La cohesión económica y social en América del Norte Por Carlos Heredia Zubieta Resumen ejecutivo: A doce años de su negociación, la integración en América del Norte se encuentra estancada y sin legitimidad. Para relanzar el proceso, es indispensable reducir las brechas del desarrollo entre las regiones de México y entre nuestro país y sus socios comerciales. E este sentido, los estados y municipios están tomando un perfil de la mayor importancia como actores de la integración territorial y del desarrollo regional. En el presente trabajo se ofrecen pistas para formular e impulsar políticas de cohesión económica y social en México, una condición indispensable para articular y codificar una integración fundada en el mercado, liderada por los gobiernos y sustentada en los ciudadanos. ¿Por qué el proceso de integración entre los tres socios de América del Norte se encuentra estancado? ¿Por qué se afirma con frecuencia que el TLCAN se encuentra agotado y que México no aprovechó de manera adecuada los primeros diez años de su existencia? ¿Qué hace falta para relanzar la integración en la región como un proceso impulsado por el mercado, liderado por los gobiernos y sustentado en los ciudadanos? En 1992-1993 participé junto con un grupo de mexicanos en la difusión de un punto de vista crítico de lo que entonces se negociaba como TLCAN, animado fundamentalmente por dos motivaciones: a) la forma muy restringida en que se negoció el tratado, dejando fuera a sectores importantes de la sociedad mexicana, como las pequeñas y medianas empresas, los sindicatos y en general, los organismos de la sociedad civil, y b) la exclusión de temas fundamentales para México como los derechos laborales, la migración y la brecha del desarrollo entre los tres socios comerciales. A doce años de haber concluido la negociación, el contexto ha cambiado de manera dramática. México ya no parece estar en las prioridades estadunidenses, salvo en aquellos puntos que forman parte de la agenda doméstica de seguridad de Washington. De manera concomitante, se multiplican las expresiones en el sentido de que nuestro país desaprovechó la ventana de oportunidad que representó su mayor acceso al mercado estadunidense, porque cada vez un mayor número de países goza de dicho acceso. La integración de América del Norte continuará dándose de manera inercial, porque el entramado de relaciones entre los tres países es cada vez mayor. Sin embargo, cada vez más dicho proceso se desarrollará a nivel local y regional, entre regiones que le encuentran sentido económico y perspectivas de negocios a dicho proceso, más que como un acuerdo entre Ottawa, Washington y la Ciudad de México. El desafío para México radica en tomar la iniciativa para codificar el proceso de integración de manera diferente, incorporando valores hasta hoy ausentes como la inclusión social y la participación ciudadana, de manera que beneficie al ciudadano común y corriente. La viabilidad de mediano y largo plazo de las políticas públicas depende de su base de sustentación en los ciudadanos. Así, desde la perspectiva mexicana el principal desafío para el proceso de integración es de naturaleza política. Parece pertinente, entonces, preguntarnos cuáles son los caminos para emprender la formulación de políticas públicas incluyentes y legítimas en lo que se refiere a la integración en América del Norte. A ello se dedica este texto. I. ¿Quién quiere la integración? De manera paradójica, incluso los principales impulsores del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) han abandonado el entusiasmo que los movió en la etapa inicial y hoy su voluntad de proseguir en el esquema de integración es en el mejor de los casos discreta. El tenor de las discusiones en curso entre funcionarios de los tres gobiernos y entre exfuncionarios y líderes de negocios ha sido muy similar, con tres características comunes: a) La seguridad nacional y la lucha contra el terrorismo como absoluta prioridad para los estadunidenses, y por lo tanto la subordinación de absolutamente todos los temas a dicha prioridad. Esta definición se entiende, claro está, como la seguridad de los Estados Unidos, y su extensión a la región norteamericana se concibe a partir del diseño estadunidense. b) La priorización de la parte canadiense a su relación bilateral con Estados Unidos, por encima de cualquier esquema que involucre una relación trilateral. c) La insistencia mexicana de incluir la migración y la movilidad laboral en el proceso de integración. Aquí se presenta un choque brutal entre la definición estadunidense del tema – reformas a la ley de inmigración de los Estados Unidos estadunidense, y la aspiración mexicana de llegar a un acuerdo bilateral con el Gobierno de los Estados Unidos. Otra constante ha sido la insistencia por parte de estadunidenses y canadienses en el sentido de que México debe hacer su tarea y emprender las reformas pendientes a nivel interno antes de acudir a sus socios comerciales para solicitar apoyos o fondos para el desarrollo. Dependiendo de quien lo pronuncie, este señalamiento se convierte en exigencia de abrir el sector energético al capital privado internacional, o en la urgencia de que México reforme su sistema tributario para generar mayores ingresos a nivel interno antes de buscar dádivas externas. De no ocurrir estas reformas, se apunta, México se irá deslizando por el tobogán de la irrelevancia económica y dejará de ser un jugador importante en la economía global. En los hechos, México ha ido perdiendo prioridad en la agenda geopolítica y geoestratégica de los Estados Unidos, que se ha ido trasladando hacia la región Asia-Pacífico. A mediados de 2005, Washington sólo espera de México “cooperación” en el diseño de seguridad fronteriza y lucha contra el terrorismo. No se le ve más como una alianza prioritaria. Quienes diseñan la política estadunidense desde la Casa Blanca, el Capitolio y los estados se ocupan de México porque es un vecino con el que irremediablemente hay que hacer algo simple y sencillamente porque seguirá allí, pero las prioridades estratégicas se orientan crecientemente hacia la región Asia-Pacífico y específicamente hacia China. Queda claro, de entrada, que la integración es sobre todo el resultado de factores económicos y políticos objetivos y que no bastan las declaraciones retóricas ni los pronunciamientos voluntaristas para dinamizarla. Con todo, aun cuando la mayor parte de los mexicanos sienten que Estados Unidos se ha beneficiado más con el TLCAN que nuestro país, la actitud de los mexicanos hacia la integración con América del Norte es razonablemente positiva. De acuerdo con una encuesta del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (Comexi), 61 por ciento de los mexicanos tienen familiares que viven fuera de México –la abrumadora mayoría de éstos, en los Estados Unidos; y por otra parte, siguiendo la misma encuesta, el 68 por ciento del público mexicano y el 79 por ciento de los líderes encuestados tiene sentimientos favorables hacia los Estados Unidos, mientras que los porcentajes registrados hacia Canadá son de 65 por ciento y 87 por ciento, respectivamente. Sin embargo, para el conjunto de la sociedad mexicana, el apoyo popular y la legitimidad de que goce el proceso de integración en América del Norte dependerá en buena medida de que dicho proceso se traduzca en beneficios concretos para ellos, y no sólo para las élites que habitualmente concentran dichos beneficios. II. ¿Integración para qué y para quiénes? Mientras que en los albores de los años noventa los partidarios del TLCAN dieron crédito al Presidente Carlos Salinas de Gortari por haber logrado su aprobación de manera casi unánime en el Senado de la República, sus críticos señalamos que estaba ausente por completo un proceso de apropiación del pacto comercial por parte de la sociedad mexicana en sentido amplio. Fue una decisión que no se procesó internamente, sino que se impuso desde arriba y desde afuera al conjunto de la sociedad mexicana. La razón fundamental por la cual la integración se encuentra rezagada es su carencia de legitimidad social. Si bien los acuerdos entre gobiernos han sido dotados de legitimidad política vía la sanción de los congresos estadunidense y mexicano y del parlamento canadiense, en los hechos la participación de la sociedad civil ha sido en el mejor de los casos limitada, y en lo que se refiere a México prácticamente inexistente. En torno a otro proceso de coordinación regional de esfuerzos, el Plan Puebla-Panamá, las objeciones partieron fundamentalmente de numerosos grupos de pequeños productores agropecuarios, grupos indígenas y organismos civiles que veían en dicho esquema simple y sencillamente más de lo mismo: un programa para aprovechar los recursos naturales y la mano de obra barata de Mesoamérica sin una estrategia para la creación de valor y la distribución de sus beneficios a nivel local. Para los gobiernos y sobre todo para las grandes corporaciones, lo importante era la extracción del petróleo y del gas, el aprovechamiento de las fuentes de energía, del agua, de los recursos forestales y de otras riquezas naturales. La construcción de la infraestructura se pensó fundamentalmente para transportar los recursos naturales del sitio donde se generan hasta el lugar de su transformación y procesamiento industrial, en el Valle de México o en el norte del país, pero ciertamente no en la región. El tendido de la energía eléctrica se concibió para alimentar a los grandes centros urbanos y las plantas industriales allende la región. En el caso de la integración en América del Norte, ésta se ha quedado sin una base de sustentación social. Sus opositores carecen de motivos para apoyarla, porque no ven cómo ellos puedan beneficiarse de un esquema que sólo impulsa los intereses de las burocracias políticas y de las grandes corporaciones. No se ven reflejados en el proceso de integración; no encuentran su lugar porque éste no existe. En el mejor de los casos se les concibe como espectadores, y en el peor, como peones de una integración subordinada. No son ciudadanos que pueden opinar y participar en una estrategia que los incluya. Esto debe modificarse radicalmente si se quiere dotar a la integración de una base de sustentación social. III. Haciendo la tarea: políticas de cohe sión económica y social para México en e l conte xto de la inte gración de América de l Norte . Los Tratados de Libre Comercio, dicen sus proponentes, no son un instrumento para la redistribución de la riqueza y del ingreso. Están equivocados. La codificación de los flujos de comercio, y sobre todo, de la inversión, incide de manera muy directa en la forma en que se generan y se distribuyen la riqueza y el ingreso en cualquier sociedad. De hecho, la ficha de negociación que los presidentes George Bush padre y Bill Clinton usaron con los congresistas estadunidenses para promover la aprobación del pacto comercial, fue justamente que crearía empleos y oportunidades en México. Ello favorecería, se argumentaba, una reducción en los flujos de migración me xicana hacia los Estados Undios, contribuyendo a fortalecer la seguridad en América del Norte. La teoría del desarrollo económico ha abordado de manera muy detallada el tema del “goteo”, por el cual la generación de riqueza en los estratos superiores de ingreso acaba por beneficiar a los estratos inferiores a través de múltiples vasos comunicantes. La medición científica de la causalidad entre variables siempre será controvertida, y por lo tanto continuará siendo objeto de debate qué tanto del crecimiento y el empleo en México se deben al TLCAN, o más complicado aún, qué hubiera ocurrido de no existir el tratado. Lo cierto es que en un contexto de profunda polarización económica y social como el vigente en México, el curso “natural” de las cosas favorece prioritariamente a quienes ya están vinculados a la economía global. Estando ausente una estrategia para contrarrestar la inercia, los acuerdos de inversión y comercio que no incluyen programas públicos de transición dirigidos a los sectores excluidos y en desventaja, acaban por agudizar las asimetrías y las brechas del desarrollo a nivel interno y, consecuentemente, en el conjunto de la región norteamericana. A partir de 1994 la brecha salarial y de ingresos entre México y sus dos socios comerciales se ha ensanchado de manera significativa. En el mismo sentido, la brecha entre los estados del norte y los estados del sur y sureste mexicano se ha ampliado. A doce años de haberse negociado la asociación comercial con la región norteamericana, la economía mexicana está desarticulada y el país carece de un esquema de integración territorial. El TLCAN ha probado ser un vehículo adecuado para adaptar a la capacidad productiva de bienes y servicios de la economía mexicana a las demandas del ciclo de negocios de la economía estadunidense. Hoy estamos más integrados hacia afuera, especialmente por lo que toca al norte de México, y más desintegrados hacia adentro. Hacia una estrategia de cohe sión económica y social México necesita políticas públicas que promuevan la articulación económica y la integración territorial del país. En esto consiste justamente la estrategia de cohesión económica y social que aquí se propone. Se trata de “jalar hacia arriba” a las regiones más desfavorecidas del país para favorecer una evolución más dinámica del mercado interno y una mayor generación de oportunidades para los mexicanos en su propio país. Se busca con ello disminuir la brecha entre el norte y el sur de México, pero fundamentalmente se pretende responder a la necesidad imperiosa de contar con una estrategia de desarrollo nacional. De cualquier manera, una política pública de cohesión económica y social en México requiere al menos de tres líneas estratégicas coherentes y consistentes: a) La construcción de redes de infraestructura física, integradas entre sí y orientadas a las economías locales y regionales; b) La inversión en la gente, traducida en la formación de capital humano y en la utilización de la tecnología y la innovación para formar la sociedad del conocimiento; c) La transformación de las instituciones y de la cultura política para promover prácticas de responsabilidad ciudadana y de buen gobierno; en suma, la instauración del Estado de derecho. Por lo que toca a la inversión en la gente, la construcción de una sociedad incluyente y preparada es absolutamente indispensable para la gobernabilidad en México. Un requisito sine qua non para alcanzar una mayor competitividad de las regiones y de las personas en México es cumplir con los objetivos planteados para el año 2010 en el proyecto de Metas del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas (reducir el hambre a la mitad; alcanzar la universalidad en la educación primaria y en los servicios de agua potable, de salubridad, de salud infantil y maternal; extender la aplicación de la ciencia y la tecnología a la innovación para el desarrollo, y promover la sustentabilidad ambiental). En eso se traduce el objetivo proclamado urbi et orbi por los dirigentes políticos del país en el sentido de “invertir en la gente”. Invertir en el desarrollo es, además de un imperativo de la función de gobierno, un buen negocio, porque expande los mercados, mientras que la polarización económica y social inhibe el crecimiento económico y genera inestabilidad política. Por lo que toca a la inversión en infraestructura, durante la primera década del TLCAN poco se avanzó en la integración física de América del Norte. Es necesario desarrollar corredores logísticos para facilitar la transportación segura y eficiente de personas y de mercancías a lo largo y ancho de los tres países. Más allá de la integración de los sistemas carreteros, de agua, de energía y de seguridad entre Tijuana-San Diego, Ciudad Juárez-El Paso o los dos Laredos, o si se quiere, los ejes carreteros Hermosillo-Phoenix o Monterrey-San Antonio, se necesitan corredores logísticos de un extremo a otro del subcontinente. Parecería que las mejores oportunidades se presentan en los esquemas de transporte multimodal de los puertos en la costa del Océano Pacífico en México hacia la región de los Grandes Lagos y la franja urbana de la costa este de los Estados Unidos. Estos servicios de transporte multimodal están planteados para los ejes Manzanillo- Houston y Puerto Lázaro Cárdenas-Kansas City, que pueden complementar e incluso competir con los saturados puertos de Los Angeles y Long Beach en la tarea de transportar la carga que se dirige de la cuenca del Pacífico a la costa este estadunidense. De manera similar, la región noreste de México, y específicamente los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas han establecido una relación estratégica con el estado de Texas, conocida por algunos como “el TLCAN dentro del TLCAN”. Una característica destacada de este esquema de integración subnacional se refiere a la energía como factor de competitividad. Las cuatro entidades comparten la cuenca de importantísimo yacimiento de gas no asociado, Burgos, un y estudian posibilidades de sinergia y complementariedad en servicios de salud y en otros rubros. Hay que recordar que Nuevo Laredo, Tamaulipas, es el lugar por donde se realiza la mayor parte del comercio terrestre entre México y Estados Unidos. Aun cuando la violencia asociada al narcotráfico a lo largo de la frontera norte de México ha encendido luces ámbar en torno a la seguridad, el intercambio comercial no se va a detener, y por lo tanto la búsqueda de nuevas formas de cooperación para la seguridad en la región será de absoluta prioridad para los gobiernos. El financiamie nto de la integración: ¿con qué re cursos? La Unión Europea ha operado con éxito fondos estructurales y fondos de cohesión para disminuir la brecha del desarrollo entre sus regiones. Dichos fondos han sido financiados de manera muy importante por los países miembros de mayor desarrollo relativo, y de manera destacada, por Alemania. Así se logró levantar el ingreso por habitante en las regiones depauperadas de Portugal, España, Grecia e Irlanda, para aproximarlo al nivel promedio de la Unión, e incluso, en el caso de Irlanda, ubicarlo por encima de la media europea. Sin embargo, cualquier mención a la experiencia europea, aun si se trata simplemente de extraer lecciones de ella sin replicarla mecánicamente (cosa imposible, por lo demás) se encuentra con el rechazo enérgico e inmediato de autoridades estadunidenses y canadienses. Adicionalmente, el rechazo mayoritario de la Constitución europea por parte de los ciudadanos franceses y holandeses en mayo de 2005 –que sin detener dicho proceso de integración sí cuestiona su legitimidad política y social-- contribuirá seguramente a adoptar aun mayor cautela respecto del camino recorrido por los europeos. El Senador John Cornyn (Republicano de Texas) ha introducido una iniciativa para establecer el Fondo de Inversión de América del Norte (NAIF). Sin embargo, ni el clima político en el Capitolio, adverso a cualquier iniciativa que suene como subsidiar a México, ni la ausencia de logros del propio gobierno mexicano para cerrar la brecha del desarrollo entre los dos países, contribuyen a conformar un escenario propicio para tal propósito. Por consiguiente, de manera realista es previsible esperar que un programa para promover la cohesión económica y social en México no podría sustentar su financiamiento en la expectativa de que Estados Unidos y Canadá aporten recursos para tal propósito. México depende de sus propios recursos. El incremento de los ingresos tributarios resulta absolutamente indispensable, aun cuando la capacidad de llegar a acuerdos en este sentido para aprobar una reforma fiscal que contribuya a refinanciar al Estado mexicano ha sido nula en años recientes. La ciudadanía e conómica Hoy la desigualdad económica constituye el rasgo esencial que define a la sociedad mexicana. Uno de los problemas esenciales de las políticas de combate a la pobreza es que no son capaces de sacar de modo definitivo de esa condición a las familias que la padecen. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2005, de 2002 a 2004 el 10 por ciento de los hogares más ricos del país aumentaron la proporción que concentran del ingreso nacional (de 35.6 a 36.5 por ciento). Aun dando por buenas las cifras que aseguran que de 2002 a 2004 se registró una reducción marginal del número de pobres, lo cierto es que continúa la polarización de la riqueza y del ingreso. La reducción de la pobreza así medida no está sustentada en una trayectoria sostenida de crecimiento económico, ni en una reducción de la desigualdad, objetivos cruciales que forman parte esencial de un programa de cohesión económica y social. A pesar de los avances en materia de ciudadanía política, que tienen que ver fundamentalmente con los derechos electorales a nivel federal –incluyendo la reciente aprobación en el Congreso de la Unión del voto postal de los mexicanos en el exterior para la elección presidencial de 2006— la política económica (y específicamente los tratados y acuerdos internacionales en materia económica, comercial y financiera) continúan estando totalmente al margen de cualquier mecanismo de decisión democrática. Las políticas económicas y financieras se presentan como inmanentes, impermeables a cualquier cambio en el signo político del gobierno en turno y más allá del alcance del ciudadano común y corriente. Es el reducto de las grandes corporaciones multinacionales, de las instituciones financieras internacionales, de la Secrearía de Hacienda y del Banco de México. Allí no hay rendición de cuentas a los ciudadanos. El Senado de la República cumple con su labor de conocer y aprobar los tratados internacionales en materia económica y financiera, pero los vasos comunicantes con los ciudadanos son frágiles y escasos. En esta nueva etapa de la integración, es absolutamente indispensable demostrar a quién benefician las políticas propuestas y de qué manera. En la medida en que los ciudadanos se sientan ajenos al proceso, lo seguirán considerando solamente un divertimento de las élites. Sólo en la medida que logremos revertir la riesgosa desigualdad geográfica, sectorial y del ingreso, mediante una estrategia de cohesión, podremos integrarnos hacia adentro como premisa indispensable de una exitosa integración hacia afuera. Sólo construyendo una economía nacional fuerte y un mercado interno vigoroso podremos ser competitivos en la economía global. BIBLIOGRAFIA Bendesky, Le ón: “Mucha desigualdad”, La Jornada, 20 de junio de 2005. 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