Comisión sobre diagnóstico de la situación actual del país y lineamientos de salida a la crisis1 Documento para abrir la discusión – Agosto de 20032 PREFACIO Las dificultades que afronta la economía nacional, y las graves consecuencias que las mismas han tenido en la calidad de vida de la población del país, señalan la necesidad de abordar urgentemente tanto aquellos problemas que la crisis ha acentuado, como los que ha provocado. Por ello, la Comisión realizó un somero repaso del proceso económico del Uruguay de las últimas décadas, así como de la actual coyuntura, y discutió algunas alternativas de superación de la crisis que nos aqueja. En el plano del mantenimiento y mejora de las condiciones de vida de los habitantes de nuestro país, la apuesta a continuar y profundizar el ejercicio de la democracia es percibida como el eje medular para enfrentar la crisis y construir el futuro. Pero desde el punto de vista de las condiciones económicas del desarrollo, la hipótesis más plausible para abordar la salida de la crisis, y reflexionar sobre la estrategia de desarrollo futuro, es la de la insuficiencia de las políticas exclusivamente centradas en mejorar el sistema de incentivos mediante la apertura, desregulación y liberalización de mercados. Estas políticas no han dado el resultado previsto, o han sido mal diseñadas, mientras que no se han concebido otras políticas eficaces de desarrollo tales como las orientadas a la generación de capacidades, a la mayor equidad en el acceso a los recursos, a la inversión en capital humano, la reinserción internacional del país o la reforma del Estado, con una visión funcional a una estrategia de desarrollo integral sustentable. Por ello, las propuestas sugeridas en este documento centran su atención en la necesidad de pensar la estrategia de desarrollo a partir de la vocación integracionista de nuestro país, la apuesta al trabajo de los uruguayos y a un papel activo del Estado. No obstante, se señala que, para implementarla, habrá que resolver las restricciones monetarias y financieras agravadas por la crisis, como el endeudamiento interno y externo y la restricción crediticia, los impactos de los movimientos de capitales y la dolarización de la economía. 1 La Comisión fue creada por el Consejo de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (Resolución Nº 73, del 11/07/02), integrada por docentes y delegados de los órdenes, con el cometido de elaborar un diagnóstico de la situación actual del país y proponer lineamientos de salida a la crisis. Funcionó bajo la coordinación del Prof. César Failache, habiendo participado, por el orden docente, Fernando Antía, Gustavo Bittencourt, Antonio Elías, Adela Hounie, Gabriela Mordecki y Luis Porto; por el orden de egresados, Milton Ibarra; por el orden estudiantil, Magela Cavallieri, Martín Lavalleja, Martín Rodríguez, Gonzalo Salas y Francisco Terra. 2 Sobre la base del Borrador presentado ante el Consejo de la Facultad de CC.EE. y de Administración (mayo de 2003), la presente versión pretende recoger los comentarios recibidos por la Comisión en las presentaciones realizadas durante los meses de junio y julio del presente año, ante diferentes auditorios: docentes de la Facultad de CC.EE. y de Administración y del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de CC.SS. y estudiantes de la Facultad de CC.EE. (las intervenciones se encuentran disponibles en la Sección Comisiones de la Facultad de CC.EE. y de Administración). Asimismo, se buscó incorporar los demás aportes recibidos de parte de diferentes docentes universitarios, que sin duda significaron un enriquecimiento del texto. 1 CONTENIDO Introducción I. DIAGNÓSTICO 1. Una mirada al proceso económico del Uruguay en las últimas décadas 2. El proceso de apertura y liberalización de la economía uruguaya 3. El patrón de crecimiento de los años noventa 4. La crisis de la economía uruguaya en 1999-2002 4.1. La recesión de 1999-2001 4.2. La agudización de la crisis económico-financiera en 2002 4.3. La crisis bancaria de 2002 5. Consecuencias de la crisis 5.1. Los impactos de la crisis 5.2. Algunos elementos de comparación con la crisis de 1982-1984 II. PROPUESTAS 6. ¿Cómo superar la crisis? 6.1. El diagnóstico y los lineamientos de salida 6.2. Las restricciones y las políticas 6.3. Pensar el desarrollo – Aportes para una agenda del desarrollo en Uruguay 7. Agenda de temas de investigación 2 INTRODUCCIÓN Las dificultades que afronta la economía nacional, y las graves consecuencias que las mismas han tenido en la calidad de vida de la población del país, señalan la necesidad de abordar urgentemente tanto aquellos problemas que la crisis ha acentuado, como los que ha provocado. Ello implica investigar con detenimiento las causas fundamentales de ese proceso, y esbozar los caminos para avanzar hacia un desarrollo económico sustentable. En el presente trabajo se comienzan a cumplir dichos objetivos, con el ánimo de que la actividad se continúe en otros ámbitos específicos definidos en la Universidad. En este sentido, cabe destacar que los diferentes órganos de cogobierno de la Universidad han manifestado su preocupación ante la situación que atraviesa el país. Ello se ha reflejado, en particular, en las actividades de la Comisión Social Consultiva, donde interactúan, entre otros, representantes de la Universidad, el PIT-CNT, las gremiales empresariales y los cooperativistas, buscando soluciones alternativas, básicamente en un nivel sectorial. El presente documento debe concebirse, entonces, como un aporte a dicho proceso de reflexión colectiva, y un llamado a consolidar los conocimientos disponibles sobre los diferentes aspectos que contribuyen a una comprensión de las causas de la crisis y de posibles salidas para la misma. Es por ello que se culmina con una agenda de temas que deberían ser investigados con detenimiento. En lo que refiere a los cambios institucionales y las medidas de política económica para enfrentar las dificultades actuales, el documento se limita a definir aquellos criterios que la Comisión ha considerado más apropiados, destacándose la necesidad de considerar la crisis desde una perspectiva de largo plazo. La parte I del documento aborda el diagnóstico en tres pasos. Partiendo de los logros que el país ha alcanzado en términos de desarrollo humano en el siglo pasado, resulta inquietante la constatación de una brecha creciente en la productividad de los uruguayos con relación a los habitantes de los países centrales. Ello conduce a plantear una breve revisión de las estrategias seguidas en las últimas décadas en relación a este problema (secciones 1 y 2). Los diferentes ensayos de liberalización y apertura emprendidos en nuestro país a partir de los años setenta, requieren reflexionar sobre las políticas más adecuadas para responder a la creciente globalización de la economía mundial. Ello conduce a un repaso de los rasgos principales de la década del noventa (sección 3), y el cierre del ciclo de crecimiento de dichos años en la presente crisis (secciones 4 y 5). En la parte II, el esfuerzo se orienta a presentar algunos criterios que puedan ser útiles para pensar en la superación de la crisis. La sección 6 parte de sintetizar los principales problemas que surgen del diagnóstico realizado en la primer parte de este documento, y las propuestas que se esbozan para su superación (ítem 6.1). Seguidamente, se consideran las restricciones económico-financieras planteadas por la actual coyuntura, y algunos lineamientos para las políticas de reactivación económica (ítem 6.2). Pero la crisis ha puesto de relevancia viejos problemas de la economía del Uruguay, en particular su vulnerabilidad externa, bajo las nuevas formas que las experiencias de apertura de las últimas décadas le han impuesto. En este sentido, se entiende que la crisis actual es de tipo estructural, al poner al descubierto los obstáculos que impiden un desarrollo autosostenido en el largo plazo. Por ende, la superación de estos obstáculos 3 requerirá de un cambio en el patrón de acumulación, crecimiento y distribución de las últimas décadas (ítem 6.3). Los problemas evocados requieren de nuevas investigaciones, que no sólo permitan un avance en el conocimiento de la realidad sino que también sean útiles para la reflexión y la toma de decisiones de los diferentes actores de la vida del país. Por ello, el documento culmina presentando una agenda de temas a investigar de manera urgente (sección 7). Por último, se señala que la gravedad de la crisis debería animar el diálogo entre los agentes económicos y los actores políticos y sociales respecto al país que se construirá. La necesidad de un proceso democrático en esta reflexión, así como en la acción, no es un simple marco para la estrategia de desarrollo, sino parte medular de la misma. I. DIAGNÓSTICO 1. Una mirada al proceso económico del Uruguay en las últimas décadas Al finalizar el siglo XX, la sociedad uruguaya logró una ubicación destacada en el mundo y la región en términos del desarrollo humano. La esperanza de vida de sus habitantes, los niveles de educación y de ingreso, y una distribución del mismo más equitativa que la prevaleciente en la región, avalan dicha afirmación. No obstante, la posibilidad de que la crisis iniciada desde fines de 1998, y que se agudizó a partir de 1999, pueda revertir en forma duradera los logros antes mencionados, constituyó un punto de partida para el trabajo de la Comisión. En efecto, la disminución del ingreso per cápita, resultante de la crisis, es una de las preocupaciones que anima el presente documento. A ello se agrega que las condiciones de producción de bienes y servicios de la economía, así como la productividad de sus habitantes, muestra un deterioro en comparación con los países centrales. Se trata de una tendencia persistente y que también requiere esfuerzos para ser revertida. Los factores históricos, geográficos, demográficos, institucionales y económicos que condicionaron el subdesarrollo uruguayo son complejos, y difícilmente puedan ser abarcados por una única explicación teórica. Considerando estas limitaciones, se opta por destacar como tema central la incapacidad que ha demostrado la sociedad uruguaya y el Estado para encontrar las políticas y caminos que permitan cerrar la brecha de ingresos con los países desarrollados en un proceso de crecimiento autosustentable. En términos de estrategia de desarrollo, la pregunta a responder sería la de si el Uruguay puede intentar cerrar esa brecha con un modelo del tipo “pradera, frontera y puerto”. Esta estrategia parecería ser insuficiente, habiendo conducido en el pasado a una falta de dinamismo en la inversión y en la generación de empleo productivo. Y más aún si se piensa en la necesidad de que la brecha con el mundo desarrollado, además de no seguir aumentando, pueda comenzar a cerrarse. A estas dificultades al nivel de la estrategia, se suman los problemas de una gestión pública que a lo largo de la historia no ha centrado su accionar en la generación de capacidades y de canales de cooperación con el sector privado, sino en oportunidades de renta para quienes se pudieran beneficiar de las acciones estatales. La clase empresarial, por su parte, ha sido mayoritariamente conservadora, con insuficiente espíritu innovador (en el sentido schumpeteriano) y escaso profesionalismo. Como resultado, se ha 4 consolidado un marco institucional con incentivos a la búsqueda de rentas derivadas de recursos y decisiones del sistema político. Las políticas económicas seguidas en las últimas décadas no han logrado generar ventajas comparativas dinámicas para nuestro país, basadas en procesos de fuerte innovación y, por lo tanto, de inversión, que son los que se han mostrado eficientes para cerrar la distancia con la frontera tecnológica, por ejemplo, en los países del sudeste asiático o en Nueva Zelanda. Si se mira la historia uruguaya en el siglo XX, se constata que hubo diferentes respuestas a los cambios que se fueron dando en el entorno externo. Como consecuencia de la crisis internacional de los años treinta, el proceso económico nacional se basó fundamentalmente en una dinámica de acumulación interna de capital, si bien el país mantuvo su esquema tradicional de inserción externa como fuente de divisas para las importaciones que iba requiriendo el proceso de industrialización. A partir de mediados de los años setenta, no obstante, la economía uruguaya pasó a depender básicamente de su inserción internacional, como consecuencia del agotamiento del proceso de industrialización sustitutiva de importaciones emprendido décadas atrás. En forma concomitante, se produjo un cambio también estructural en el patrón de acumulación. Como puede observarse en el siguiente gráfico, hasta principios de los años setenta, el producto bruto per cápita y el salario real tenían un comportamiento similar; a partir de ese momento, se genera una brecha en la evolución de ambas variables, de forma tal que la clase trabajadora se aleja en forma permanente del incremento del producto. Gráfico 1 - PRODUCTO POR HABITANTE Y SALARIO REAL 1968-2003 180 ÍNDICE 1968=100 160 140 120 100 80 60 40 1968 1971 1974 PBI p/h 1977 1980 SalReal 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 FUENTE: BCU, INE La crisis internacional de los años setenta, el cierre del mercado europeo para las carnes uruguayas y el primer gran aumento del precio del petróleo, condujeron a la búsqueda de una nueva inserción regional como estrategia de salida para la crisis interna. En los años 1974 y 1975 se firman los acuerdos del PEC con Brasil, y el CAUCE con Argentina, a lo que se suma el inicio de una fuerte apertura y desregulación del sistema financiero. También a partir de 1974 comienza a aplicarse una política de promoción de las exportaciones no tradicionales, que constituye un fuerte estímulo para sectores como la pesca, el arroz, la cebada, la lechería y algunas manufacturas. Sin embargo, el proceso de crecimiento económico que se inicia en la segunda mitad de los años setenta, culmina en una profunda crisis desde fines de 1982. Será recién en los años noventa que se logra recuperar una nueva senda de crecimiento, si bien el país 5 mantiene un tipo de especialización que lo sitúa en los tramos menos dinámicos del comercio internacional de bienes. A ello se suma la ausencia de un marco institucional claro y coherente, estableciéndose incentivos cambiantes según los sectores, que deben adaptarse a las sucesivas políticas. A título ilustrativo, cabe mencionar que, mientras en un determinado período la política cambiaria promueve las exportaciones, luego se la utiliza como instrumento de estabilización, con el consiguiente desincentivo para el sector exportador y para el propio proceso de acumulación. Si se analiza lo sucedido en la última década, se constata que la crisis actual es de tal entidad, que la contracción del producto nos aleja en forma abrupta de la senda de crecimiento que se logró durante los noventa. Miles de pesos de 1983 Gráfico 2 - PBI URUGUAYO 300 280 260 240 220 200 Proyectado 180 160 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 FUENTE: BCU y proyecciones del IE 2. El proceso de apertura y liberalización de la economía uruguaya El cambio en el modelo de desarrollo que se produce a mediados de los años setenta en el país, desde la industrialización sustitutiva de importaciones y orientada al mercado interno, hacia un modelo crecientemente extrovertido y volcado a la región – fundamentalmente Argentina y Brasil–, surge como respuesta al estancamiento productivo y la crisis estructural que se venía produciendo ya desde fines de los años cincuenta, y que fueran diagnosticados por la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) en 1963. Según la CIDE, el estancamiento del sector agropecuario y el agotamiento de la etapa "fácil" de la sustitución de importaciones, sumados a la estrechez del mercado interno para el desarrollo de otras industrias, se enfrentan a las aspiraciones sociales y políticas crecientes de la población. Ese desajuste explica, a su vez, la espiral inflacionaria y devaluatoria. Una década después, el Plan Nacional de Desarrollo de 1972, establecido para el período 1973-1977, ubica las causas profundas del estancamiento productivo de la economía uruguaya en la transferencia de recursos del sector exportador hacia los sectores protegidos, operada en el período anterior. Se afirma que la superación del 6 estancamiento requiere de un cambio sustancial en el modelo aplicado, principalmente en cuanto a que la producción debe dirigirse hacia el mercado externo. En ese marco, se procesan importantes transformaciones institucionales, que se concretan en 1974 en una ley de inversiones extranjeras y de promoción industrial, y en una disminución generalizada y progresiva de las restricciones a las importaciones (arancelarias y no arancelarias). Paralelamente, se promueve una reconversión industrial cuya finalidad es la de reemplazar la industria sustitutiva de importaciones por actividades de exportación, y el establecimiento de diversos tipos de subsidios. Varias actividades manufactureras de exportaciones no tradicionales se desarrollan al amparo de dichos estímulos, en particular, productos textiles, calzado y prendas de vestir de cuero. Mientras que la liberalización comercial se va procesando con marchas y contramarchas entre un esquema de apertura unilateral y otro de integración regional, concretándose finalmente en los acuerdos comerciales con Brasil y Argentina y, un poco más tarde, en el Mercosur, la apertura y la desregulación financiera emprendidas son francas y decididas desde sus inicios. Las mismas se establecen en función de un proyecto que concibe al Uruguay como "plaza financiera regional", basado fundamentalmente en: − la admisión del dólar como unidad de cuenta para los contratos internos, − la libre movilidad de capitales y de divisas, y − la permisividad para la instalación de la banca off-shore En el marco de un período de auge en el ciclo del capital internacional a fines de los setenta, se adopta un régimen de estabilización de precios basado en la subvaluación sistemática del tipo de cambio y en altas tasas reales de interés. La persistente entrada de capitales más que compensa el importante desequilibrio que se genera en la balanza comercial con la nueva política de apertura. Los principales destinos de los recursos provenientes del exterior se relacionan con un "boom" en el consumo privado, fundamentalmente de bienes importados y cierta dinamización de la inversión privada en maquinaria y equipo, así como con algunas grandes obras emprendidas por el régimen militar (como represas, rutas y puentes), la construcción suntuaria y la inversión financiera especulativa. El modelo de política económica genera un fuerte endeudamiento, que eclosiona en 1982-83 en el marco de la crisis de la deuda que sacude a la mayor parte de los países de la región, y al mundo subdesarrollado en general. La década de los años ochenta es, para el Uruguay, en buena parte, una "década perdida" en términos de crecimiento económico y de distribución del ingreso, más allá de la recuperación iniciada a partir de 1986. El saldo en materia de inserción internacional es el de una fuerte dependencia regional en cuanto a los mercados de destino, y un escaso desarrollo del valor agregado de las exportaciones. En efecto, el incremento de las exportaciones no tradicionales estuvo basado en materias primas agropecuarias con escaso procesamiento industrial, enfrentándose al creciente proteccionismo que caracteriza a los mercados de los países desarrollados. En el ámbito regional, no obstante, se desarrollaron líneas de exportación no tradicionales y con mayor valor agregado, basadas muchas veces en insumos importados. 7 Finalmente, cabe destacar que el cambio en el modelo de desarrollo se produce en el contexto de un ajuste político radical, con la implantación de un gobierno dictatorial que cercena los derechos civiles, sociales y políticos, y descarga el peso de la crisis sobre los sectores de menores ingresos de la población. A su vez, la salida del régimen militar en 1985, en el marco de la Concertación Nacional Programática entre las principales fuerzas políticas y sociales de oposición, permite el comienzo de la recuperación en materia de salarios y de derechos laborales. En términos más generales, el período 1985-90 se caracteriza por ser un período de transición, sin un patrón claro de política económica, fuertemente condicionada por el pago de las obligaciones de la deuda externa y la consiguiente necesidad de divisas. En ese marco, las exportaciones pasan a constituir el principal instrumento para lograr dicho objetivo. Será recién a partir de los noventa, con el advenimiento de una nueva ola de ingreso de capitales y de crecimiento económico en la región, que se instrumenta un modelo de política económica funcional al mismo, y que perdura hasta el desencadenamiento de la actual crisis. 3. El patrón de crecimiento de los años noventa En la década del noventa se asiste al retorno de capitales financieros y a un incremento de la inversión extranjera directa a la región latinoamericana y, también, al Uruguay. La abundancia de recursos permitió la recuperación del crecimiento regional, luego de la penuria que caracterizó los años ochenta. La economía uruguaya asiste a un desempeño inusual en su historia reciente. El producto bruto interno crece notoriamente en el período 1991-1998, al tiempo que la inflación desciende a los registros más bajos de la segunda mitad del siglo. No obstante, la distribución del ingreso no muestra mejoras, al tiempo que aparecen nuevas formas de exclusión social. Desde los años setenta, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial adquieren un creciente protagonismo en la definición de las políticas económicas de los países en desarrollo, a través del establecimiento de "condicionalidades" al otorgamiento de sus préstamos. Este fenómeno ha sido, y es, objeto de atención de economistas y otros cientistas sociales, en tanto expresa la óptica y los intereses de los centros en relación a los países periféricos. Los sucesivos fracasos de las políticas implementadas en dichos países han llevado a reformular estas condicionalidades, si bien se mantienen los fundamentos de liberalización financiera y comercial, y reducción del papel del Estado en la economía. Los organismos financieros internacionales adquieren particular relevancia en el actual proceso de globalización, caracterizado por la creciente influencia en las economías nacionales de los procesos económicos, sociales y culturales de carácter mundial. A comienzos de los años noventa, las políticas económicas recomendadas por dichos organismos (incluidas las “reformas estructurales”), encuentran en el denominado “Consenso de Washington” los lineamientos generales que los organismos financieros internacionales consideraban más adecuados. La posibilidad de acceso a los mercados internacionales de capital se facilitaba por la adopción de dichos esquemas de política económica “amigables con los mercados”. No obstante ese entorno de ideas, que adquiere notoriedad en la opinión pública durante la década de los noventa, no se deben perder de vista las diferencias que respecto a dichas líneas generales supuso su aplicación, ni las resistencias u obstáculos que surgieron al interior de los propios países (expresados en instancias políticas como los referéndum en el caso de nuestro país). 8 En Uruguay, la política económica seguida en el período tiene como ejes la continuación del proceso de desregulación y apertura financiera iniciado en los setenta, así como la profundización de la apertura comercial. Esta última se verifica a través de una apertura unilateral y de la intensificación de los vínculos comerciales y financieros con los países vecinos, siendo la creación del Mercosur en 1991 un hito histórico en ese proceso. Por su parte, la liberalización y apertura financieras se ven matizadas por la peculiar situación de partida planteada por la crisis bancaria de los años ochenta -con una fuerte intervención del Estado en la gestión y salida de la misma- y por la paulatina adopción de las recomendaciones del Comité de Basilea, en lo que hace a la regulación prudencial del sistema bancario. El marco institucional de la economía pública mostró, en el período, fuertes carencias que incidieron en el funcionamiento de la economía. Los múltiples ajustes fiscales y la no aplicación del presupuesto por programa como instrumento de una estrategia de desarrollo, provocaron un importante desajuste que incidió negativamente en las actividades y servicios del Gobierno Central. El mercado de los servicios públicos, estuvo sujeto a un controvertido proceso de cambios institucionales, que generó incentivos negativos para la inversión pública y privada, aunque la creación de agencias reguladoras independientes de las empresas podría tener una influencia positiva en el futuro. Los procesos licitatorios y de concesión de obras y servicios estuvieron sometidos a constantes cuestionamientos, por lo que en múltiples casos debieron ser reformados o suspendidos, debilitando la utilización de esos instrumentos para compensar la falta de recursos fiscales. Las insuficiencias de las normas constitucionales que limitan el uso de los recursos públicos en el período electoral (ciclo político de las finanzas públicas), afectaron los resultados fiscales y generaron incentivos negativos para el funcionamiento económico. Asimismo, la existencia de un organismo de contralor fundamental, el Tribunal de Cuentas, que interviene preventivamente los gastos y pagos al solo efecto de certificar su legalidad, pero que no dispone de capacidades suspensivas ni sancionatorias sobre los gastos observados y reiterados, debilitó notoriamente la posibilidad de exigir el cumplimiento obligatorio de las normas que rigen el funcionamiento de la economía pública. Consistentemente con las políticas económicas implementadas, en el transcurso de la década se emprendieron un conjunto de cambios institucionales en el ámbito de las empresas públicas, el sistema de seguridad social, el mercado de capitales y el funcionamiento general del Estado. La falta de consenso sobre las características de esas reformas provocó múltiples confrontaciones políticas, dirimidas en varios casos a través de mecanismos de democracia directa. Como consecuencia, la actual estructura institucional refleja sólo parcialmente las propuestas legislativas realizadas por los gobiernos del período. La disponibilidad de recursos financieros externos permitió una mayor flexibilidad en el diseño de las políticas monetaria y cambiaria con relación a lo ocurrido en los años ochenta, adoptándose un régimen de banda de flotación preanunciada. Es de destacar que a partir de 1991, Argentina adopta el esquema de convertibilidad, y Brasil a partir de 1994 implanta un esquema de estabilización con “ancla cambiaria”. Ello determinó un alza de precios en dólares de la región que, al tiempo que hizo viable el plan uruguayo, también contribuyó a generar un fenómeno de inflación en dólares. Sin embargo, estas políticas se revelaron incapaces de reaccionar adecuadamente ante los cambios externos, marcando hacia fines de la década un serio límite a las posibilidades de crecimiento exportador. La pérdida de competitividad respecto a los mercados 9 extrarregionales se vio agravada a fines de los años noventa, además, por la valorización del dólar frente a las divisas europeas. El sistema bancario vivió una década de afluencia de recursos. La entrada de capitales por la vía de depósitos de no residentes impulsó las actividades off-shore de los bancos instalados en nuestro país, generando el crecimiento de las actividades bancarias y una percepción de abundancia en la disponibilidad de recursos. Por otra parte, la captación de los recursos de residentes por la vía de depósitos, se caracterizó por la creciente dolarización. Las instituciones bancarias, enfrentadas a un aumento de sus pasivos financieros en dólares, se vieron impulsadas a la concesión de créditos en esa moneda. A su vez, el creciente endeudamiento en dólares de los agentes residentes, se constituyó en un grave obstáculo para resolver el problema de la sobrevaluación cambiaria. Los factores antes mencionados determinaron un aumento de la riqueza medida en dólares, muy superior a su valuación en pesos constantes. El gráfico siguiente es ilustrativo al respecto. La adopción del dólar como moneda (unidad de cuenta, medida de valor y medio de pago), que adquiere cada vez mayor relevancia respecto al peso, genera una estructura de contratos entre los agentes económicos que resultarán difícil de cumplir al momento de producirse el ajuste en el valor del dólar. Por otra parte, dicho ajuste se vuelve inevitable si se quiere mantener la competitividad internacional de la producción nacional. Será a través de la crisis que se procesa finalmente el quiebre de ese “espejismo de la riqueza en dólares”. Gráfico 3 - URUGUAY: CRECIMIENTO Y ESPEJISMO 700 600 INDICE 1975= 100 500 400 300 200 PBI A PRECIOS 1983 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 1982 1981 1980 1979 1978 1977 1976 1975 100 PBI EN DÓLARES CORRIENTES Fuente: elaboración propia en base a datos del B.C.U. Los resultados de la gestión macroeconómica antes reseñada consolidaron un patrón de crecimiento que presenta, hacia finales del período, las características que se exponen a continuación. 10 En el plano financiero externo, se destaca el aumento de la inversión extranjera directa, así como el incremento de la dependencia respecto al ahorro externo como fuente de crecimiento de la economía. Es de destacar que el proceso de acumulación de capital no tuvo en el ahorro interno un componente que lo impulsara. Mientras tanto, en el ámbito interno, la “plétora de dólares” permitió el fenómeno de la expansión de los contratos en dicha moneda, reduciendo el papel del peso uruguayo a una expresión casi marginal, y estableciendo, de esa manera, la base para una crisis financiera de difícil gestión en caso de producirse alteraciones en el tipo de cambio. Por otro lado, el patrón de crecimiento no logró superar las debilidades del sistema financiero, que se expresaron en las dificultades para constituir un mercado de capitales profundo, destinado al financiamiento de largo plazo. La tendencia al déficit comercial se percibía como un problema latente, que no adquiría significación en tanto la disponibilidad de recursos y el crecimiento de las exportaciones no mostraban un empeoramiento creciente del ratio del servicio de la deuda respecto a las exportaciones. El "efecto riqueza" asociado a la abundancia de dólares de los años noventa, constituyó un mecanismo perverso de interacción entre la economía real y el sistema financiero. Por una parte, se desincentivó el ahorro de las familias, al inducir una percepción de su riqueza superior a la que la actualización de sus flujos futuros de ingresos permitiría. El propio sistema bancario validó esta situación, con el crecimiento de los préstamos al consumo. Por otra, se alentó el endeudamiento de corto plazo de las empresas, y sin una correcta valuación del riesgo cambiario. Como consecuencia, las finanzas empresariales se volvieron extremadamente frágiles ante cambios en el valor del dólar. Los esfuerzos por constituir, mediante el sistema previsional, un fondo de recursos de largo plazo, amenazan con fracasar en su objetivo primordial ante los efectos de la crisis. Si bien en sus comienzos el fondo de ahorro previsional se comportó de acuerdo a lo previsto, la marcha de los acontecimientos plantea un conjunto de problemas que requieren atención. Por una parte, es de prever que los mecanismos de ajuste de las jubilaciones, así como los efectos de la crisis en el aumento del desempleo, la precariedad e informalización de los puestos de trabajo, afecten la coherencia del esquema de previsión social en términos de las prestaciones futuras. Por otra parte, los esfuerzos por desarrollar un mercado de capitales privados se vieron enfrentados a graves problemas de incumplimiento, así como a varios episodios en los que se puso en cuestión la calidad de la supervisión de dicho mercado. La fragilidad fiscal estuvo presente en el desempeño de la década, aún considerando que en los dos primeros años se logra un pequeño superávit fiscal. Estos resultados reflejan las dificultades en la implementación de una verdadera reestructura de la tributación, del gasto y de la inversión públicos, capaz de sustentar una inserción diferente del Estado en la economía. La crisis de las finanzas públicas es consecuencia, en gran medida, de las necesidades de financiamiento del sistema de seguridad social, que en nuestro país se enfrenta a las dificultades propias de su estructura demográfica. A ello se agregó, primero, el incremento de las prestaciones como resultado de la reforma constitucional aprobada en 1989, y luego, la reforma aprobada en el Parlamento en 1996. Esta reforma incrementó el déficit del sistema, al transferir una parte de los aportes de los trabajadores a las AFAP, si bien también, a partir de2001 redujo el gasto, al disminuir los beneficios prestados a los pasivos, como consecuencia del aumento de la edad de retiro, del cambio en la tasa de reemplazo y en la forma de cálculo del sueldo básico jubilatorio. 11 Debe considerarse, además, que una parte importante de los fondos de las AFAP fueron colocados en títulos de deuda pública, lo que redujo las necesidades de financiamiento del Estado pero, a su vez, disminuyó la posibilidad de que esos fondos fueran destinados a inversiones productivas. En la faz productiva, la reforma comercial y la política cambiaria sentaron las bases para el desarrollo de los servicios que, a la postre, resultaron los sectores más dinámicos de la economía. Se registró un importante crecimiento de sectores vinculados al nuevo contexto regional y nacional, como el turismo, los transportes, la construcción y los servicios de comercio, restaurantes, hotelería y financieros. No obstante, la dependencia regional, en particular respecto a Argentina, de la dinámica de estos sectores, acentuó la vulnerabilidad externa por nuevas vías. Los cambios en el sector de intermediación comercial muestran el crecimiento de las grandes superficies, permitiendo el acceso a los bienes industriales en buena medida importados, cuyo consumo resultó favorecido por la subvaluación de la divisa norteamericana. Por otro lado, la política cambiaria, que generó un "dólar barato", y el arancel cero para la importación de bienes de capital, condujeron al abaratamiento de los bienes de capital. En la medida que el "dólar barato" encarecía relativamente la mano de obra y otros productos y servicios no transables internacionalmente y, al mismo tiempo, favorecía la competencia importada, la mayor parte de los industriales desarrollaron estrategias defensivas. Esto es, incorporaron cambio técnico no a los efectos de aumentar la producción, sino para ahorrar mano de obra e intensificar el uso del capital. En la década de los noventa, el deterioro del tipo del cambio real se correlacionó con un incremento de la productividad, pero sin un aumento de la producción a nivel de la industria globalmente considerada. El problema del desempleo se agudizó, al tiempo que se agregaron nuevas manifestaciones de segmentación y exclusión social. En síntesis, en la década se sientan las bases de la crisis que se analizará a continuación, y se plantean, entre otras interrogantes, las siguientes: ¿Es esta crisis la expresión del fracaso de la estrategia de liberalización y apertura en un contexto de globalización, en donde coexistió el mantenimiento del proteccionismo comercial en los países centrales con una apertura financiera generalizada, caracterizada por la volatilidad y los comportamientos “de manada” de los agentes? ¿O bien resulta de la mala calidad de las políticas implementadas en dicha década? En el documento hay argumentos para sostener la necesidad de un cambio de estrategia de desarrollo, que resuelva el problema del endeudamiento y la inserción externa. Pero también se señalan los errores en la política económica implementada, los que se analizarán en la siguiente sección. 4. La crisis de la economía uruguaya en 1999-2002 En la presente sección, se analizan las fases de la crisis actual: en primer lugar, la recesión del período 1999-2001, y en segundo lugar, la agudización de la crisis que se produjo en el año 2002. 4.1. La recesión de 1999-2001 A continuación, se presentan los principales factores externos que explican el inicio de la recesión, así como la política económica seguida por el gobierno en ese período, en particular, la política cambiaria y la gestión de las finanzas públicas. 12 4.1.1 Los factores externos desencadenantes de la recesión A partir de fines de 1998, la economía uruguaya entró en una persistente aunque poco profunda recesión que se extendió hasta 2001 (el PBI se contrajo 7,3% en el trienio), que se agravará significativamente en 2002. Sus principales causas se vinculan con los siguientes factores externos: − contracción del ingreso de capitales del exterior a América Latina, que impactó negativamente en Uruguay a través de su efecto en las economías vecinas (que en 1998 absorbían más de la mitad de las exportaciones de bienes), pues la economía uruguaya mantuvo (calificación de grado inversión mediante) un fluido acceso al financiamiento externo hasta 2001 inclusive. La reducción de la afluencia de capitales hacia América Latina fue, en buena medida, consecuencia de los efectos “contagio” de la crisis asiática (1997) y, principalmente, de la crisis rusa (1998). Ambas crisis respondieron además, a una lógica de encadenamiento potenciada por la globalización financiera. − marcada pérdida de competitividad bilateral con Brasil (se verificó una maxidevaluación con muy baja inflación en ese país mientras que el Uruguay no modificó la política cambiaria) y enlentecimiento del crecimiento de la economía brasileña (creció sólo 6,8% en el trienio, en parte por los efectos recesivos de corto plazo de la devaluación de 1999, en parte, por la crisis energética de 2001); − recesión y deflación en Argentina (la economía argentina cayó 8,1% en el trienio); − fortalecimiento del dólar frente al euro, que afectó negativamente la competitividad del país respecto de Europa, y contribuyó a la caída de los precios de las materias primas medidos en dólares; − deterioro de los términos del intercambio, por la caída de los precios internacionales de los productos agropecuarios desde 1998, y el aumento del precio del petróleo desde 1999; − epidemia de aftosa en abril de 2001, que determinó el cierre de los mercados no aftósicos para las carnes uruguayas. 4.1.2 La política económica La política económica del gobierno uruguayo durante ese período procuró mantener la estabilidad de los precios y del sistema financiero, y recuperar gradualmente la competitividad, seriamente afectada por la inflación en dólares acumulada en la primera fase del plan de estabilización (1991-1995), y por la devaluación brasileña de 1999. Esa combinación de objetivos descartaba la realización de un “salto cambiario” y obligaba a efectuar una devaluación gradual que permitiera reducir los precios domésticos en dólares. Paralelamente, el gobierno dispuso la reducción de la carga fiscal sobre los sectores productores de bienes transables (agro e industria). En una primera etapa, que se extendió desde enero de 1999 hasta junio de 2001, el gobierno mantuvo el deslizamiento cambiario en 7,4% anual, por lo que se produjo sólo una modesta reducción de los precios domésticos y de los salarios medidos en dólares En una segunda etapa (desde junio de 2001 hasta junio de 2002), ante la aplicación de una “devaluación fiscal” en Argentina (adopción del “factor de convergencia”) y como consecuencia de la pronunciada aceleración de la caída del real en Brasil, el ritmo devaluatorio uruguayo se duplicó, y ello permitió incrementar la reducción de los precios y salarios en dólares (Cuadro 1). 13 Cuadro 1: PRECIOS Y SALARIOS (variación promedio anual, en %) 1998 10,8 -0,1 10,9 12,8 Salario privado en U$S 0,6 1999 5,7 -2,4 8,3 7,3 -1,6 1,5 2000 4,8 -1,9 6,8 3,4 -3,0 -1,2 2001 4,4 -5,2 10,0 4,1 -5,9 -0,3 IPC IPC en U$S Devaluación IMS Salario real 1,8 Fuente: Instituto de Economía sobre la base de datos del BCU e INE 4.1.2.1 La política cambiaria y sus efectos sobre la competitividad externa El gradualismo de la devaluación del peso uruguayo, la nueva depreciación de la moneda brasileña en 2001, y la persistente devaluación del euro entre 1999 y 2001 impidieron que mejorara sustancialmente la competitividad externa. Si bien se verificó cierta mejora de la competitividad bilateral de Uruguay con Argentina y Estados Unidos, se deterioró el tipo cambio real bilateral con Brasil y la Unión Europea. En estas condiciones, persistieron serios problemas de competitividad que afectaron el desempeño de los sectores productores de bienes transables. Cuadro 2: TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL con los principales socios comerciales (1) (IPC/IPC, número índice, base 1998-1999=100 ) ARGENTINA BRASIL 7 PAISES (2) 9 PAISES (3) 1998 99,5 123,2 99,3 107,7 1999 100,6 86,5 101,3 96,0 2000 101,2 89,9 99,2 96,6 2001 105,1 80,4 104,5 96,3 (1) El tipo de cambio efectivo real compara los precios en dólares de Uruguay con los de sus principales socios comerciales. El aumento de la competitividad de los productos uruguayos respecto a un país o un grupo de países se refleja en el incremento del índice. Un valor del índice mayor que 100 indica una mejora frente al bienio base. (2) Canasta de 7 países: Alemania, RU, Italia, Francia, Países Bajos, Japón y EEUU. (3) Canasta de 9 países: se agregan Argentina y Brasil. Fuente: Instituto de Economía, sobre la base de MECON de Argentina, IPEA de Brasil, The Economist y Boletín Estadístico del BCU 4.1.2.2 El manejo de las finanzas públicas A pesar del contexto recesivo, el Parlamento votó un Presupuesto 2000-2004 de carácter levemente expansivo (los “créditos presupuestales” se incrementaron en aproximadamente 100 millones de dólares anuales con respecto a los del Presupuesto anterior). Empero, el Poder Ejecutivo aplicó una política de contención de egresos que permitió reducir el gasto público total medido en dólares. Pese a ello, en el trienio 19992001 el gasto público creció significativamente como porcentaje del PBI, ya que si bien se redujo expresado en dólares, lo hizo menos que el PBI medido en esa moneda. En estas condiciones el gasto del sector público pasó de 33,7% del PBI en 1998 a 36,5% del PBI en 2001. Con relación al PBI, se incrementaron los gastos por concepto de 14 intereses, transferencias a la seguridad social, remuneraciones y egresos no personales, y sólo se redujeron los correspondientes a inversiones. Por su parte, los ingresos del sector público permanecieron virtualmente estables como porcentaje del PBI (32,7% del PBI en 1998 y 32,4% en 2001), pues si bien se introdujeron nuevos impuestos y se aumentó la base imponible de otros tributos, la recaudación se vio afectada a la baja por la contracción de la demanda interna y la reducción de la presión tributaria sobre el sector transable. En estas circunstancias, el aumento del gasto del sector público determinó un pronunciado aumento del déficit fiscal (en promedio fue 4,1% del PBI en el trienio). Como consecuencia de los persistentes déficit fiscales, y de su financiamiento con endeudamiento en moneda extranjera (títulos públicos y préstamos de organismos financieros multilaterales), la deuda pública neta de reservas internacionales, que en 1998 era relativamente baja como porcentaje del PBI, se incrementó marcadamente, pasando de 21,2% en 1998 a 35% en 2001; mientras tanto, el ratio deuda pública bruta/PBI trepó de 33,9% en 1998 a 54,1% en 2001. Cuadro 3: FINANZAS PÚBLICAS (en % PBI) Egresos Gob. Central Ingresos Gob. Central Resultado Gob. Central Result. Fiscal consolidado (1) Deuda Neta Sector Público (2) Deuda Bruta Sector Público (2) 1998 19,5 20,7 -1,1 -0,9 21,2 33,9 1999 20,8 24,7 -3,9 -4,0 27,0 40,8 2000 20,4 23,8 -3,6 -4,1 30,0 45,3 2001 20,7 25,1 -4,6 -4,2 35,0 54,1 (1) Medido por arriba de la línea. (2) A partir de 1999, se implementó un cambio en la metodología de cálculo de la deuda del sector público, por lo que los datos previos a ese año no son en rigor comparables a los correspondientes al período 1999-2002. Fuente: Instituto de Economía con base en datos del BCU 4.2. La agudización de la crisis económico-financiera en 2002 La crisis se profundizó ya en los primeros meses del año, cuando los efectos de la acentuación de la crisis argentina golpearon a la economía nacional, debilitada desde el punto de vista productivo, fiscal y financiero por tres años de recesión. La agudización de la crisis se manifestó en la pérdida de la calificación de grado inversión (en febrero), en el pronunciado incremento de la prima de riesgo-país (pasó de 217 puntos básicos en diciembre de 2001 a 2.191 puntos básicos en octubre y luego descendió levemente para terminar el año en 1.870 puntos básicos), en la vertical caída de la producción (el PBI se redujo 10,8%), en el deterioro de las finanzas públicas (el déficit fiscal criterio "caja" ascendió a aproximadamente 4,2% del PBI en 2002, pero el ratio deuda pública/PBI se incrementó pronunciadamente) y en una crisis de confianza que determinó una formidable corrida contra los depósitos bancarios. 15 La causa principal del agravamiento de situación económico-finaciera fue la profundización de la crisis argentina verificada a fines de 2001. La combinación en Argentina de: dificultades políticas, incumplimiento de la deuda externa, “corralito”, pesificación asimétrica de depósitos y créditos bancarios, maxidevaluación y falta de apoyo del FMI, determinaron una pronunciada caída de la actividad económica, con el consiguiente deterioro de la situación social. En el primer semestre del año el PBI argentino cayó casi 15% y 11% en 2002.3 Los principales canales de transmisión de la crisis argentina fueron de tres tipos. En primer lugar, el canal comercial, por el peso de Argentina en las exportaciones de bienes y servicios de Uruguay (casi 30% del total en 2001) y la significación del comercio de frontera. En estas actividades, el impacto de la crisis argentina fue muy pronunciado. Las exportaciones de bienes a Argentina cayeron 64%, las exportaciones turísticas se redujeron a la mitad y el saldo del comercio de frontera se volvió fuertemente negativo. En segundo lugar, el canal de las expectativas, toda vez que los agentes económicos residentes percibieron que las dificultades de la economía argentina incidirían negativamente en nuestro país y adoptaron conductas que contribuyeron a una pronunciada contracción del gasto doméstico, agudizando la recesión. En tercer lugar, el canal financiero, que fue el canal más gravitante dada la alta exposición del sistema bancario al “riesgo argentino” –aspecto que se analiza en el siguiente ítem–, y derivó en una crisis bancaria de entidad. 4.3. La crisis bancaria de 2002 En los primeros nueve meses de 2002 se produjo una formidable fuga de capitales. Se retiraron más de 6.000 millones de dólares de los depósitos constituidos en el sistema bancario, casi 46% del total existente a fines de 2001. Los depósitos de no residentes cayeron 65% y los de residentes casi 30%. A continuación, se presenta una relación de las principales causas de la crisis bancaria, se repasa la gestión que de la misma hicieron las autoridades económicas y se hace una breve referencia a sus impactos en el sistema bancario y en las finanzas públicas. 4.3.1 Causas El factor desencadenante de la crisis bancaria fue el efecto “contagio” de Argentina. La imposición del “corralito” en ese país en diciembre de 2001, provocó un movimiento de retiro de depósitos de los argentinos de los bancos uruguayos, que en sus comienzos pudo responder a las necesidades de liquidez de los depositantes, pero crecientemente fue estimulado por el temor de que en Uruguay se impusieran restricciones similares a las dispuestas en Argentina. A ello se sumaron la crisis del Banco Comercial (en enero de 2002 se toma conocimiento de la existencia de un formidable fraude en perjuicio del banco) y la intervención y suspensión de actividades del Banco Galicia-Uruguay en febrero (consecuencia, a su vez, de la crisis que se verificó en el Banco Galicia-Argentina), para determinar un pronunciado retiro de depósitos de no residentes a partir de fines de enero. 3 Caídas similares de la actividad económica se habían registrado en Indonesia en 1997 (el PBI se contrajo 13,5%) y en Chile en 1982 (la caída del PBI fue 14,1%). 16 No obstante, el impacto alcanzó mayor gravedad dada la debilidad y vulnerabilidad preexistente del sistema bancario. En particular, se destacan los siguientes factores de riesgo: − alta exposición del sistema bancario al “riesgo argentino”, verificada en los siguientes aspectos: (i) elevada concentración de créditos de algunos bancos locales en Argentina (situación que se verificaba especialmente en los bancos GaliciaUruguay, Montevideo y Comercial). De modo que la crisis de esa economía y el establecimiento de un férreo control de cambios desde diciembre, dificultarían la recuperación de dichos créditos; (ii) fuerte dependencia de los pasivos bancarios argentinos. Obsérvese que en diciembre de 2001 los depósitos de no residentes en la plaza financiera uruguaya (la inmensa mayoría de los cuales era propiedad de argentinos) representaban 45% del total de depósitos en moneda extranjera. De modo que una eventual corrida de los depositantes de ese país pondría en peligro la estabilidad del sistema; (iii) existencia de estrechos vínculos patrimoniales de algunos importantes bancos de plaza con instituciones argentinas que atravesaban serias dificultades en el país vecino (Banco Galicia-Uruguay con su homónimo de Argentina, Banco Comercial con el Banco General de Negocios del vecino país y Banco Montevideo con el Banco Velox de Argentina). − elevada exposición del sistema bancario al riesgo cambiario-crediticio por “descalce” de monedas de los deudores 4 (en diciembre de 2001 el 74% del crédito del sistema financiero al sector privado estaba pactado en moneda extranjera y si se excluye el BHU ese porcentaje ascendía a 87%). De modo tal que la aceleración de la devaluación dispuesta en enero de 2002 (33% anual) y, más aun, la adopción de un régimen de flotación cambiaria el 20 de junio, que determinó una maxidevaluación (el tipo de cambio nominal se incrementó 93% al cabo del año), sumadas a la prolongación y agudización de la recesión, muy probablemente determinarían el agravamiento de los problemas de morosidad y solvencia en las instituciones financieras. Esta percepción, a su vez, pudo haber incrementado la corrida contra los depósitos. − inexistencia de un esquema de seguro de depósitos explícito. Pese a ello, durante cierto tiempo muchos agentes pueden haber confiado en la vigencia del tradicional “seguro de depósitos implícito” que rigió desde los ochenta. − por otra parte, dada la elevada dolarización de los depósitos, el papel del BCU como prestamista en última instancia se puso en cuestión por el debilitamiento de las finanzas públicas y la significativa alza del riesgo-país, por las restricciones legales a la asistencia a las instituciones financieras establecidas en la Carta Orgánica del BCU vigente desde 1995 y porque el BCU poseía limitadas reservas internacionales (3.100 millones de dólares a fines de 2001) frente a la cuantía de los depósitos en dólares (13.630 millones de dólares en la misma fecha) y, además, aquéllas disminuyeron aceleradamente a partir de enero. Otro aspecto a destacar son las fallas en la supervisión del BCU, pudiéndose mencionar los siguientes hechos: − el otorgamiento en noviembre de 1999 de una licencia bancaria plena al Banco Galicia-Uruguay, que hasta entonces era una Institución Financiera Externa, IFE, (y 4 El “descalce” de monedas de los deudores se presenta cuando los mismos se han endeudado en una moneda (dólar) diferente a aquella en la que reciben sus ingresos (peso). En el Uruguay actual, ésta es una situación muy extendida entre las empresas que producen bienes no transables y las familias. 17 como tal especializada en operaciones con no residentes) fue un error de la política de regulación. Los efectos sistémicos de la crisis de esa institución, que por las características de su operativa continuó siendo una IFE, se incrementaron sensiblemente al operar como banco comercial; − la inexistencia de una supervisión global de la actividad de bancos que de hecho formaban parte de conglomerados económico-financieros (Montevideo-Grupo Velox ó Grupo Peirano); − la inexistencia de una supervisión supranacional de la actuación regionalinternacional de algunos bancos con fuertes vínculos con otros de la región (Montevideo, Comercial y Galicia) o con bancos de otros centros financieros internacionales (Banco Montevideo y Trade Commerce Bank de Cayman Islands); − los desfalcos o fraudes (Comercial y Montevideo) no fueron detectados a tiempo y, en consecuencia no pudieron ser evitados o, al menos, amortiguados. En el caso del Banco Comercial, el fraude fue denunciado por los accionistas afectados (J.P. Morgan, Credit Suisse First Boston y Dresdner Bank). Con el correr de los meses, el deterioro de las finanzas públicas (en el primer semestre de 2002 el déficit fiscal creció pese a los sucesivos ajustes fiscales), el aumento del riesgo-país (con el consiguiente cierre de los mercados para el financiamiento del sector público), el debilitamiento de los propios bancos estatales (por el incremento de la morosidad en el BROU y BHU y el fuerte “descalce” de monedas y plazos en el BHU) y la creciente incapacidad del equipo económico para controlar la situación, determinaron una creciente pérdida de confianza en los bancos públicos. Por otra parte, hubo debilidades y errores de la conducción político-económica, entre los que se destacan: − no se impulsó un acuerdo nacional para enfrentar la crisis, al tiempo que la coalición de gobierno perdió consistencia (ejemplos de ello fueron, entre otros, las dificultades para aprobar el ajuste fiscal de mayo, las diferencias al interior del Consejo de Ministros respecto del régimen de reintegros de impuestos indirectos a las exportaciones y el “desprolijo” procedimiento de sustitución del entonces ministro Alberto Bensión); − se redujo la credibilidad en el equipo económico (consecuencia, a su vez, de los errores de diagnóstico con respecto a la gravedad del impacto de la crisis argentina, con la consiguiente necesidad de disponer sucesivos ajustes fiscales, y de la propia modificación de la política cambiaria dispuesta en junio); − se deterioró la imagen presidencial (episodio Bloomberg), lo que potenció las expectativas negativas y coadyuvó para que se debilitara el gobierno frente a la opinión pública y los agentes económicos. − hubo errores en la comunicación de las decisiones de gobierno y mal manejo de las expectativas. Como ejemplo, se mencionan el comunicado del BCU en el que se anunció el cierre del Galicia-Uruguay y que dio la señal de que los ahorristas argentinos no iban a ser respaldados; la inadecuada decisión de comenzar a informar, en plena corrida bancaria, sobre la evolución diaria de los activos de reserva del BCU y la inadecuada estrategia de comunicación sobre la puesta en marcha del Fondo de Fortalecimiento del Sistema Bancario. 18 En síntesis, las debilidades de la economía y el sistema financiero uruguayo, la alta exposición del sistema bancario al riesgo argentino y los errores cometidos en la gestión de la crisis bancaria, potenciaron el “efecto contagio” de la crisis del vecino país. En esas condiciones, se produjo una corrida de depósitos muy cuantiosa y persistente que determinó una severa crisis de liquidez. Paralelamente, la recesión y la devaluación determinaron la agudización de los problemas de morosidad y solvencia del sistema bancario. 4.3.2 La gestión de la crisis bancaria La estrategia inicial (desde febrero hasta mayo) consistió en mantener las ventanillas abiertas y hacer frente al retiro de depósitos (salvo en el caso del Banco GaliciaUruguay, cuya actividad se suspendió en febrero), con la esperanza de que la corrida se detuviera. Se suponía que las medidas de ajuste fiscal adoptadas en febrero y mayo, y el apoyo concedido por el FMI en marzo cambiarían las expectativas. Pero no ocurrió así, por lo que se implementó una segunda estrategia. Esta segunda etapa se extendió desde el 17 de junio hasta el 30 de julio. Se estimó que la concreción de un nuevo acuerdo con el FMI (el segundo del año) y la creación del Fondo de Fortalecimiento del Sistema Bancario (FFSB), que habría de operar como un “hospital de bancos”, permitirían recuperar la confianza de los depositantes. La nueva estrategia tampoco logró torcer las expectativas, posiblemente porque le faltó credibilidad, hubo errores de comunicación y se percibió que los recursos del FFSB eran inciertos y podrían ser insuficientes. A partir de allí, se inicia una tercer estrategia, que se mantiene hasta la actualidad. Como consecuencia del debilitamiento del sistema bancario, y de las reservas internacionales del BCU, el gobierno decretó un feriado bancario (entre el 30 de julio y el 4 de agosto) para detener la corrida. En el transcurso del mismo se obtuvo el apoyo del FMI y del Departamento del Tesoro de Estados Unidos. Ese apoyo se plasmó en un nuevo acuerdo stand-by (el tercero del año), en el incremento del financiamiento concedido por los organismos financieros internacionales y en la concesión de un “crédito puente” de 1.500 millones de dólares por parte del Tesoro de Estados Unidos. Esos recursos permitieron poner en marcha un Fondo de Estabilidad del Sistema Bancario (FESB), creado por ley, que otorgó respaldo a los depósitos transaccionales constituidos en los bancos públicos y en los bancos con problemas de solvencia y/o liquidez, cuya actividad se suspendió. Los principales componentes de la estrategia actual son los siguientes: − reprogramación a tres años de los depósitos a plazo fijo en moneda extranjera en los bancos públicos (BROU y BHU); − cese de la asistencia a los bancos privados en dificultades (sólo se otorgaría asistencia para cubrir las cuentas corrientes y las cajas de ahorro en los bancos públicos y en los privados cuya actividad había sido suspendida); − liquidación o recapitalización de los bancos en dificultades (el BCU dispuso la suspensión de actividades de cuatro bancos con problemas de liquidez o solvencia); − cese del apoyo oficial a los restantes bancos (de capital extranjero y cooperativas), que deberían obtener el respaldo integral de sus accionistas (o afiliados), o cesar sus actividades. 19 En agosto, luego de la reapertura del sistema bancario bajo las nuevas reglas de juego, la salida de depósitos en moneda extranjera se enlenteció (494 millones de dólares) y en setiembre se redujo aún más (44 millones de dólares). En los últimos tres meses del año la situación se revirtió y los depósitos se incrementaron en 334 millones de dólares. Ello sugirió que se habría superado la crisis de confianza que afectó al sistema bancario durante los primeros nueve meses del año. Sin embargo, a fines de enero se produjo una “mini-corrida”, dejando al desnudo la fragilidad de la situación financiera. La estrategia de manejo de la crisis bancaria se complementó con la sanción, en diciembre de 2002, de una ley de Fortalecimiento del Sistema Bancario que, al tiempo que dotó de mayores poderes al Banco Central para supervisar a las instituciones financieras, estableció las bases para la creación de una nueva institución bancaria (Nuevo Banco Comercial) sobre la base de los mejores activos de tres de los bancos suspendidos que se liquidarían (Comercial, Caja Obrera y Montevideo), y la absorción de parte de los funcionarios y de la red física de esas tres instituciones. Se prevé que después de la reorganización y puesta en marcha del nuevo banco (cuya apertura al público se produjo el 24 de marzo del corriente año), el mismo será reprivatizado, con el objetivo de reducir las pérdidas del Estado y de los depositantes. El cuarto banco suspendido (Banco de Crédito) habría de ser recapitalizado por su socio minoritario, el grupo Moon. Sin embargo, ante la negativa de ese grupo económico de realizar el aporte de capital que exigía el BCU, en febrero de 2003 se dispuso la liquidación de la institución. El gobierno ha anunciado que renunciará a los derechos del Estado contra el Banco de Crédito, y que realizará una “liquidación de nuevo tipo” de modo de reducir las pérdidas de los ahorristas. 4.3.3 Consecuencias en el sistema bancario y en las finanzas públicas Está en marcha una profunda reestructura del sistema bancario y financiero de nuestro país, tendiente a adaptarlo al menor volumen de negocios postcrisis. En el marco de esa reestructura, se verificará seguramente un proceso de achicamiento del sistema, al cabo del cual habrá menos instituciones, menos sucursales y menos funcionarios bancarios. A su vez, fue afectada la confianza en los bancos públicos (por la reprogramación de los depósitos), y existe incertidumbre en el conjunto del sistema bancario, con la consiguiente restricción crediticia. Es difícil estimar el costo fiscal de la crisis bancaria, en parte porque la crisis aún no culminó. Las fuentes oficiales permiten identificar 2.049 millones de dólares por concepto de asistencia a instituciones afectadas por la “corrida” de depósitos. Considerando las fuentes proveedoras de los mismos, podemos identificar al BCU, con 539 millones de dólares, la Corporación Nacional para el Desarrollo, con 524 millones de dólares y el Fondo para la Estabilidad del Sistema Bancario, con 986 millones de dólares. Para obtener el costo fiscal de la crisis bancaria, a estas partidas se deben sumar 933 millones de dólares por concepto de capitalización del BHU (de los cuales 125 millones aún no han sido integrados), así como las pérdidas patrimoniales del BROU (cuya cuantía aún no se conoce), y deducir la eventual recuperación de la asistencia estatal a los bancos comerciales. 20 5. Consecuencias de la crisis 5.1. Los impactos de la crisis En lo que sigue, se realiza una rápida revisión de la evolución de los principales indicadores económico-sociales durante la fase recesiva que se inició en 1999. La crisis del quinquenio 1999-2003 determinó un pronunciado deterioro de las principales variables macroeconómicas: Ingreso Bruto Nacional, PBI, consumo, inversión, exportaciones, importaciones, empleo, inflación, déficit fiscal y ratio deuda pública/PBI. Consecuentemente, se produjo un marcado deterioro de las condiciones de vida de la población, expresado en la pronunciada caída de salarios y pasividades reales, el incremento del desempleo y la brusca reducción de los ingresos reales de los hogares. Asimismo, se verificó un empeoramiento en la distribución del ingreso, y un aumento de la pobreza y de la indigencia (véase Cuadro 4). Pero no solamente se produjo un deterioro en la generación de la riqueza, sino que hubo, además, destrucción de capital físico y financiero, en particular, el vinculado a algunos sectores de servicios, severamente afectados por la crisis (salud, banca y otras actividades financieras). Se verificó, también, la desaparición de muchas empresas, especialmente pequeñas y medianas. Al mismo tiempo, tuvo lugar una cuantiosa pérdida de riqueza como consecuencia de la reducción de valor de los activos reales y financieros. El aspecto más notorio de estos fenómenos fue la pronunciada contracción del volumen total de depósitos en el sistema bancario (“desintermediación financiera”) y la caída de la capacidad prestable y del crédito otorgado por el sistema bancario. El alto grado de dolarización del crédito, la prolongada y aguda recesión y el salto cambiario, se conjugaron para determinar serios problemas en el cumplimiento de las obligaciones financieras de muchos deudores del sistema bancario, en especial de aquellos con ingresos en moneda nacional y pasivos en moneda extranjera. De ello han derivado problemas de morosidad y solvencia que han afectado a los bancos públicos y privados, así como en reprogramaciones de depósitos y en la liquidación de instituciones bancarias. Todo ello, a su vez, agudizó la restricción crediticia. El previo incremento de la deuda pública (a fines de 2001 la deuda ya superaba los 10.000 millones de dólares), su altísimo grado de dolarización y la brusca reducción del PBI en dólares (en 2002 el PBI en dólares se redujo 33,6%), determinaron un marcado incremento del ratio deuda pública/PBI (pasó de 54,1% a fines de 2001 a 92,1% a fines de 2002). Ello, unido a la desconfianza respecto al cumplimiento de las metas de ajuste fiscal pactadas en los sucesivas acuerdos con el FMI, determinó el cierre de los mercados voluntarios para el financiamiento del sector público y puso al país al borde del incumplimiento de los compromisos de la deuda en bonos. Por último, pero seguramente uno de los aspectos más importantes, la economía sufrió la pérdida de capital humano, por el fuerte incremento de la emigración de población joven y, presumiblemente, más capacitada que el promedio. Tal como en crisis anteriores, la expulsión de sus ciudadanos surge como una “válvula de escape” para los problemas de la sociedad uruguaya. 21 Cuadro 4: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICO-FINANCIEROS DE URUGUAY (1998-2002) OFERTA y DEMANDA FINALES (var.real anual, en %) 1998 5,5 1999 -3,8 2000 -1,0 2001 -4,6 PBI 4,5 -2,8 -1,4 -3,4 -10,8 Importaciones 7,6 -5,8 0,1 -7,2 -28,3 Demanda interna 7,3 -2,7 -3,2 -3,3 -18,0 Inversión Bruta Interna 12,1 -9,8 -13,0 -9,1 -31,1 Inversión Bruta Fija 7,7 -8,1 -13,1 -9,5 -32,4 15,2 14,5 13,2 12,5 10,2 6,4 -1,3 -1,4 -2,3 -16,1 Exportaciones 0,3 -7,4 6,4 -8,7 -10,9 Ingreso bruto nacional disponible (variación anual, en base a valores constantes) 5,7 -4,0 -2,7 -5,5 PBI (millones de U$S) 22 369 20 914 20 085 18 555 FBCF/PBI (en %, en base a valores corrientes) Consumo total 2002 -16,3 -9,1 12 321 PRECIOS, SALARIOS y EMPLEO (variación y tasas en %) IPC (variación Dic-Dic, en %) IPC (variación promedio anual, en %) IPM (variación Dic-Dic, en %) IPM (variación promedio anual, en %) Devaluación (variación prom. Dic-Dic, en %) Devaluación (variación promedio anual, en %) Inflación minorista en dólares (variación promedio anual, en %) Inflación mayorista en dólares (variación promedio anual, en %) Salario real (variación promedio anual, en %) Salario real (variación Dic-Dic, en %) Salario privado en dólares (variación promedio anual, en %) Salario privado en dólares (variación Dic-Dic, en %) Pasividades (var.prom.anual, en %) Ingreso medio del hogar total país urbano (var.prom.anual, en %) (1) SECTOR EXTERNO Exportaciones bienes FOB (mill.de dólares) Importaciones bienes FOB (mill. de dólares) Balanza de bienes (mill. de dólares) Balanza del sector turismo (mill. de dólares) Renta de inversión (mill. de dólares) Balanza en cuenta corriente (mill. de dólares) Balanza cuenta corriente (en % del PBI) Saldo de la Balanza de Pagos (en mill. de dólares) (2) TCR (IPC/IPC) c/Argentina (número índice) TCR (IPC/IPC) c/Brasil (número índice) TCR (IPC/IPC) 7 países (número índice) TCR (IPC/IPC) 9 países (número índice) FINANZAS PÚBLICAS (en % PBI) Ingresos del Gobierno Central Egresos del Gobierno Central Transferencias a Previsión Social Resto Egresos Gobierno Central Resultado del Gobierno Central Resultado fiscal consolidado (3) Deuda neta del sector público (4) Deuda bruta del sector público (4) MONEDA Y CRÉDITO Crédito del sist.financiero al s. privado (var. real, en %) (5) Crédito del sist.financiero al s. privado (var. en base a US$ corrientes, en %) (5) Crédito del sist.financiero al s. privado/PBI (en %) (6) Depósitos del s.privado en el sist.financ. (var. real, en %) (5) Dep. mon. extranjera (millones de dólares) (7) Dep. no residentes (en millones de dólares) (7) Grado de dolarizaciòn de los depósitos (7) Crédito al sector privado total (en millones de dólares) (7) Crédito al s. privado en moneda extranjera / Créditos al sector privado (en %) (7) 8,6 10,8 3,3 9,3 8,3 10,9 -0,1 -1,4 1,8 1,6 0,6 1,4 2,4 11,1 4,2 5,7 -0,3 -0,9 7,6 8,3 -2,4 -8,5 1,5 1,0 -1,6 -2,9 3,4 0,0 5,1 4,8 9,5 6,8 7,3 6,8 -1,9 0,1 -1,2 -1,9 -3,0 -4,0 -1,1 -4,0 3,6 4,4 3,8 6,6 12,9 10,0 -5,2 -3,1 -0,3 0,0 -5,9 -8,9 -1,1 -5,4 25,9 14,0 64,6 31,9 93,7 60,4 -29,0 -17,8 -10,7 -19,5 -32,0 -47,5 -8,3 -13,6 2 829 3 601 -772 496 -89 -462 -2,1 -362 99,5 123,2 99,3 107,7 2 291 3 186 -895 424 -33 -500 -2,5 -9 100,6 86,5 101,3 96,0 2 384 3 311 -927 432 -61 -522 -2,6 -167 101,2 89,9 99,2 96,6 2 144 2 914 -770 358 -115 -515 -2,7 -302 105,1 80,4 104,5 96,3 1 931 1 871 60 173 -77 189 1,5 2194 60,7 102,0 141,0 103,5 19,5 20,7 8,8 11,9 -1,1 -0,9 21,2 33,9 20,8 24,7 10,0 14,7 -3,9 -4,0 27,0 40,8 20,4 23,8 10,2 13,6 -3,6 -4,1 30,0 45,3 20,8 25,2 10,7 14,5 -4,6 -4,2 35,4 54,1 22,3 27,3 11,7 15,6 -5,0 -4,2 65,8 92,4 13,1 14,1 47,3 9,1 9 317 3 130 85,3 10 584 64,8 10,7 7,4 54,3 17,3 10 860 4 167 87,3 11 371 65,9 -1,1 -3,5 54,6 10,1 11 786 4 852 88,3 10 969 69,7 14,1 0,2 59,2 27,2 13 588 6 193 91,2 10 991 74,8 3,8 -31,5 60,9 -20,0 6 984 2 187 92,5 7 524 83,8 10,1 60,4 54,3 43,4 23,1 11,3 59,3 52,6 43,4 22,8 13,6 59,6 51,6 44,2 25,2 15,3 60,6 51,4 44,5 27,3 17,0 59,1 49,1 n/d n/d 2,1 1,8 2,3 n/d n/d INDICADORES SOCIALES Tasa de desempleo (país urbano, prom. anual en %) (2) Tasa de actividad (país urbano) Tasa de empleo (país urbano) Índice de Gini Personas por debajo de la línea de pobreza (en %) (8) Personas por debajo de la lìnea de indigencia (en %) (1) Los datos de 1998 en adelante corresponden a un marco muestral diferente al anterior. (2) A partir de 2002 se calcula sobre la base de los Activos de Reserva; el signo negativo indica aumento de reservas. (3) Medido por arriba de la línea. (4) A partir de 1999 se implementó un cambio en la metodología de cálculo de la deuda del sector público, por lo que los datos previos a ese año no son en rigor comparables a los correspondientes al período 1999 - 2002. (5) Los datos correspondientes a 2002 son valores proyectados sobre la base del Informe de Coyuntura, junio de 2003. (6) Para el año 2002, los datos de crédito disponibles alcanzan hasta el mes de noviembre inclusive. El ratio se calcula dividiendo el monto de los créditos entre el PBI de 2002. (7) Los datos de 2002 corresponden al saldo a noviembre 2002, último dato disponible. (8) La información corresponde a la línea de pobreza definida por el INE en 1997 FUENTE: Instituto de Economía, sobre la base de datos del BCU e INE. 22 5.2. Algunos elementos de comparación con la crisis de 1982-1984 El proceso de crecimiento económico iniciado a mediados de los años setenta en el Uruguay se vio interrumpido por dos profundas crisis, la del período 1982-84 y la actual. Dadas las aparentes similitudes existentes entre ambas, parece pertinente comparar el comportamiento de las principales variables macroeconómicas en ambos períodos (véase Cuadro 5). En la comparación debe tenerse presente, por un lado, que la actual crisis aun no ha concluido y, por otro, que las estimaciones se realizaron sobre la base de las previsiones del Informe de Coyuntura de junio de 2003 del Instituto de Economía. Según se observa, las principales similitudes comprenden los siguientes aspectos: − grandes devaluaciones después de planes de estabilización con “anclas cambiarias”, que derivaron en crisis de balanza de pagos, con masiva fuga de capitales; − crisis bancarias de liquidez y solvencia; − fuerte reducción de los depósitos bancarios y salida de capitales privados del sistema financiero (fuga de capitales al exterior y atesoramiento en moneda extranjera), aunque ese fenómeno fue mayor y más concentrado en el tiempo en la crisis actual que en la de los ochenta; − similares caídas de los precios al consumo en dólares, aunque en los años ochenta el proceso se registró en tres años y en la actualidad se verifica a lo largo de cinco años; − fuertes caídas del salario real medio en ambas crisis, aunque en la presente crisis la pérdida salarial habría sido menor. Considerando las principales diferencias entre ambas crisis, los aspectos que se destacan son los siguientes: − en los ochenta, la economía uruguaya padeció un fuerte shock externo derivado del enlentecimiento de la economía mundial, que se manifestó a través de la pronunciada caída de los términos de intercambio, el marcado aumento de las tasas de interés internacionales (la tasa Libor promedio en el período 1982-84 fue de 11,6%), y el abrupto corte del financiamiento externo a América Latina (crisis de la deuda externa latinoamericana). A finales de los noventa, se verificó una reducción del financiamiento externo a la región sudamericana, pero sin que se registrara una crisis de deuda generalizada. Además, Uruguay mantuvo fluido acceso al financiamiento externo hasta 2001 inclusive, las tasas de interés fueron muy bajas (la tasa Libor promedio en el período 1999-2003 fue de 3,8% anual, y en 2003 se la estima en 1,3% anual), y tuvo lugar un moderado deterioro de los términos del intercambio; − en la génesis de la actual crisis uruguaya, se verifica una mayor influencia de la crisis regional, especialmente de la argentina. Ello debe asociarse a la profundidad del deterioro de la situación económica de la región y a la mayor dependencia (en lo comercial y en lo financiero) de la economía uruguaya respecto a las economías vecinas. Téngase en cuenta que en la crisis de los ochenta no se produjo simultáneamente una recesión tan fuerte y prolongada en las economías vecinas como en la actualidad, al punto que si bien la economía argentina se contrajo en 23 1982 y la brasileña en 1983, en el trienio 1982-84 ambas economías alcanzaron un leve crecimiento; − la caída de la actividad económica sería algo mayor en la actual crisis (el PBI se reduciría 18,9%, con 2003 estimado, mientras que en la de los ochenta el PBI se redujo 15,6%); − el actual período recesivo (cinco años de sucesivas caídas de la actividad económica) será más dilatado que el de la crisis de los ochenta (tres años); − se observa un mayor desempleo hoy que en los ochenta (porque era más elevado en el punto de partida y porque en la actualidad es más alta la tasa de actividad); − menor devaluación e inflación hoy que en los ochenta (por menor atraso cambiario en el punto de partida y por menor coeficiente de traslado a precios de la devaluación en la actualidad); − menor déficit fiscal hoy que en los ochenta (4% del PBI en promedio en 1999-2003 y 13,4% del PBI en 1982-1984), pero mayor ratio deuda pública/PBI en la actualidad que en los ochenta; − mayor corte del financiamiento privado al sector público hoy que en los ochenta; en contraste mayor y más temprano apoyo de los organismos financieros multilaterales hoy que en los ochenta (en 1983 el préstamo del FMI alcanzó a tres veces la cuota de Uruguay en ese organismo y en 2002 a siete veces la cuota; en 1983 el apoyo del FMI llegó cinco meses después de la eclosión de la crisis, en 2002 el apoyo fue concomitante al desarrollo de la crisis). 5.3 Algunas enseñanzas que arrojan las dos últimas grandes crisis La comparación de la reciente crisis con la de los ochenta, deja numerosas enseñanzas. Entre las principales, destaca el hecho que la aplicación de modelos de estabilización basados en “anclas cambiarias”, con sobrevaluación de la moneda, déficit fiscal y en cuenta corriente, y dependencia creciente del financiamiento interno y externo, generan una fase de crecimiento acelerado que luego, ante el cambio de las condiciones de financiamiento, da lugar a una crisis múltiple (de balance de pagos, bancaria, de financiamiento del sector público y del sector real). La recesión resultante se ve agravada por la generación de problemas de sobreendeudamiento de los sectores público y privado, que en parte derivan del aumento del endeudamiento registrado en el período de abundancia de financiamiento y, en parte, resultan del efecto del salto cambiario sobre los altamente dolarizados pasivos de los sectores público y privado. Finalmente, puede concluirse que una economía pequeña como la uruguaya, que requiere crecer hacia fuera, no puede tener niveles de tipo de cambio real desalineados de los de sus principales socios comerciales. En los ochenta, ese desajuste se verificó con todos los principales socios comerciales, y en la actual década con casi todos, excepto Argentina. En lo que hace a las condiciones para la superación de la crisis, destaca la mayor magnitud de la restricción fiscal en la crisis actual respecto a la de los ochenta. Si bien el déficit fiscal (criterio “caja”) es menor que el de los ochenta, el ratio deuda pública/PBI es más elevado, y el corte del financiamiento de mercado al sector público es mayor. En estas condiciones, la posibilidad de que en las presentes circunstancias el 24 Estado lleve a cabo políticas anticíclicas, resulta aun más restringida que en la salida de la crisis de los ochenta. En este marco, las posibilidades de superación de la crisis quedan constreñidas a las acciones del sector privado y a lo relativamente poco que puede hacer el Estado en materia de políticas keynesianas tradicionales. Hasta ahora, las acciones públicas se han limitado a impulsar la inversión mediante el otorgamiento de concesiones de obras públicas, el estímulo de las inversiones del sector privado y el fomento de mecanismos no tradicionales de financiamiento del sector privado (Fondos de inversión para la leche y el arroz e impulso de la ley de “Facilitación del Crédito). Por su parte, como consecuencia de la crisis financiera, el sector privado se encuentra sometido a una fuerte restricción crediticia, que limita severamente sus posibilidades de recuperación. No obstante, dada la dinamización de las inversiones operada en los noventa, algunos sectores productivos orientados a la exportación poseen la capacidad instalada ociosa suficiente para aumentar sensiblemente su producción. Por lo que es de esperar que, al igual que sucedió en la segunda mitad de los ochenta, en la medida en que se vayan superando las restricciones financieras y que se verifique, como se insinúa, una mejora de las condiciones externas (especialmente en el ámbito regional), la economía comience a reactivarse impulsada por las exportaciones y la sustitución de importaciones. Por último, cabe destacar que la continuidad de esa reactivación, y su transformación en un crecimiento sostenido, dependerán en primer lugar, de la generación de condiciones que permitan evitar los desequilibrios macroeconómicos y de precios relativos, y la excesiva dependencia del financiamiento interno y externo. En segundo lugar, pero no menos importante, se entiende que la recuperación de la confianza de los inversores privados y de los intermediarios financieros requiere la conformación de un marco de seguridad jurídica y de la implementación de políticas de Estado, insertas en una estrategia productiva y de inserción internacional del país para el mediano y largo plazo. 25 Cuadro 5: COMPARACIÓN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES EN LAS DOS CRISIS RECIENTES (1) (en %) 1982-1984 1982 1999-2003 1983 1984 Variación media anual Variación acumulada 1999 2000 2001 2002 2003 Variación media anual Variación acumulada REGIÓN PBI Argentina -3,1 3,7 1,8 0,8 2,3 -3,4 -0,8 -4,4 -10,9 5,0 -3,0 -14,3 PBI Brasil Transferencia de recursos de América Latina (como % de las exports. de bienes y servicios) 0,8 -2,9 5,4 1,0 3,2 0,8 4,4 1,4 1,5 1,5 1,9 9,9 17,5 25,1 20,6 21,0 77,3 0,9 0,0 1,2 10,0 n/d 2,9 12,3 URUGUAY PBI -9,4 -5,9 -1,1 -5,5 -15,6 -2,8 -1,4 -3,1 -10,8 -2,0 -4,1 -18,9 Salario real -0,3 -20,7 -9,1 -10,5 -28,2 1,6 -1,3 -0,3 -10,7 -12,5 -4,8 -21,9 Inflación minorista (promedio) 19,0 49,2 55,3 40,2 175,7 5,7 4,8 4,4 14,0 19,8 9,5 57,8 Devaluación (promedio) 28,6 147,4 62,5 72,9 417,3 8,3 6,7 10,0 60,4 33,1 22,1 171,6 Inflación/deflación en dólares -7,5 -39,7 -4,4 -18,9 -46,7 -2,4 -1,9 -5,2 -28,6 -10,0 -10,2 -41,6 Variación de los términos de intercambio (2) -9,4 0,7 2,3 -2,3 -6,6 -14,1 3,5 10,5 0,0 n/d -0,4 -1,7 Total de depósitos del sistema bancario (variación en base a US$ corrientes) (3) 39,0 -53,1 -2,9 -14,1 -36,7 13,8 12,5 12,2 -49,0 15,0 -7,5 -26,7 Transferencia de recursos de Uruguay (como % de las exports. de bienes y servicios) 35,7 9,8 21,7 21,9 81,3 -9,7 -17,0 -26,9 22,2 n/d -9,5 -33,0 1982-1984 Promedio 1999-2003 Fin de período Promedio Fin de período ECONOMÍA MUNDIAL PBI mundial (variación media anual) 0,5 2,5 4,5 2,5 4,5 3,6 4,7 2,3 3,0 3,2 3,4 3,2 Tasa Libor US$ 180 d.(en %, promedio anual) 13,6 9,9 11,3 11,6 11,3 5,6 6,7 3,6 1,9 1,4 3,8 1,4 Tasa de desempleo (en %, promedio) 12,7 14,6 13,4 13,6 13,4 11,3 13,6 15,3 17,0 17,5 14,9 17,5 Export. Arg. y Br./ Export. totales (en %) 24,9 20,3 22,0 22,4 22,0 41,4 40,9 36,7 29,5 27,7 35,2 27,7 Déficit fiscal / PBI (en %) 18,2 12,5 9,5 13,4 9,5 4,0 4,0 4,3 4,2 3,1 3,9 3,1 Obligaciones m.ext. Sector Público / PBI (en %) (4) 34,2 71,5 80,1 62,0 80,1 58,7 65,5 77,8 118,1 130,0 90,0 130,0 Crédito al s. privado en moneda extranjera / Créditos al sector privado (en %) (5) 64,1 58,5 57,9 60,2 57,9 65,9 69,7 75,0 83,7 n/d 73,6 83,7 URUGUAY (1) En 2003 se consideraron los valores previstos en el Informe de Coyuntura de marzo de 2003 (2) Los datos correspondientes al año 2002 abarcan hasta el segundo trimestre inclusive. (3) Los datos correspondientes al año 2002 se obtuvieron a partir de la publicación "Principales Agregados Monetarios" del BCU. Los correspondientes a años anteriores se extrajeron del "Boletín Estadístico" del BCU. (4) En virtud de la falta de datos para el año 2002, se asumió que el monto de las mismas se mantuvo constante respecto a 2001. (5) Los datos correspondientes al año 2002 comprenden hasta el mes de agosto, inclusive. Fuente: elaborado por el Instituto de Economía 27 II. PROPUESTAS Como se señaló en la Introducción, en esta segunda parte el esfuerzo se centra en presentar algunos criterios que puedan ser útiles para pensar en la salida de la actual crisis (sección 6) así como sugerir temas de investigación que puedan ser útiles para la reflexión y la toma de decisiones de los diferentes actores de la vida del país (sección 7). Se parte de sintetizar los principales problemas que surgen del diagnóstico realizado en la primer parte de este documento, y las propuestas que se esbozan para su superación (ítem 6.1). Seguidamente, se consideran las restricciones económicofinancieras planteadas por la actual coyuntura, y algunos lineamientos para las políticas de reactivación económica (ítem 6.2). Pero la crisis ha puesto de relevancia viejos problemas de la economía del Uruguay, en particular su vulnerabilidad externa, bajo las nuevas formas que las experiencias de apertura de las últimas décadas le han impuesto. En este sentido, se entiende que la crisis actual es de tipo estructural, al poner al descubierto los obstáculos que impiden un desarrollo autosostenido en el largo plazo. Por ende, la superación de estos obstáculos requerirá de un cambio en el patrón de acumulación, crecimiento y distribución de las últimas décadas (ítem 6.3). Conviene reiterar que los lineamientos de salida a la crisis que se proponen a continuación no tienen otro ánimo que el de contribuir al proceso de reflexión colectiva, aceptando los integrantes de esta Comisión que la principal responsabilidad como universitarios es ser parte de la conciencia crítica de la sociedad. 6. ¿Cómo superar la crisis? 6.1. El diagnóstico y los lineamientos de salida El cuadro que se incluye a continuación busca poner en relieve las articulaciones existentes entre el diagnóstico y las propuestas que se presentan en esta segunda parte del documento. En la primer columna, se refieren sucesivamente las cinco secciones en las que se encuentra organizado el diagnóstico. Como ya se señaló, el mismo parte de una caracterización del proceso económico de las últimas décadas, para luego concentrarse en las dos experiencias de liberalización y apertura y, más específicamente, en la de los años noventa. Por último, se profundiza en la coyuntura de la crisis y sus principales impactos. En las tres columnas siguientes, se presentan los aspectos destacados en el trabajo de la Comisión respecto a cada uno de los períodos antes mencionados, de acuerdo al siguiente esquema: en primer lugar, se destacan los "hechos estilizados" más relevantes de cada fase; seguidamente, los principales problemas que ponen al descubierto dichos hechos; y, por último, se avanza en algunas hipótesis explicativas. En la última columna del cuadro, se destacan las propuestas de lineamientos sugeridas por la Comisión para afrontar cada una de las cuestiones planteadas. Del diagnóstico realizado, surgen problemas de dos tipos: los emergentes de la crisis -y que requieren una resolución urgente- y los que exigen replantearse el tema de la estrategia y el modelo de desarrollo. Los más urgentes se relacionan con el deterioro de las variables macroeconómicas (especialmente, el déficit fiscal y la deuda pública y privada), la destrucción de riqueza (capital físico y financiero), la restricción crediticia, la emigración y la pérdida de 28 capital humano y la agudización de los problemas sociales. Estos problemas resultan de la crisis de un modelo de estabilización con ancla cambiaria que condujo a la economía al sobreendeudamiento y la pérdida de su competitividad externa. El análisis más detallado de la crisis permite identificar, a su vez, un conjunto de factores desencadenantes de la recesión comenzada hacia fines de 1998 y de su agudización en 2002: la contracción del ingreso de capitales a la región, la pérdida de competitividad con Brasil y Europa, la recesión y deflación en Argentina, la caída de precios agropecuarios y la suba del petróleo, el cierre del mercado no aftósico. A estos factores se agregan otros específicos que explican la crisis bancaria, vinculados a problemas regulatorios y políticos. Para atender las urgencias de corto-mediano plazo, se propone la implementación de políticas de reactivación productiva, con los siguientes objetivos: incrementar la corriente exportadora, iniciar la desdolarización, asegurar nuevas fuentes de financiamiento, aumentar el empleo, dinamizar el mercado interno y mejorar la gestión pública. Asimismo, se plantea la necesidad de un nuevo marco regulatorio para la actividad financiera. Finalmente, se entiende que la consecución de estos objetivos requiere la implementación de acuerdos nacionales que permitan la participación de los diversos sectores afectados por la crisis. No obstante, la Comisión entiende que estas medidas son insuficientes para enfrentar el segundo tipo de problemas señalado, es decir, los que plantea la estrategia de liberalización y apertura seguida en las últimas décadas. Si bien dicha estrategia permitió disminuir la inflación y dinamizar la actividad económica, no logró resolver los problemas de la exclusión social, la fragilidad financiera y la disminución de la autonomía de la política económica. Desde una perspectiva estructural, la brecha creciente con los países centrales, las bajas tasas de inversión, la escasez de divisas y el endeudamiento, siguen constituyendo una expresión del subdesarrollo nacional. El mismo se vincula fundamentalmente con la situación de dependencia del país respecto a la economía capitalista mundial, con la estrechez de su escala económica y con sus debilidades institucionales y de políticas para la innovación y el desarrollo productivo. En esta perspectiva, el documento argumenta sobre la necesidad de un cambio de estrategia, que resuelva el problema del endeudamiento y la inserción externa desde el punto de vista de un crecimiento económico sostenible en el largo plazo, y desde un enfoque integral del desarrollo. En primer lugar, es preciso concebir una nueva articulación entre el Estado y los ciudadanos, en el entendido que el funcionamiento espontáneo de los mecanismos de mercado no conduce automáticamente al desarrollo. En este sentido, se reafirma la necesidad de la democracia en la gestión pública y en el control por parte de los ciudadanos, para asegurar que la economía esté puesta a su servicio. En segundo lugar, el Estado debe garantizar condiciones dignas de vida para la población, sin discriminación alguna. Finalmente, se entiende que el Estado deberá cumplir un papel de fomento del desarrollo económico, a través de una estrategia productiva. Al respecto, en el documento se esboza una alternativa de industrialización exportadora orientada hacia la región, si bien se reconoce la necesidad de profundizar en aspectos tales como la mayor dependencia regional que la misma supone, el soporte institucional que asegure una 29 escala de mercado ampliada para el Uruguay, y la construcción de un sistema nacional/regional de innovación. A partir del diagnóstico... 1. Una mirada al proceso económico del Uruguay en las últimas décadas ... y se proponen lineamientos de salida ... se detectan problemas... Hechos estilizados Problemas a) actuales: a) profundidad y duración de la crisis - caída del Y/hab. actual que compromete logros del desarrollo b) dos modelos: humano - introvertido (ISI) - extrovertido (liberalización y apertura) c) el modelo de liberalización y apertura: 1ª. fase: 1974-81 crisis: 1982-84 2° fase: 1990-1998 crisis: 1999-2003 b) y c) estructurales: - brecha creciente con países centrales - baja tasa de inversión - desequilibrios de Balanza de Pagos (escasez de divisas, endeudamiento) Causas 6. Propuestas a) se elabora una agenda a) ausencia de un del desarrollo: proyecto nacional de salida para la crisis actual - una nueva articulación Estado-mercadociudadanos, basada en la b) factores del democracia (ya se subdesarrollo: conoció la dictadura) - dependencia - la provisión de - escala bienestar social para la población - debilidad de instituciones y de - fomento del desarrollo políticas para la por parte del Estado, innovación mediante una estrategia productiva c) factores de En el documento se agotamiento del modelo: esboza una alternativa de - aumento de la vulnerabilidad externa industrialización exportadora orientada a la región. - pérdida de competitividad cambiaria de la economía b) ¿cómo evitar una mayor dependencia regional? - fragilidad financiera ¿cómo lograr instituciones sólidas que aseguren una escala de mercado ampliada para el Uruguay? - disminución de la autonomía de la política económica ¿cómo construir un sistema nacional/regional de innovación? 2. El proceso de apertura y liberalización de la economía uruguaya Se instaura con dictadura, inaugurando la liberalización financiera (proyecto "plaza financiera" en auge del capital internacional) y comercial, pero con intervencionismo: promoción de exportaciones no tradicionales y acuerdos comerciales regionales. Entra en crisis en los ochenta, la “década perdida”. Mejora algunos problemas de largo plazo: inversión e inflación. Ver comparación de ambas crisis (ítem 5.2.) Mantiene y agrega otros: - exclusión social - fragilidad financiera: dolarización y cortoplacismo, extranjerización - disminución de la autonomía de la política económica Dos crisis económicofinancieras. Tiene una nueva fase de crecimiento en los 90. 30 3. El patrón de crecimiento de los años noventa Hechos estilizados Problemas Causas Modelo de estabilización: Pérdida de competitividad cambiaria de la economía. Ver sección 4. Insuficiencia ahorro interno y recursos para la inversión. Efecto riqueza desincentivó el ahorro. - ancla cambiaria - apertura comercial - abatimiento del déficit fiscal Inflación en dólares. Déficit comercial. Auge financiero internacional y aumento IED. Ensayos de regulación del sistema financiero (Basilea). 6. Propuestas Burbuja financiera. Endeudamiento público y privado creciente. Excesiva dependencia del ahorro externo. Dolarización y riesgo cambiario. Fragilidad fiscal. Reformas estructurales parciales. 4. La crisis de la 4.1.La recesión de economía 1999-2001 uruguaya en 19994.2.La agudización 2002 de la crisis económicofinanciera en 2002 4.3.La crisis bancaria de 2002 Desencadenantes de la recesión 1999-2001: Políticas de reactivación productiva: - contracción del ingreso de capitales a la región - estrategia de reinserción internacional - pérdida de competitividad con Brasil y Europa - iniciar la desdolarización - recesión y deflación en Argentina - nuevas fuentes de financiamiento - políticas de empleo - caída precios agropecuarios y suba del petróleo - dinamización del mercado interno - cierre mercados no aftósicos - mejora de la gestión pública Agravamiento 2002: crisis argentina Desencadenantes de la crisis bancaria (problemas regulatorios y políticos): - exposición al “riesgo argentino” - riesgo cambiariocrediticio - inexistencia de seguro de depósitos Un nuevo marco regulatorio de la actividad financiera. Buscar acuerdos nacionales democráticos para enfrentar los problemas derivados de la crisis. - incapacidad del BCU de actuar como prestamista en última instancia - errores de supervisión del BCU - no se impulsó acuerdo nacional para enfrentar la crisis, se redujo la credibilidad del equipo económico, deterioro de la imagen presidencial, errores de comunicación 31 5.Consecuencias de la crisis Hechos estilizados Problemas Causas 6. Propuestas 5.1. Los impactos de la crisis Deterioro variables macroeconómicas. Los modelos de estabilización con "ancla cambiaria" no se autosustentan. ¿Es esta crisis la expresión del fracaso de la estrategia de liberalización y apertura en un contexto de globalización? Destrucción de riqueza (capital físico y financiero). Restricción crediticia. 5.2. Algunos elementos de comparación con la crisis de 19821984 Emigración y pérdida de capital humano. Agudización de problemas sociales. Costo fiscal de la asistencia financiera limita las políticas keynesianas. Producen sobreendeudamiento, que agrava la recesión. ¿o bien resulta de la mala calidad de las políticas Las economías pequeñas aplicadas? no pueden tener TC desalineados con sus En el documento hay principales socios argumentos para comerciales. sostener la necesidad de un cambio de estrategia, que atienda al problema del endeudamiento y la inserción externa. Endeudamiento público y privado creciente. Pero también se señalan los errores en la política económica implementada. 6.2. Las restricciones y las políticas 6.2.1 Determinantes internacionales, regionales y nacionales La posibilidad de que se concrete un apreciable crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios dependerá críticamente del desempeño de las economías vecinas y del éxito del “relanzamiento” del Mercosur, pero también requerirá de la mejora de las condiciones de acceso a los mercados extrarregionales. Esto último dependerá, a su vez, en el mediano plazo, del desenlace de las negociaciones comerciales multilaterales que se realizan en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (Ronda Doha) y, en el corto plazo, del resultado de las negociaciones bilaterales y plurilaterales en marcha tendientes a abatir las barreras que dificultan el ingreso de los productos uruguayos a diversos mercados extrarregionales (ejemplo: negociaciones entabladas con Estados Unidos, México, Canadá, China y Unión Europea). En ese sentido, Uruguay tendría algunas probabilidades de obtener mejores condiciones de acceso a los mercados europeo y/o estadounidense en el marco de las negociaciones en proceso del Mercosur con EE.UU. (“cuatro más uno”) y con la Unión Europea. Ello se potenciaría si hubiese un mayor consumo de productos agrícolas naturales u orgánicos en el mundo desarrollado, estimulando la producción y las exportaciones de productos agropecuarios elaborados en esas condiciones. Esa eventualidad, y la reciente superación de los problemas sanitarios que afectaron a la ganadería vacuna (aftosa), podrían determinar un incremento de la demanda y de los precios de exportación. En lo que se refiere al ámbito regional, corresponde preguntarse: a) si en los próximos años la mayor potencia económica de la región, Brasil, retomará un ritmo de crecimiento sostenido y se transformará en un motor de arrastre para la región o, al menos, para Uruguay; b) acerca de las posibilidades de que Argentina se recupere y vuelva a crecer como lo hiciera en buena parte de los noventa; y c) si las políticas macroeconómicas de los países del Mercosur lograrán cierto grado de convergencia, particularmente en lo que atañe a sus políticas cambiarias, de modo que se puedan 32 estabilizar y predecir mínimamente los precios relativos bilaterales. Con relación a esto último, hay que destacar que, como muestra la negativa experiencia de 1999-2002, el logro de cierta convergencia de los precios relativos bilaterales constituye un prerrequisito para superar los actuales diferendos comerciales y retomar el crecimiento del comercio y de la producción en el ámbito regional. Desde los inicios del proceso Mercosur, y en forma más marcada desde la devaluación brasileña de 1999 hasta 2001, existieron serias dificultades para coordinar las políticas cambiarias, como consecuencia de la disparidad existente en los regímenes cambiarios argentino (tipo de cambio fijo), uruguayo (paridad deslizante preanunciada con banda de flotación) y brasileño (tipo de cambio fluctuante). En ese marco, en diciembre de 2000 se optó por concertar metas macroeconómicas en materia fiscal, de inflación, y deuda pública, con la expectativa de que un desempeño macroeconómico coincidente de los distintos países desembocara en una convergencia de los precios relativos. Este intento fracasó en el año 2002. No obstante, la situación generada luego de las devaluaciones de Argentina y Uruguay y, en particular, la adopción de regímenes de fluctuación cambiaria en los dos países del Plata, abre un espacio de encuentro para buscar mecanismos de convergencia en los sistemas cambiarios. Otra cuestión importante es la posibilidad de que, sobre la base del impulso que la han dado los nuevos liderazgos políticos en Brasil y Argentina, se consolide la actual e imperfecta Unión Aduanera, de modo de otorgar un marco previsible al comercio y a la actividad económica regional que fomente la eficiencia y el crecimiento económicos. Respecto a la inserción en los flujos financieros internacionales, las condiciones del mercado mundial de capitales adquieren una importancia primordial. En la actual coyuntura, se debe aceptar la posibilidad de un escenario de escasa afluencia de capitales hacia la región e, incluso, de transferencia neta de recursos hacia el exterior. La negociación de condiciones que permitan a la región reinsertarse en los mercados internacionales es crucial en el futuro inmediato. De no lograrse dicho objetivo, la escasez de recursos obligará a pensar en estrategias que den prioridad al uso de los excedentes de las economías locales, hasta tanto se establezcan condiciones financieras internacionales más adecuadas para acelerar, con el ahorro externo, un ciclo de crecimiento. Existe, y probablemente existirá por cierto tiempo, una fuerte dependencia de la política económica nacional respecto a las directivas provenientes de los Organismos Financieros Multilaterales (OFM), únicos financiadores externos que en la coyuntura posee el Estado uruguayo. Dada esa fuerte dependencia, existe preocupación por el sesgo recesivo de las políticas del FMI. Por otra parte, para evitar el incumplimiento de la deuda pública, con la consiguiente afectación de la reputación del país como sujeto de crédito, el gobierno impulsó un “canje voluntario” de la deuda en bonos en moneda extranjera en poder de residentes y no residentes. La oferta de canje abarcó títulos por poco más de 5.000 millones de dólares, monto equivalente a casi la mitad de la deuda pública que ronda el 100% del PBI. Como es sabido, la concreción de la operación de canje en mayo pasado, alejó el riesgo del incumplimiento, permitió diferir las amortizaciones de los títulos públicos por un plazo de al menos cinco años y dio impulso al proceso de recuperación de la confianza en el sistema financiero. Como contrapartida aumentó sustancialmente el volumen de obligaciones vinculadas al pago de intereses. 33 Es de hacer notar que, pese al alivio resultante de la concreción del canje, la recuperación de la solvencia fiscal a más plazo dependerá de la obtención de un sostenido crecimiento del PBI medido en dólares (lo que, a su vez, requerirá la obtención de un apreciable crecimiento del volumen físico del PBI y de la existencia de cierta inflación en dólares) y de la aplicación de una política de severa austeridad fiscal con sus consiguientes costos sociales que garantice el logro de un cuantioso superávit fiscal primario, lo cual no será fácil de lograr en el corto plazo. 6.2.2 Algunos lineamientos de política La salida de la crisis requiere articular las restricciones financieras que enfrenta el Estado para pagar sus deudas, y para satisfacer la creciente demanda de servicios públicos, con las posibilidades de recuperación de la actividad económica. En ese sentido, se entiende que el diseño de políticas económicas de reactivación deberían contemplar los siguientes objetivos instrumentales: − definir una estrategia de inserción internacional que contemple la necesidad de incrementar la corriente exportadora en el corto plazo; − impulsar un proceso gradual de desdolarización de la economía nacional, a efectos de contar con instrumentos financieros adecuados para reducir la exposición al riesgo cambiario de los deudores del sistema financiero y para estimular la necesaria recuperación del crédito; − otorgar prioridad a la promoción de actividades y sectores capaces de generar empleo en el corto plazo. Dada la pequeñez del mercado interno y su reciente achicamiento –como consecuencia de la caída del ingreso de los hogares, de la reducción del crédito, del efecto riqueza negativo resultante de la crisis financiera, del abatimiento del gasto público y del aumento de la presión tributaria–, la reactivación no podrá basarse en la expansión de un solo componente de la demanda (interno o externo) sino que deberá buscar articular ambas, con énfasis en las exportaciones. En lo referente a la demanda interna, los factores de impulso pueden ser: − la sustitución de importaciones que el cambio en los precios relativos pueda generar, en la medida que se implementen medidas tendientes a facilitar el acceso al crédito; − una eventual dinamización de la inversión en el sector transable y/o vía el mecanismo de concesión de obras públicas; − la promoción de políticas industriales y de fomento exportador que articulen las pequeñas y medianas empresas (generadoras de empleo) con las empresas exportadoras. No obstante, la reactivación dependerá críticamente del desempeño de las exportaciones de bienes y servicios. El crecimiento verificado en los noventa en la capacidad productiva instalada en algunos sectores exportadores (forestación, ganadería vacuna, industrias frigoríficas y curtidurías, arroz, agricultura de secano, hotelería y turismo, zonas francas, etc.), aumenta la posibilidad de que, respondiendo al estímulo de los nuevos precios relativos, se incrementen las exportaciones de bienes y servicios producidos por esos sectores. En el mismo sentido operará la mejora en las obras de infraestructura. 34 Las condiciones de relanzamiento de las exportaciones requieren acciones rápidas orientadas a la apertura de mercados en el mundo desarrollado. Las restricciones que plantea el proteccionismo agrícola de los países centrales imponen una limitación fundamental para estas políticas. Sin embargo, para una economía pequeña como la uruguaya, el esfuerzo por diversificar mercados no necesariamente constituye una tarea inalcanzable. El otro aspecto crucial es la necesidad de aumentar sustancialmente el valor agregado de dichas exportaciones. En este sentido, la profundización de las relaciones entre el sector privado y la Universidad aparece como una vía crucial para acelerar la adopción y difusión del conocimiento en toda la cadena de valor de los productos y servicios generados en el sector privado. Las dificultades que enfrenta la región rehabilitan el esfuerzo por concretar, en el ámbito del Mercosur o en forma bilateral con los países vecinos, acuerdos orientados a promover el crecimiento, basados en los recursos de la propia región. En el ámbito de la resolución de los problemas financieros, se requiere reconsiderar el papel del dólar como moneda prevaleciente en la región. Es sabido que la moneda que se utilice no resultará de la voluntad de los Estados por imponerla. Es necesario, por tanto, que los circuitos productivos y comerciales recuperen la confianza en la estabilidad de las monedas de la región, de modo que las mismas tiendan a utilizarse más intensamente. La creación de una moneda única regional, que reemplace al dólar, enfrenta una serie de obstáculos difíciles de superar en el corto e, incluso, en el mediano plazo; por ello, parece pertinente otorgar prioridad al crecimiento basado en los recursos de la región. Cuando se logre el crecimiento y la estabilidad macroeconómica, el problema de la aceptación de una nueva moneda habrá superado el primer escollo. La posibilidad de que se verifique una recuperación económica sobre la base de cierta sustitución de importaciones es otro aspecto a profundizar, especialmente por sus efectos de corto plazo sobre el empleo. Las pasadas experiencias de sustitución de importaciones en los ámbitos regional y nacional vuelven necesario implementar un adecuado control social de las medidas que se tomen en esta dirección, a efectos de evitar que el costo de la recuperación recaiga excesivamente sobre los consumidores. La definición de evaluaciones permanentes de estas medidas, así como de las que se tomen en términos de incentivos y subsidios, se deduce como una necesidad imperiosa en el futuro. El incremento de las exportaciones y de la producción requerirá financiamiento. En la coyuntura, la escasez de crédito y, a más plazo, la desintermediación financiera, dificultarán la provisión de financiamiento. El BROU con el apoyo de los OFM puede contribuir a paliar esa restricción, pero la normalización del financiamiento estará en buena medida condicionada por la recuperación del crédito bancario, y éste, a su vez, dependerá del incremento de los depósitos. Por otra parte, debiera estimularse la captación de inversiones extranjeras y la repatriación de capitales para ser aplicados en las empresas radicadas en el país, mediante el autofinanciamiento y el financiamiento directo de las actividades productivas. Es de notar que esos fenómenos (incremento de los depósitos bancarios, captación de inversiones extranjeras y repatriación de capitales) dependerán de la recuperación de la confianza de los agentes económicos en el sistema financiero y en la economía como un todo. En este terreno existe, sin embargo, una fortaleza potencial: el previo crecimiento de la inversión extranjera directa, y el consecuente incremento del grado de extranjerización del sistema productivo, puede hacer menos dependiente a parte del sector empresarial del crédito bancario doméstico que en el pasado. Por otra parte, y considerando que 35 existen en la región bancos de fomento y desarrollo, la llamada refundación del Mercosur debiera permitir a países como Uruguay el acceso a este tipo de financiamiento. Las políticas de corto plazo aparecen condicionadas por la severa restricción de financiamiento que padece y padecerá el Estado. Por ende, la reactivación y la superación de la crisis financiera dependerá en la actualidad del mercado y del sector privado aun más que a la salida de la crisis de los ochenta. Téngase en cuenta que existen (y existirán) estrechos márgenes para impulsar políticas fiscales contracíclicas y para realizar operaciones de salvataje del sistema financiero como las efectuadas en la crisis bancaria de los ochenta, mediante la compra de carteras y/o de bancos. Como es sabido, aunque con alto costo fiscal, esas operaciones permitieron evitar las pérdidas de los ahorristas y “ablandar” las condiciones de pago de los deudores de los bancos. En consecuencia, en la actualidad las pérdidas recaerán en mayor medida que en los ochenta sobre los ahorristas, y los deudores deberán hacer frente a sus obligaciones con menos quitas sobre el valor de la deuda. Finalmente, la red física y el empleo en el sistema bancario tendrán una reducción mayor en la actualidad que en los ochenta. Estos factores repercutirán asimismo en la dinamización crediticia interna privada. Si se considera la administración del propio Estado, surgen un conjunto de carencias y dificultades. El inadecuado marco normativo para el funcionamiento del proceso presupuestal y la gestión de los recursos del Estado, la inestabilidad del marco institucional de los servicios públicos y las importantes carencias en lo que hace a incentivos a la productividad de los funcionarios públicos, afectan negativamente el funcionamiento económico y limitan en forma relevante la capacidad del Estado para responder adecuadamente a la actual situación. Dentro de los problemas relativos a los funcionarios públicos, surgen como temas de debate los siguientes: la inamovilidad, la prohibición de nuevos ingresos de personal presupuestado, el desarrollo de reiteradas políticas de retiros incentivados con sus consiguientes efectos de selección adversa, el ingreso a través de contratos de obra de diverso tipo, la duración de las pasantías mucho más allá de los períodos establecidos, la falta de adecuados sistemas de incentivos para aumentar la productividad de los trabajadores públicos y el incumplimiento de los contratos con los proveedores. 6.3. Pensar el desarrollo - Aportes para una agenda del desarrollo en Uruguay Las condiciones económicas adversas que atraviesa la región y las dificultades de inserción de la producción nacional en los mercados internacionales, constituyen un alerta respecto a la necesidad de encarar la solución de estos problemas de manera sistemática y con políticas de largo plazo. Las respuestas requieren de la acción del Estado articulando un proyecto de desarrollo, que tome en cuenta las restricciones internas y externas en el corto, mediano y largo plazo. Para ello, es necesaria la definición de una estrategia de desarrollo y del modelo de sociedad a la cual se aspira. 6.3.1 El Estado, los ciudadanos y el mercado Lograr una sociedad que cierre la brecha con los países desarrollados no parece ser un resultado que pueda esperarse de la operación espontánea de los mecanismos del mercado. Por otra parte, la construcción de una sociedad más desarrollada debe sobrepasar el objetivo de alcanzar condiciones materiales similares a las de los países centrales. Los daños ecológicos que supone el modelo de consumo de dichas sociedades 36 es una primera señal de alerta respecto a la necesidad de pensar el futuro de otra manera, distinta a la mera repetición de los estándares del pasado. Es que el desarrollo, entendido como construcción social, supone un modelo cultural que sea el resultado de una reflexión y acción autónomas por parte de los habitantes de un país. La capacidad de una sociedad para darse las formas adecuadas en la consecución de un modelo cultural propio es potestad soberana de los pueblos, a través de la acción de la ciudadanía organizada en una sociedad democrática. En este sentido, es necesario reconocer que los Estados se encuentran cada vez más limitados para actuar en los procesos de globalización en curso. No obstante ello, existen márgenes de acción, como lo muestran las sucesivas intervenciones del Estado en la resolución de las crisis. Pero pensar en una necesaria intervención del Estado obliga a reflexionar sobre su propia naturaleza y de los intereses que representa. Ello requiere de un análisis sociopolítico, que trasciende las posibilidades y objetivos de esta Comisión. No obstante, se entiende imprescindible reafirmar la necesidad de la democracia en la gestión pública si se trata de evitar que el Estado se transforme en una herramienta para el uso del poder con fines particulares. Por ello, es necesaria la vigilancia democrática por parte de los ciudadanos, basada en la transparencia de la información, la separación de poderes y una participación efectiva de la ciudadanía para asegurar que la economía esté puesta al servicio de los ciudadanos. Dada la significación de los distintos ámbitos de la acción estatal (inserción internacional, provisión de estabilidad macroeconómica, promoción del desarrollo, mejora de la infraestructura, fomento de la educación y de la integración social), el fortalecimiento del Estado resulta insoslayable y urgente. Ello requerirá de un conjunto sistemático de cambios institucionales, que implicarán una redefinición de roles entre los sectores público y privado. Estos cambios deberían propender a incrementar la eficacia y la eficiencia de la gestión pública y privada, concentrando las energías del Estado en aquellas tareas indelegables, que incluyen en forma fundamental el fomento del desarrollo económico. También obligarán a diseñar un nuevo sistema de ejecución presupuestal y una estructura tributaria que dote al Estado de los mecanismos y de los recursos necesarios para alcanzar sus cometidos, y una reforma administrativa del sector público, que redunde en una sensible mejora de la gestión de los distintos organismos. Pero para llevar a cabo estos cambios, el país necesita alcanzar los acuerdos políticos que le permitan lograr las mayorías necesarias. Postergar o eludir la discusión acerca de la sociedad a la que se aspira y de los caminos a recorrer para llegar a ella, implica dificultar una adecuada evaluación de las políticas económicas y sociales elegidas, así como de los cambios institucionales correspondientes. 6.3.2 La necesidad de garantizar condiciones materiales de vida a los habitantes El modelo de desarrollo a implementar debe permitir la superación de los problemas estructurales que determinaron el subdesarrollo uruguayo. Pero si bien el crecimiento económico es un eje central de las políticas de desarrollo, no debe estar desligado de la preservación de la autonomía de decisión de las personas en su esfera privada. Muchas veces, el crecimiento económico no ha permitido potenciar las libertades individuales para las grandes mayorías. 37 Desde esta perspectiva, es necesario que el modelo de desarrollo garantice a la población la satisfacción de las necesidades básicas de salud, educación, vivienda y previsión de los riesgos de invalidez y vejez. Es sabido que el crecimiento per se no garantiza el cumplimento de dichos objetivos. Por ello, se propone como estrategia considerar a las prestaciones mínimas a cubrir como exigencias del crecimiento económico. En este sentido, existe un primer nivel de exigencia tendiente a garantizar el mantenimiento de las prestaciones que ya se realizan. La aceptación de que cada habitante tiene derecho a satisfacer las necesidades básicas aludidas, exige que el Estado instrumente, en coordinación con la sociedad civil, la provisión universal de los bienes y servicios públicos asociados a las mismas. Más allá de las políticas de empleo y de las políticas sociales focalizadas, que se enfrentan a restricciones presupuestales de entidad, habrá que buscar mecanismos que permitan desde la autoproducción de alimentos hasta las políticas de desarrollo local, que procuren el abastecimiento de las necesidades de la zona. La crisis ha acentuado la urgencia de acciones de este tipo, para atender las situaciones límites que enfrentan gran número de uruguayos. Por otra parte, la afirmación de un destino productivo para el país requiere de una gran inversión social, orientada a mejorar la educación y fomentar la integración social, hoy amenazada por el aumento de la marginalidad y la segmentación. En consecuencia, el país deberá realizar un esfuerzo muy grande en materia de educación pública, para no rezagarse aun más y, en lo posible, para recuperar posiciones. La estabilidad social constituye un valor en sí mismo, un imperativo ético muy caro a la sociedad uruguaya. Pero también, es un valor económico, ya que influye en las decisiones de inversión y, en consecuencia, en el crecimiento futuro. En definitiva, se trata de promover cierta equidad en la distribución de los costos y beneficios del crecimiento económico, que además de generar la estabilidad social necesaria para alcanzarlo, permita que las distintas clases, sectores y actores sociales emprendan en forma compartida el proceso de desarrollo. 6.3.3 La estrategia productiva 6.3.3.1 Consideraciones generales Desde un punto de vista económico, el objetivo de lograr aumentos -permanentes y sistémicos – de la productividad de los habitantes del país y que, simultáneamente, sus efectos se difundan en las condiciones de vida materiales de la población, constituye el eje central para pensar la salida de la crisis. Se habla de aumentos de productividad permanentes, en el sentido que los mismos no estén vinculados a cambios meramente coyunturales. A su vez, se dice que los aumentos deberán ser sistémicos, en el sentido de que la difusión de los mismos trascienda las ventajas de su incorporación en determinadas empresas y/o sectores, y se transmitan al resto de la economía. Desde esta perspectiva, las propuestas deben considerar las dificultades de generar procesos de crecimiento sustentados exclusivamente en la dinámica económica interna. Los caminos recorridos en el pasado muestran los límites de esta salida, en particular por los problemas de escala del mercado interno, que limita la posibilidad de incorporar tecnología de primera generación. A ello se agrega que las reglamentaciones y el proteccionismo han generado un proceso productivo viciado por la búsqueda de rentas. No debe descartarse, sin embargo, la posibilidad de impulsar y proteger, a través de un marco institucional y fiscal, sectores y empresas orientadas a la generación de bienes y 38 servicios competitivos con el exterior. El estudio de los aspectos positivos y negativos de las experiencias anteriores, y el análisis de las condiciones de funcionamiento de los mercados en los que se pretenda intervenir, debería contribuir a evitar los errores del pasado. El crecimiento derivado de impulsos provenientes de la región y de la economía internacional, basado en los mecanismos espontáneos de los mercados, ha mostrado sus limitaciones en las actuales circunstancias críticas. La liberalización de las relaciones comerciales y financieras difícilmente logrará, por sí misma y de manera automática, sentar las bases para un desarrollo nacional sustentable. Los cambios en los precios relativos, la aceleración de los auges y las depresiones económicas -entre otras evidencias-, muestran la necesidad de establecer medidas precautorias al respecto, en particular en lo referente a los problemas comerciales, cambiarios, financieros y sociales. Dicho lo anterior, cabe preguntarse si alcanzará con una gestión macroeconómica ordenada, condiciones económicas internacionales y regionales favorables, incluyendo cierta convergencia de precios relativos en el ámbito regional, para que la economía uruguaya logre un crecimiento económico sostenido, que permita mejorar la distribución del ingreso y e incluir a los sectores sociales hoy marginados. En este documento, se entiende que lo anteriormente señalado es necesario, pero no suficiente. Es imprescindible, además, que se consolide una economía competitiva, entendida como aquella capaz de incrementar de manera permanente o, al menos, sostener la participación en los mercados con un alza simultánea en el nivel de vida. Para alcanzar una economía competitiva, será necesario fomentar la industrialización de las materias primas agrícolas, con énfasis en la obtención de productos diferenciados de alta calidad. Paralelamente, habrá que explotar las posibilidades del comercio intraindustrial, de la especialización y complementación productivas en el ámbito regional, de modo de disminuir el riesgo de que el país sea víctima de un proceso de "aglomeración" de la industria en los grandes centros urbanos de la región, reduciéndolo a un papel de mero proveedor de materias primas a los centros industriales de los países vecinos. Según se entiende, ello requerirá implementar una política de desarrollo cuyos principales instrumentos deberían ser: una agresiva política de fomento de las exportaciones, una política tributaria que premie la inversión, y una política de ciencia y tecnología que tienda al fortalecimiento tecnológico de las empresas del país. Paralelamente, será preciso reducir el costo de los servicios públicos y mejorar sensiblemente la infraestructura nacional (especialmente en lo que hace a energía, transporte y comunicaciones). Por su parte, las políticas macroeconómicas de corto plazo deberán ser consistentes con los objetivos de largo plazo (y no subordinarlos, como viene siendo el caso en las últimas décadas), lo que implica una política cambiaria que procure mantener un tipo de cambio real estable y competitivo. Por otra parte, resultará necesario consolidar las ventajas existentes para la provisión de servicios en el ámbito regional, en áreas tales como: puertos, centros de distribución comercial, turismo y servicios financieros. Ello también requiere mejorar la infraestructura y estimular la inversión. Mediante el impulso de la industrialización exportadora y de la complementación productiva con los países socios de la región, se trata de integrar en un único modelo el desarrollo de los sectores agrícolas a través de las cadenas agroindustriales exportadoras, el desarrollo de otros sectores industriales con fuerte contenido de innovación e inteligencia, así como el desarrollo de los servicios 39 modernos (en particular informática y telecomunicaciones) que se verán impulsados por el crecimiento del sector industrial, a la vez que potenciarán dicho crecimiento mejorando sus condiciones productivas y de logística. 6.3.3.2 La industrialización exportadora y su papel en el modelo de desarrollo a) La prioridad en la inserción regional En este apartado, se reflexiona sobre ciertos factores externos que contribuirán a definir el desempeño de la economía nacional en los primeros tramos del siglo XXI, y sobre algunos de los desafíos que el país habrá de enfrentar en el futuro próximo. Ello obliga a reparar en la posible evolución de algunas variables clave de los ámbitos internacional y regional, y a reflexionar acerca de ciertos aspectos propios del ámbito nacional. En lo que se refiere a los factores del ámbito internacional que afectarán el desempeño de la economía uruguaya, corresponde interrogarse respecto de la futura evolución del proteccionismo agrícola en los países centrales. En el caso de que éste se mantenga, nuestro país tendría que seguir enfrentando un contexto internacional adverso para la colocación de sus productos agropecuarios y agroindustriales -lo que exigiría replantear su estrategia de inserción internacional-, y tendría efectos sobre el crecimiento económico y la propia estructura productiva. Por el contrario, en el caso poco probable de que los países industriales reduzcan los subsidios que otorgan al sector agropecuario –a causa de la escasez de recursos fiscales, el alto costo de las políticas proteccionistas y el rechazo de los consumidores a una agricultura que ha creado serios problemas a la salud humana–, podría esperarse que las exportaciones agropecuarias y agroindustriales uruguayas encuentren un ambiente más propicio, en particular las de productos orgánicos. Sin embargo, aun suponiendo que se lograra cierta apertura de los mercados agrícolas en el mundo desarrollado, ese tipo de inserción internacional es insuficiente para el desarrollo. Una mejora en la inserción internacional del país es la que logra trasladarse a un ritmo de crecimiento alto y sostenible, mediante su contribución a una mayor competitividad de las estructuras productivas. Una parte de ese avance puede lograrse por especialización basada en las ventajas comparativas estáticas o convencionales: la utilización de los factores relativamente abundantes y, por lo tanto baratos, como mano de obra o recursos naturales. Esta parece una apuesta necesaria, pero no suficiente para un crecimiento elevado y sostenible. Dicha especialización sería el resultado de una política exclusivamente centrada en la apertura económica, y con una proyección exportadora orientada preferentemente hacia los países centrales. En el presente documento, se postula que es necesario un proceso de industrialización que mejore las condiciones productivas por la vía de la incorporación tecnológica. En el caso de las economías pequeñas, las estructuras industriales no podrán alcanzar un grado de diversificación comparable con el de las grandes economías. La combinación entre la cantidad de mano de obra disponible y una escala productiva que se acerque a la óptima impone que la industria solamente puede ser eficiente con cierto grado de especialización. La principal restricción para el desarrollo industrial en las economías pequeñas consiste en la imposibilidad de realización de economías de escala y de aprendizaje en su mercado interno y, por lo tanto, el proceso de integración y el acceso a mercados de mayor tamaño se vuelve un elemento de primera necesidad para la realización de una producción eficiente. 40 En consecuencia, uno de los medios principales para avanzar en el proceso de desarrollo económico para las economías pequeñas consiste en agregar valor a los bienes y servicios orientados a la exportación. Si interesa avanzar en el contenido industrial de los rubros de exportación desarrollando ventajas comparativas dinámicas y mejorando su diferenciación –y por ende sus precios-, a la vez que permitiendo el avance de especializaciones intra-industriales, el destino más apto para el logro de estos objetivos es el mercado regional. Los mercados de los países vecinos constituyen el camino casi natural para el proceso de aprendizaje y maduración industrial. En esos procesos inciden las economías de escala, tanto para empresas como para sectores industriales enteros, así como un umbral mínimo de tiempo para estabilizar los flujos de exportación que permita que el aprendizaje avance. Estas limitaciones, además de las tradicionales y conocidas trabas comerciales, son obstáculos considerables para el ingreso de productos industriales en los mercados de los países desarrollados, en especial para empresas nuevas, o de menor tamaño. Sin embargo, está demostrado que no serían tan importantes en las ventas externas dirigidas a los países vecinos, en donde las empresas de los países pequeños tienen condiciones más accesibles para iniciar y desarrollar su potencial exportador. Un argumento importante a favor de una estrategia de este tipo, refiere a la posibilidad de fomentar el aprendizaje exportador en la región (canales de comercialización, requisitos de normas técnicas, presentación y diseño de productos, innovación en tecnologías de procesos, búsqueda de calidad, etc.), para facilitar la proyección a otros mercados, proceso iniciado exitosamente por un conjunto de empresas de capital nacional, hasta principios de los noventa. El fomento del aprendizaje productivo y exportador, así como de la incorporación de tecnología, no ha formado parte del sistema de incentivos implícito en el paquete de política económica que se viene aplicando desde hace varias décadas. Un modelo de desarrollo debería diseñarse de tal modo que sea capaz de premiar adecuadamente las actividades que generan externalidades positivas, lo que equivale a decir que la política económica no debe generar rentas de privilegio, como las conocidas durante décadas de un mal aplicado modelo de sustitución de importaciones, o las originadas en la propiedad de la tierra. b) Exportaciones y mercado interno Si se considera al Uruguay inserto en la región, debe tenerse en cuenta que el desarrollo de las economías periféricas continentales -como sería el Mercosur integrado- implica que la economía absorba el subempleo estructural, situación en la que se encuentran masas de población hasta ahora excluidas del proceso. En tal caso, para la región en su conjunto, las exportaciones industriales no pueden considerarse como el motor del desarrollo. Desde esta perspectiva, la dinámica de largo plazo encuentra su impulso en el propio mejoramiento de las condiciones de vida de esos sectores de la población, ya que su incorporación al mercado de consumo implica una presión de demanda que viabiliza el crecimiento. Sin embargo, bajo esta hipótesis de desarrollo regional, el papel de las exportaciones resulta clave para evitar el estrangulamiento externo, si el proceso debe basarse en el esfuerzo propio (o sea en el ahorro interno) más que en el endeudamiento. En efecto, es de prever que, en el futuro, las importaciones mantendrán un nivel superior al vigente décadas atrás, en el marco de un regionalismo abierto, en el que un grado razonable de 41 apertura imponga presiones que favorezcan la competitividad de las empresas, y operen como límite a los comportamientos “rentistas”. Esta óptica jerarquiza el papel de una sustitución eficiente de importaciones, o de la inversión en nuevas actividades competitivas pero con destino al mercado interno (en el caso de una economía continental como la brasileña) o regional. Desde este punto de vista, el Mercosur, sin llegar siquiera cercanamente al nivel de protección vigente décadas atrás, podría ser más cerrado que en el momento actual, lo que no afectaría negativamente la dinámica futura de la región. Sin embargo, algunos resultados empíricos de investigaciones recientes replantean el tema -ya presente desde los años cuarenta en el pensamiento económico latinoamericano- de la existencia de una restricción externa al crecimiento. La tasa a la que pueden crecer las economías de la región depende fuertemente de la tasa a la que crezcan sus exportaciones, porque esto les permite importar, aunque el motor de la demanda sea el mercado interno. Sin desmedro de que una sustitución de importaciones eficiente puede afectar la dependencia de las exportaciones, las demandas crecientes de tecnología implicarán nuevas presiones sobre la balanza de pagos. La importancia de las exportaciones en el crecimiento, sugieren que el Mercosur debe continuar en una línea de regionalismo “abierto” y, por lo tanto, la inconveniencia de proponer aumentos en el nivel medio del Arancel Externo Común (AEC). Para el caso de Uruguay, a diferencia de Argentina y, especialmente, de Brasil, la evidencia empírica tiende a respaldar la existencia de una situación de restricción de balanza de pagos sobre el crecimiento del producto en el largo plazo, de modo tal que la demanda externa ha sido determinante del crecimiento económico del país en el último medio siglo. A su vez, el ingreso de capital a la región ha sido fuertemente pro-cíclico; esto se ha verificado no solamente para el capital financiero o especulativo, sino también para la inversión extranjera directa (IED). Las entradas netas reales de capital a Uruguay tuvieron una escasa participación -respecto a las exportaciones- en el financiamiento de la balanza de pagos en el largo plazo, cuyo equilibrio ha dependido del balance comercial. Es necesario que la expansión exportadora que se propone, tenga impactos sobre la dinámica económica interna y el nivel de ingresos de la población, por la vía de encadenamientos y capacidad de arrastre de los sectores que exporten, pero no a costa de la depresión del mercado interno para generar saldos exportables, como se observa en el año 2003. Esta constituye una solución que, en el largo plazo, resulta incompatible con una expansión de la capacidad productiva que favorezca el nivel de vida de la población. c) ¿Cuál es el Mercosur conveniente para una estrategia uruguaya de industrialización exportadora? La profundización del Mercosur como Unión Aduanera (UA), y su culminación en el Mercado Común, es el escenario que parece más conveniente para una estrategia de desarrollo del Uruguay que ponga la industrialización exportadora como su eje central. No obstante, hoy se plantean interrogantes sobre la conveniencia de continuar en este proceso, o mantenerlo con las características de Zona de Libre Comercio (ZLC), lo que otorga mayor libertad de política comercial respecto a terceros países. Frente a la ZLC, la opción de UA aparece como más favorable para una estrategia industrializadora. En primer lugar, porque la ZLC implica que no hay libre circulación de bienes intra zona, en especial de las exportaciones industriales que usan insumos 42 importados, las que en cualquier momento pueden ser objeto de una exigencia de certificado de origen. Esto puede llegar a tener efectos similares a las restricciones no arancelarias. En segundo lugar, mientras no esté consolidada la libre circulación de bienes, las empresas no percibirán la formación del mercado interior único, lo que es problemático tanto para las inversiones nacionales como para las extranjeras que podrían instalarse en Uruguay con vistas a ese gran mercado. Para esto, la UA es una mejor opción. En tercer lugar, un Mercosur como ZLC, pone un freno a la necesaria mejora de su institucionalidad, aspecto especialmente importante para la inserción de los países pequeños que, por su tamaño, tienen relaciones económicas muy asimétricas. Coordinación macroeconómica, canales eficientes de solución de controversias, aceleración del desmantelamiento de barreras no arancelarias, establecimiento de otras políticas comunes (industriales, de competencia y hacia la IED, por ejemplo) pueden dificultarse por un menor compromiso de los mayores socios, en particular de Brasil, respecto al esquema de integración propuesto. Más allá de que todavía quedan sectores que deben converger hacia el AEC, éste se configura en un objetivo cercano que puede dar estabilidad futura a la política comercial externa, lo que implica que permanecerán instrumentos de política comercial que implicarán una protección industrial razonable en su nivel medio, pero con una estructura desfavorable para Uruguay. Argentina y Uruguay verán elevado su nivel de protección, en particular para los bienes de capital y algunos insumos, a la vez que se generarán “desvíos de comercio”, sustituyendo importaciones desde el resto del mundo por importaciones desde Brasil, en ramas particularmente relevantes desde el punto de vista de la actualización tecnológica. Este costo del proceso de integración, adquiere sentido en la medida en que estas economías puedan beneficiarse del desarrollo de las industrias portadoras o difusoras de progreso técnico (con las limitaciones propias de su tamaño relativo y de la necesaria especialización derivada del mismo), y que este proceso no se concentre exclusivamente en la economía brasileña, como parece ser la tendencia. Como ya se dijo, superar las dificultades de los últimos años y perfeccionar la UA, es el modo de otorgar un marco previsible al comercio y a la actividad económica regional que fomente la eficiencia y el crecimiento económicos-, y constituye el mejor escenario para el futuro económico del Uruguay en el mediano y largo plazo. La relevancia de estos aspectos se debe al hecho de que, de persistir las trabas arancelarias o no arancelarias que de tanto en tanto limitan el acceso de los productos uruguayos a los mercados de los otros países del Mercosur, no sólo se entorpecería el crecimiento del comercio intrarregional, sino que las inversiones tenderían a concentrarse en los grandes mercados. En esas condiciones, la economía uruguaya vería comprometida la expansión de la inversión, lo que afectaría negativamente su crecimiento futuro. Sin desmedro del avance y consolidación de los múltiples canales por los que se ha desarrollado la integración económica con Argentina, profundizar los vínculos con la economía brasileña parece una orientación estratégica adecuada para el futuro productivo de nuestro país, en el mediano y largo plazo. Si algunas regiones de Brasil logran crecer, y se producen mejoras en la distribución del ingreso (a través de la absorción de la heterogeneidad estructural), amplias capas de la población accederán al consumo de un conjunto de bienes que nuestro país podría ser capaz de producir. Además del posible impacto de ese inmenso mercado como fuente de demanda y dinamismo, podría haber mucho para ganar en el aprendizaje de algunos mecanismos de 43 promoción industrial que se aplican en esa economía, así como de las eventuales relaciones interempresariales que pudieran desarrollarse. d) Encadenamientos productivos y cadenas de valor Por último, es importante destacar que una estrategia de industrialización exportadora supone diseñar políticas nacionales y de alcance regional, con el objetivo de que el proceso de integración contribuya al mejoramiento de la estructura productiva local. Ello supone promover los encadenamientos entre productores nacionales, y entre éstos y empresas de la región, de tal modo que las empresas uruguayas puedan avanzar más allá del papel de proveedoras de materias primas e insumos de uso difundido, hacia productos con mayor contenido de inteligencia, diferenciación y calidad. La dinámica de las exportaciones debe ser capaz de proveer impulsos al resto de la economía. La articulación entre las grandes empresas, que suelen liderar los procesos de exportación, y empresas de menor tamaño (proveedoras de insumos, sub-contratistas de servicios o de productos finales complementarios de las líneas principales, etc.) es un aspecto clave para que la dinámica exportadora, y la mejora de las condiciones productivas que usualmente se le asocia, se difundan hacia más amplios sectores. Más allá de que esta afirmación es válida para el conjunto de las exportaciones, el tipo de productos potencialmente exportables al Mercosur puede permitir mejores condiciones de articulación de redes locales de proveedores. De esta manera, se lograría fortalecer el tejido industrial, que se viene debilitando desde principios de la década de los noventa, y que se encuentra particularmente afectado por la crisis en curso. Cabe señalar que estos vínculos, planteados en términos de articulación productiva, incluyen también las esferas de la distribución y el financiamiento, con vistas a definir cadenas de valor que permitan potenciar los impulsos de crecimiento endógenos a la economía. 6.3.4 Ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo Es ampliamente reconocida la importancia del avance tecnológico como clave para explicar el aumento de la riqueza y el bienestar de las naciones. Los estudios más recientes en la materia, resaltan la generación y aplicación de conocimiento como un aspecto sustancial para definir las estrategias de crecimiento y desarrollo de los países. En este sentido, la implementación de un soporte institucional para la innovación, constituye el principal instrumento en una estrategia orientada a pensar el desarrollo como un continuo proceso de aprendizaje tecnológico, que involucra a todo el colectivo social. En particular, el concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) resalta la idea de que la innovación es fenómeno sistémico, que va más allá de las esferas de la ciencia y la tecnología en sentido estricto, comprendiendo la generación de conocimientos, su difusión y su aplicación al conjunto de la economía. En dicho concepto, la modificación de procedimientos y reglas de juego ocupa un papel central. En el proceso de construcción del SNI interactúan la empresa, como depositaria principal del conocimiento tecnológico; su entorno productivo inmediato, constituido por redes con otras firmas del mismo sector y de otros sectores de actividad económica; y las entidades de la infraestructura tecnológica -como las universidades y agentes públicos que generan conocimiento-, las interconexiones entre ellas, así como sus relaciones con las empresas que innovan. También influyen en el proceso de innovación las formas de organización, las convenciones y los comportamientos prevalecientes en la empresa, en su entorno y en la economía en general. Las complementariedades derivadas de las interconexiones mencionadas conllevan la posibilidad de internalizar 44 los derrames tecnológicos o economías externas tecnológicas que se producen entre firmas y sectores, favoreciendo así la difusión del progreso técnico. Si bien la innovación tecnológica es un proceso no lineal, su desempeño depende fuertemente de la contraposición de intereses entre los agentes, en la medida que modifica en forma importante la distribución de pérdidas y beneficios. Históricamente, la innovación en las empresas industriales uruguayas se ha dado fundamentalmente por introducción de bienes de capital importados, no siendo la generación y adaptación local de conocimiento tecnológico una práctica difundida. Además, quienes ofician como asesores de la selección son los propios proveedores de los bienes de capital. Todo ello facilitado por el financiamiento otorgado por los propios proveedores y por los créditos de diversos gobiernos y organismos multilaterales. El modelo de especialización productiva de nuestro país, en industrias de bajo valor agregado y potencialidades tecnológicas reducidas, y la inhibición, en general, del desarrollo de las capacidades tecnológicas domésticas, atenta contra el funcionamiento de tramas productivas locales que faciliten la internalización de las economías externas derivadas del cambio tecnológico. Por lo que en este tipo de tramas productivas, desarticuladas y en relación de dependencia con el extranjero, la difusión del progreso técnico se hace de manera muy dificultosa. Las consideraciones precedentes permiten sugerir un conjunto de recomendaciones de políticas productivas y tecnológicas que tienen por meta acelerar el ritmo de progreso técnico de la economía a través del desenvolvimiento de SNI. Dichas políticas tendrán como objetivo aumentar la densidad del entramado productivo y transformar su composición, de modo que participen crecientemente actividades y empresas en las cuales el ritmo de cambio técnico resulte intenso. Asimismo, las recomendaciones propuestas deberían apuntar al desarrollo del aprendizaje tecnológico de las empresas particularmente el de las pequeñas y medianas-. Finalmente, se necesitarán también acciones destinadas a enriquecer la configuración institucional, en el entendido de que la misma tiene importancia para el cambio técnico. Los conocimientos y capacidades tecnológicos que ya se han acumulado en las industrias intensivas en recursos naturales y tradicionales del país bien puede ser el punto de partida para la aplicación de las recomendaciones arriba mencionadas. Por ejemplo, algunos de esos sectores han avanzado durante las últimas décadas a lo largo de trayectorias tecnológicas que se inscriben dentro del paradigma tecnológico vigente. Por esa vía, se han formado sistemas de aprendizaje e innovación incipientes, en los que interactúan agentes de los sectores primario y secundario, que prefiguran un enriquecimiento del entramado productivo. Al mismo tiempo, si bien con muchas deficiencias, es en estos sectores donde el Estado ha realizado los mayores esfuerzos para favorecer la generación y adaptación de tecnologías, dotando a organismos y programas de recursos orientados a la consecución de esos objetivos. No obstante, el paradigma tecnológico por el cual transitan esos sectores está llegando a su agotamiento, y ofrece cada vez menos oportunidades de innovación, las que en su mayor parte se configuran como incrementales. Ha de encararse, pues, un esfuerzo dirigido a la adopción de un nuevo paradigma tecnológico capaz de inducir una renovación de las oportunidades de avance técnico. Las políticas que induzcan la adopción del mismo en las actividades intensivas en recursos naturales y tradicionales podrán contribuir a la transformación de la densidad y la composición del entramado productivo. En otras palabras, a través de la incitación a establecer relaciones usuarioproductor entre los sectores mencionados y los de biotecnología e informática 45 nacionales y/o regionales, se pueden generar las condiciones para el crecimiento de los “nuevos” y “viejos” sectores. Las políticas mencionadas habrán de complementarse con otras que apunten a transformar la configuración institucional que sirve de marco. Por ejemplo, en el caso de las biotecnologías, la base científica de soporte de las innovaciones tecnológicas cubre un amplio rango de disciplinas, concernientes tanto a la ciencia básica como a la aplicada. La explotación de las capacidades científicas para la generación de tecnologías no es un proceso simple ni directo. En verdad, la resolución de problemas difíciles como los asociados a esa explotación exige que se articulen los esfuerzos en términos interinstitucionales, favoreciendo el trabajo en red de los diferentes agentes en juego. Una de las tareas principales de las instituciones del sistema científico y tecnológico nacional y de promoción de la calidad, deberá orientarse a revisar los mecanismos de transferencia de tecnología desde el exterior, en particular en los sistemas de patentes. La propuesta implica un aumento sustancial de los recursos que se asignen a la investigación científica y tecnológica, en particular aquella destinada a impulsar el desarrollo de los sectores productivos. Lo anterior supone pensar en cuál será la estructura productiva deseable, lo que no necesariamente implica definir a priori cuáles son los sectores a promover, sino definir cuáles son las características de proyectos o productos que pueden aportar capacidad innovadora y dinámica al sistema económico. Un enfoque de tipo horizontal, más que sectorial, puede ser muy importante para una economía pequeña como la uruguaya. El concepto rector debe ser la capacidad de generación de externalidades positivas que puedan tener los proyectos o productos a promover, concepto que puede brindar racionalidad y transparencia al otorgamiento de instrumentos de promoción, que deberían tener la forma de subsidios más explícitos. En este sentido, es reconocido que un incentivo fundamental para que se intoduzcan innovaciones es que éstas generen una rentabilidad superior a la de la producción tradicional. El nivel de rentabilidad se define, en gran medida, por políticas fiscales, crediticias y arancelarias, las que deberían incluir estímulos significativos a las actividades de innovación. Las compras del Estado, en particular, podrían ser utilizadas para generar oportunidades para el desarrollo de innovaciones en el sistema productivo nacional. 6.3.5 El financiamiento del desarrollo El país deberá resolver problemas y enfrentar desafíos coyunturales y estructurales también en lo que respecta a las cuestiones monetarias y financieras. El eje de la problemática de corto plazo está centrado en el desenlace de la crisis del año 2002, que afectó en forma directa al sistema bancario y a las finanzas públicas y, en forma indirecta, al conjunto de la economía y la sociedad. El incumplimiento parcial de los contratos generó una crisis de credibilidad, que limita las posibilidades de reactivación en el corto plazo. En el largo plazo, la eventualidad de que la economía se encuentre inserta en una “trampa de endeudamiento”, condiciona la estrategia de crecimiento según la salida que se adopte para salir de aquélla. En el corto-mediano plazo, dada la estructura económico-financiera existente (particularmente en lo que hace al alto grado de apertura externa y dolarización de la actividad financiera y de la deuda pública), la política monetaria y financiera se enfrenta al desafío de armonizar objetivos no necesariamente compatibles entre sí, a saber: 46 − equilibrar las finanzas públicas, garantizando el cumplimiento de los fines sociales y económicos del Estado; − lograr un adecuado funcionamiento del sistema financiero, integrando los procesos de ahorro e inversión; − alcanzar la estabilidad de precios evitando la pérdida de poder adquisitivo de salarios y pasividades; y − alcanzar y mantener un tipo de cambio real competitivo. A más largo plazo, el crecimiento económico exige considerar, además, el soporte institucional más adecuado para estimular la inversión productiva y el fomento del ahorro. En este sentido, el sistema bancario y el mercado de capitales deberán contar con un régimen de incentivos apropiado a dichos fines, al tiempo que se establecen mecanismos de protección para el pequeño ahorrista. Asimismo, será necesario reconsiderar el papel de la banca pública en el financiamiento del desarrollo, a partir del examen de la experiencia de las últimas décadas. La cuestión de las finanzas adquiere especial importancia en el contexto de la globalización financiera. En este sentido, es necesario un triple esfuerzo: − implementar políticas que ayuden a evitar o, por lo menos, amortiguar el efecto de las recurrentes crisis financieras internacionales sobre la economía nacional; − preparar el sistema bancario y financiero para el proceso de integración monetaria y financiera en el plano regional; − elaborar propuestas que consideren la situación de países pequeños, abiertos y dependientes como el Uruguay en el proceso de cambios de la arquitectura financiera internacional actualmente en curso. La crisis ha conducido a un redimensionamiento sin precedentes del sistema bancario y financiero. Ello plantea la necesidad de considerar las alternativas respecto a la estructura institucional del sistema emergente de la crisis y, en particular, el papel de la banca pública, de la intermediación financiera no bancaria y los nuevos instrumentos financieros, y de la relación del Estado con los bancos internacionales y con los organismos financieros internacionales. A ello se agrega la necesidad de considerar la inserción del Uruguay como plaza financiera en la región, sus consecuencias respecto al movimiento de capitales y la adopción de normas de seguridad respecto a dichas transacciones. Por otra parte, la agenda monetaria deberá incluir el debate sobre el papel de la moneda nacional en las transacciones financieras internas, su relación con el dólar y las principales divisas internacionales, y la posibilidad de acuerdos cambiarios en el seno del Mercosur. Por último, se entiende que la historia financiera del Uruguay, en la que se suceden las crisis bancarias y financieras con cierta regularidad, constituye una experiencia acumulada que permite emprender una nueva etapa a partir del aprendizaje de los errores cometidos, tanto al nivel de las empresas e instituciones financieras privadas participantes, como del propio Estado, sea como organismo regulador o a través de su papel en las empresas financieras públicas o mixtas. 6.3.6 El tratamiento del capital extranjero Es clara la dificultad de diseñar una estrategia de desarrollo sin tomar en cuenta el papel de las empresas transnacionales. En este sentido, se pueden plantear dos alternativas: (i) 47 no considerar explícitamente la especificidad de las transnacionales; y (ii) reconocer su papel en las cadenas internacionales de valor y promover su aporte al desarrollo económico. Esta segunda estrategia implica el fomento de la inversión extranjera directa (IED), pero estableciendo metas y mecanismos de control. Requiere de un esfuerzo concentrado de atracción de ciertos tipos de IED, localizados en pocos sectores o industrias, en los que confluyan los intereses del país con los requerimientos de los inversores, siendo mucho más importante la calidad que la cantidad de la inversión recibida. La fijación de metas y mecanismos de monitoreo es un proceso continuo, que puede ir cambiando de acuerdo a los objetivos y a los activos que se vayan desarrollando en la nación. Desarrollar instituciones de promoción a través de agencias con capacidad de negociar con estos agentes, es clave para implementar una estrategia de este tipo. Negociar implica la posibilidad de otorgar ciertos incentivos explícitos y transparentes, a cuenta del seguimiento de ciertas metas que se comprometen en los contratos de radicación o de promoción de las inversiones. Es necesario generar agencias aptas y capaces de identificar los potenciales socios o inversores, y de llevar adelante ese tipo de negociación. El nuevo marco institucional implica tanto la elaboración de instrumentos legales como la creación de agencias con el personal capacitado para cumplir eficientemente con estas tareas. Pueden plantearse numerosos ejemplos sectoriales para el establecimiento de metas y monitoreos de la inversión extranjera directa: la industria forestal y el turismo requerirían acciones decididas e inmediatas, pero además la informática, la energía y la infraestructura, los supermercados y su vínculo con las pequeñas y medianas empresas, entre otros. Uno de los criterios principales para la promoción del ingreso, así como para la negociación con el capital extranjero, debería ser el grado en que sus proyectos productivos se articulen con las empresas nacionales, fortaleciendo el tejido productivo local, mejorando la actividad de estas últimas y potenciando los derrames tecnológicos y de eficiencia que podrían derivarse de la presencia de las filiales. 6.3.7 La cuestión territorial La Comisión no ha avanzado en la consideración del territorio como sustento de una estrategia de desarrollo. No obstante, comparte el enfoque que considera necesario tomar en cuenta las particularidades históricas, culturales, ambientales y económicas que caracterizan a las distintas regiones y departamentos del territorio nacional. Ignorar dichas especificidades, estableciendo políticas homogéneas para toda el territorio, puede conducir a imponer y reproducir un patrón de distribución de costos y beneficios que genere discriminaciones y exclusiones. Por otra parte, la consideración del territorio, es decir, del espacio y su gente, permite analizar los procesos de generación de productividad y encadenamientos sobre la base del capital social ya constituido. Particular importancia adquiere para nuestro país la política de frontera, dada su relevancia económica y geopolítica. 7. Agenda de temas de investigación Del análisis realizado en el documento, surgen una serie de temas en los cuales la Comisión entiende que sería necesario profundizar, con el objetivo de abrir caminos para elaborar las políticas más adecuadas para el desarrollo del país. La propuesta de temas se realiza en el entendido de que la Universidad constituye un ámbito de reflexión, investigación y diálogo sobre los problemas que enfrenta la sociedad 48 uruguaya. El objetivo es el de contribuir a la toma de decisiones que deberán realizar el Gobierno y la sociedad entera, a través de sus diferentes formas de organización y acción en el ejercicio de la democracia. Se enfatiza la convicción respecto a la existencia de márgenes de acción para una política nacional, desechando una perspectiva que deja el futuro a los avatares de la economía regional e internacional. Como en anteriores momentos de la historia nacional, ahora nuevamente se plantea la necesidad de repensar la cuestión del desarrollo. En este sentido, se concibe que el papel del Estado coordinando acciones, pasa a ser crucial en los próximos años. A continuación, se presenta en forma resumida la propuesta de temas a investigar. 1. Respecto a los temas coyunturales, la posibilidad de acción del Estado merece especial atención. La crisis puede recaer sobre los grupos o sectores más débiles de la sociedad, y es deber del Estado velar para que no se verifiquen retrocesos significativos en las prestaciones de salud y educación. Por ello, un primer tema de investigación lo constituye el de la prevención de los impactos de la crisis sobre los sectores sociales más vulnerables, sobre el que se deberán formular propuestas para su implementación. 2. La atención en los ingresos y gastos del Estado cobra importancia a efectos de analizar la forma de evitar las repercusiones no deseadas de la crisis. Por ende, un segundo tema de investigación consiste en analizar en detalle la situación del propio Estado respecto a su capacidad de gestión de la crisis y de recuperación del crecimiento económico. 3. Un tercer tema se relaciona con la prospección de corto y mediano plazo sobre la economía regional e internacional, a efectos del diseño de las políticas económicas posibles, así como del marco institucional en que se definan. Al respecto, surgen las siguientes preguntas: − ¿cuáles son los sectores que pueden dinamizar la actividad económica en el corto plazo?; − ¿cómo se articulan el mercado interno y las exportaciones en una estrategia de salida de la crisis?; − ¿existe capacidad instalada ociosa en la economía, capaz de sustentar el proceso de reactivación?; − ¿qué bienes y qué mercados de destino podrán ser protagonistas en la recuperación de la crisis?; − ¿se encuentra el país en una trampa de endeudamiento? 4. Un cuarto tema de investigación deberá orientarse al análisis de las alternativas actuales de la globalización, especialmente en los aspectos financieros y comerciales. Ello constituye un desafío intelectual para la Universidad, tanto por las posiciones que el país debe defender en el concierto de las naciones, como por la búsqueda de caminos de desarrollo menos dependientes. En el corto plazo, resulta imprescindible examinar: − las características del sistema bancario emergente de la crisis; − el modelo de regulación que adoptará la institución monetaria; − los caminos para dinamizar el mercado de capitales, teniendo en cuenta especialmente el papel de las AFAP. 49 5. Vinculado al anterior, un quinto tema consistiría en examinar las posibilidades de fortalecer la economía regional, de modo de contrarrestar los efectos perniciosos de la globalización. 6. Considerando el largo plazo, la propuesta se orienta a la búsqueda de una visión estratégica dirigida a promover la innovación y desalentar el rentismo. Para ello, se debe abordar el análisis de las instituciones más adecuadas para fomentar un proceso de desarrollo, partiendo del reconocimiento de la especificidad de los países periféricos y de las particulares características históricas, geográficas y de escala de nuestro país. El objetivo central será el de impulsar la formación de un marco institucional que facilite y promueva el desarrollo de un sistema nacional de innovación. En este sentido, un sexto tema de investigación se relaciona con las líneas de acción para la creación, fomento y coordinación de las instituciones del sistema científico y tecnológico nacional y de las instituciones específicas de promoción de la calidad. La tarea implica revisar los mecanismos de transferencia de tecnología desde el exterior, en particular en los sistemas de patentes; el monto y aplicación de los recursos asignados a la investigación tecnológica industrial; el papel de la Universidad, del LATU y otros laboratorios. 7. Un séptimo tema de investigación hace referencia a la vinculación de la cultura con la estrategia de desarrollo. Los enfoques sobre el tema son diversos y requieren de un análisis que tome en cuenta, entre otros aspectos, los efectos de largo plazo de la cultura sobre el dinamismo de las estructuras productivas, su importancia en el fortalecimiento de la identidad nacional y las propuestas en términos de industrias culturales. 8. La creciente conciencia sobre la importancia que adquieren los impactos ecológicos de las estrategias de desarrollo, justifica un octavo tema de investigación. La adecuada valoración de los costos ambientales del proceso de crecimiento, así como los mecanismos de control de las actividades que deterioran el medio ambiente, constituyen otro capítulo a incorporar en una visión estratégica. 9. Si bien las anteriores líneas de investigación permitirán esclarecer la importancia del marco institucional del proceso de desarrollo, es necesario abordar también un conjunto de investigaciones referidas a otros mecanismos determinantes de la innovación. Un enfoque de tipo horizontal, más que sectorial, puede ser muy importante para definir políticas que favorezcan la innovación en una economía pequeña como la uruguaya. El concepto rector deberá ser la capacidad de generación de externalidades positivas de los proyectos o productos, concepto que puede brindar racionalidad y transparencia al uso de los instrumentos de promoción. En este sentido, se propone como noveno tema de investigación el de la protección efectiva, incluyendo la protección arancelaria y no arancelaria a bienes finales e insumos, los mecanismos de admisión temporaria de importaciones, y la política cambiaria, cuyas oscilaciones en los últimas décadas fueron capaces de neutralizar los efectos de la estructura arancelaria. 10. Por otra parte, existe una experiencia acumulada a nivel nacional e internacional, respecto a los mecanismos de promoción de exportaciones, que es necesario revisar, teniendo en cuenta las características de la estrategia productiva propuesta, constituyendo éste un décimo tema de investigación. 11. El tema de los mecanismos generales de promoción de inversiones, así como el de los incentivos sectoriales, requiere particular atención. Hay varios regímenes en vigencia desde hace un par de décadas, varios de los cuales –en particular, el del turismo y la forestación-, pueden calificarse como exitosos. Sin embargo, su continuidad en las 50 actuales condiciones merece ser reexaminada, dentro de un undécimo tema de investigación. 12. Asimismo, debe abordarse de manera urgente el estudio del sistema bancario y el mercado de capitales en lo que respecta a la creación de un marco regulatorio que incentive el ahorro y la inversión, al tiempo que establezca mecanismos de protección para el pequeño ahorrista. Este duodécimo tema de investigación deberá incluir, asimismo, el examen del papel de la banca pública en el financiamiento del desarrollo, a partir de la experiencia de las últimas décadas, tanto en el plano nacional como regional e internacional. 13. El estudio de las experiencias comparadas de desarrollo económico puede proporcionar elementos para el diseño de la estrategia de nuestro país. En particular, resulta de interés considerar las experiencias de países de base agropecuaria, como Nueva Zelanda y Australia. La experiencia de Irlanda, y la de Chile en la región, constituyen también puntos de referencia importantes para el Uruguay. 14. Por último, se debe mejorar el instrumental analítico necesario para la descripción de la realidad económica de nuestro país. En particular, se entiende imprescindible la actualización de la matriz de insumo-producto y el sistema de cuentas nacionales. 51