El rol de los trabajadores públicos y los sindicatos en el proceso de

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
El rol de los trabajadores públicos y los sindicatos en el proceso
de reforma del servicio civil peruano
José Angel Valdivia Morón
El Estado peruano es unitario representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes1 en: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, los cuales responden a una organización que considera la descentralización, de acuerdo a Ley. Existen, además, 9 organismos constitucionales y 49 Universidades estatales que gozan de autonomía y no depende de ningún Poder del Estado. A su vez, el Poder Ejecutivo cuenta con 3 niveles de gobierno: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local.
- El gobierno nacional está conformado por la Presidencia
de la República , los Ministerios2(19) y las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo3 (60).
- El nivel regional conformado por 26 gobiernos regionales4, su autoridad máxima es el Presidente Regional, elegido por voto popular.
- El nivel local conformado por las municipalidades provinciales (195) y distritales (1,639) cuya autoridad máxima es el alcalde, elegido también por voto popular.
Los Sistemas Administrativos del Estado Peruano5: son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno. Son de dos tipos:
1. Sistemas Funcionales:
buscan asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. 2. Sistemas Administrativos: Su finalidad es regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico­normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
1
Artículo 43 de la Constitución Política del Perú.
Incluye la Presidencia de Consejo de Ministros.
3
Decreto Supremo Nº 058-2011-PCM.
4
Incluyendo la Municipalidad de Lima.
5
Artículo 43 al 46 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
2
1
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Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias:
1. Gestión de Recursos Humanos
2. Abastecimiento
3. Presupuesto Público
4. Tesorería
5. Endeudamiento Público
6. Contabilidad
7. Inversión Pública
8. Planeamiento Estratégico
9. Defensa Judicial del Estado
10. Control
11. Modernización de la gestión pública
El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos tiene como ente rector a la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, entidad a cargo de establecer, desarrollar y ejecutar la política de Estado respecto del servicio civil. SERVIR es una entidad pública creada en el año 2008, luego de más de 13 años de ausencia de un órgano rector en materia de servicio civil6. Se encuentra adscrita a la Presidencia del
Consejo
de
Ministros, con atribuciones normativa, supervisora, sancionadora, interventora y de resolución de controversias7. El ámbito de las atribuciones de SERVIR comprende8: la planificación de políticas de recursos humanos, la organización del trabajo y su distribución, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación, la gestión del desarrollo y la capacitación, la gestión de las relaciones humanas y la resolución de controversias.
Regímenes laborales del servicio civil peruano: El servicio civil cuenta con los regímenes generales y las carreras especiales. Los regímenes laborales generales se detallan a continuación. - Régimen laboral
público
o
carrera
administrativa
(Decreto
Legislativo
276)
: sistema cerrado y de estabilidad absoluta donde el ingreso a la carrera se realiza en el último nivel de cada grupo ocupacional y la progresión depende del cumplimiento de requisitos previamente determinados, que incluyen antigüedad en el puesto, capacitación y evaluación. Además, cuenta con tres grupos ocupacionales de distintos niveles cada uno, todos ellos bajo un Sistema Único de Remuneraciones.
- Régimen laboral
de
la
actividad
privada
(Decreto
Legislativo
728)
: creado con la finalidad de regular las relaciones laborales en un ámbito de libre mercado. Otorga protección contra el despido arbitrario y deja la regulación de los subsistemas de gestión de recursos humanos a las propias entidades. Este régimen es utilizado en el sector público a partir de los años 90s en las llamadas “islas de eficiencia del sector público”, entidades públicas relacionadas a ámbitos de competitividad y desarrollo económico del Estado, principalmente.
6
En 1995 se desactivó el Instituto Nacional de Administración Pública – INAP, transfiriéndose sus funciones a la
Presidencia del Consejo de Ministros.
7
Artículo 4 del Decreto Legislativo 1023.
8
Artículo 5 del Decreto Legislativo 1023.
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- Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios – CAS
(Decreto Legislativo 1057) : 9
modalidad contractual privativa del Estado para la contratación temporal (su duración es de máximo 1 año, renovable). Su naturaleza laboral recién ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en octubre del año 2010, lo que ha requerido la adecuación de los derechos otorgados a los servidores CAS, proceso que actualmente no culmina. El régimen CAS fue creado en el año 2008 en reemplazo de los Servicios No Personales (SNP), contratos de naturaleza civil que no otorgaban ningún derecho a las personas vinculadas con el Estado.
Grupos ocupacionales: El servicio civil peruano está organizado en grupos ocupacionales determinados por la Ley Marco del Empleo Público10 – norma transversal del servicio civil con independencia del tipo de entidad y/o régimen laboral de los trabajadores. De acuerdo con esta misma norma, el ingreso al servicio civil solamente es posible previo concurso público de méritos, bajo los principios de mérito, publicidad e igualdad de oportunidades.
Funcionarios: el que desarrolla funciones políticas, representa al Estado, desarrolla políticas de Estado y/o dirige organismos o entidades públicas.
Empleado de Confianza : el que desempeña cargo de confianza técnico­político en entidades públicas. No pueden exceder el 5% de empleados en la entidad.
Servidor Público : se clasifica en 4:
- Directivo superior
: funciones administrativas relativas a la dirección, supervisión de personal y colaboración y/o formulación de políticas públicas. No puede exceder del 10% de empleados de una entidad y una quinta parte puede ser designado libremente.
- Ejecutivo : funciones administrativas tales como ejercicio de autoridad, atribuciones resolutivas, las de fe pública, asesor legal preceptiva, supervisión, fiscalización, y auditoria.
- Especialista : el que desempeña labores de ejecución de servicios públicos.
- Apoyo : el que desarrolla labores de apoyo, acompañamiento.
Por su parte, el régimen laboral público o carrera administrativa (Decreto Legislativo 276) cuenta con disposiciones específicas sobre grupos ocupacionales, conforme se detalla a continuación:
Grupo Profesional : constituido por servidores con título profesional o grado académico reconocido por la Ley Universitaria y/o profesionales titulados en los Institutos Superiores Tecnológicos.
Grupo Técnico
: constituido por servidores con formación superior o universitaria incompleta o capacitación tecnológica o experiencia técnica reconocida.
9
Régimen contractual aplicable a toda entidad pública, tanto aquellas bajo el régimen laboral privado como público, salvo
empresas del Estado.
10
Artículo 4 de la Ley Marco del Empleo Público, Ley 28175.
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Grupo Auxiliar
: constituido por servidores que tienen instrucción secundaria y experiencia o calificación para realizar labores de apoyo.
Para la carrera administrativa, los directivos y funcionarios no forman parte de ella, pues son designados mediante mecanismos de confianza y por tanto, dependen de la voluntad política del máximo funcionario de la entidad. Sin embargo, en la práctica muchos funcionarios y directivos provienen de la carrera administrativa, dada su experticia y conocimientos en el tema.
Total de servidores públicos: El servicio Civil Peruano tiene 1 millón 346 mil servidores11 públicos incluyendo al personal de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, personal de empresas públicas y de carreras especiales (diplomáticos, jueces y fiscales), así como servicios por terceros. Esto representa el 9% en la Población Económicamente Activa ­ PEA12 ocupada según estructura del mercado.
Perú: Evolución de la participación de los ocupados en el sector público en la PEA ocupada total
Fuente: ENAHO (INEI) 2004­2010. Elaboración: SERVIR­GPGRH
Evolución Anual: a pesar de las medidas de austeridad y prohibiciones de ingreso a la carrera administrativa emitidas desde la década del 90, los datos nos muestran que en promedio, cada año ingresan más de 40 mil personas a laborar al sector público13.
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Documento avances y desafíos de la Reforma del Servicio Civil.
Parte de la población total que participa en la producción económica.
13
Documento Diagnóstico del Servicio Civil.
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Perú: Evolución del número de servidores públicos por año (miles)
Fuente: INEI­ENAHO 2001­2010.
Elaboración: SERVIR­ GPGRH.
Promedio de edad: la edad promedio de un servidor público es de 41 años y 2 de cada 100 servidores se encuentran en la edad de jubilación14. La alta dirección (funcionarios y directivos) tiene en promedio 51 años. Una proporción importante de servidores públicos aún tiene 20 años de permanencia en el Estado.
Perú: Rangos de edad de los servidores públicos (%)
Fuente: INEI­ENAHO 2010.
Elaboración: SERVIR­ GPGRH.
Distribución de servidores públicos por grupo ocupacional en el gobierno nacional y regional: funcionarios 595, directivos 13,197, profesionales 412,663, apoyo 141,784 y CAS 84,74015.
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La edad de jubilación es a partir de los 65 años.
Documento Diagnóstico del Servicio Civil.
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Perú: Servidores públicos por sexo y grupo ocupacional
Nota: No incluye Gobierno Local, Fuerzas Armadas y Policiales, ni Diplomáticos. Apoyo: incluye auxiliares y técnicos Fuente: MEF: Módulo de Gestión de Recursos Humanos Elaboración: SERVIR – GPGRH
Estado de diálogo social
El Estado peruano reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga de los servidores públicos y cautela su ejercicio democrático16:
Garantiza la libertad sindical:
- Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.
- Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones.
No están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional17. Los jueces y fiscales están prohibidos de participar en política, de sindicarse y de declararse en huelga18.
Régimen laboral 276: los servidores de carrera tienen derecho a constituir organizaciones sindicales y de afiliarse a ellas en forma voluntaria, libre y no sujeta a condición de ninguna naturaleza. No pueden ejercer este derecho mientras desempeñan cargos políticos, de confianza o de responsabilidad directiva.
- Las entidades públicas no discriminan al otorgar derechos y beneficios entre servidores sindicalizados y no sindicalizados.
- Las organizaciones sindicales representan a sus afiliados en los asuntos que establece la norma respectiva; sus dirigentes gozan de facilidades para ejercer la representatividad legal.
16
Artículo 28 de la Constitución Política del Perú.
Artículo 42 de la Constitución Política del Perú.
18
Artículo 153 de la Constitución Política del Perú.
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Existe una regulación de la sindicalización y la negociación colectiva (Decretos Supremos Nºs. 003­82­
PCM y 026­82­JUS), aunque el proceso establecido en esta última no se utiliza. La huelga es regida por la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo que regula la huelga en el régimen laboral de la actividad privada.
Régimen laboral 728: La Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo regulan el derecho de sindicación, la negociación colectiva y la huelga. Esta norma es aplicable a los trabajadores de la administración pública que están sujetos a este régimen. Adicionalmente, el Perú ha ratificado los Convenios OIT Nº 87, 98 y 151.
Régimen CAS: De Contratación Administrativa de Servicios. Cuentan con el derecho a la sindicalización y huelga. Se regulan en base a la normatividad del Régimen Laboral 728.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, a tratado de convertirse en un actor de “escucha a las necesidades de los trabajadores”, posición que no ha había sido asumida por ningún actor con competencia sobre el sector público.
Participación de los trabajadores públicos y los sindicatos en el proceso de reforma del Servicio Civil peruano
Desde la creación de SERVIR, en el 2008 y durante los años 2009 al 2012, se sostuvieron reuniones y talleres permanentes con representantes de las principales confederaciones y sindicatos de trabajadores estatales con la finalidad de trabajar de manera conjunta propuestas normativas en la búsqueda de un servicio civil meritocrático que tome en cuenta las particularidades de las distintas modalidades de contratación existentes.
Un primer acercamiento con las confederaciones de trabajadores estatales se dio a raíz de la reglamentación del Decreto Legislativo 1025 (Decreto Supremo 009­2010­PCM), que regula las normas de capacitación y rendimiento para el Sector Público. Dicho reglamento contó con la activa participación de gremios sindicales agrupados en la Central Intersectorial de Trabajadores Estatales del Perú – CITE, gremio que agrupa a más de 600 mil trabajadores estatales.
El citado reglamento además de desarrollar las normas de evaluación en el sector público, desarrolla el uso y características del Plan de Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado (PDP), el mismo que permite la implementación de estrategias de desarrollo de capacidades más adecuadas a las necesidades de las entidades públicas.
El 2011, mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 041­2011­SERVIR/PE, modificada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva 064­2011­SERVIR/PE, se aprueba la “Directiva para la elaboración del Plan de Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado”. En ella se establece la obligatoriedad que las entidades públicas elaboren y presenten sus correspondientes PDP. A la fecha las entidades públicas peruanas vienen cumpliendo con remitir sus respectivos PDP.
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Cabe destacar que SERVIR ha desarrollado talleres de capacitación con los trabajadores y responsables de la elaboración del PDP de las sedes centrales de los pliegos del Gobierno Nacional y de los gobiernos regionales. Asimismo, se puso a disposición asistencia técnica especializada y contenidos virtuales para su preparación.
Un aspecto medular a destacar de los Planes de Desarrollo de las Personas – PDP, es que dichos planes tiene una característica particular en la administración pública peruana, que es que en la elaboración de los mismos se cuenta con la participación activa de representantes de los trabajadores. Así, en la conformación del comité de elaboración de los PDP se encuentra un representante de la Alta Dirección de la Entidad (Secretario General o Gerente General), director de la oficina de presupuesto, director de la oficina de recursos humanos y un representante de los trabajadores elegidos por votación secreta.
En promedio el gasto anual en capacitación del Estado fue de S/. 374, 254,798 en los años 2009 y 2010. Dicho gasto no llegaba a las áreas que requerían mayor capacitación. De ahí la necesidad de conseguir la participación de los trabajadores en la elaboración de los PDP, ellos serían los encargados de velar que la capacitación se enfoque a las verdaderas necesidades de la institución. Cabe destacar que dicha inclusión no se hubiera logrado si no se hubiera tenido la política de atención de “puertas abiertas” a los trabajadores públicos.
Reforma del Servicio Civil La reforma del Servicio Civil peruano se orienta a mejorar el desempeño y el impacto positivo que el ejercicio de la función pública debe tener sobre la ciudadanía sobre la base de los principios de mérito e igualdad de oportunidades como principales características del servicio civil.
Objetivos de la reforma : los objetivos centrales de la reforma son:
- Establecer un sistema de derechos y deberes para el adecuado funcionamiento del empleo público.
- Contar con un personal idóneo para el cumplimiento de los objetivos institucionales.
- Fortalecer la institucionalización del Sistema de Gestión de recursos humanos del Estado.
Principios de la reforma : los principios del servicio civil que guían la reforma del servicio civil son:
- Servicio al ciudadano: la gestión del servicio civil tiene que estar orientada a mejorar el desempeño de los servidores públicos, lo que redunda en la calidad del servicio al ciudadano. - Igualdad de oportunidades en el acceso, promoción, evaluación y permanencia de los servidores públicos: igualdad de condiciones en tanto cumplan con los requisitos mínimos.
- Mérito: criterios objetivos, no discriminatorios e independientes de calificación para el acceso, promoción, evaluación y permanencia.
La propuesta de reforma considera cuatro características básicas: combinación de sistemas abiertos y cerrados, está orientada a resultados, es gradual y se enmarca en el proceso de descentralización.
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La estrategia prevista en el modelo tiene como prioridades por un lado el ordenamiento de la legislación existente y por otro la profesionalización de la franja directiva. Si bien la propuesta está aún en discusión, el valor agregado de la misma es que ha sido discutida con los principales gremios. Destaca la mención realizada por el Secretario General de la Central Intersectorial de Trabajadores Estales – CITE. Winston Huaman, quien señalaba que era la primera vez en más de 20 años que el Poder Ejecutivo tomaba en cuenta la opinión de los trabajadores en la elaboración de las propuestas del nuevo modelo de servicio civil. Cabe destacar que en la elaboración de la normativa previa a la implementación del nuevo modelo de Servicio Civil también se ha contado con la participación de sindicatos y gremios sindicales, destaca la participación en la elaboración del reglamento del régimen de contratación administrativa de servicios; asimismo destacan los aportes en el diagnóstico de los principales problemas que se tienen en la gestión diaria de los recursos humanos.
Los comentarios y sugerencias del diálogo permanente hacen que las directivas y políticas que se dicten sean efectivamente implementadas por todas las entidades públicas. He ahí el valor fundamental de la participación de los trabajadores y los sindicatos en el proceso de reforma del servicio civil en curso.
Bibliografía
Diagnóstico del Servicio Civil del Perú. Banco Interamericano de Desarrollo – BID. Informe Final. Enero 2011. Mercedes Iacoviello.
El Servicio Civil Peruano. Antecedentes, Marco Normativo Anual y Desafíos para la Reforma. Mayo de 2012.
Manual del Funcionario Público 2012. Editorial Caballero Bustamante.
Revista Gestión Pública y Desarrollo. Abril 2012.
Reseña biográfica
Es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con 10 años de experiencia en el Sector Público, cuenta con estudios de maestría en Ciencia Política con mención en Gestión Pública, de Maestría en Desarrollo y Defensa Nacional por el Centro de Altos Estudios Nacionales y especializaciones y post grados en la Universidad del Pacífico, Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad Mayor de San Marcos, The National Defense University NDU – USA, USAID, CAEN, entre otros. Actualmente es asesor de la Presidencia Ejecutiva de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, entidad encargada de la gestión de los recursos humanos del Estado, habiendo asumido también las funciones de Gerente de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento, Secretario Técnico del Tribunal del Servicio Civil y la Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica. Previamente ha sido asesor de los Viceministros de Políticas y de Recursos para la Defensa del Ministerio de Defensa; y asesor del Secretario General de los ministerios de la Mujer y de Agricultura. También se ha desempeñado como consultor del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO, entre otros encargos. Autoridad Nacional del Servicio Civil. Jr. Francisco de Zela N°150, Piso 10, Jesús María. jvaldivia@servir.gob.pe
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