una actividad, primeramente, de
compilación de datos y, en segundo lugar, de observación y análisis de la situación, así como de sus
posibles soluciones.
Conforme al art.3 RSP, por evaluación de riesgos se entiende el proceso dirigido a estimar la
magnitud de los riesgos que no hayan podido evitarse, obteniendo la información necesaria para que
el empresario este en condiciones de tomar una decisión apropiada sabre la necesidad de adoptar
medidas preventivas y, en tal caso, sobre el tipo de medidas que deben adoptarse.
3.3. Características y elementos de la evaluación
Como características de la obligación de evaluación resultan destacables las siguientes:
- Dinámica. EI empresario se encuentra obligado a realizar diversas evaluaciones de los
riesgos en distintos supuestos, entre los que cabe resaltar: la existencia de quejas sobre las
condiciones de trabajo, la existencia de accidentes, cambios en las condiciones de trabajo,
incorporación de personal especialmente sensible…
- General. La evaluación resulta exigible a todas las empresas con independencia de su
actividad productiva y tamaño. Y se realiza además en todos y cada uno de Ios puestos de trabajo.
Además, abarca todos los aspectos del trabajo (personas, entono, organización ... )
- Participativa. En la evaluación intervienen, entre otros, empresarios, trabajadores y
técnicos. EI éxito de la evaluación depende de la coordinaci6n existente entre estos sujetos. También
tiene que tenerse en cuenta la participación de otras empresas que desempeñan actividad en el mismo
lugar de trabajo.
- Integradora. La evaluación forma parte de un bloque de actuaciones (observación del
proceso de trabajo, entrevistas y cuestionarios, mediciones, estadísticas, estudios sectoriales .. ) que
deben integrarse en el conjunto de actividad de la empresa y abarcar todos los niveles jerárquicos de
la misma; cumpliendo, de este modo, con el art. 1 RSP que contempla la integración de la actividad
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preventiva de modo horizontal y vertical.
Por otra parte, la evaluación de los riesgos comporta elementos objetivos y subjetivos. Por
elementos objetivos, debe entenderse, entre otros, la naturaleza de la actividad, los riesgos
especiales, los equipos de trabajo, las sustancias o preparados químicos y el acondicionamiento de
los lugares de trabajo, en definitiva, aquellos aspectos que no se encuentran sujetos a variables. Y por
elementos subjetivos, entendemos, asimismo, la referencia a las capacidades del trabajador,
principalmente cuando este expuesto a riesgos especiales o sea especialmente sensible a los riesgos
laborales, es decir, los aspectos inherentes a la persona que desempeña la actividad laboral.
3.4. Fases de la evaluación de riesgos
A. Evaluación inicial de riesgos
En el art. 3 RSP se regulan, al igual que en los arts. 15.1.b) y 16.1 LPRL, los distintos
momentos en que debe activarse el proceso evaluador. Una vez realizada una primera evaluación,
dirigida a la obtención de los datos generales sabre los distintos riesgos, conceptuada como
evaluación o identificación de peligros, se procede a la evaluación inicial (art. 3.1 RSP).
Por tanto, en la evaluación inicial de los riesgos, una vez determinada la inevitabilidad de los
riesgos, se procede a evaluar cada puesto, individualmente considerado, mediante un proceso
enfocado a obtener una información necesaria para que la empresa se encuentre en condiciones de
tomar una decisión apropiada sobre la oportunidad de adoptar acciones de protección y, en tal caso,
sobre el tipo de actividad a desplegar. En esta evaluación inicial deben considerarse dos elementos:
las condiciones de trabajo existentes o previstas; las características del trabajador, mencionándose
expresamente los trabajadores especialmente sensibles, por sus características personales o estado
biológico conocido (arts. 25, 26 y 27 LPRL).
B. Actualización de la evaluación
Una vez realizada la evaluación inicial de los riesgos, procede su actualización, cuando los
puestos de trabajo resulten afectados por la elección de equipos de trabajo, sustancias o preparados
químicos, la introducción de nuevas tecnologías o la modificación del acondicionamiento de Ios
lugares de trabajo; por cambio en las condiciones de trabajo o por la incorporación de un trabajador
sensible (art. 4 RSP). A través de este mecanismo, se pretende detectar el deterioro ocasionado por el
transcurso del tiempo de los elementos que integran el proceso productivo. Y una vez conocidos los
resultados de la actualización, se pueden determinar ciertas actividades dirigidas a proteger a los
trabajadores.
C. Revisión a evaluación
La revisión supone el establecimiento, tras la evaluación de riesgos, de métodos de trabajo y
análisis de la organización, control y examen de las medidas adoptadas, con el fin de asegurar el
mantenimiento de su eficacia y el control eficaz de los riesgos; aunque no directamente, se puede
deducir este mecanismo de lo previsto en Ios arts. 16.3 LPRL y 6.1 RSP.
3.5. Procedimiento
a) Consideraciones generales
EI RSP detalla las fases que deben considerarse durante el proceso evaluador:
En primer lugar, se parte de la información obtenida de todos los aspectos relacionados con
el trabajo, es decir, la organización, características, complejidad del trabajo y estado de salud de los
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trabajadores (vid. también el art. 5 RSP), la observación del entorno del lugar de trabajo y el análisis
de los factores psicológicos, sociales y físicos que pueden causar tensión en el lugar de trabajo. Por
tanto, el primer objetivo del proceso evaluador de los riesgos se dirige a obtener información para el
correcto desarrollo de la evaluación.
Como segundo paso, una vez obtenida la información, se procede a la determinación de los
elementos peligrosos y a la identificación de los trabajadores expuestos a los mismos, es decir,
detectar las fuentes de peligro que originan los riesgos y establecer sobre que trabajadores resulta
preciso actuar.
En tercer lugar, corresponde realizar la estimación del riesgo en función de criterios
objetivos de valoración, tomando en consideraron los conocimientos técnicos existentes o
consensuados con los trabajadores.
En cuarto lugar, una vez obtenida la información necesaria y aclarados los criterios de
valoración, comienza el proceso de evaluación en su aspecto mas técnico, siendo necesaria la
realización de las mediciones, análisis o ensayos que se consideren oportunos.
En cualquier caso, el procedimiento de evaluación utilizado debe proporcionar confianza en
cuanto a su resultado. Esta confianza implica que, en caso de duda, se deben emplear las medidas
preventivas más favorables desde el punto de vista de la prevención.
En las ocasiones en que el procedimiento de evaluación no indica o concreta los métodos que
deben seguirse para realización de mediciones, ensayos o análisis, se acude a una serie de criterios
recogidos en las normas UNE, guías INSHT, del Instituto Nacional de Silicosis y protocolos y guías
del Ministerio de Sanidad y Consumo, así como de las Instituciones competentes de las
Comunidades Autónomas, normas internacionales y guías de otras entidades de reconocido prestigio
en la materia.
b) Un ejemplo paradigmático: Proceso general de evaluación (Norma UNE 81905:1997-EX)
Todo lo anterior se puede esquematizar a través de las etapas de que consta un proceso
general de evaluación, resultando la siguiente clasificación:
1) Clasificación de las actividades de trabajo
Un paso preliminar a la evaluación de los riesgos es preparar una lista de actividades de
trabajo agrupándolas en forma racional y manejable. Aunque para ello se dará una orientación, se
puede seguir cualquier otro sistema, recordando únicamente, que cualquier sistema o procedimiento
que se elija deberá tener en cuenta lo siguiente:
"Área de trabajo" se define como todas las instalaciones comprendidas en el recinto
propiedad de una organización y/o establecimiento al que cualquier trabajador propio o ajeno, tenga
acceso durante la jornada laboral. Esto debe hacer pensar que no hay por que darle mas importancia
a unas tareas que a otras, ya que general mente aquellas tareas "secundarias", entendiendo como
todas las que no se encuentran directamente implicadas en proceso productivo, suelen presentar por
lo general mayores índices de siniestralidad y mayor gravedad.
Una posible forma de clasificar las actividades de trabajo es la siguiente:
a) Áreas extremas a las instalaciones de la organización.
b) Etapas en el proceso de producción o en el suministro del servicio
c)Trabajos planificados y de mantenimiento.
d) Tareas definidas
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Para cada trabajo puede ser precisa obtener información, entre otros, sobre los siguientes
aspectos:
a) Tareas a realizar. Su duración y frecuencia.
b) Lugares donde se realiza el trabajo.
c) Quien realiza el trabajo, tanto permanentemente como ocasionalmente.
d) Otras personas que puedan ser afectadas par las actividades de trabajo (visitantes,
subcontratistas, publico, .... ).
e) Formaci6n que han recibido los trabajadores sabre la ejecución de tareas.
f) Procedimientos escritos de trabajo, y/o permisos de trabajo.
g) Instalaciones, maquinarias y equipos utilizados.
h) Herramientas normales movidas a motor utilizadas.
i) Instrucciones de fabricantes y suministradores para el funcionamiento mantenimiento de
planta, maquinaria y equipos.
j) Tamaño, forma, carácter de la superficie y peso de los materiales a manejar.
k) Distancia y altura a las que han de moverse de forma manual los materiales.
I) Energías utilizadas.
m) Sustancias y productos utilizados y generados en el trabajo.
n) Estado físico de las sustancias utilizadas (humos, gases, vapores, líquidos, polvo, sólidos
... ).
o) Contenido y recomendaciones del etiquetado de las sustancias utilizadas.
p) Requisitos de la legislación vigente sabre la forma de hacer el trabajo, instalaciones,
maquinaria y sustancias utilizadas.
q) Medidas de control existente.
r) Datos reactivos de actuación en prevención de riesgos laborales: incidentes, accidentes,
enfermedades laborales derivadas de la actividad que se desarrolla, de Ios equipas y sustancias
utilizadas. Debe buscarse información dentro y fuera de la organización.
s) Datos de evaluaciones de riesgos existentes, relativos a la actividad desarrollada.
t) Organización del trabajo
2) Análisis de riesgos
A) Identificación de peligros
Para llevar a cabo la identificación de peligros hay que interrogarse tres cosas:
a) ¿Existe una fuente de daño?
b) ¿Quién (o qué) puede ser dañado?
c) ¿Cómo puede ocurrir el daño?
En cualquier caso, es preciso señalar que, en el proceso de identificación y valoración de
riesgos en materia de seguridad y salud, deben observarse, necesariamente, las disposiciones
mínimas sobre condiciones de trabajo y límites de exposición a agentes que entrañen peligro para
la seguridad y salud de los trabajadores (art. 6 LPRL). Con el fin de ayudar en el proceso de
identificación de peligros, es útil clasificarlos en distintas formas, por ejemplo, por temas:
mecánicos, eléctricos, radiaciones, sustancias, incendios, explosiones... Complementariamente se
puede desarrollar una lista de preguntas tales como: durante las actividades de trabajo, ¿existen los
siguientes peligros?
a) Golpes y cortes.
b) Caídas al mismo nivel.
c) Caídas de persona a distinto nivel.
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d) caídas de herramientas, materiales, etc., desde altura.
e) Espacio inadecuado
f) Peligros asociados con manejo manual de cargas.
g) Peligros en las instalaciones y en las maquinas asociados con el montaje, la consignacion,
la operación, eI mantenimiento, la modificación, la reparación y el desmontaje.
h) Peligro de los vehículos, tanto en el transporte intemo como el transporte por carretera
i) Incendios y explosiones.
j) Sustancias que pueden inhalarse.
k) Sustancias que pueden dañar los ojos
i) Sustancias que pueden causar daño por el contacto o la absorción de la piel.
m) Sustancias que pueden causar daño al ser ingeridas.
n) Energías peligrosas (electricidad, radiaciones, ruidos y vibraciones)
o) Trastornos músculo-esqueléticos derivados de movimientos repetitivos.
p) Ambiente térmico inadecuado.
q) Condiciones de iluminación inadecuadas.
r) Barandillas inadecuadas en escaleras
La lista anterior no es exhaustiva. En cada caso habrá que desarrollar un lista propia teniendo
en cuenta el carácter de sus actividades de trabajo y los lugares en los que se desarrollan
B) Estimación del riesgo
Para cada peligro detectado debe estimarse el riesgo, determinando la potencial severidad del
daño (consecuencia) y la probabilidad de que ocurra el hecho.
a) Severidad del daño
Para determinar la potencial severidad del daño, debe considerarse:
a) Partes del cuerpo que se verán afectadas.
b) Naturaleza del daño, graduándolo desde ligeramente dañino a extremadamente dañino.
1°) Ejemplos de ligeramente dañino: Daños superficiales: cortes y magulladuras pequeñas,
irritación en los ojos por el polvo; molestias e irritación, por ejemplo: dolor de cabeza, incomodidad.
2º) Ejemplos de dañino: Laceraciones, quemaduras, conmociones, torceduras importantes,
fracturas menores; sordera, dermatitis, asma, trastornos músculo esqueléticos, enfermedad que
conduce a una incapacidad menor.
3º) Ejemplos de extremadamente dañinos: Amputaciones, fracturas mayores, intoxicaciones,
lesiones múltiples, lesiones fatales; cáncer y otras enfermedades crónicas que acorten severa mente
la vida.
b) Probabilidad de que ocurra el daño
La probabilidad de que ocurra el daño se puede graduar, desde baja hasta alta, con el
siguiente criterio:
- Probabilidad alta: el daño ocurrirá siempre o casi siempre.
- Probabilidad media: el daño ocurrirá en algunas ocasiones
- Probabilidad baja: el daño ocurrirá raras veces.
A la hora de establecer la probabilidad del daño, se debe considerar si las medidas de control
ya implantadas son adecuadas. Los requisitos legales y los códigos de buena practica para medidas
especificas de control, también juegan un papel importante. Además de la información sobre las
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actividades de trabajo, se debe considerar lo siguiente:
a) Trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos, características personales o
estado biológico.
b) Frecuencia de exposición al peligro.
c) Fallos en el servicio. Por ejemplo, electricidad y agua.
d) Fallos en los componentes de las instalaciones y de las maquinas, así como en los
dispositivos de protección.
e) Exposición a los elementos.
f) Protección suministrada por los EPI y tiempo de utilización de estos equipos.
g) Actos inseguros de las personas, errores no intencionados y violaciones intencionadas de
los procedimientos.
3) Valoración de los riesgos .
Los niveles de riesgo indicados en el anterior apartado, forman la base para decidir si se
requiere mejorar los controles existentes o implantar unos nuevos, así como la temporización de las
acciones. En la tabla relativa a los "criterios para la toma de decisiones" se muestra un criterio
sugerido como punto de partida para la toma de decisiones. Igualmente, se indica que los esfuerzos
precisos para el control de los riesgos y la urgencia con la que deben adoptarse las medidas de
control, deben ser proporcionales al riesgo.
Criterio para la toma de decisiones (tabla-esquema). Riesgo, Acción y temporización:
- Trivial. No se requiere acción especìfica
- Tolerable. No se necesita mejorar la acción preventiva, sin embargo se deben considerar
soluciones más rentables o mejoras que no supongan una carga económica importante. Se requieren
comprobaciones periódicas para asegurar que se mantiene la eficacia de las medidas de control.
- Moderado. se deben hacer esfuerzos para reducir el riesgo, determinando las inversiones
precisas. Las medidas para reducir eI riesgo deben implantarse en un periodo determinado. Cuando
el riesgo moderado esta asociado con consecuencias extremadamente dañinas, se precisará una
acción posterior para establecer, con más precisión, la probabilidad de daño como base para
determinar la necesidad de mejora de las medidas de control importante. No debe comenzarse el
trabajo hasta que se haya reducido el riesgo. Puede que se precisen recursos considerables para
controlar el riesgo. Cuando el riesgo corresponde a un trabajo que se está realizando, debe
remediarse el problema en un tiempo inferior al de los riesgos moderados.
- Intolerable. No debe comenzar ni continuar el trabajo hasta que se reduzca el riesgo. Si no
es posible reducir el riesgo, incluso con recursos limitados, debe prohibirse el trabajo.
4) Preparación del plan de control de riesgos.
EI resultado de una evaluación de riesgos deber servir para hacer un inventario de las
acciones, con el fin de diseñar, mantener o mejorar los controles de riesgos. Es necesario contar con
un buen procedimiento para planificar la implantación de las medidas de control que sean precisas
después de la evaluación de riesgos. Los métodos de control deben escogerse teniendo en cuenta los
siguientes principios (cfr. Art. 15 LPRL):
a) Combatir los riesgos en origen.
b) Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta al diseño de los puestos de
trabajo, así como a la elección de equipos y métodos de trabajo y de producción, con miras en
particular a atenuar el trabajo monótono y repetitivo y a reducir los efectos del mismo en la salud.
c) Tener en cuenta Ia evolución de Ia técnica.
d) Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
15
e) Adoptar las medidas que antepongan la protección colectiva a la individual.
f) Dar las debidas instrucciones a los trabajadores.
5) Revisión del plan de actuación
EI plan de actuación debe revisarse antes de su implantación, considerando lo siguiente:
a) Si los nuevos sistemas de control de riesgos conducirían a niveles de riesgos aceptables.
b) Si los nuevos sistemas de control han generado nuevos peligros.
c) La opinión de los trabajadores afectados sobre la necesidad y la operatividad de las nuevas
medidas de control.
La evaluación de riesgos debe ser, en general, un proceso continuo. Por lo tanto, la
adecuación de las medidas de control debe estar sujeta a una revisión continua y, modificarse si es
preciso. De igual forma, si cambian las condiciones de trabajo, y con ello varían los peligros y los
riesgos, habrá de revisarse la evaluación de riesgos.
6) Formato para la evaluación de riesgos
La legislación vigente (cfr. Art. 23 LPRL) exige a las organizaciones, conservar a
disposición de la autoridad laboral la documentación derivada de la evaluación de riesgos.
7) Contenido mínimo de procedimientos e instrucciones operativas
Para la implantación de la a acción de la organización en materia de prevención de riesgos es
necesario contar con procedimientos e instrucciones operativas.
a) Procedimientos
Los procedimientos escritos son la base para planificar y medir los logros en seguridad y
salud, ya que permiten entender y especificar que ha de ser hecho, desde el control de Ia dirección de
la organización en su conjunto hasta la forma de tratar los riesgos específicos creados por las
distintas actividades, productos o servicios. Los procedimientos deberán definir, de forma general, lo
siguiente:
- ¿Quién es el responsable? Los procedimientos deberán identificar el nombre o posición de
aquellos que tienen la responsabilidad de llevar a cabo el trabajo, dando el necesario detalle para
apoyar las declaraciones organizativas generales. En todo caso, se deberá considerar el criterio de
aptitud para hacer el trabajo.
- ¿De qué? Los procedimientos deberían identificar que ha de hacerse y explicar como ha de
hacerse. Esto puede suponer la aplicación de procedimientos específicos o sistemas de trabajo,
prescritos legalmente o de otra forma y el uso de documentos específicos y equipos. Algunos
ejemplos de lo que hay que hacer podrán ser:
- Trazar planes a varios niveles para desarrollar la política de seguridad y salud.
- Antes de adjudicar contratos a subcontratistas, analizar sus actuaciones en seguridad y
salud.
- Antes de pedir a los trabajadores la utilización de los sistemas de trabajo, facilitarles la
formación según lo estipulado en el reglamento aplicable.
- ¿Cuando? Los procedimientos deberán especificar cuando ha de llevarse a cabo el trabajo.
Puede ser periódicamente, por ejemplo, inspecciones mensuales por supervisores o encargados, o
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solamente cuando se realicen tareas o trabajos particulares, por ejemplo, cuando se utiliza una
escalera o un determinado producto químico.
- ¿Con que resultado esperado? Los procedimientos pueden especificar los resultados: por
referencia a requisitos legales específicos, en términos de cumplimiento satisfactorio de
procedimientos establecidos, por ejemplo, cumplimiento de los informes que siguen a una inspección
o el cumplimiento de un procedimiento de formación. Los procedimientos pueden utilizarse para
especificar como se responsabilizan los trabajadores en materia de seguridad y salud. La cantidad y
calidad de los logros alcanzados se puede utilizar para medir las realizaciones personales, del grupo
o de la organización.
b) Instrucciones operativas
Las instrucciones operativas permiten desarrollar algún aspecto concreto de un
procedimiento, o describen con detalle la forma de realizar una actividad, con el fin de informar a Ios
interesados sobre Ios riesgos existentes y las medidas preventivas aplicables. Las instrucciones
operativas deben especificar, de forma análoga a los procedimientos quien debe realizar la tarea, en
que consiste la misma y como ha de ser ejecutada, cuando y con que resultado. Es conveniente
elaborar un compendio de las instrucciones operativas vigentes en la organización.
3.6. Participación en la evaluación de riesgos
Empresarios
EI empresario debe asumir las responsabilidades en lo que respecta a la evaluación de
riesgos, para ello debe adoptar medidas tales como la designación de los sujetos responsables de
realizar la evaluación y la puesta a disposición de todos los medios necesarios para su correcto
desarrollo, la información a los trabajadores o a sus representantes de los resultados de la evaluación
y de las medidas adoptadas, la comprobación de dichos resultados, etc. Además tanto la LPRL como
el RSP establecen las distintas posibilidades que tiene el empresario para organizar y participar la
prevención.
Trabajadores
Los trabajadores desarrollan un papel importante en Ia evaluación, porque la identificación
de los riesgos no se logra sólo a través de conocimiento técnico de las situaciones, sino también por
las aportaciones practicas de los trabajadores derivadas de su contacto directo con las fuentes de
riesgo. Por tanto, el empresario debe asegurar que la persona encargada de la evaluación de los
riesgos se entreviste con Ios trabajadores. también los representantes de los trabajadores o los
propios trabajadores deben ser consultados, acerca del procedimiento de evaluación a utilizar por el
empresario, e igualmente se requiere la intervención de dichos representantes para establecer
conjuntamente con el empresario, la periodicidad con que debe revisarse la evaluación inicial. Así
como, la necesidad de consensuar el modo de valoración del riesgo en función de criterios objetivos
(vid. Art. 5 RSP y el capítulo VI, con carácter general).
Los servicios de prevención
Los Servicios de prevención propios y ajeno, según los arts. 15.2 y 18.2.a) RSP,
respectivamente, pueden realizar tareas de prevención de riesgos. Por tanto, las tareas preventivas de
estos servicios se insertan en los procesos técnicos de la empresa y repercuten en las condiciones de
trabajo.
Los SPP se encuentran compuestos por una serie de personas que dedican su actividad, de
forma exclusiva, a las funciones que este servicio desempeña en la empresa. Para ello, cuentan con
17
instalaciones y medios humanos y materiales suficientes para realizar las actividades encomendadas.
En concreto, deben poseer dos especialidades de las cuatro disciplinas preventivas previstas en el art
34 RSP (medicina del trabajo, seguridad en el trabajo, higiene industrial y psicosociologia aplicada) .
3.7. Capacitación para realizar la evaluación
La finalidad de la capacitación de las personas encargadas de realizar la evaluación de los
riesgos de las empresas, se encuentra orientada a conocer las aptitudes necesarias para el correcto
desarrollo de esta actividad. Una vez superado el periodo formativo pueden realizar funciones de
nivel básico, intermedio o superior ( Ver anexos IV, V y VI del RSP). En definitiva, las personas que
efectúan las evaluaciones tienen que poseer, fundamentalmente, la capacitación necesaria para
concretar las fuentes generadoras de riesgos que puedan causar danos a la seguridad y salud de los
trabajadores, valorar cual de las posibles acciones, que se pueden emprender, resultan mas
convenientes, evaluar su eficacia y dar publicidad a sus actuaciones entre los trabajadores.
3.8. Documentación de la evaluación de riesgos
La evaluación de riesgos tiene que documentarse, cumpliendo lo dispuesto en los arts. 23.l.a)
LPRL y 7 RSP. La obligación de documentación abarca los puestos cuya evaluación ponga de
manifiesto la necesidad de tomar alguna medida de preventiva. Sin embargo, de la lectura del citado
art. 23, parece desprenderse que se debe documentar al evaluación de riesgos, en general, con
independencia de que proceda o no actuar en determinado puesto o lugar de trabajo . Los datos que
componen la documentación son los relativos a la identificación del puesto de trabajo, el riesgo
existente, los trabajadores afectados, el resultado de la evaluación, las medidas preventivas
procedentes y la referencia a los criterios y procedimientos de evaluación, así como los métodos de
medición y análisis o ensayos utilizados. Además, debe incluirse la documentación contemplada en
las correspondientes normativas especificas (agentes biológicos, equipos de protección, ruido…)
4. PLANIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA
4.1. Concepto y características
La planificación se considera como la primera actuación a desarrollar tras la evaluación de
riesgos que no hayan podido evitarse, pues, una vez conocidos los resultados de ésta, se planifican
las acciones o medidas que se consideren oportunas. Todo ello supone la búsqueda de un conjunto
coherente que integre la técnica, la organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones
sociales y la influencia de los factores medioambientales de trabajo; prevención integrada,
consistente en que la prevención abarque a todo el proceso productivo en todos sus niveles. Forman
parte de este conjunto los medios humanos y materiales necesarios, así como la asignación de los
recursos económicos precisos para la consecución de los objetivos previstos. Igualmente, la actividad
de planificación incluye las medidas de emergencia y vigilancia de la salud, así como la información
y la formación de Ios trabajadores (vid. arts. 6.3 Directiva Marco 89/391, 16.2 LPRL y 1 RSP).
De lo anterior, se desprende, que la planificación se puede definir como el conjunto de
actividades que establecen los objetivos y especificaciones necesarias para desarrollar la acción
preventiva y para la aplicación de Ios elementos del Sistema de Gestión de prevención de riesgos
laborales. Por tanto, a través del Plan Preventivo se ponen de relieve los modos, medidas y acciones
que sirvan para combatir los riesgos evidenciados en la evaluación.
En cuanto a las características de Ia planificación de la actividad preventiva pueden
señalarse:
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- La multidisciplinariedad en su contenido. Abarca una serie de materias de muy distinta
naturaleza. Así, se tienen en cuenta Ios datos de los reconocimientos médicos, Ia ergonomía, Ia
seguridad, Ia higiene industrial...
- Globalidad e integración. La actividad de planificación abarca todo tipo de riesgos y se
extiende ala totalidad de Ios puestos de la empresa.
- La participación. Empresarios y técnicos diseñan la planificación, sin olvidar la
importancia extrema de los trabajadores en cuanto suministradores de información útil, a la hora de
elaborar planes y en cuanto receptores de la planificación.
4.2. Desarrollo de la planificación
Para eliminar o reducir los riesgos, debe partirse de que Ia posibilidad de la eliminación
absoluta de los riesgos es prácticamente nula, por lo que resulta preciso establecer a partir de la
identificación, evaluación y gradación de posibilidades y consecuencias, cual es el máximo nivel de
prevención y protección que es posible realizar en cada caso.
A pesar de ello, uno de los objetivos de la planificación consiste en la adopción por el
empresario de las medidas necesarias para la eliminación de los riesgos que afecten a la seguridad y
salud de los trabajadores aunque, y si ello no fuera posible, se deberá intentar que tales riesgos se
reduzcan al mínimo.
La LPRL y el RSP no concretan casi nada sobre el desarrollo de la actividad planificadora.
Para subsanar este error debe acudirse alas disposiciones sobre riesgos específicos, que en ocasiones
contienen normas relativas a la planificación (vgr. RD 1627/1997 seguridad y salud en obras de
construcción).
4.3. Caducidad y revisión del plan preventivo
EI plan preventivo de seguridad y salud en el trabajo se encuentra realizado en función de
criterios objetivos y temporales. La objetividad deriva de la puesta en practica de unas actuaciones
elaboradas por personal especializado a raíz de los resultados y estudios técnicos. EI factor temporal,
viene dado por la permanente evolución de la técnica que genera la aparición de nuevos peligros, lo
que exige una actualización, de las distintas medidas planificadas, intentando evitar que se produzca
la caducidad y garantizar que el plan se configure como un instrumento eficaz. Por eso, el plan
preventivo debe ser revisado, si bien, a diferencia de lo que ocurre con la evaluación, no se
contemplan de manera expresa esta acción del RSP, aunque parece deducirse al tener que realizar, en
cumplimiento de las exigencias del plan, un seguimiento y control periódico del plan ( arts. 4.2, 6 y 9
del RSP; cfr., igualmente, la normativa especifica: actividades minera y construcción).
4.4. Documentación de la planificación
Aunque en el RSP no se regule nada al efecto sobre la documentación de la planificación, a
diferencia de lo que ocurre con la evaluación, de la lectura del art. 23 de la LPRL, cabe interpretar
que el plan preventivo debe estar a disposición tanto de la autoridad laboral como sanitaria. Alguna
normativa sectorial la amplia Ia disponibilidad del plan preventivo a los representante de los
trabajadores o ala direcci6n facultativa (minería y construcción).
De modo general, la documentación de la planificación deberá incluir:
a) EI sistema de prevención, en el que se establecen los aspectos generales sobre la política y
los objetivos en materia de prevención, organización y responsabilidades.
b) Los planes de prevención, en donde se describe Ia planificación de las actividades y
recursos para la consecución del nivel de prevención deseado.
19
c) Las actuaciones preventivas, que recogen de forma detallada como se realizan las
actividades tendentes ala consecución de los fines propuestos.
d) Los controles de prevención, que evidencian el nivel de prevención obtenido a través de
las actividades realizadas.
4.5. Sujetos
La realización de la planificación preventiva, corresponde a quienes se encuentren
cualificados para el desempeño de funciones preventivas de nivel básico, intermedio o superior. En
los diferentes programas de formación, que capacitan para la realización de las distintas funciones, se
mencionan una serie de horas destinadas a la planificación, bajo el titulo de gestión de la prevención
de riesgos laborales.
Del mismo modo, pueden participar en la planificación los trabajadores y/o sus representante
(vid. DA7a RSP, establecimiento de los criterios de planificación a través de la negociación
colectiva); también deben mencionarse como sujetos a las MATEPSS y el Comité de seguridad y
salud.
Por ultimo, resta señalar que, para la realización de una correcta planificación por los sujetos
o entidad encargadas, se hace necesario seguir una serie de pautas:
a) Nombramiento de un jefe o encargado, que actúa como máximo responsable en la
realización de la planificación y se encuentra en permanente contacto a través de informes con los
directivos de la empresa.
b) Coordinar el establecimiento de un equipo que posea los suficientes conocimientos y
cuente con un grado de información y formación adecuado.
c) Realizar un estudio de la situación con el objeto de la implantación de una serie de
medidas tendentes a la eliminación de las fuentes generadoras de peligro. Por ello debe analizarse
toda la información y documentación posible.
d) Revisar todas las actuaciones anteriores, definir el ámbito de las futuras y coordinar las
actividades a desarrollar.
e) Llevar la documentación de la labor realizada en la cual, además se debe llegar a un
acuerdo con el sistema de auditoría y revisión.
f) Trasmitir toda la información obtenida a todos los miembros de la empresa y,
especialmente, a Ios sujetos sobre los que se apliquen medidas preventivas.
5. SISTEMAS DE GESTIÓN DE RIESGOS LABORALES
5.1. Consideraciones generales
La implantación de un sistema de gestión preventiva en la empresa debe hacerse de acuerdo
con las características de Ia organización de la empresa, integrando los objetivos a alcanzar en la
planificación de esta gestión como en el objetivo general del proyecto empresarial. Así, podemos
definir el Sistema de prevención de riesgos laborales de una empresa como una organización
funcional que el empresario, diseña, decide, implanta y desarrolla sometido al marco normativo
restrictivo de la Ley de prevención de Riesgos Laborales y el Reglamento de Servicios de
Prevención. En todo caso, así lo da a entender claramente el art. 1 del RSP "La prevención de riesgos
laborales, como actuación a desarrollar en el seno de la Empresa, deberá integrarse en el conjunto de
sus actividades y decisiones, tanto en los procedimientos técnicos, en la organización del trabajo y en
las condiciones en que este preste, como en la línea jerárquica de la empresa, incluidos todos los
niveles de la misma".
En el contexto económico mundial actual el éxito de los sistemas de gestión de la calidad y
de la gestión medioambiental determina la necesidad de las empresas de contar con un sistema de
20
gestión fácilmente integrable y de tipo global. Por esto, y por la inexistencia de un modelo que se
haya impuesto a nivel global, han proliferado sistemas, modelos, borradores, guías, normas de
gestión de seguridad y salud en todo el mundo. Destacamos entre todos ellos, la guía británica
858000, la norma experimental española UNE 81900:1996-EX, la norma OHAS 8001:1999 y las
Directrices de Ia OIT y de Ia UE. La diferencia entre las diversas normas radican en la posibilidad de
certificación, la voluntariedad y el nivel de especificación.
Las alternativas con que cuenta Ia empresa en la actualidad respecto al modelo de gestión de
la seguridad y salud en el trabajo a implantar, parecen agruparse en torno a dos de ellas, las
directrices de Ia OIT par un lado y Ia norma OHAS 18001 como germen de una hipotética ISO
18000 por otro, a pesar de la proliferación de modelos en estos últimos años. En resumen, las
diferencias entre ambos modelos se sintetizan en el carácter certificable o no y por tanto su
influencia en la voluntariedad, además del nivel de desarrollo o grado de especificación del mismo, y
de forma subyacente en Ios intereses políticos y económicos que están en juego.
5. 2. Concepto de sistema de prevención
Como se ha dejado expuesto, en el párrafo anterior, en síntesis y como inicio, se puede
definir como Sistema de prevención, el sistema de gestión de la prevención que resulta de la
integración de ésta en el Sistema general de gestión de la empresa. EI sistema de prevención es un
subsistema dentro del sistema de gestión y es el resultado de la integración de la prevención en este
último. En fin, el Sistema de prevención es, en definitiva, el propio sistema de gestión de la empresa
una vez incorporado efectivamente a sus objetivos, que no son otros que garantizar Ia seguridad y
salud de los trabajadores.
Claro está, que todo lo anteriormente dicho en cuanto al Sistema de prevención de riesgos
laborales, debe describirse de Ia manera siguiente: un sistema de prevención supone detallar las
actuaciones e interrelaciones, en prevención, de las distintas unidades del Sistema general de gestión.
Esto incluye, la descripción de la modalidad de recursos especializados y de su actuación prevista.
La actuación de una unidad se describe especificándose las funciones que esta tiene atribuidas y, si
es necesaria mayor concreción, las actividades especificas mediante las que se desarrollan o se van a
desarrollar tales funciones. Es esencialmente a través de sus funciones que se define el papel que, en
materia de prevención, juegan las distintas unidades del sistema de gestión de la empresa.
5.3. Requisitos aplicables a un sistema de prevención
En la practica, hoy en día, el empresario tiene libertad para dotarse, previa consulta con los
representantes de los trabajadores, del Sistema de prevención que crea mas eficaz, siempre que tanto
a organización del sistema, como las actividades preventivas gestionadas por éste, cumplan los
requisitos legales que sean aplicables. En esa línea, se presentan ordenadamente los principales
requisitos legales aplicables a la organización del Sistema de prevención y a las actividades
preventivas básicas que éste debe gestionar, esto es, cuya correcta realización debe asegurar.
A. Organización del Sistema de prevención
a) Organización de los recursos especializados
5e trata de describir la modalidad de organización de los recursos especializados de que
dispone, o a los que recurre la empresa (art. 10 RSP): Servicios de prevención, propios o ajenos;
trabajadores designados y, en su caso, empresarios que hayan asumido la actividad preventiva,
conforme a lo previsto en el art. 11 RSP; los vigilantes (art. 32 bis LPRL) y los coordinadores (art.
13 del RD 171/2004), ya sea formando parte de esta organización especializada cuando sean
trabajadores designados o miembros del servicio de prevención, o formando parte de la organización
integrada. Debe recordarse, que los recursos especializados constituyen la fuente esencial de
información y asesoramiento de que dispone no sólo el empresario sino también los trabajadores y
21
sus representantes, sin olvidar el desarrollo de las actividades preventivas especializadas, como el
asesoramiento a la empresa en materia de prevención, en particular, en relación con la integración de
esta en el sistema general de gestión de la empresa y la elaboración del plan de prevención (art. 31.3
LPRL Y 19 RSP). En fin, la organización de los recursos especializados debe cumplir los requisitos
mínimos legalmente establecidos y disponer de los recursos necesarios para desarrollar las funciones
y/o actividades que tengan asignadas, teniendo en cuenta la planificación de actividades resultantes
de la evaluación de riesgos (arts. 15 y 37.a ) y art. 21 RSP para los servicios mancomunados).
b) Integración de la prevención en la estructura organizativa de la empresa.
La LPRL establece que la prevención de riesgos laborales debe integrarse en el sistema
general de gestión de la empresa (art. 16.1 LPRL y art. 1 y 2.1 RSP). Se trata, por tanto, de integrar
la prevención en cualquier unidad de la estructura organizativa de Ia empresa. EI Plan de prevención
constituye el medio esencial para integrar la prevención en el Sistema de gestión de la empresa. La
documentación sobre el plan debe incluir la información minima necesaria para justificar y describir
el grado de integración que se ha alcanzado o pretende alcanzarse. Esta información, comprende en
esencia, tres tipos de datos: sobre la empresa en general, sobre la integración de la prevención en las
distintas unidades del sistema de gestión y sobre otros aspectos específicamente preventivos tales
como la política, los recursos especializados o los órganos de representación en materia de
prevención (art. 2.2 RSP).
c) Consulta y participación de los trabajadores
Los trabajadores a través de sus representantes, deben ser informados de los riesgos de la
empresa en su conjunto y de las medidas adoptadas frente a los mismos, y ser consultados y
permitirse su participación en todo lo que afecte a la seguridad y salud en el trabajo (art. 18.1, 33.1 y
36.1 c) LPRL y 1.2, 3.2, 16.2 y 21.2 RSP). En consecuencia, la consulta y participación de los
trabajadores se desarrolla básicamente a través de los delegados de prevención y del comité de
seguridad y salud, que deben ser consultados y a los que debe proporcionarles las facilidades,
información, formación y medios necesarios para el ejercicio de sus facultades (art. 36.2, 36.4, 37.2
LPRL). De este modo, la información y consulta a los trabajadores debe estar adecuadamente
planificada y organizada, es decir, debe establecerse sobre qué, cómo, cuándo y a quién se informa
y/o consulta. Resulta fundamental, a tales efectos, determinar las unidades del sistema de gestión,
incluido eI Servicio de prevención, que tienen que intervenir en el proceso de consulta y precisar su
papel
B. Actividades preventivas básicas
A continuación se describen las actividades preventivas básicas que debe gestionar el
sistema de prevención. Cada una de ellas puede estar compuesta de distintas actividades específicas.
En relación con las mismas debe tenerse en cuenta que: EI art. 16.2.b LPRL establece, con carácter
general, que para cada actividad preventiva debe especificarse el plazo para llevarla a cabo, los
responsables y los recursos necesarios para su ejecución. Puede entenderse que estos dos últimos
requisitos, responsables y recursos, quedan satisfechos si se especifica la Unidad organizativa
encargada de realizar tal actividad y ésta dispone de los medios de los medias materiales y humanos
necesarios.
a) Evaluación de riesgos y planificación de la prevención
La evaluación de los riesgos debe entenderse como un proceso dinámico mediante el que se
pretende, partiendo de los resultados de la evaluación inicial, mantener actualizada y mejorar la
información sobre los riesgos a los que están expuestos los trabajadores. Su verdadero objetivo es
proporcionar la información necesaria para que pueda tomar decisiones sobre la necesidad de adoptar
22
medidas preventivas y, de ser esto necesario, sobre el tipo medidas que deben adoptarse (art. 3 RSP).
La evaluación debe revisarse periódicamente y siempre que se produzcan cambios significativos en
las condiciones de trabajo o de los trabajadores, o se den sucesos o circunstancias que muestren que
un riesgo esta insuficientemente controlado (art 16.2.a) LPRL y 4.2 y 6.1/2 RSP). La evaluación de
riesgos es la base a partir de cuyos resultados se determina, teniendo en cuenta la normativa vigente,
el conjunto de medidas y actividades preventivas que deben realizarse para eliminar o reducir y
controlar dichos riesgos (art 8.1 RSP). Este conjunto de medidas y actividades debe ser objeto de una
planificación general, incluyendo, en su caso, el establecimiento de prioridades, que normalmente se
desarrolla a través de programas anuales, y de un seguimiento adecuado, dirigido a verificar la
correcta ejecución de lo planificado (art. 16.2 b) LPRL y 9.3 y 15.5 RSP).
b) Control de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores.
Las condiciones de seguridad de los lugares, instalaciones, equipos y ambiente de trabajo
deben controlarse periódicamente (art. 16.2 a) LPRL) y someterse a un mantenimiento (RD
486/1997, art. 5 y Anexo II; RD 1215/1997, art. 3.5 y 4; RD 773/1997, art. 7, entre otros) adecuado
para evitar el deterioro de las mismas a lo largo del tiempo. Las actividades específicas de
mantenimiento y control necesarias a tal efecto deben establecerse en función de los resultados de la
evaluación de riesgos, aunque en algunos casos dichas actividades se concretan y vienen
directamente impuestas por la normativa específica.
Por otro lado, debe realizarse un control periódico de las condiciones ambientales
incluyendo, en su caso, la medición de las condiciones termohigrométricas, o de las intensidades o
concentraciones de agentes físicos, químicos o biológicos presentes en el ambiente de trabajo (RD
486/1997, art. 7 y Anexo III; y normativa especifica para agentes físicos, químicos y biológicos. Par
último debe vigilarse la correcta realización de determinadas actividades peligrosas o cuyos riesgos
puedan verse agravados o modificados par su concurrencia con otras actividades (art. 32 bis y DA 4a
LPRL, y art. 22 bis RSP)
c) Actuación frente a los cambios.
La necesidad de un cambio puede venir determinada por el resultado de la evaluación de !os
riesgos. En general, sin embargo, la decisión de efectuar un cambio obedece a razones productivas.
En cualquier caso, el cambio tiene que concebirse y realizarse teniendo en cuenta la obligación de
aplicar los principios de prevención (art. 15 LPRL) y de cumplir los requisitos impuestos por la
normativa general y específica. De forma general, se incluyen en tales cambios la modificación de
los lugares, instalaciones, equipos, procesos o procedimientos de trabajo, Ia adquisición de equipos o
productos (RR. DD 1215/1997, art. 3; 374/2001, art. 5.2 y 773/1997, art. 4.5 y 6), la contratación de
personal, los cambios de puesto de trabajo y la concurrencia y contratación de empresas que van a
desarrollar actividades en el centro de trabajo propio (RD 216/1999, en relación con la utilización de
los servicios de ETT y para los supuestos de coordinación de actividades empresariales entre
empresas concurrentes ( art. 24 LPRL y RD 171/2004).
d) Formación e información de los trabajadores.
En materia de prevención, los trabajadores deben recibir una información sobre los riesgos y
las medidas preventivas a adoptar (art.. 18.1 y 22.3 LPRL) y una formación teórico practica, cuyas
formas y contendidos se ajusten a las características del puesto de trabajo y a la normativa específica
que sea de aplicación (art. 19 LPRL, 36.1d) y 37.1c) RSP). Esta formación e información es
obligatoria, no sólo para los trabajadores que ejecutan una actividad que supone un riesgo para ellos
mismos o para terceros, sino también para cualquier otro trabajador cuya actividad pueda repercutir
significativamente sobre las condiciones de seguridad y salud en el trabajo. En consecuencia, es
especialmente importante determinar los trabajos o actuaciones, que, por razones de seguridad, solo
pueden ser realizados por trabajadores con una determinada formación e información.
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e) Vigilancia de la salud de los trabajadores.
A partir de los resultados de la evaluación de riesgos deben determinarse los trabajadores
cuya salud tiene que ser objeto de vigilancia periódica, así como las ocasiones o circunstancias en las
que es necesario realizar una evaluación de la salud teniendo en cuenta, en cualquier caso, la
posibilidad de que el trabajador sea especial mente sensible a los riesgos a los que esté o vaya a estar
expuesto. Concretamente, la vigilancia periódica de la salud de los trabajadores y Ia realizaci6n de
las evaluaciones de salud ocasionales necesarias deben realizarse cuando, así lo exija la normativa
específica aplicable; resulte imprescindible para evaluar los efectos de las condiciones de trabajo
sobre eI trabajador o para verificar si su estado de salud puede constituir un peligro para sí mismo o
para terceros; o resulte conveniente, aunque no sea imprescindible, y el trabajador lo exija o preste su
consentimiento. (art. 22.1 LPRL y 37.1 RSP). Por otro lado, la vigilancia de la salud debe ser
realizada por personal sanitario competente y siguiendo un procedimiento adecuado, y debe ser
adecuadamente documentada (art. 22.6 LPRL y 37.3.c RSP). En fin, el trabajador debe ser
informado de los resultados de la vigilancia de la salud. Dicha información es confidencial y no
puede ser utilizada con fines discriminatorios en perjuicio del trabajador (art. 22 LPRL y 37.3.d
RSP).
f) Actuaciones frente a emergencias.
Deben analizarse las posibles situaciones de emergencia y riesgo grave e inminente,
planificarse las actividades a desarrollar en tales situaciones y adoptarse las medidas necesarias par
la correcta realización de las actividades planificadas. Asimismo, deben tomarse las medidas
necesarias para que puedan proporcionarse lo más rápidamente posible primeros auxilios y asistencia
medica a los trabajadores accidentados. En función de los resultados del análisis de las posibles
situaciones de emergencia y riesgo grave e inminente, y teniendo en cuenta la actividad, tamaño y
características particulares de la empresa, deben planificarse las actividades a desarrollar en tales
situaciones y adoptarse las medidas necesarias, en particular, en materia de lucha contra incendios y
evacuación, para posibilitar Ia correcta realización de las actividades planificadas; además, los planes
de emergencia o autoprotección deben ajustarse, en su caso, a lo dispuesto en la normativa específica
(arts. 20, 21, 18 c) y 24.2 LPRL; art. 4.1 del RD 216/ 1999; RD 486/1997, apartados 10 y 11 del
Anexo I; RD 374/2001, art. 5.3 y 7; RD 1254/1999, sobre control de accidentes graves; normativa
sobre protección de incendios y restante normativa especifica). Como se ha indicado, deben tomarse
las medidas necesarias para que puedan proporcionarse, lo más rápidamente posible, primeros
auxilios y asistencia medica de urgencia a !os accidentados que lo requieran y, cuando así sea
exigible, teniendo en cuenta el tamaño y actividad de la empresa y las posibles dificultades de acceso
al centro médico mas próximo, debe disponerse de personal cualificado y de medios y locales
adecuados para la prestación de primeros auxilios (art. 20 LPRL y 37.3.h) RSP y RD 486/1997,
Anexo IV). Por último, las medidas a que se hace referencia en las líneas anteriores deben incluir el
establecimiento de las relaciones que sean necesarias con servicios externos a la empresa, en
particular, en materia de salvamento y lucha contra incendios, primeros auxilios y asistencia médica
de urgencia (art. 20 LPRL)
g) Investigación de daños para la salud.
Deben investigarse (art. 16.3 LPRL y 6.1.a) y 37.3.f) RSP) y registrarse los accidentes y
cualquier daño detectado en la salud de los trabajadores, con el objeto de analizar sus causas y evitar
su repetición. En relación con dichos daños, debe comunicarse a la autoridad competente !os datos e
informaciones indicados (art. 23.1.d), 23.3 y 36.2.c) LPRL; Orden de 16.12.1987, modificada por
Orden 19.11.2002 y art. 7.2 RD 216/1999)
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5.4. Ciclo de actuación y eficacia del sistema de prevención
Una vez finalizada la implantación, la actuación del Sistema de prevención sigue un proceso
cíclico:
1) La evaluación, periódica u ocasional, de los riesgos. En el caso de la gestión de la
prevención, la actividad para el "análisis de la situación" con el que comienza toda gesti6n es la
evaluación de riesgos, con el fin de obtener los datos precisos para la toma de decisiones, tal y como
la define el art. 3 RSP. La evaluación debe repetirse periódicamente cuando se produzcan
determinadas circunstancias previstas normativamente (art. 16.a LPRL y 6 RSP).
2) La planificación de la prevención. Respecto de medidas materiales u organizativas y
actividades para la reducción y control de riesgos. Efectuada la evaluación de riesgos y a partir de
sus resultados, se realiza la planificación de la actividad preventiva, tal y como establecen los
arts.16.2 LPRL, y 8 y 9 RSP .
3) La ejecución y seguimiento de lo planificado. Seguidamente, a medida que las actividades
preventivas van desarrollándose debe comprobarse que su ejecución se realiza en la forma y
condiciones planificadas (art. 16.b LPRL).
4) EI control de cambios, incidentes, daños y oportunidades de mejora. EI ciclo se cierra a
través de determinadas actividades, necesarias para el control y mejora de la acción preventiva. En
primer lugar, las condiciones en que se efectuó la evaluación pueden cambiar y el cambio pasar
desapercibido; por ello, puede ser necesario realizar controles, revisiones o inspecciones de las
instalaciones, equipos, procedimientos o ambientes de trabajo para prevenir riesgos a la vez que se
identifican oportunidades de mejora. De todas formas, siempre cabe la posibilidad de que la
evaluación, la planificación o seguimiento de la acción preventiva sean incorrectas y esta, por tanto,
ineficaz; por ello puede ser necesario además, controlar la salud de los trabajadores y, en cualquier
caso, investigar cualquier suceso, daño, accidente o incidente, que ponga de manifiesto la
insuficiencia inadecuación de la actividad preventiva.
Por otro lado, un Sistema de prevención se considerará eficaz en la medida que se capaz de
lograr, en general, que las condiciones de trabajo sean sanas y seguras y, en particular, que cumplan
los requisitos legales aplicables y se mantengan así a lo largo del tiempo. EI Sistema deberá
modificarse si se muestra ineficaz, lo que puede ponerse de manifiesto con resultado de los controles
antes mencionados o de las auditorías a que se refiere el arts. 30.6 LPRL y 29-32 del RSP. En efecto,
un Sistema de prevención debe modificarse si muestra su incapacidad para alcanzar, en un tiempo
razonable, un nivel satisfactorio; también puede tener que modificarse si se produce un cambio en las
condiciones para las que el sistema fue diseñado y superan su capacidad de adaptación.
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