Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia
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abril 2010 Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia ContenIDOS Introducción 2 Figura 1 - Social conflictos existentes a fines de 2008, por tipo 3 ¿Por qué pelean? 3 Representación, voces disidentes y falta de normativa 5 Figura 2 - En juego: Principales proyectos mineros de Perú 7 Falta de beneficios económicos y de reconocimiento 9 Figura 3 - Aporte Voluntario, 2007 - 2009 Figura 4 - Aporte voluntario - Fondo local según rubros de inversión Figura 5 - Canon minero generado Figura 6 - Proyectos enviados a evaluación al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 10 10 11 Estado pro minería 12 12 Figura 7 - Recaudación por concepto de canon y regalía minero antes y después de Tía María 13 Tintaya: Un estudio de caso positivo 14 Conclusión 15 Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Introducción Perú se ha convertido en uno de los principales centros de inversión minera del mundo. Según un informe presentado por la consultora PriceWaterhouseCoopers en febrero del 2010, para los próximos seis años hay previstas inversiones por US$35.470 millones en proyectos mineros en el país. El régimen tributario es atractivo y el país ha acumulado varios años de estabilidad regulatoria. La actitud de los distintos gobiernos que se han sucedido en los últimos 20 años ha sido de promoción de los negocios y la inversión. Pero este boom de inversiones enfrenta un obstáculo que, si bien no amenaza con frustrarlo totalmente, sí dificultará su desarrollo: las relaciones cada vez más difíciles entre las empresas mineras y las comunidades que rodean sus operaciones y proyectos. Los ejemplos abundan. Desde la paralización de los proyectos Tambogrande y Río Blanco hasta los problemas que enfrenta actualmente Tía María, un proyecto de cobre de US$934 millones que Southern Copper construye en Arequipa, en el sur del país. Los conflictos entre mineras y comunidades en Perú no son recientes. Comenzaron a tomar fuerza en los años noventa, en un período de auge minero y justo cuando las privatizaciones comenzaron a sucederse en el sector. Por esa época, el concepto de globalización se puso de moda y se empezó a exigir a las empresas multinacionales que rindieran cuentas de sus actividades en el extranjero, con lo que el respeto a las leyes medioambientales y a los estándares sociales locales ya no bastó. Con la ayuda de organizaciones no gubernamentales (ONG), las comunidades civiles comenzaron a darse cuenta de que tenían poder para exigir una actitud responsable con el medio ambiente y una participación en los beneficios económicos. Pero a diferencia de otros países como Argentina, donde el debate entre mineras y organizaciones comunales se convirtió en un diálogo de sordos, en Perú surgieron varios mecanismos e instancias de comunicación. Y pese a la virulencia que alcanzaron algunos de los conflictos, estos mecanismos, aunque fallados, más la sensibilización de las mineras, permitían ver el futuro con optimismo. Sin embargo, aunque las inversiones siguieron, los conflictos no han amainado y, en algunos casos, hasta se han intensificado ¿Qué ha pasado? ¿Qué hay detrás de este aumento de la conflictividad? ¿Hacia dónde conducen estos factores? Las razones varían según el interlocutor sea cercano a las empresas o a las comunidades (o, mejor dicho, a las ONG que las asesoran en muchos casos), aunque hay algunos puntos en las que ambas partes coinciden, como la falta de un esquema institucional eficaz para enmarcar el diálogo. Este requerimiento básico parece ser el origen de parte de los principales problemas que alimentan la conflictividad en Perú hoy en día. En el último decenio, mantener buenas relaciones con las comunidades se ha vuelto tan importante para los proyectos mineros como encontrar un yacimiento rentable. El presente informe analiza las fallas que aún perjudican este aspecto del negocio minero en Perú y el camino a recorrer para superar los conflictos que comprometen miles de millones en inversiones. Página 2 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Figura 1 Conflictos sociales existentes por tipo (2008) 160 140 100 80 60 40 20 08 ic D 08 N ov 08 ct O 08 p Se o 08 8 Ag l0 Ju 08 n Ju M ay 08 8 r0 Ab 08 M ar 08 Fe b e 08 0 En número de conflictos 120 Activos Latentes Resueltos Socioambiental Asuntos de gobierno local Asuntos de gobierno regional Asuntos de gobierno nacional Comunal Gremial/laboral Demarcación territorial Electoral Cultivo ilegal de coca Otros Total 93 28 8 19 11 15 9 6 4 4 197 Fuente: Instituto del Perú (USMP) ¿Por qué pelean? Algunos de los conflictos más graves que han afectado la historia reciente de la minería peruana tienen un denominador común: el agua. En muchos casos, el agua ha sido el único argumento de peso y bien fundamentado de los detractores de la minería. El consumo de agua de una mina puede tener consecuencias reales y tangibles en una comunidad, más allá del impacto cultural o la mera modificación de un paisaje. Así como en Chile, en Perú gran parte de la riqueza mineral se encuentra en regiones áridas, donde escasean los recursos hídricos, o en lo alto de la cordillera, donde las explotaciones mineras suelen dar origen a preocupaciones válidas sobre los efectos de la contaminación aguas abajo y la reducción de Página 3 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 los caudales. La minería suele competir con la agricultura por los derechos de aguas, lo que pone en juego intereses económicos por un lado y medios de sustento por el otro. En la región de Arequipa, en el sur de Perú, conocida no solo por su relativa aridez sino también por su fertilidad, el proyecto de cobre Tía María, ubicado en la provincia de Islay y operada por la firma de capitales mexicanos y con sede en Perú y Estados Unidos Southern Copper (SCC), hace frente a una aguerrida oposición debido a su consumo de agua. El proyecto de producción de 120.000 toneladas anuales (t/a) en cátodos, avaluado en US$934 millones, necesita 7 millones de metros cúbicos por año (Mm3/a). La empresa ha presentado tres alternativas de suministro: construir una represa con un embalse de 40 Mm3/a que compartiría con otros usuarios, excavar pozos para usar las aguas subterráneas del río Tambo o desalinizar agua marina. Según SCC la mejor opción es la primera, pese a que la segunda no afectaría el medio ambiente ni la agricultura y sería más rentable, mientras que la tercera sería muy costosa e implicaría menos regalías y beneficios socioeconómicos. Los campesinos locales, en tanto, ya se han opuesto a la idea de la represa. Ahora bien, las autoridades peruanas llevan algún tiempo considerando la posibilidad de desarrollar el proyecto de represa Paltiture para proporcionar 30Mm3/a a los agricultores del valle del Tambo durante las temporadas de sequía, y SCC ha manifestado la voluntad de construir la represa como parte de Tía María. La empresa tenía programado presentar el estudio de impacto ambiental (EIA) del proyecto con su última propuesta para el consumo de agua durante una audiencia pública el 19 de abril, pero el Ministerio de Energía y Minas (MEM) de Perú la suspendió el 17 de este mes. SCC solicitó la suspensión luego de que las autoridades de la provincia de Islay emitieran una resolución revocando el permiso para utilizar el sitio designado para la reunión, mientras que el MEM dijo que la actividad había sido suspendida con el objeto de cumplir con las normas de participación ciudadana en la actividad minera. La empresa manifestó que entregará información acerca del proyecto a través de una campaña en los medios locales, pero que no tiene previsto agendar otra audiencia. En todo caso, la oposición a Tía María es intensa. La audiencia del 19, en la que hubiese sido su tercera y última convocatoria, ya había sido suspendida dos veces luego de que la comunidad local votara rechazar el proyecto en un referendo popular celebrado en septiembre del 2009 debido a temores sobre sus consecuencias sobre el suministro de agua. SCC rebatió la votación aduciendo que no tenía peso legal y que grupos antiminería habían generado un clima negativo en torno a la última audiencia, prevista originalmente para septiembre, obligando a la empresa a suspender la reunión a último minuto. El alcalde del distrito de Cocachacra (provincia de Islay), donde se encuentra el yacimiento Tía María, se opone terminantemente al proyecto. Además, este alcalde -Juan Guillén López- preside la Coordinadora Provincial contra la Agresión Minera de Islay, que convocó para el 14 de abril a una huelga general por tiempo indefinido para protestar contra Tía María. La huelga, que incluyó bloqueos en la carretera Panamericana, se llevó finalmente a cabo entre el 14 y el 20 de abril. Página 4 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 El presidente de la región de Arequipa, Juan Manuel Guillén, y el MEM habían hecho continuos llamados a mantener el diálogo para evitar la huelga antes de la audiencia, y el ministerio había dicho que no la suspendería por esta razón. SCC presentó al MEM el EIA del proyecto a mediados del 2009, y el proceso de consulta pública es un requisito para su aprobación. Tía María es uno de los numerosos proyectos mineros donde el agua ha sido el objeto de discordia. Entre los casos notorios en Perú figuran el proyecto polimetálico Tambogrande, ubicado en Piura, del que la empresa canadiense se retiró por completo el 2005 tras invertir US$60 millones, y el yacimiento aurífero de 3,7 millones de onzas (Moz) Cerro Quilish -que forma parte de la mina Yanacocha, operada por la empresa estadounidense Newmont Mining-, cuyo desarrollo quedó paralizado en el 2004 tras suscitar protestas. En septiembre del 2009, Newmont anunció que buscaba consultores independientes que demostraran que se podía administrar los recursos hídricos de Cerro Quilish. El presidente peruano Alan García promulgó este año nuevas normas sobre el consumo y el control del agua del país que la definen como un derecho humano inalienable que no se puede comprar ni vender. Dichas normas también delegaron la responsabilidad exclusiva de la gestión de los recursos hídricos a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y dieron prioridad a su uso para fines agrícolas. El objetivo es crear un marco legal que fije límites claros e inspire confianza a los inversionistas potenciales a la vez que resguarde los derechos de las comunidades rurales e indígenas sobre los recursos hídricos presentes en sus territorios. Laureano del Castillo, abogado y experto hidrólogo del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes), dijo en una entrevista concedida hace poco a BNamericas que los nuevos reglamentos difícilmente resolverían los conflictos sociales derivados de disputas por el agua. “Siento que el tema de los conflictos no está suficientemente atendido y que la ley ayudará un tanto a aclarar algunos de los conflictos que tenemos, pero no va a ir al fondo del asunto”, sostiene. Para Guido Bocchio, gerente legal y de recursos naturales de SCC, la nueva legislación constituye un intento responsable por gestionar los recursos hídricos de Perú y no afectará las inversiones mineras. Actualmente hay cerca de 244 conflictos sociales relacionados con el agua en Perú, muchos de ellos en áreas mineras, pesqueras y agrícolas, de acuerdo con el ANA. Representación, voces disidentes y falta de normativa Si el agua sigue siendo probablemente el escollo más tangible para la aprobación social de la minería, el proceso de aprobación social padece justamente de la falta de un procedimiento oficial. Las empresas son las encargadas de informar a las comunidades y autoridades locales de los detalles de sus proyectos y de organizar audiencias públicas, pero es poca la orientación que reciben de las entidades públicas, lo que da pie a lagunas fácilmente aprovechadas por los detractores de la minería. En los últimos años las Página 5 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 empresas han creado sus propios mecanismos para enfrentar el problema, pero en muchos casos siguen tropezando. Si bien no provocan necesariamente el fracaso de los proyectos, estos problemas causan retrasos y generan un malestar local que puede reinar durante toda la vida útil de la mina. Una de las cosas que complica los diálogos es la gran cantidad de ONG que operan en el país y de organizaciones locales que éstas respaldan, tales como los comités y “frentes de defensa”. El solo hecho de ser tan numerosas dificulta el desarrollo de debates informados y bien organizados y termina generando un caos comunicacional. Entre estas ONG no faltan las que defienden sus propios intereses o buscan “ideologizar” las negociaciones, y en muchos casos su legitimidad como representantes de las comunidades también es cuestionable, según Martin Scurrah, investigador asociado de Cepes y antiguo investigador de Oxfam America. “Estamos viviendo un proceso además de construcción de identidad. A diferencia de otros países, en Perú los campesinos no se reclaman indígenas. Reclamar identidad en Perú ha sido tradicionalmente mal visto debido a la tradición de exclusión que hay en el país”, afirma. “Pero esto está cambiando y de aquí a diez años es probable que todos los movimientos campesinos acentúen el rescate de su identidad. Hay razones para que estos movimientos aprovechen este fenómeno. Están descubriendo que con el elemento indígena su poder de negociación es mayor”. El Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, o Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), firmado en 1989 y ratificado por Perú en 1994, desempeña un papel clave en la reivindicación del factor indígena por parte de las comunidades civiles. Algunas ONG profesan un desprecio a la minería o al mercado, mientras que otras buscan fomentar un desarrollo responsable y sustentable, en algunos casos incluso de la mano con las empresas mineras. Las organizaciones adoptan comportamientos distintos según los intereses que defienden, ya sean públicos o privados, y si bien no todas se oponen a la minería, entre las que sí se oponen son pocas las que realmente fundamentan su postura, asevera Juan Carlos Cortés, presidente del centro de estudios privado Ciudadanos al Día (CAD). Para Gerardo Damonte, investigador asociado del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), el problema está en que la labor de las ONG en Perú se limita a denunciar, y faltan las propuestas constructivas que ayuden a sacar el país adelante. “Las ONG [en otros países] tienen una agenda programática específica, pero a la vez tienen una agenda política que generalmente está sustentada por un aparato político existente. En el caso de Perú, el aparato político no existe... no hay una plataforma política sólida”. Las ONG suelen ir donde están los conflictos, y cuando el conflicto se acaba, se van, agrega. Las compañías, entretanto, a veces tratan de evitar la asistencia de los grupos más radicales a sus audiencias públicas con la esperanza de pasar por alto sus reivindicaciones y lograr resultados positivos, según Damonte, lo que quita legitimidad a los procesos de consulta y desata reacciones violentas entre los grupos que dejan fuera del debate. Página 6 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Figura 2 En juego: Principales proyectos mineros de Perú Proyecto Inversión estimada Operador Ubicación Metal Producción Inicio (millones de US$) (Región) principal pronosticado operaciones Toromocho 2200 Chinalco Perú Junín Cobre 273.000t/a cobre 3T 2012 Las Bambas 4200 Xstrata Apurímac Cobre 300.000t/a de cobre, 2014 5.000t/a de molibdeno Michiquillay 2000 - 2500 Anglo American Cajamarca Cobre 150.000t/a de cobre; 2018 molibdeno, oro y plata como subproductos Río Blanco 1500 Zijin Consortium Piura Cobre 191.000t/a de cobre n/d Quellaveco 2500-3000 Anglo American Moquegua Cobre 225.000t/a de cobre 2014 Los Chancas 1200 Southern Copper Apurímac Cobre 80.000t/a de cobre 2013 Tía María 934 Southern Copper Arequipa Cobre 120.000t/a de cobre 2012 Antamina - 1288 BHP Billiton, Xstrata, Ancash Cobre Aumentar en 38% 2012 Expansion Teck, Mitsubishi la tasa de producción a 130.000t/d Pampa 3280 Nanjinzhao Nasca Hierro 15Mt de hierro 2012 de Pongo Group, Zibo en pellets, 20.500oz/a de oro, 10.000t/a de cobre Minas Conga 2500-3400 Minera Yanacocha Cajamarca Oro 780.000oz de oro 2014 (Newmont, Buenaventura) Antapaccay 1500 Xstrata Cuzco Cobre 160.000t/a de cobre 4T 2012 Estado (a abril 2010) EIA entregado, en proceso de consulta pública EIA será entregado en el 2S 2010 Perforación necesaria para concluir factibilidad parada debido a protestas Stopped due to problemas sociales Se espera concluir estudio de factibilidad en mayo 2010 Estudio de factibilidad está por concluirse Audiencia pública final postergada por conflictos relacionados al suministro de agua; trabajos temporalmente suspendidos Aprobado, se está iniciando la fase de constucción Concluido el estudio de alcance Espera de permisos para construcción Proceso de consulta pública concluida, se espera recibir aprobación del EIA en el 2T 2010 Fuente: Compañías Según las empresas, las ONG, entre otros protagonistas de los conflictos mineros, han aprendido a manipular las leyes relativas a los procesos sociales, de acuerdo con Hans Flury, presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía de Perú (SNMPE). “Piden el diálogo, pero usan recursos legales para frustrar las asambleas. Un buen ejemplo es el alcalde de Cocachacra, que ha utilizado todo tipo de mecanismos legales para impedir las asambleas donde se debe discutir el proyecto Tía María”, manifiesta. El Convenio 169 ha dificultado la situación para muchas empresas, pues las ONG lo utilizan como pretexto para presentar reivindicaciones o para hacer que los lugareños presenten demandas que, según Flury, muchas veces exceden “lo sensato y razonable”. El convenio da a la población indígena acceso a información privilegiada sobre los planes del gobierno para las áreas donde viven, lo que complica las negociaciones, afirma. Las empresas consideran que las etapas de aprobación de los EIA permiten adoptar estrategias para prolongar el proceso de aprobación social de los proyectos, ya que deben presentar documentos muy extensos y técnicos a los representantes de las comunidades. Página 7 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Por otro lado, la falta de partidos políticos fuertes con programas claros en Perú, sobre todo a nivel local, dan lugar a la aparición de todo tipo de candidatos cuando se acercan los comicios. Estos suelen defender distintos tipos de intereses, a veces momentáneos, y aumentar su popularidad alimentando los temores de la gente con respecto a la minería y a proyectos mineros específicos a los que dicen oponerse. Cuando la legislación es poco clara, los proyectos pueden servir a intereses políticos, según Fred McMahon, director del Centre for Globalization Studies de Fraser Institute. Si bien los sistemas de otorgamiento de permisos y de tributación de Perú son mejores que en muchos otros países, los expertos locales suelen criticar la debilidad de las instituciones, lo que, según McMahon, es el factor decisivo cuando un país sufre de la llamada “maldición de los recursos naturales”. De hecho, Perú apenas roza la categoría de la “bendición de los recursos naturales” acuñada por Fraser Institute. Quizá no debería sorprender el hecho de que las comunidades muchas veces se sientan vulnerables a cambios indeseados en sus formas de vida y teman que la minería ponga en riesgo su bienestar en vez de potenciarlo. Las instituciones públicas, al ser incapaces de canalizar los conflictos que surgen entre las empresas mineras y los gobiernos y comunidades locales, terminan generando una radicalización de las posturas y propiciando el estallido de protestas. Actualmente se está debatiendo un marco legal para el proceso de consulta pública basado en el Convenio 169 de la OIT. De acuerdo con Daniel Kerner, analista de la consultora especializada en riesgos políticos internacionales con sede en Nueva York Eurasia Group, “hay un problema subyacente de índole más bien estructural, que tiene que ver con el hecho de que hay una gran desconfianza en ciertas áreas donde operan empresas mineras y explotadoras de recursos naturales, a la vez que el sistema político es muy disfuncional”. “Hay un rechazo estructural generalizado al status quo político, que se ve reflejado tanto en las protestas como en los bajísimos índices de aprobación de Alan García a pesar de la buena situación económica del país”, agrega. El desencanto de la gente con el sistema allana el camino para candidatos populistas a nivel nacional como Ollanta Humala, quien obtuvo más del 47% de los sufragios en las elecciones presidenciales del 2006 con una campaña que incluyó referencias vagas a proyectos de nacionalización. O como el desconocido padre Marco Arana, un activista campesino que aparece en las encuestas con un 1% de las intenciones de voto para el 2011, pero que representa esa “mezcla de populismo económico y de ser ajeno a la política” que tanto atrae a los sectores marginados del electorado, sostiene Kerner. Arana fue nombrado por Time Magazine como uno de los Héroes del Medio Ambiente el 2009 y afirma no oponerse a la minería, sino defender la necesidad de “encontrar un equilibrio que satisfaga las necesidades de la población así como sus condiciones socio-ambientales”. Página 8 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Falta de beneficios económicos y de reconocimiento Las comunidades rurales siguen temiendo que la masiva llegada de gente de otras localidades que va de la mano con el desarrollo de toda actividad minera altere demasiado su configuración social, tanto en términos de la desaparición de tradiciones ancestrales como del consumo excesivo de alcohol y la aparición de la prostitución. Con la llegada de maquinaria pesada, flamantes camiones y extranjeros con los bolsillos llenos de dinero, todo tiende a cambiar. Además, esa sensación de larga data de que no tienen reconocimiento, voz ni participación en los procesos de toma de decisión tampoco ayuda a mejorar la confianza de las comunidades locales en las mineras. Para empeorar las cosas, la desconfianza no se limita a las empresas mineras, sino que se extiende a las autoridades públicas, pues muchas veces el Estado es percibido como un cómplice de las empresas en vez de defensor de los intereses de la ciudadanía. Miguel Santillana, investigador principal del Instituto del Perú de la Universidad de San Martín de Porres y profesor de la Escuela Profesional de Economía de la misma universidad, subraya que durante la campaña presidencial del 2006 tanto Alan García como Ollanta Humala hablaron de hacer caso omiso de los contratos de estabilidad tributaria y de aplicar impuestos extraordinarios. No obstante, tras asumir el mando el presidente García hizo exactamente lo contrario y negoció un esquema de contribución voluntaria con las principales mineras del país. El aporte asciende al 3,7% de las ganancias de la empresa y puede ser reajustado en función de los precios de los metales. Sin duda fue bueno para las mineras, pero los votantes que estaban atentos a este punto de la campaña de García probablemente quedaron decepcionados. Las mineras aceptaron el esquema en parte para evitar nuevas alzas tributarias, pero también porque les permite administrar los fondos ellas mismas, lo que pareció ser una buena oportunidad para demostrar su eficiencia y su buena voluntad para proporcionar infraestructura y servicios a las comunidades locales. Ahora bien, la burocracia ha limitado en muchos casos tan deseada flexibilidad en los gastos, según Santillana. Figura 3 Aportes Voluntarios, (2007 - 2009) en soles Fondo global Fondo local Fondo regional Comprometido: 1.075mn Depositado: 1.388mn Ejecutado: 725mn % Ejecución de lo comprometido: 67,5 % Ejecución de lo depositado: 52,5 Comprometido: 740mn Ejecutado: 488mn % Ejecución: 65,9 Comprometido: 334mn Ejecutado: 238mn % Ejecución: 71,1 Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM) Página 9 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Figura 4 Aporte voluntario - Fondo local según rubros de inversión Sector Nutrición y alimentación Educación Salud Infraestructura Desarrollo y fortalecimiento de capacidades Proyectos y cadenas productivas Otros Total Proyectos Nº % 55 6 242 26 142 15 252 27 77 8 Comprometido Soles % 85.133.963 11 109.233.033 15 80.096.329 11 284.939.496 38 39.431.659 5 Ejecutado Soles % 50,251,914 10 79,412,525 16 63,082,461 13 147,676,470 30 34,642,779 7 132 26 926 94.650.165 46.909.261 740.393.906 74,418,088 38,438,933 487,923,170 14 3 100 13 6 100 15 8 100 Nivel de avance % 59 73 79 52 88 79 82 66 Fuente: MEM Perú ya tenía una legislación antes del esquema de contribución voluntaria que había sido ideada para garantizar que una buena parte de los ingresos mineros se redistribuyera entre las regiones que albergan proyectos mineros. El canon minero, como se conoce dicha normativa, estipula la distribución de un porcentaje de los ingresos mineros gravados por el Gobierno Nacional directamente entre los gobiernos locales o regionales que albergan explotaciones mineras. El canon entró en vigor en 1997 y empezó a distribuir el 20% del impuesto a las ganancias de las mineras, y en 2002 la proporción subió a 50%. El 10% de los fondos del canon provenientes de una mina se destina al gobierno municipal que alberga la explotación, mientras que un 25% se entrega al gobierno distrital o provincial, un 40% va al gobierno departamental y un 25% se distribuye al gobierno regional. El 100% de los fondos debe ser invertido en obras públicas y no pueden ser usados para fines generales. Pero los gobiernos locales carecen de la capacidad necesaria para invertir el dinero de manera eficiente. Para utilizar los fondos, los gobiernos locales y regionales deben pasar primero por una instancia participativa con los habitantes locales para ordenar los proyectos según su prioridad y luego las iniciativas seleccionadas deben ser enviadas a la agencia nacional que está a cargo de la evaluación de estos proyectos, conocida como Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). La fuerte alza en los precios de los minerales ha permitido recaudar sumas excepcionalmente altas, pero los dirigentes locales no tienen las aptitudes técnicas necesarias para movilizar una propuesta a través de todo el sistema, provocando prolongados retrasos y haciendo que los habitantes afectados comiencen a preguntarse dónde ha ido a parar el dinero y por qué no se están realizando las obras que deberían beneficiar a la población, explica Cortés, de CAD. Una vez que un proyecto ha sido aprobado y los fondos han sido concedidos, los líderes locales por lo general no tienen la capacidad de ejecutarlos. Y quizás lo más dudoso del sistema es que no existe un mecanismo legal que asegure que los dineros realmente se gasten en los proyectos seleccionados en la instancia de participación con la comunidad, la cual -según Santillana- está a su vez influenciada por grupos de poder. Página 10 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Figura 5 Canon minero generado 6.000 Millones de soles 5.000 4.000 3.000 2.000 09 08 20 20 07 20 06 20 20 0 05 1.000 Fuente: MEM - SNMPE Estos factores, combinados con deseos políticos de demostrar progreso, se traducen en proyectos cada vez más simples que generan bulla, pero que no mejoran la calidad de vida en forma sustancial. Los proyectos diseñados para atender las necesidades básicas de comunidades muy subdesarrolladas, tales como la instalación de agua potable y de sistemas de alcantarillado, requieren más tiempo y no llaman tanto la atención como una carretera pavimentada o una cancha de fútbol, por lo que en muchas partes son ignorados. En otros casos, la falta de coordinación entre las instancias nacionales, regionales y locales genera gastos innecesarios. La impresión que queda es que muchas veces lo poco que se hace tampoco sirve. Así como en muchos otros lugares, en Perú las mineras suelen operar en áreas remotas donde el gobierno nunca ha hecho mucho por proporcionar infraestructura y servicios a los habitantes. Las empresas se ven obligadas a construir carreteras e instalar energía eléctrica, servicios que brillan por su ausencia. Y si bien los lugareños se dan cuenta de que el gobierno no hace nada por ellos, cuando llega una empresa, esta pasa a ser depositaria de su resentimiento ante el estancamiento de los proyectos de inversión pública. “Esta gente tiene necesidades primarias. No tiene agua, no tiene luz. Tiene malos colegios, tiene economía de supervivencia. Cuando vemos una empresa que llega a la zona, es como la persona que va a reemplazar al Estado, y me va a solucionar todos mis problemas. Hay amplias expectativas cuando llegan estas empresas. Y en cierta medida la presencia de la empresa reemplaza al Estado”, afirma Santillana. Los dirigentes y aspirantes locales son conocidos por usar como ejemplo el estancamiento y la falta de proyectos públicos importantes para aducir que la presencia de empresas mineras no trae beneficios a las localidades que explotan o peor aún, que no pagan impuesto alguno. Así, los políticos y las ONG terminan apelando a antiguos miedos sociales y medioambientales en vez de adoptar el papel de mediador para entablar un diálogo constructivo y bien informado. Página 11 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Figura 6 Proyectos enviados a evaluación al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) Cifras a julio 2009 Proyectos presentados por gobiernos regionales Proyectos viables según el SNIP 15.847 Proyectos rechazados 1.186 Proyectos en evaluación 1.667 Proyectos en formulación 2.132 Proyectos pendientes de viabilidad 25 Total de proyectos presentados 20.857 Valor total de proyectos viables (soles) 21.203mn Proyectos de gobiernos locales - provinciales y distritales Proyectos viables según el SNIP 54.887 Proyectos rechazados 1.400 Proyectos sin evaluación 3.288 Proyectos pendientes de viabilidad 4.974 Total de proyectos presentados 64.549 Valor total de proyectos viables (soles) 33.186mn Fuente: Instituto del Perú (USMP) con datos del Ministerio de Economía y Finanzas - SNIP Estado pro minería El Gobierno Nacional de Perú defiende una política pro minería y pro inversión que suele hacer oídos sordos a la opinión de las comunidades locales, dejándoles como único recurso las manifestaciones violentas. El MEM es, por lo general, la instancia pública más alta a la que llegan los procesos de diálogo y relación con las comunidades, además de ser la entidad que aprueba los EIA. Hace poco el MEM organizó una asamblea con los habitantes de Islay sobre el proyecto Tía María de SCC para desmentir rumores de que la finalidad de la reunión del 19 de abril era aprobar el EIA del proyecto. En realidad, el objetivo de la audiencia era presentar el EIA a los habitantes del área donde se encontrará la mina, quienes tendrían 30 días para presentar sus observaciones, según el ministerio. Luego, habría un período de 90 días de diálogo entre el MEM y la compañía en cuestión para analizar las observaciones. Los funcionarios del ministerio dijeron a los lugareños que quienes habían difundido el rumor eran grupos que se oponían al proyecto y buscaban sembrar confusión y obstaculizar el diálogo, y afirmaron: “Pueden estar seguros de que si las observaciones técnicas al EIA no son levantadas a satisfacción, la autoridad minera simplemente no la aprobará”. Pero el ministerio es favorable a la minería y, por extensión, a Tía María. Los funcionarios de la cartera hacen hincapié en la importancia del proyecto en términos tributarios, e incluso han dicho que es probable que se apruebe el EIA durante el segundo semestre del 2010. Aunque lo más probable es que el MEM se cerciore de que el EIA respete las normas más exigentes, el conflicto de intereses impide que se instaure un aire de confianza e imparcialidad, puesto que ya está decidido que se sacará adelante el proyecto. Así, quienes se oponen a un proyecto no tienen de qué asirse en un gobierno decidido a fomentar la actividad minera, y se ven obligados a usar otras tácticas. Incluso los gobiernos locales Página 12 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 carecen de recursos ante las instancias superiores, y los dirigentes como el alcalde del distrito de Cocachacra, Juan Guillén, optan por organizar bloqueos de caminos. “Desde Lima el juego es estigmatizar a esa población como gente que no sabe, que está siendo manipulada, y esta población no tiene la voz coherente en este juego de nivel alto”, indica Damonte, de Grade. “Estamos haciendo que la violencia se convierta en búsqueda de ciudadanía (…) Ni el Estado ni ningún partido político tiene capacidad de sacar esta preocupación a un nivel de discusión nacional real, y las poblaciones locales han descubierto que la única manera [de ser escuchadas] es rompiéndolo todo”. Tintaya: Un estudio de caso positivo En junio del 2006, la multinacional con sede en Suiza Xstrata compró la mina Tintaya, situada en la región del Cuzco -una de las más pobres de Perú- de manos de BHP Billiton, y en marzo del 2010 las comunidades locales votaron a favor del proyecto de US$1.500 millones de Xstrata para desarrollar el yacimiento aledaño Antapaccay, que permitirá extender la vida útil de Tintaya en más de 20 años e incrementar su producción en 60%. La empresa espera tener el EIA aprobado a mediados de año y comenzar la construcción el tercer trimestre. Tanto Xstrata como BHP Billiton se esmeraron en alimentar las relaciones sociales durante cerca de un decenio para mantener la mina en funcionamiento sin problemas. En el 2002, a los pocos años de que asumiera el control de Tintaya al comprar Magma Copper (que a su vez había comprado la mina al Estado en 1994), la australiana BHP Billiton se sentó a negociar con los lugareños y se hizo cargo de una serie de acusaciones pendientes sobre abusos a los derechos humanos. Las ONG involucradas desempeñaron un papel positivo al facilitar el diálogo, y finalmente se firmó un acuerdo de indemnización con cinco comunidades. Figura 7 Recaudación por concepto de canon y regalía minero antes y después de Tía María Cifras en soles Región de Arequipa Provincia de Islay 2009 572mn 13.7mn Con Tía María* 909mn 90.9mn Distrito de Cocachacra 3.35mn 43.8mn *Cifras estimadas por SCC con un precio estimado del cobre de US$3/lb Fuente: SCC - MEF Página 13 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 En el 2003, BHP Billiton también desarrolló un esquema conocido como “convenio marco” con los dirigentes locales en virtud del cual se destinaría un 3% de las ganancias antes de impuestos, o un mínimo de US$1,5 millones anuales, a inversiones sociales en la provincia de Espinar, acuerdo que Xstrata mantuvo y que sigue cumpliendo. El investigador de Instituto del Perú Miguel Santillana atribuye el éxito de Xstrata en Tintaya a su capacidad para hacer inversiones importantes en obras públicas por medio del convenio marco, de tal forma que la comunidad local aprecia los beneficios de la minería. Los fondos del convenio son administrados por un comité de ocho representantes de los gobiernos provinciales y distritales, de la empresa, de las comunidades de Río Salado y Río Cañipía y de tres organizaciones de defensa de las comunidades locales. El comité de ejecución del proyecto está compuesto de cinco miembros: un representante del gobierno provincial, uno de las organizaciones sociales, otro para las comunidades afectadas y dos de Xstrata Tintaya. La relación se da principalmente entre la empresa y la comunidad; prácticamente no hay involucramiento del Estado peruano, y las comunidades deciden, mediante un proceso participativo, las obras que se llevarán a cabo cada año. La reciente aprobación de Antapaccay por parte de las comunidades en una audiencia pública fue transparente y sin escándalos, señala Santillana. “Si no se hacía la ampliación Antapaccay, Tintaya cerraba. Pero la población entiende que el convenio marco es algo que ha funcionado para la comunidad”. En Perú la experiencia ha demostrado que las propias comunidades defienden un proyecto contra toda oposición radical cuando participan realmente en el emprendimiento. “Para mí, el benchmark social en Perú es Tintaya”, agrega. Página 14 www.BNamericas.com Licencia social en Perú: Explorando el origen de la discordia abril 2010 Conclusión No olvidemos que Perú es -y ha sido por varios siglos- un país minero. Es demasiado tarde para erradicar la minería del futuro del país; al contrario, es fundamental que sigan fluyendo las inversiones extranjeras en la minería. El sector genera más del 60% de los ingresos de exportación del país y un 6,3% de su PIB, y lleva la actividad económica a las áreas más pobres y aisladas. En muchas comunidades, la mayoría de los habitantes está a favor de la minería. Dado el contexto, Perú necesita fomentar un debate serio y participativo para producir una visión y un programa comunes para el futuro de la minería que determine claramente qué espera la población de la actividad minera y qué está dispuesta a sacrificar. El punto de partida para ello es la confianza. “Años de conflictos sin resolución han resultado en una acumulación de capital negativo muy importante que alimenta la negativa a la negociación. Es culpa de ambas partes, aunque debo decir que los más autoritarios y manipuladores son los funcionarios del Estado”, sostiene Martin Scurrah, de Cepes, quien agrega que Perú necesita una institución autónoma que se haga cargo de estos conflictos. La confianza se construye mediante información en mayor cantidad y calidad y la participación de todos los agentes involucrados. Las comunidades debidamente informadas, que comprenden los importantes beneficios generados por la presencia de una empresa minera, raramente se oponen a los proyectos. “Por el lado de las empresas, tenemos todavía que aprender a escuchar”, sentencia Hans Flury, de la SNMPE. Se necesitan mejoras en la forma de las mineras de abordar una comunidad para explicar los costos y beneficios de un proyecto. A corto plazo hace falta un mayor esfuerzo por establecer relaciones de confianza y propiciar las condiciones necesarias para alcanzar el bien común. Entretanto, si bien no son una verdadera amenaza para el futuro de la minería en Perú, los conflictos existentes ralentizan los proyectos e impiden que todas las partes obtengan beneficios en forma eficiente. Página 15 www.BNamericas.com Investigado y redactado por Laura Superneau Business Intelligence Mining Daily Entendemos la importancia que tiene la información para el desarrollo de sus negocios en el sector de Minería y Metales. Su negocio necesita información precisa y oportuna diariamente; la misión de BNamericas es entregar estos servicios imprescindibles de Director Raúl Ferro Editora ejecutiva Henriette Iraçabal Analista de servicios financieros María Alejandra Moreno Analista de minería Laura Superneau Analista de telecomunicaciones Phil Anderson inteligencia empresarial que ayudan a quienes toman decisiones claves, Analista de energía Michael LaGiglia Nuestro servicio consiste en una completa fuente de información diaria Analista de datos financieros María José Arredondo como usted y sus colegas, a mantenerse informados. que cubre la industria de Minería y Metales en Latinoamérica. BNamericas entrega cobertura noticiosa acerca de los negocios relacionados con toda la cadena productiva. El boletín de Minería y Metales también abarca noticias específicas como temas regulatorios y legales, financiamiento, informes de resultados, actividades de fusiones y adquisiciones, mercados de capitales, y temas ambientales y sociales, todo desde una perspectiva de negocios. Adicionalmente, cubrimos los principales mercados de metales como la Bolsa de Metales de Londres, el London Bullion Market y Comex (Nueva York). Investigadores Gonzalo Vergara Carlos Montoya BNamericas Mining Group Editor David Roberts Bogotá Harvey Beltrán Sao Paulo Fernanda de Bagio Santiago Mark Helmantoler Víctor Henriquez Traducción al español por Elizabeth Agurto Diseñado por Tamara Lorca CONTACTO Contáctenos y reciba una Prueba Gratis de dos semanas online: +56 (2) 941-0300 info@BNamericas.com www.BNamericas.com Copyright Todos los derechos reservados. 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