Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales

Material de uso exclusivo para fines académicos.
Calderón Cockburn, J. A. (1999). Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales de suelo urbano en América
Latina. Lincoln Institute of Land Policy.
Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales
de suelo urbano en América Latina ∗
Julio A. Calderón Cockburn
Julio Calderón es Profesor de la Universidad Particular
Antenor Orrego de Trujillo, la Universidad Nacional de San
Marcos de Lima y del Lincoln Institute of Land Policy.
Reporte de investigación LP99Z16, Lincoln Institute of
Land Policy, 1999.
<http://www.lincolninst.edu/pubs/dl/736_calderon_99b.pdf>
Presentación
Los mercados informales de tierras constituyen actualmente el canal principal por el cual los pobres
del Tercer Mundo acceden a un espacio para edificar su vivienda y desarrollar otro tipo de actividades
urbanas. Ello muestra dos aspectos en el contexto de un rápido crecimiento urbano a nivel mundial:
Que una parte significativa de la población no cuenta con ingresos que les permita cubrir los precios
estructurados por el mercado formal de suelo y vivienda y, por otro, que se vienen comercializando los
canales de acceso a la tierra para los pobres. La gente entonces opta por tierras más baratas, aún a
costa de los inconvenientes que representa la adquisición de manera ilegal de un bien tan preciado.
Tal resultado no es sólo producto del movimiento anárquico en que se desenvuelven los agentes
privados al interior del conjunto social, sino de debilidades en la función reguladora que los Estados
deben cumplir. Un reciente informe de las Naciones Unidas (CNUAH, 1996) muestra los enormes
costos sociales que representa la mala administración de la tierra.
Las ciudades del tercer mundo, y de América Latina en particular, enfrentan diversos problemas
ligados a la tierra urbana y su propiedad, que son parte de la base explicativa de los procesos de crisis
urbana por los que atraviesan. Entre las manifestaciones de dicha crisis se tiene las malas
condiciones de hábitat de las mayorías, los procesos de segregación socio-espacial a nivel
intraurbano, los costos a la colectividad social y al sector público, la mala gestión administrativa, etc.
Más allá de dichas manifestaciones, ampliamente conocidas por lo demás, la ingobernabilidad
consustancial a la crisis debe buscar un factor explicativo en la propia problemática del mercado (legal
e ilegal) de la tierra urbana.
∗
Los resultados y las conclusiones de este trabajo no están sujetos a una revisión detallada y no reflejan
necesariamente opiniones oficiales y políticas del Lincoln Institute of Land Policy.
Después de imprimir la copia de cortesía inicial, por favor no reproducir este documento en ningún formato sin
permiso del autor. Contactar directamente al autor para preguntas o peticiones de permiso
calderon@chavin.rcp.net.pe
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De hecho, el mercado (legal e ilegal) de tierra urbana goza de especial consideración para la
explicación de las crisis urbanas, tal como se observa en los diversos enfoques teóricos y discursos
de hacedores de políticas. Más allá de una necesaria contextualización de los discursos de los
interpretadores (como académicos, funcionarios internacionales, dirigentes sociales, etc.), que no será
posible abordar aquí, es necesario ubicar dos posiciones referenciales para explicar el papel del
mercado. Por un lado, en términos académicos existe una corriente crítica que encuentra
explicaciones en la lógica general del mercado de tierras, que se orientaría por agentes que buscan el
lucro mediante la obtención de ganancias y rentas, complementada por un débil e ineficaz Estado y
marco regulador. Esta interpretación asocia las estrategias de los agentes privados, como los
propietarios de tierras y los promotores inmobiliarios, con el marco general del modo de acumulación y
las diversas manifestaciones del poder económico y político. Para otros, son más bien los costos que
impone la legalidad y un rígido marco regulador los que explican la economía informal, incluyendo
aquí a los mercados de tierras. En este caso, existirían excesos de regulación que deberían
corregirse, mientras que el desarrollo de un mercado privado de tierras (es decir, entre agentes
privados) lejos de ser mal visto se observaría positivamente pues removería obstáculos “premodernos” al desarrollo y dinámica de la economía.
Sin embargo, a pesar de las divergencias interpretativas, ambos puntos de vista comparten una
idéntica preocupación respecto a la necesidad de reducir e eliminar la presencia de los mercados
informales, así como de promover aquellos formales que garanticen mejores condiciones de hábitat.
Aquí se hará referencia a los mercados informales de tierras en América Latina, asumiendo que la
región, pese a su heterogeneidad, es un conjunto urbano social dotado de elementos históricos
comunes y que comparte, entre mediados y fines del siglo XX, un agudo proceso de urbanización y
disminución de la población rural, mayor que en otros continentes del tercer mundo. Entre sus
particularidades intraurbanas se destaca la enorme presencia de asentamientos “irregulares”
habitados por pobres, un parque de la vivienda deficitario, niveles destacables de segregación socio
espacial, etc.
Hoy sabemos que en América Latina el mercado informal e ilegal de tierras se ha constituido en el
principal mecanismo de acceso a la tierra, superando a las invasiones que hacia los 60 se pensaba
iban a ser predominantes (Alvarado, 1989; Duhau, 1993). Dos grandes ejemplos de muestra: Sao
Paulo y Ciudad de México, que al año 2000 contarán con 22,6 y 16,2 millones de habitantes
respectivamente, constituyéndose en la primera y tercera megalópolis del tercer mundo (y sólo
superadas por Tokio con 28 millones), han asentado a la mitad de sus poblaciones bajo mercados
informales de tierras. Ello también ocurre en ciudades de menor población (como Managua o San
Salvador). El predominio de invasiones, en cambio, se da allí (como Lima o Caracas) donde el Estado
desarrolla o estimula mecanismos de acceso alternativos, básicamente legitimando o incluso
autorizando por vía administrativa ocupaciones de tierra. Se trata de excepciones y, en rigor,
constituyen un tipo ubicado en uno de los extremos posibles de una amplia gama de situaciones.
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A pesar de la magnitud de tierra ofertada ilegalmente en América Latina, el conocimiento sobre los
mecanismos y condicionantes presentes en su dinámica es aún pobre. Ello debido a una serie de
razones vinculadas a la producción académica (predominio de otros temas, dificultades objetivas para
investigar, etc.) pero también a la naturaleza amplia y compleja del objeto de estudio. En efecto, un
esfuerzo de síntesis remite por lo menos a dos grandes subtemas: En primer lugar el representado por
la venta o alquiler de porciones de tierra que pasan de un uso rústico a otro urbano. En segundo lugar,
una vez poseído el suelo, a procesos de subdivisiones ilegales por propietarios, posesionarios o
arrendatarios, que se denomina la mercantilización del suelo y la vivienda (Ramírez, et al, 1992). A la
larga, estas limitaciones dificultan adecuadas gestiones por el suelo. El estado de la cuestión muestra
que en general el tema de la tierra urbana es emergente, y que otros temas (la urbanización en
general, las políticas habitacionales) han recibido mayor atención.
Para cubrir el déficit de conocimiento al respecto, una tarea inicial debería someter a revisión la
producción bibliográfica existente. Por el momento, este artículo se basa en la revisión de estudios
sobre mercados ilegales a los que se ha tenido acceso. Ello es una advertencia pero no una excusa.
Creemos poder mostrar una serie de constantes y elementos comunes (en las temáticas,
proposiciones, hipótesis, etc.) que puedan aportar a la elaboración de un Programa de Investigación al
respecto. La tarea de un Programa no es sencilla, pues se trata de unificar, como objeto de estudio, y
de manera estructurada y coherente, un fenómeno social tan complejo como esquivo. Más aún
cuando se asume conexiones de orden mayor entre los mercados de tierras y la estructura urbana, es
decir, entre el modo que se transan las tierras urbanas y la producción de la ciudad latinoamericana.
Esta contribución forma parte de los esfuerzos del Programa para América Latina del Lincoln Institute
of Land Policy (LILP), coordinado y estimulado por Martim Smolka que, a través de medios diversos,
tales como una red de investigadores, recolección bibliográfica y actividades de capacitación; se ha
abocado al estudio de los mercados de tierra urbana. No obstante asumir como autor la
responsabilidad del contenido de este artículo, debo señalar que gran parte de las ideas aquí
presentadas no sólo responden al carácter colectivo de la naturaleza del conocimiento, sino en
particular a los aportes de los estudios consultados, notas de seminarios e interminables
conversaciones con investigadores latinoamericanos.
El trabajo se divide en dos secciones. En la primera, Estado de la cuestión, se aborda un balance
sobre la investigación en mercados informales e ilegales de tierras, subrayando su aporte a la
comprensión de las ciudades y las temáticas desarrolladas.
En la segunda se desarrollan algunos elementos referidos a un Programa de Investigación, tales como
su necesidad, aspectos conceptuales y metodológicos y temas a desarrollar.
I. Estado de la cuestión
Un estado de la cuestión tiene una doble virtud: Por un lado nos permite reconstruir el “movimiento de
la realidad” del tema en cuestión y, por otro, nos dice mucho acerca de los marcos interpretativos de
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investigadores; ambos, elementos indesligables en la producción del conocimiento. Aquí someteremos
a revisión los textos sobre mercados informales de tierra bajo el interés de saber cuánto aportan tanto
a la comprensión de sus propios procesos como a la producción de la estructura de las ciudades
latinoamericanas.
I.1 Aportes a la comprensión de las ciudades latinoamericanas
El estudio de los mercados informales de tierras, como parte de la investigación urbana en general, ha
partido de una aproximación histórico estructural, que considera la historia de América Latina y su
proceso de acumulación capitalista dependiente como un factor central en la explicación de las
condiciones que dificultan su desarrollo, y lo distinguen, entre otros aspectos, de los niveles de vida
alcanzados en los países industrializados y desarrollados.
En el marco de esta apreciación, los investigadores han puesto el énfasis en ciertas características
(rápida urbanización, urbanización sin industrialización, pasado de dominación colonial) que la
distinguen de procesos de urbanización en otros lugares del planeta, particularmente con los países
de Europa y América del Norte. No obstante estos esfuerzos comparativos, que se abordarán
seguidamente, pensamos que constituye una limitación no establecer comparaciones con la
urbanización de zonas del Tercer Mundo con las cuales compartimos, entre otras características, la
gran presencia de los mercados informales de tierras. Sólo se cuenta con esfuerzos puntuales
(Schteingart, 1985). Por otro lado, la lectura global de la problemática de los mercados ilegales e
informales de tierra urbana en las ciudades “del Sur” del planeta (CNUAH, 1996), establece ciertas
constantes y generalizaciones en las que resulta difícil identificar particularidades de América Latina.
Ciertamente, un futuro estudio comparativo podrá establecer diferencias respecto al apego a los
patrones tradicionales de la tenencia de la tierra, la estructuración de las ciudades y un cercano
periodo de dominación colonial, el peso del derecho consuetudinario y la inclinación hacia la
propiedad privada.
Ahora bien, entre los diversos elementos comparativos establecidos entre América Latina y Europa y
América del Norte interesa mencionar aquellos vinculados con la dinámica de los mercados informales
de tierra.
a) En América Latina, a diferencia del mundo desarrollado, existe una distribución de ingresos
extremadamente desigual, que condiciona un frágil marco construido de sus ciudades. Así, las
ciudades se expanden, consumiendo áreas de uso agrícola, pero el proceso de producción sobre
el suelo (la edificación de la vivienda, por ejemplo) es frágil en la medida que operan restricciones
desde la capacidad de consumo de grandes porciones de la población que no pueden acceder a
los mecanismos capitalistas modernos de construcción de viviendas o a los programas públicos.
Como consecuencia, los pobres desarrollan procesos de autoconstrucción con las limitaciones
ampliamente conocidas y estudiadas (Mathey, 1992) y el resultado, como lo constatan
observadores del primer mundo, son ciudades a “medio construir” o, para ser benévolos, “en
permanente construcción.” Esta apreciación se confirma cuando se somete a revisión la
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información sobre los materiales de construcción utilizados y la cobertura de los servicios urbanos
(agua, alcantarillado, transporte público, vías, etc.). A ello contribuye (actual e históricamente) una
débil e ineficiente presencia del Estado, que en los países industrializados desempeña un papel de
primer orden (especialmente bajo el otorgamiento de subsidios, obras públicas, etc.). Los Estados
no escapan a las condicionantes económicas del país. En general, allí donde la gente es pobre, el
Estado que los gobierna también adolece de recursos económicos.
b) Mientras que en los países desarrollados existe un predominio del régimen de propiedad privada en
la tenencia del suelo, que despeja obstáculos a su comercialización, en América Latina existe una
diversidad de tipos de tenencias. Esto como expresión de una historia que, aunque enfrenta vacíos
en su comprensión, admite ciertos elementos comunes en procesos como el despojo de tierras
durante la dominación colonial (y también de distribución de tierras de propiedad colectiva), el
crecimiento de las haciendas sobre las propiedades indígenas colectivas, gracias a dispositivos
liberales expedidos por las oligarquías nativas durante la formación de las repúblicas en el siglo
XIX; y, durante el siglo XX, las movilizaciones campesinas por la recuperación de la tierra que, en
algunos países (México, Bolivia, Perú, Nicaragua, etc.), dieron lugar a procesos de reforma agraria,
que (re) establecieron propiedades colectivas. Esta historia da lugar a diferentes modos de
tenencia que se vinculan con los mercados informales de tierra urbana a través de diversos
mecanismos. Asimismo, generan un enrevesado régimen de propiedad que establece situaciones
en las que resulta difícil la aplicación estricta y convencional de los marcos jurídicos (Cabrales,
1995).
c) América Latina muestra también diferencias con el mundo desarrollado respecto al modo en que la
ciudadanía concibe y acepta el derecho y el orden jurídico. Aquí, histórica y actualmente, el
derecho más que un recurso para proteger a los ciudadanos de los excesos privados o públicos,
ha sido una herramienta al servicio de las oligarquías nacionales para vulnerar los derechos de
una mayoría iletrada. 1 Esto fue particularmente claro en relación a los derechos sobre la propiedad
de la tierra: En realidad el despojo de las tierras de campesinos pobres, a lo largo de los siglos XIX
y XX, por grupos de poder económico acompañados de su corte de abogados y jueces, no fue un
asunto de novela. Más bien es una de las explicaciones más recurrentes para explicar la formación
de las grandes haciendas y latifundios. Por ello, en especial en la percepción popular, el derecho
es un instrumento de “un otro” que “está arriba” al servicio de la dominación política, e incluso, la
explotación económica. Así, los jueces no necesariamente son percibidos como garantía de orden
y justicia, sino muchas veces como instrumentos al servicio de los poderosos Por todo ello, la
aceptación del derecho es frágil y permisiva, lo que deber ser seriamente considerado por los
investigadores, tal como ha sido advertido por Farvacque y Mc Auslan (1992). Nada de esto niega,
1
El derecho tiene aquí una connotación ambigua, pues se le entiende como aparato jurídico (de dominación
racional) y como modo de representación de intereses de un sujeto frente a otros.
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que hoy movimientos sociales y experiencias de poder local incorporen el derecho (e incluso su
producción) como parte de sus luchas y movilizaciones.
d) En América Latina, por razones que tienen que ver con el manejo patrimonial y clientelar del Estado
por parte de las elites dominantes (oligarquías nativas y gobierno militares), los recursos públicos y
la toma de decisiones se han concentrado en el nivel del gobierno nacional o central. Ello repercute
en un manejo centralista del Estado y, a diferencia de los países desarrollados, en contra de una
mayor autonomía política y económica de las instancias locales de gobierno. Esto contrasta con el
hecho de que sean los gobiernos locales, débiles y con relativa autonomía, los que asuman la
gestión del desarrollo urbano y los controles del suelo, aplicando el marco tributario y urbanístico.
Esta situación da lugar a permanentes cruces de dispositivos y pugnas por el poder que traban una
gestión eficiente. No obstante, actualmente concurren esfuerzos en favor de una descentralización
del Estado (Colombia, Bolivia, Brasil).
I.2 Balance de la investigación urbana
En cuanto a la propia producción de la investigación urbana en América Latina, se advierte una
paradoja entre la ubicación teórica asignada a los asuntos de la tierra urbana y el abordaje empírico
insuficientemente desarrollado. Según la matriz teórica que sustenta la mayoría de los estudios
desarrollados, la tierra urbana es considerada el soporte de relaciones sociales y, por ende, el soporte
físico del desarrollo urbano. Sin embargo, su abordaje empírico es débil y emergente, en especial
comparado con otras temáticas.
Un reciente libro balance sobre la investigación urbana en América Latina (Stren, 1995) muestra que
las temáticas mayormente abordadas han sido referidas al proceso de urbanización en general, las
políticas habitacionales y la autoconstrucción, el poder local y las relaciones entre municipalidades y
comunidades, entre otros. El tema del suelo urbano, por su parte, es considerado emergente y, salvo
excepciones en algunos países (como México, Brasil y parcialmente Chile), no ha tenido un desarrollo
importante. Incluso se considera que nuestro nivel de conocimiento sobre tenencia de la tierra es
básico y general (Hardoy, 1995: 24).
No obstante dicho contexto general, la lectura de la bibliografía existente, 2 muestra algunas
características comunes:
ƒ En términos teóricos, la investigación sobre tierra urbana, desarrollada a partir de los 70, ha
asumido como referente los trabajos producidos por la denominada “escuela francesa de
sociología urbana” (Topalov, Theret, Lojkine), e incluso ha realizado contribuciones en un plano
teórico (Jaramillo, 1994), que sostienen la necesidad de distinguir un marco analítico para el
estudio de la tierra en general del tema específico de la tierra urbana. Los estudios comparten el
2
El proyecto del Lincoln Institute sobre mercados de tierras ha recopilado fichas bibliográficas en 12 países, que
requieren de un ejercicio reflexivo que considere la sociología del conocimiento.
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punto de partida del análisis crítico (un abordaje histórico estructural a partir de la división del
trabajo social), ubicando el despliegue del capital como nudo central explicativo en la demanda de
tierra, y el predominio de la generación de ganancias y su articulación con la apropiación de rentas
urbanas. En esta consideración, el papel restrictivo del mercado formal de tierras (fuera del alcance
de las mayorías) resulta determinante en la explicación de la crisis urbana. El instrumental teórico
de los modelos de expansión de las ciudades, producidos en el mundo anglosajón y en Estados
Unidos (aproximación ecológica, análisis microeconómico, neoclásico, etc.), no ha tenido aquí
mayor incidencia. Más bien, existe una tendencia a reconstruir una teorización particular para la
urbanización latinoamericana.
ƒ El estudio de la tierra urbana muestra el desarrollo de temáticas como la estructura de la tenencia
del suelo, el mercado del suelo y sus efectos sobre expansión urbana y la segregación socioespacial. Existe una tendencia a privilegiar el estudio de la situación de los sectores de menores
ingresos, y las modalidades específicas que abordan una diversidad de agentes como propietarios,
promotores inmobiliarios, el Estado, etc.) 3 El tema de los precios en los mercados de tierras ha
tenido un relativo desarrollo, y su producción ha sido intermitente y desestructurada (Rodríguez,
1971; Carrión, 1987; Jiménez, 1997)
En cierto modo, el relativo abordaje y el carácter emergente del tema de la tierra urbana puede
explicarse por el predominio de estudios sobre “vivienda-suelo” como una unidad temática. Así, la
mayoría de los diagnósticos e investigaciones abordan el “problema de la vivienda,” en la
consideración de que la tierra es un componente de él. De ese modo, el interés por la producción de
“la casa,” privilegia determinadas relaciones establecidas en torno a ella, siendo que así se oscurecen
las especificidades de un bien como la tierra. Ello atenta contra un mayor entendimiento de la
“producción” de la tierra urbana, de sus agentes y mecanismos, que ciertamente difieren de aquellos
presentes en el proceso de edificación de la vivienda. En efecto, mientras que el tema de la tierra
urbana admite como sus componentes esenciales la estructura de los propietarios, la situación de la
tenencia, la acción de los promotores inmobiliarios, el mercado legal e ilegal, etc.; la vivienda refiere
más bien a sus modos de financiamiento o de construcción, respecto al cual se han elaborado
conocidas
tipologías
(producción
capitalista
en
serie,
estatal,
producción
por
encargo,
autoconstrucción precapitalista, etc.). En realidad, se requiere de un abordaje específico sobre la tierra
urbana y otro sobre la vivienda, necesarios para establecer sus nexos.
I.3 Temáticas desarrolladas
Considerando los estudios que han hecho hincapié en la tierra urbana como objeto de estudio, y que
como se ha visto constituye un tema emergente en la investigación social, puede afirmarse que existe
un nivel de información factual acumulada, y de reflexiones, que sientan la base para análisis
formalizados. En el caso de los mercados informales de tierras, como la expresión lo indica, se trata
3
Entre aquellos estudios que enfatizan la producción capitalista inmobiliaria formal se tiene Schteingart (1989).
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de estudiar el intercambio de un bien, la tierra, cuya transacción ocurre por fuera del marco legal
establecido.
Ello convoca estudios que admitan una doble dimensión, económica y jurídica. Lo relevante de
América Latina no es que el mercado de tierras sea imperfecto (tal es una característica estructural)
sino el elevado nivel de transacciones por fuera de la ley que aquí se produce.
a) Estructura de tenencia y mercado informal
Los estudios sobre mercados informales de tierras han mostrado interés por determinar el carácter de
la estructura de la tenencia de la propiedad en las franjas de expansión. Se han establecido tipos de
como la propiedad privada (grande y pequeña), pública y social-colectiva; cuyo origen obedece a
razones históricas (gran expansión de latifundios y haciendas, reformas agrarias en algunos países).
La información factual disponible muestra que la relación entre estructura de tenencia y mercados
informales atraviesa los diversos tipos de propiedad. Así, por ejemplo, diversos países muestran que
el mercado ilegal ha sido desarrollado por los propios propietarios privados como un modo de generar
ganancias y rentas a partir de la evasión del costo que representan los requisitos urbanísticos. Ello
también ocurre con la propiedad de tipo social (en manos de ejidos o comunidades indígenas) y con la
propiedad pública. La conclusión es que el recurso a la ilegalidad no es tributario de un tipo de
propiedad en específico, sino que por el contrario, diversos agentes trasgreden las normas legales,
especificadas a partir de los códigos urbanos y civiles.
Así, por ejemplo, en ciudades de México o Perú, está demostrado que en momentos claves del
proceso de urbanización (en los inicios, o como reacción efecto de la aplicación de reformas agrarias)
los propietarios privados ofertan tierras de manera ilegal (directamente o a través de promotores)
dando lugar a respuestas públicas. De aquí puede deducirse que la acción mercantil ilegal no es sólo
producto de la rigidez de los marcos reguladores sino también de los mecanismos económicos
(ganancias y de rentas urbanas).
El tema ha tenido un desarrollo importante en el análisis de las ciudades mexicanas debido a que
cuando la expansión urbana tocó las puertas de propiedades sociales, supuestamente inalienables
(como los ejidos y las comunidades) se produjeron diversos mecanismos (a cargo de diferentes
agentes) que dieron pie a ventas ilegales (Schteingart, 1989; Coulomb, 1992). Situaciones parecidas,
aunque con particularidades ocurren en ciudades de Nicaragua o Perú.
Conviene al respecto advertir el uso laxo que en América Latina se otorga al término propietario. Por
el se considera no sólo al propietario legal, sino a quien “aparece” como tal, siendo así reconocido por
la demanda de menores ingresos. Este reconocimiento permite el acceso a un lote y otorga
legitimidad “jurídica” a la posesión. Desde la perspectiva de la sociología jurídica, lo crucial no es tanto
fraccionar la tierra y venderla, sino aparecer y, ser reconocido como tal por los adquirientes. Se
trata, en el contexto de permisibilidad del derecho, de la existencia de un acto de voluntad (el contrato
de “compra-venta,” sin duda el más común) suscrito entre alguien que aparece como propietario y el
adquiriente. Tal situación, más allá de la ilegalidad del acto objetivamente hablando, constituye, a
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posteriori, un acto de defensa jurídica que distingue al adquiriente de un invasor de tierra (Schteingart
y Azuela, 1990).
b) Promotores inmobiliarios y mercado informal
Un particular papel ha correspondido a los promotores o corredores inmobiliarios informales en la
venta ilegal de tierras. Como se sabe, el promotor es el agente que actúa como nexo entre el
propietario de la tierra y la demanda de sectores de menores ingresos, articulando a ambos y
obteniendo, a cambio, una ganancia. No se trata ciertamente de los promotores inmobiliarios
franceses, ampliamente estudiados, sino de agentes sui generis cuya propia naturaleza es esquiva,
aunque pueden distinguirse, gruesamente, agentes “capitalistas” de “precapitalistas.”
ƒ En el primer caso, y se alude por ejemplo a los urbanizadores piratas de Colombia y los
“lotificadores” de Brasil, se trata de agentes económicos que adquieren tierra suburbana para
introducirla al mercado a través de mecanismos típicamente empresariales (propaganda,
“contratos-tipo”). Estos promotores desarrollan una verdadera forma de acumulación con una
lógica interna que es preciso entender. Se trata de capitalistas informales que buscan la
acumulación y funcionan al borde la ilegalidad, pero con una operación rigurosa, cálculo de costos
y financiación heterodoxa. 4 Algunas interpretaciones, como las de De Soto (1986) incluso observan
con simpatía la labor de dichos promotores o corredores, pues atienden a un segmento de la
demanda no cubierto por la oferta privada formal y la pública. 5
ƒ En el segundo caso, se trata de agentes rurales “precapitalistas”, como los “comisarios ejidales”
mexicanos o comunidades indígenas (Schteingart y Azuela, 1990), que venden la tierra de manera
ilegal pero que cuentan con una lógica de funcionamiento que escapa a los patrones tradicionales
de la gestión empresarial moderna.
En ese marco, tan importante como la actividad económica en sí (la venta ilegal de tierras) lo ha sido
el conjunto de relaciones sociales establecidos en este tipo de operaciones entre promotores y
adquirientes. Diversos estudios (Chinelli, 1980; Jiménez, 1997) han enfatizado la presencia de redes
sociales (network social) y relaciones “cara a cara,” así como grados de simpatía entre promotores
informales y adquirientes, aunque esto no debería generalizarse. Recordemos que, sociológicamente
hablando, las redes son formas informales, y no institucionalizadas, de organización social construidas
por vínculos que los individuos establecen en diversas esferas de la vida diaria. A través de esos
vínculos y de los derechos y obligaciones mutuas que su establecimiento supone, las personas
acceden a recursos materiales, información y apoyo emocional. De allí que, para varios
investigadores, los mercados ilegales existen no sólo por razones económicas (precios baratos y
4
Comunicación de Samuel Jaramillo en el 7mo. Encuentro nacional de ANPUR, Recife, mayo de 1997.
5
Las reflexiones de De Soto (1986) se distinguen de los aportes de la “comunidad académica” latinoamericana.
Plantea propuestas interesantes, en especial en su tratamiento del derecho y su efecto en la economía, y se
trata de una autoridad reconocida por hacedores de política y la cooperación multilateral.
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asequibles) sino por un tipo de relaciones sociales que otorga flexibilidad en los pagos, sistemas de
créditos informales, seguridad, etc.
c) Estado, Políticas públicas y mercados ilegales
La actuación del Estado (sector público) y su incidencia en la dinámica de los mercados ilegales de
tierras se produce en torno a una amplia gama de situaciones. El Estado frente a la tierra urbana
interviene en diversos aspectos:
ƒ Permite la disponibilidad de tierras para usos de utilidad pública o interés social, mediante
expropiaciones, adquisiciones, constitución de reservas territoriales, etc. Las tierras afectadas
pueden ser privadas, públicas o colectivas.
ƒ Regulación del uso del suelo a través del marco jurídico que se expresa en códigos urbanísticos,
referidos a los requisitos formales de urbanización (reserva de áreas de equipamientos,
habilitaciones urbanas, procedimientos) y códigos civiles, referidos al respeto y defensa de los
derechos de propiedad privada o colectiva.
ƒ Intervención en la fijación de precios de suelo y apropiación de la renta a través de leyes fiscales,
valuación de predios, fijación de montos expropiatorios, etc.
ƒ Valorización del suelo a través a la creación de infraestructura y equipamientos urbanos,
generando beneficios marginales a ser apropiados por propietarios de tierras y promotores
inmobiliarios.
ƒ Intervenciones en torno a la tenencia de la tierra, como las políticas de regularización y
formalización de la propiedad, que buscan hacer legal algo en su origen ilegal, y transformar la
propiedad social en propiedad privada como un modo de eliminar obstáculos pre-modernos en la
dinámica de la expansión de las ciudades.
Algunos subtemas desarrollados en torno a esta amplia temática han sido:
c.1) El costo del derecho y la informalidad.
En general se asume que la intervención pública regulando a través del derecho las condiciones de
acceso a la tierra representa un costo para la habilitación y, por tanto, un componente que eleva el
precio. Según De Soto (1986), quién ha insistido en el tema al punto de ubicarlo como el causante de
las situaciones de ilegalidad en la actividad inmobiliaria, el derecho -y la formalidad, por ende- impone
costos a los agentes intervinientes. Si bien se trata de un análisis basado en un modelo hipotético de
comportamiento racional de los pobres sugerido por el autor, la idea es que el derecho y la formalidad
imponen costos. Por tanto, los pobres deben hacer un balance entre costos de acceso, es decir de
condiciones, trámites, etc. que deben cumplirse para que la actividad económica sea aceptada
formalmente por el Estado, y costos de permanencia, necesarios para actuar en la formalidad. En
términos generales, una economía informal se desarrolla como respuesta de los pobres a dichos
costos y que los aleja del mundo de la formalidad, vinculado a lo que denomina el carácter
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mercantilista del Estado. Estudios desde otras perspectivas han corroborado la idea de los costos de
la formalidad (Jiménez, 1997; Rolnik, 1997; Farvacque y McAuslan, 1992), pero aún se está lejos de
definir con precisión qué costos del derecho son innecesarios y cuales deberían mantenerse, lo que
sin duda obedece a la amplitud y complejidad de los marcos reguladores particulares que rigen en
cada país.
Ahora bien, la amplia temática del derecho tampoco debería reducirse a un asunto de costos. Entre
otros aspectos habría que mencionar el derecho como función sancionadora. En general al combatirse
los mercados ilegales las sanciones recaen sobre los pobres adquirientes, y no tanto sobre los
promotores ofertantes, pese a que jurídicamente éstos últimos tienen la responsabilidad. Se trata de
disposiciones de funcionarios y jueces que así lo deciden. Asimismo, debe considerarse el efecto en
los mercados ilegales de la inacción de los funcionarios en hacer cumplir las regulaciones de la
planeación, asunto a veces ligado a la obtención de prebendas.
c.2) La oferta de tierra, los programas públicos de vivienda y los mercados informales
Un aspecto importante de la intervención pública ha sido su papel como ofertante de tierra y vivienda,
o de tierra simplemente (lotes con o sin servicios). Ciertamente el desarrollo de este papel está sujeto
al nivel de desarrollo socio-económico alcanzado por cada país, la naturaleza política y la función
social asumida por el Estado y la presión de los diversos grupos sociales. Aunque con grados
diferentes, los Estados latinoamericanos han intervenido en el mercado inmobiliario (tierra y vivienda)
como ofertantes, dirigiéndose a diversos estratos sociales, especialmente sectores medios y medios
bajos. Tal intervención, como lo muestran los estudios, tiene incidencias claras en la estructuración de
los mercados inmobiliarios, pues estos funcionan al modo de vasos comunicantes, haciendo que allí
donde la intervención pública es importante se reduzca la presencia, por ejemplo, de los mercados
informales de tierras. Ese es el caso, singular en gran medida, de la ciudad Aguascalientes en México
(Jiménez, 1997).
c.3) Los procesos de regularización de la tierra
Resulta indudable que los procesos de regularización de la tenencia de la tierra, cuya aceptación en
las agendas públicas recién se establece de manera consensual, tiene efectos directos en la dinámica
de los mercados informales de tierras. En términos particulares la regularización produce el paso de
una tenencia ilegal a otra de tipo legal, beneficiando a los pobres hasta entonces posesionarios a
través de la entrega de títulos de propiedad individuales, tendencia predominante a excepción de
algunas experiencias brasileras (en que se recurre a las concesiones reales del suelo). Esta política
tiene efectos en los procesos de mercantilización del suelo y la vivienda en los barrios pobres
(Ramírez, et al, 1992). El nivel de conocimiento alcanzado sugiere la hipótesis de que con el
otorgamiento del título de propiedad el submercado de divisiones ilegales eleva sus precios,
perjudicando en este caso a los inquilinos que son, demás está decirlo, los más pobres.
Es bueno advertir, que actualmente existe la tendencia a disociar en la problemática de regularización
de la tierra diversos componentes, tales como los urbanísticos, económicos, legales y la entrega de
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títulos de propiedad (denominado formalización de la propiedad). Se trata de un fenómeno en
desarrollo pero que encierra en sí el grave riesgo de disociar una necesaria adecuación urbanística
(someter los asentamientos a la regla) del componente del título de la propiedad que debería ser, en
todo caso, la natural consecuencia de la regularización (Calderón, 1997).
II. Apuntes para un programa de investigación
La revisión realizada ha dado cuenta de los avances de la investigación urbana en América Latina
sobre los mercados de tierras informales. No obstante la riqueza de sus aportes, se ha tratado de
esfuerzos focalizados, lo que requiere promover un Programa de Investigación que pueda dotar de
coherencia y estructuración a tales esfuerzos. En esa perspectiva se sugieren algunas ideas referidas
a II.1) la justificación de un Programa, II.2) aspectos conceptuales y metodológicos y II.3) sugerencia
de temas de investigación.
II.1 Justificación
Un Programa de Investigación sobre Mercados Informales de Tierras en América Latina aportaría en
los siguientes aspectos.
II.1.1 Mayor comprensión de los procesos de urbanización
La comprensión de la dinámica de los mercados informales de tierras contribuirá a un mayor y mejor
entendimiento de los procesos de la urbanización latinoamericana, si se considera que se trata de un
factor clave en la estructuración de las ciudades. Si se postula un nexo entre el modo (mercantil o no)
en que se accede a la tierra urbana (entendida como soporte básico de relaciones sociales) y los
efectos, incluidos los físicos y urbanísticos, que son impulsados por los diversos submercados de
suelo
y
vivienda;
interesará
conocer
el
comportamiento
de
los
agentes
involucrados
(propietarios/poseedores, promotores inmobiliarios, la demanda) y su relación con la estructura de la
tenencia de la tierra, las estrategias de valorización del suelo, la formación del precio, los mecanismos
de venta, etc. Si en general el mercado de tierras nos aproxima al entendimiento de diversos aspectos
6
en la configuración de las ciudades de América Latina , el de los mercados informales permitirá, entre
otros, una mayor aproximación a las estrategias de reproducción de los sectores de menores ingresos
y a las particularidades urbanísticas de determinadas zonas de la ciudad.
II.1.2 Explicar la presencia y magnitud de los Mercados Informales de Tierras
La gran presencia en América Latina de los mercados informales de tierras urbanas, que incluso han
aportado espacio para la mitad o más de las viviendas edificadas en ciudades como Bogotá, Sao
Paulo, Managua, San Salvador, México, etc. requiere hurgar sus elementos explicativos. Así, por
ejemplo, en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México se estima que entre un 50% y un 65% de la
6
Así, por ejemplo, Jaramillo (1997), establece una relación entre mercado de suelo y la segregación socioespacial o la decadencia de los centros en las ciudades, con lo cual es posible relacionar el mercado de tierras
con la configuración urbana general.
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población ha resuelto sus necesidades habitacionales por fuera del mercado formal del suelo y de la
vivienda, recurriendo a la ocupación irregular del suelo no urbanizado y la autoproducción de la
vivienda (Coulomb, et al, 1992). No estamos, pues, ante un fenómeno aislado o marginal, sino ante
procesos claves para la configuración de la ciudad latinoamericana que aún espera la atención debida
por parte de los investigadores, el sector público y la cooperación internacional.
II.1.3 Recomendaciones a las políticas públicas
El esfuerzo de interpretación de cualquier aspecto de la realidad no tiene sentido sino se pone al
servicio de la acción transformadora. Por ello, el estudio de los mercados informales de tierras
encuentra como justificación principal aportar a mejorar las gestiones públicas sobre suelo urbano,
que sean desarrolladas por los gobiernos nacionales, estatales y locales. Una política pública eficaz y
eficiente, democrática y equitativa, sólo es posible a condición de que se apoye en los resultados de la
investigación social, algo que conviene recalcar en América Latina en que la investigación académica
y la gestión pública se encuentran abiertamente disociadas. En esa medida, deben hacerse esfuerzos
por lograr que la cooperación multilateral y bilateral, así como los propios gobiernos, entiendan la
utilidad de la investigación social y la apoyen, definiendo una estrategia de relación con las
instituciones académicas. En igual medida, la investigación debe alimentar propuestas de los sujetos
sociales y aportar a su mayor incidencia en la definición de las políticas públicas, de preferencia bajo
esquemas de participación público privado como se ensaya en México, Brasil, Perú, Bolivia, Uruguay,
etc.
II.2 aspectos conceptuales y metodológicos
II.2.1 Aspectos conceptuales
La comprensión de los mercados informales e ilegales de tierras requiere entender el comportamiento
del mercado de tierras en general. Como cualquier otro, el mercado de tierras está gobernado por las
fuerzas de la oferta y la demanda, que determinan las dinámicas de las operaciones y afectan los
ajustes a los precios. Sin embargo, a diferencia de otros mercados, la tierra no es un producto
homogéneo, y cada parcela es única, con particularidades en localizaciones y atributos físicos, así
como actores diversos que a menudo tienen conflictivas agendas (Farvacque y Mc Auslan, 1992).
Ahora bien, añadir al mercado de tierras el adjetivo de informal e ilegal agrega un elemento al acto
en sí de una transacción económica, que es que se viola o contraviene el ordenamiento jurídico.
Conceptual y teóricamente, la dimensión jurídica resulta siendo intrínseca al fenómeno de estudio. En
este punto se recoge una de las novedades del pensamiento urbano social latinoamericano. Como ha
puntualizado Azuela (1989) los estudios urbanos han disociado, como si fueran dos entidades
separadas e indiferentes entre sí, los procesos sociales urbanos de las instituciones jurídicas que
tratan de regularlos. Sólo a costa de romper tal disociación es posible mostrar que el orden jurídico
impone condicionamientos objetivos a los procesos sociales y que, por ello, también forma parte de la
realidad social. Esta consideración representa un avance en la investigación frente a las limitaciones
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ofrecidas por la aproximación estructuralista acogida en los 70 por la comunidad académica. 7 En
particular, aporta en el entendido de que en temas como la tenencia de la tierra, los derechos de
propiedad y el propio mercado de tierras las dimensiones económicas y jurídicas son intrínsecas,
indesligables. Un ejemplo claro de ello son los “derechos de propiedad”: Nadie es dueño de una
propiedad privada (bien económico) “porque quiere” sino porque existe un orden jurídico que así lo
sanciona.
En un nivel taxonómico también el abordaje de los mercados informales requiere precisiones. En su
actual estadio, la investigación urbana latinoamericana usa de manera indistinta, y casi sin
precisiones, cuatro términos que aparecen como sinónimos e intercambiables: informal, ilegal,
irregular y clandestino. Se requiere distinguir entre un calificativo general y calificativos específicos
que busquen dar cuenta de esta realidad amplia y compleja.
Como calificativo general para el tipo de mercados de tierras se sugieren los términos de ilegal e
informal. Se considera como ilegal aquella acción (realizada por el propietario, el poseedor o el
promotor inmobiliario) que contraviene expresamente las normas jurídicas existentes, sean aquellas
señaladas por el código civil (como que alguien venda una propiedad que no le pertenece) o por los
códigos urbanísticos (como vender sin reserva de áreas colectivas). Además se le considera informal,
recogiendo los aportes de la sociología de la economía, por tratarse de acciones de agentes
económicos que no se adhieren a las reglas institucionales establecidas o a quienes se les niega
protección, y que desarrollan actividades generadoras de ingresos o beneficios que no están
regulados por el Estado en un medio social en que se reglamentan actividades similares. La precisión
apunta a distinguir al interior de lo ilegal las actividades criminosas (delitos) de aquellas vinculadas a
actividades económicas (lo informal) (Portes, 1995).
En términos específicos, los mercados genéricamente denominados informales e ilegales deben
ubicarse en relación con los dispositivos que emanan del sector público. Para un mejor entendimiento
podría recordarse que un mercado de tierras es legal cuando se ajusta a los requisitos estipulados por
el marco jurídico, expresado en los códigos civil y urbano. Ahora bien, un mercado ilegal puede serlo
bien porque se desarrolla al margen del control público, o porque aceptando sus reglas trasgrede
algunas de las normas. En el primer caso se trata de un mercado de tierras clandestino cuando no
solicitó autorización al sector público. En el otro caso de trata de un mercado irregular pues habiendo
sido aprobado por la autoridad su ejecución ocurre en desacuerdo con la legislación. Esta distinción
es importante porque, por ejemplo, permite mayores precisiones para atender procesos de
regularización de la tierra, tal como se ha sugerido a partir del caso de Brasilia (Malagutti, 1997).
7
Básicamente tiene que ver con un análisis que distinguía niveles de infraestructura y superestructura (el derecho
formaba parte de esta última). En la realidad, el derecho no se mantiene cortésmente en un nivel sino que está
en todos, imbricando modo de producción y relaciones productivas (derechos de propiedad incluidos),
ideología, política y luchas sociales. Refiere, aunque no podemos extendernos aquí, al debate entre
“estructuralistas franceses” e “historiógrafos ingleses,” y en especial al aporte de E.P. Thompson a la discusión.
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II.2.2 Aspectos metodológicos
Estudios de casos y generalizaciones
Un Programa de Investigación sobre Mercados Informales de Tierras debe considerar la necesidad de
avanzar, de modo paralelo, con estudios de casos y esfuerzos de generalización. Más allá de la
admitida vastedad de complejidades y particularidades en cada país, región y ciudad en América
Latina, 8 se requiere ambos niveles de análisis para evitar bien la sola consideración de las situaciones
específicas o, bien, caer en las grandes generalizaciones que nada agregan a un conocimiento más
preciso de los fenómenos del desarrollo urbano.
La profundización de los casos deben encontrarse al servicio de una comprensión estructural,
sirviendo a un proceso de generalización que insista en los elementos de comparación y las
tendencias comunes, evitando así reducir la investigación social a una mera serie desconectada de
episódicas observaciones (Mingione, 1981: 12).
Submercados y análisis comparativos
Una sugerencia debe ser emprender el estudio de los mercados ilegales e informales de tierras en
interconexión con otras modalidades de oferta que se dirijan al segmento de la población de menores
ingresos, que puede optar por diversas alternativas en el mercado. Como lo muestran los estudios, la
demanda se encuentra atravesada por la heterogeneidad social. Así, existen quienes pueden pagar
por la tierra, legal o ilegalmente, y quienes no pueden pagar, que asumen procesos de invasiones que
ciertamente representan un “costo” para quienes optan por esta modalidad, o arrendar o subarrendar
en subdivisiones ilegales. Estas diferentes capas de la población representan segmentos del mercado.
El mercado de tierra urbana en América Latina es segmentado en términos generales. Ello quiere
decir que funciona a manera de “nichos” que marcan límites, incluso espaciales, a la movilidad
residencial de la demanda. Se está ante submercados, con relativa autonomía entre ellos, e incluso
con particularidades en su modo de funcionamiento. Sin embargo, en términos particulares, las
investigaciones (Jiménez, 1997; Cabrales, 1995) apuntan a mostrar la existencia de un segmento de
la demanda (denominémoslo “popular,” para mantener un término muy latinoamericano) que en
realidad flota u oscila entre diversas alternativas, cuya presencia e importancia viene determinada por
la acción de diversos agentes que estructuran el mercado.
El ejemplo recurrente es el papel que desempeña el Estado. Parece existir una regularidad entre
intervención del Estado y reducción del ámbito de influencia del mercado informal. Ciertamente esta
intervención cubre una amplia gama de acciones. Consideremos, a guisa de ejemplo, sólo dos de
ellas. En primer lugar, cuando el Estado, a través de los gobiernos locales o de los Fondos de
8
Por ejemplo, dentro del sistema de ciudades presidido por Guadalajara en México, unas ciudades menores
tienen sus áreas de expansión en manos de pequeños propietarios (Tepatitlán de Morelos) y otras en propiedad
colectiva ejidal (Ciudad Guzmán), lo que marcan procesos de ocupación del espacio diferentes (Cabrales,
1995).
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Vivienda, adquiere tierra y urbaniza aplicando subsidios, cubre los requerimientos de un sector de la
demanda que de no existir sería atendido por el mercado ilegal. Es decir, la acción pública en el
mercado reduce la presencia de los mercados ilegales. Un caso notorio es Aguascalientes (México)
en que el submercado ilegal atiende sólo al 1% de la población. En segundo lugar, cuando el Estado
sostiene una política de distribución de tierra pública por vía administrativa, o cuando “legitima”
ocupaciones con la provisión de servicios, se reducen los espacios para la proliferación de los
mercados ilegales. Es, por ejemplo, el caso de Lima (Perú) y sus extensas tierras eriazas en que el
mercado ilegal -de acuerdo a información oficial- cubre al 12% de la población mientras que las
barriadas (asentamientos formados por una mezcla entre la invasión y la tolerancia pública) alcanzan
al 35%.
Por lo tanto, una recomendación metodológica de primer orden a los estudios de mercados ilegales de
tierras es no reducirse a su propio campo temático. Antes bien, la admisión de diversas opciones de
mercado en la ciudad debe llevar a estudios comparativos que consideran las diversas opciones del
mercado, considerando los segmentos de la demanda popular y las diversas opciones (públicas y
privadas) estructurados para ellos.
II.3 Temas de investigación
El siguiente listado no exhaustivo tiene el propósito de mencionar algunos temas de investigación que
deberían formar parte de un Programa.
ƒ La acción pública reguladora y los costos de la formalidad
Se ha convertido en un lugar común reconocer que el cumplimiento de determinados trámites y
condiciones llevan a la demanda a optar por opciones informales. En la medida que dichos trámites
resultan ser una exigencia del sector público, tales como cumplir una serie de interminables pasos
administrativos o de requisitos urbanísticos, el Estado contribuye a la formación de los mercados
informales. El punto es cómo la acción reguladora estimula dichos mercados. Si bien la reflexión se
ubica desde el ángulo de la demanda y las trabas formales, los estudios del mercado de tierra no
pueden pasar por alto la acción de los “agentes fraccionadores” (propietarios de tierras y promotores
informales). No hacerlo equivale a pensar que en realidad el Estado perjudica a los pobres y son los
“corredores informales” quienes los sacan de apuros, descuidando aspectos propios referidos a la
actividad empresarial y la generación de ganancias y rentas urbanas.
Ubicados en el lugar común, las investigaciones deben apuntar hacia un mayor conocimiento e incluso
tipologías de los denominados costos de la formalidad, según las diversas dimensiones en que se
expresa. Hay dos dimensiones que han sido subrayadas: En primer lugar, la administrativa que
generaría una larga secuela de trámites (de acceso y permanencia) que traban modos de acceso a la
tierra urbana (De Soto, 1986). La lógica recomendación, y aquí en realidad se hace referencia a
muchas de las actuales políticas, es la simplificación administrativa. En segundo lugar, se considera
que diversos requisitos urbanísticos, tales como las normas que regulan la construcción y el
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loteamiento, intervienen directamente en la estructuración de los mercados inmobiliarios,
jerarquizándolos. Tal situación impone costos a la dotación de tierra, estimulando la formación de
submercados. Al respecto, sumamente útil sería, para efectos de las políticas públicas, poder
determinar qué exigencias urbanísticas resultan superfluas y cuales deberían mantenerse. 9
ƒ Estructura de tenencia de la tierra, factores de venta ilegal
Se requiere de estudios que vinculen la estructura de propietarios de la tierra, especialmente en las
franjas urbanas, con los agentes y mecanismos que promueven la urbanización ilegal. El actual nivel
de conocimiento muestra que la ilegalidad puede ocurrir tanto en tierras de propiedad privada, pública
o social-colectiva. Los agentes pueden ser empresarios privados, líderes sociales, dirigentes de
comunidades, etc.
Aquí resulta importante determinar, entre otros aspectos, los factores que inciden en la oferta ilegal de
tierra, tales como:
ƒ Restricciones legales (como límites urbanos, áreas de intangibilidad agrícola, etc.) que impiden la
venta legal de la tierra y llevan a los fraccionadores a burlarlos.
ƒ Formación de ganancias a través de precios por el suelo que no consideran los costos
urbanísticos, incurriendo en la ilegalidad, para hacerlos asequibles a segmentos de la demanda no
atendidos por el mercado formal, y que no pueden o no desean asumir los “costos” de la invasión.
ƒ Los costos de los trámites administrativos prolongados innecesariamente.
ƒ Laxitud en la aplicación de los marcos reguladores y/o involucramiento de las propias autoridades
en el negocio inmobiliario ilegal.
ƒ Determinación de los “segmentos” de la demanda ilegal
ƒ Comparaciones entre mercados de venta y alquiler ilegal
El análisis intraurbano muestra que, en realidad, existen submercados ilegales relacionados con la
venta o el alquiler de la tierra. Es necesario determinar qué segmentos de la demanda son atendidos
por una u otra modalidad, y en qué espacios de la ciudad esto ocurre. Asimismo, las características de
la intervención pública y su carácter integral o no, es decir, si buscan atender los diversos
submercados o actúan sobre unos y no sobre otros.
Desde el ángulo de la oferta interesa observar los niveles de rentabilidad que proporciona la tierra en
venta o en alquiler. Cuál es la relación entre éstas opciones y el tipo de tenencia de tierras y su
extensión?
9
Los requisitos urbanísticos a la oferta de tierras se impusieron desde principios de siglo en el conjunto de
América Latina, a excepción de Buenos Aires hasta 1977. Por ello, los asentamientos habilitados sin
equipamiento, ubicados en zonas de riesgo, etc., no fueran considerados ilegales. Esto muestra el papel del
derecho como elemento determinante en la realidad social.
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Desde la demanda, interesa observar la capacidad de pago de los diversos segmentos para asumir
determinados precios y condiciones de pago (sistema informal de crédito). Al indagar sobre los
segmentos mostrar sus particularidades y sugerir mecanismos alternativos que puedan atender a la
demanda como un modo de reducir costos urbanísticos y jurídicos que en realidad no deben enfrentar
sólo los pobres sino que revierten a ciudad en su conjunto y en especial a las administraciones
locales.
ƒ La cultura jurídica de los pobres, el derecho y la propiedad
Aunque vinculado a los anteriores, un tema de estudio debería estar constituido por la propia cultura
jurídica de los sectores de menores ingresos que optan por los mercados ilegales así como la
aplicación del derecho en general, y del urbanístico en particular. Podrían estructurarse preguntas en
torno a las temáticas del derecho alternativo y del peso del derecho consuetudinario. Hipotéticamente
se plantea que en América Latina existe una aplicación laxa del derecho pero que la tendencia sería a
apelar al derecho formal y encontrar cobijo dentro de él.
Ahora bien, dicha temática requiere establecer un balance entre los “pactos sociales” desarrollados
por las elites gobernantes (no institucionalizados) y la legislación urbanística. Cuando los pactos
sociales por la permanencia en la tierra corren paralelos a la producción de la legislación urbanística
se crea una especie de “derecho no oficial,” destinado a amparar las infracciones a la ley. Un estudio
comparativo debería establecer una tipología de países según los acercamientos entre urbanismo
oficial y derecho. Este punto se relaciona con legislaciones concebidas a imagen y semejanza de la
ciudad legal, que las tornan inaplicables en importantes porciones del territorio.
Se requiere, igualmente, profundizar la relación entre los pobres y el anhelo de la propiedad privada
de la tierra. Hipotéticamente, podrían existir condicionantes histórico-estructurales en América Latina
que empujen hacia la propiedad privada, lo que nos distinguiría de otras latitudes del tercer mundo en
que el tipo de organización social (tribal, por ejemplo), el peso de la costumbre y el derecho
consuetudinario dificultarían un avance “propietarista.”
Otro aspecto, que se deriva de una perspectiva histórica, sería el abordaje de la actitud de los pobres
ante el derecho, considerando cortes temporales según generaciones y momentos de inserción en la
ciudad. El conocimiento de la cultura jurídica popular resulta clave para el entendimiento de los
mercados ilegales, así como para encontrar modos a su superación.
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