Ministerio de Desarrollo Social Instituto Nacional de las Mujeres Mayo de 2014 Versión preliminar ÍNDICE Prólogo 4 Introducción 5 Capítulo I: Período 2005 – 2007 1.1 Caracterización del período 1.2 Elaboración del PIODNA 1.3 Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas 1.4 Mecanismos de Género 1.5 Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica 1.6 Reflexiones finales acerca del período 11 12 16 21 22 23 24 Capítulo 2: Período 2008-2011 2.1 Caracterización del período 2.2 La implementación del PIODNA bajo la mirada de la ciudadanía 2.3 Consejo Nacional de Género 2.4 Mecanismos de Género 2.5 Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica 2.6 Reflexiones finales acerca del período 26 27 31 46 47 49 49 Capítulo 3: Período 2012-2013 3.1 Caracterización del período 3.2 Evaluación participativa del PIODNA 3.3 Consejo Nacional de Género 3.4 Mecanismos de Género 3.5 Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica 3.6 Reflexiones finales acerca del período 26 27 59 67 68 69 70 Reflexiones finales y aprendizajes 73 Bibliografía 75 Anexos 77 PRÓLOGO El Instittuto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) del Ministerio de Desarrollo Social transita en la construcción de un nuevo paradigma de la institucionalidad de género en el Estado, en el cual la rectoría se encuentra en el centro de la Política. En el marco de la Reforma Social y la Reestructura ministerial, ésta se define como competencia central del INMUJERES. Se establecen así los lineamientos de una política de igualdad de género para el Estado uruguayo. Se hace énfasis en el ejercicio de guiar o dar orientación a la política, es decir, de marcar los objetivos que ha de cumplir, las vías mediante las cuales hacerlo, así como contribuir al monitroreo de las recomendaciones brindadas a los organismos encargados de ejecutarlas. La elaboración e implementación del Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA), ha marcado un camino que merece ser divulgado y analizado en clave de proceso. En este sentido, se destacan hitos tales el carácter integrador, abarcativo y fuertemente participativo que tuvo la elaboración, la implementación y el monitoreo del Plan; el fortalecimento de la institucionalidad de género, así como la instalación del concepto de Rendición de Cuentas como práctica de gestión en el Estado. Significativo fue el aporte de la sociedad civil organizada y la participación ciudadana, presente a lo largo de todo este proceso, en las distintas convocatorias realizadas desde el Instittuto. Asistimos entonces, a un escenario - con un entramado institucional de género asimétrico y diverso-, donde las miradas y voces de quienes somos parte de esta política, nos ha permitido identificar avances, obstáculos y nuevos desafíos que marcan el camino a seguir para la construcción´de una política nacional de género. Beatriz Ramírez Abella Directora Instituto Nacional de las Mujeres INTRODUCCIÓN "La institucionalidad de género en el Estado es la materialización de relaciones políticas, prácticas sociales y visiones del mundo que se legitiman como cosas públicas por medio de procesos precedidos por luchas políticas. Los avances en la institucionalización de las políticas de género en el Estado se expresan en la difusión de nuevos discursos sobre las relaciones hombre-mujer, en la promulgación de nuevas leyes, en la formulación de nuevas reglas y en la formación de organismos estatales y redes de interacción entre los actores públicos, privados y sociales que conforman los espacios de las políticas públicas". Virginia Guzmán y Sonia Montaño1 Para el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) como organismo rector de las políticas de género, el Primer Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Políticas públicas hacia las mujeres, 2007-2011 (PIODNA) ha sido una hoja de ruta de suma importancia para la construcción de la institucionalidad de género en Uruguay. La constitución del PIODNA como política pública integral de carácter nacional interpeló la estructura de desigualdades existentes en el país, al involucrar una multiplicidad de dimensiones determinantes para el pleno ejercicio de la ciudadanía por parte de varones y mujeres. Como observan Guzmán, Frías y Agostino (2012)2, una vez aprobado el Plan, INMUJERES debió trabajar sobre las condiciones para su implementación dentro del Estado. Incluso, muchos de sus objetivos y actividades comenzaron a implementarse tardíamente manteniendo aún su vigencia. Transcurrido este período, realizar una sistematización de todo el proceso resulta una tarea enriquecedora ya que permite identificar avances y dificultades que deberán traducirse en aprendizajes para el fortalecimiento de la institucionalidad de género que aporten a la construcción permanente de la equidad de género. El presente trabajo se propone entonces, recuperar y sistematizar el proceso institucional que da cuenta del diseño, implementación, monitoreo, evaluación y cierre de la primera política pública de igualdad de oportunidades y derechos a nivel nacional. Desde esta lógica, el desafío consiste en superar lo descriptivo y narrativo, para profundizar en determinaciones estructurales, interrelaciones entre diferentes elementos y actores que forman parte, así como en la vinculación entre lo particular y lo general que hacen al rumbo de la 1 En "Políticas públicas e institucionalidad de género en América Latina (1985-2010)" CEPAL - Serie Mujer y desarrollo N° 118. Octubre de 2012. 2 Guzmán, V., Frías, C. y Agostino, A. (2012) "Evaluación del PIODNA 2007-2011” experiencia institucional. Se trata de interrogar lo recorrido y extraer de esta forma aprendizajes, dificultades, avances y desafíos acerca de la implementación de esta política. De esta manera se sientan sólidas bases para profundizar el camino iniciado en aras de alcanzar una sociedad más democrática e inclusiva, donde todas las personas tengan acceso a las oportunidades y efectivicen el ejercicio de sus derechos, en un plano de igualdad. Vale destacar la contribución dada por la cooperación Internacional para el fortalecimiento institucional del Instituto Nacional de las Mujeres así como del entramado de género en el Estado, desde el 2005 a la fecha. Su apoyo ha contribuido al diseño, implementación, monitoreo y evaluación del PIODNA. Se valora, entre otros, el aporte del Banco Internacional de Reconstrucción y Financiamiento (BIRF), la Cooperación Sur-Sur, el Sistema de Naciones Unidas (como pilares el PNUD, UNFPA, UNIFEM/ONU-MUJERES y FAO), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Unión Europea y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El presente documento contiene un primer apartado referido al abordaje metodológico, en el mismo se define la perspectiva con la cual se trabaja, los criterios metodológicos de corte y las categorías de análisis. En el segundo, se presenta de forma resumida los documentos sujetos de análisis. Los tres últimos acápites abordan, cada uno de ellos, un período construido a los efectos de temporalizar el proceso institucional transitado por el organismo en estrecha relación con la trayectoria del PIODNA. Por último, se presentan las reflexiones finales y los aprendizajes de todo este proceso. Abordaje metodológico: Se trabajará desde la perspectiva de la recuperación histórica de los procesos de la política pública a partir del análisis documental y de la sistematización como herramienta para la transformación social. En tal sentido, se distinguirán tres momentos en el tiempo que permitirán realizar una contextualización más precisa, considerando aquellos factores que impregnan tanto el proceso institucional como la trayectoria del PIODNA. Elementos significativos al considerar que la legitimación de las desigualdades de género como problema público está permeada económica, política, legal e institucionalmente (Guzmán, 2001).3 Un primer período abarca desde el 2005 al 2007, signado por el proceso político fundacional de la institucionalidad de género, de activismo y expansión política; en lo que respecta al PIODNA, éste es su el período fundacional. 3 Guzmán, V. (2001) "La institucionalidad de género en el estado: Nuevas perspectivas de análisis". CEPAL - Serie Mujer y desarrollo N° 32. Un segundo momento va desde el 2008 al 2010 y puede extendenderse hasta el 2011, vinculado a la reestructuración institucional y la consolidación técnica. En relación a la trayectoria del PIODNA, el período se asocia a la fase de implementación del Plan. Finalmente, el tercer período abarca los años 2012 - 2013 donde emergen hitos políticos institucionales tales como la Reforma Social4 iniciada por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y la concomitante reestructura del Ministerio y del Instituto. En este nuevo escenario, se redimensiona y jerarquiza el rol rector en las políticas de igualdad de género a cumplir por éste último. Al retomar la trayectoria del PIODNA, esta etapa coincide con su evaluación. En base a esta periodización se ahondará en el último momento, ya que permitirá visualizar al INMUJERES actual situado en la redimensión de su rol rector y en el proceso de diseño del “Plan Estratégico para la Igualdad de Género” hacia la elaboración de una Política Nacional de Género. El análisis documental estará basado en dos tipos de textos. Un grupo de ellos, realizados por consultores/as externos/as, a solicitud del Instituto. Otro grupo, fue elaborado por INMUJERES con el propósito de sistematizar instancias participativas. Ambos tienen en común la siguiente característica: ofrecen información sobre las distintas etapas por las que transitó el PIODNA, desde su elaboración hasta la evaluación. La sistematización, concebida en el presente trabajo, implica el abordaje de la práctica institucional para apropiarse críticamente del recorrido transitado y construir nuevos conocimientos, orientándolos a futuro desde una perspectiva transformadora (Freire, 2004)5. El proceso implicado se comprende entonces como desarrollo complejo en el que intervienen una multiplicidad de factores, siempre ubicados en un contexto determinado del cual formamos parte. Por tanto, este documento propone entender el sentido y la lógica de esos procesos complejos desde la reconstrucción histórica de la experiencia institucional. En esta oportunidad la sistematización dará cuenta de la forma en que el INMUJERES se ha ido posicionando en el transcurso de estos nueve años como organismo rector de las políticas de género6. Las categorías de análisis derivan de la selección de tres dimensiones constitutivas del ejercicio de la rectoría, enmarcadas en el desarrollo del PIODNA. Estas son: 4 "La Reforma Social se inscribe en la estrategia de mediano y largo plazo ya definida en el Plan de Equidad 2007 cuando se asume el desafío de la construcción de una nueva matriz de protección social (…) capaz de ofrecer las respuestas integrales a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta". Los cinco pilares de la Reforna son: De cada quien según sus ingresos a cada quien según sus necesidades; Carácter universalista del acceso, Conducción del Estado, Participación social e incremento presupuestal para la política social. En: Consejo Nacional de Políticas Sociales (2011: 11-17) "La Reforma Social. Hacia una nueva Matriz de protección social en Uruguay". 5 Freire, P (2004) "Pedagogía de la resistencia. Cuadernos de Educación Popular". América Libre - Ediciones Madres de Plaza de Mayo. 6 La función de la rectoría está asociada a una serie de dimensiones: conducción, regulación, modulación del financiamiento, garantizar el acceso a un conjunto de prestaciones de cobertura de servicios, las funciones escenciales y la interinstitucionalidad. Asimismo, la rectoría específica en políticas de género se diferencia del resto en tanto la responsabilidad de ejecución de estas políticas es del Estado en su conjunto, si bien este tipo de políticas no resultan una obviedad para la agenda de gobierno como sí lo representan las vinculadas al empleo, salud, entre otras (Inmujeres, 2012). - Las instancias participativas -que hacen al encuentro del INMUJERES con actores gubernamentales y no gubernamentales así como con la sociedad civil organizada y no organizada-. - El vínculo con los mecanismos de género.7 - El vínculo con los Consejos -Consejo Nacional de Género (CNG) y Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica (CNCLVD)-. Vale resaltar que el abordaje de estas dimensiones –si bien aporta factores claves sobre el ejercicio del rol rector del Instituto- no es un análisis acabado de las implicancias de éste. Acerca de los documentos de trabajo: En este apartado se presentan sintéticamente los documentos institucionales sujetos al análisis, sean éstos realizados por el equipo de INMUJERES o a través de consultorías. Los mismos serán descriptos mediante una matriz estructurada en base al objetivo del documento, el contexto de la política en el que se inscriben (diseño, implementación o evaluación del Plan) y el motivo por el cual INMUJERES requirió su realización. En primer término, se retoma el documento de “Relevamiento de mecanismos y políticas públicas en el Uruguay para la Igualdad de las mujeres y la equidad de género” elaborado por Bareiro y Quesada (2006), el cual realiza una sistematización como punto de partida para la construcción de institucionalidad de género en el Estado uruguayo. Incluye análisis de documentos y relevo de instituciones y políticas públicas, abarcando los tres poderes del Estado y la institucionalidad departamental. Su aporte sustancial es exponer una línea de partida nacional, de cara a la construcción de una política pública integral. Seguidamente, se tiene en cuenta el trabajo sobre “La institucionalidad de género en el Estado uruguayo” de Bonino (2007) que mapea la institucionalidad de género al año 2006. Elaborado con la doble finalidad de, por un lado, informar al Instituto sobre las posibilidades, alcances y limitaciones que cada institución presentaba para insertar las propuestas del PIODNA y por otro, al relevar estos datos, colaborar en la construcción de una línea de base para evaluar el impacto de la implementación del Plan durante el 2007. Las instituciones relevadas en este documento son los 13 ministerios, los 19 gobiernos departamentales, los organismos descentralizados, cuatro comisiones interistitucionales (Comisión Tripartita para la Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo, Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica, Comisión Nacional Asesora de Salud Sexual y Reproductiva y Comisión Interministerial para cuestiones de Género en el Ámbito Internacional) y el propio Instituto Nacional de la Mujeres8. 7 Su conformación ha sido promovida desde el 2005 como herramienta para la transversalidad. Se ha recomendado a todos los organismos públicos su constitución a partir de resoluciones formales y la designación de sus integrantes. Los mecanismos tienen como función el difundir, asesorar y promover la implementación de la política de género y garantizar el cumplimiento de las responsabilidades del organismo en relación a ésta. Inmujeres (2014): "Guía para la para la transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas para el Estado uruguayo" (Documento no publicado) 8 En aquel momento denominado INAMU. Luego, a partir del año 2008, pasaría a denominarse INMUJERES. Luego, se consideran el "Informe Sistematización Cabildos regionales Inmujeres” (2008) y la "Matriz de Indicadores"9 (2011), ambos elaborados por INMUJERES. El primero de estos sistematiza los cuatro Cabildos regionales -llevados a cabo por el Instituto con la participación de la ciudadanía para el intercambio acerca de la implementación del Plan a nivel territorial-, sus participantes, metodología y ejes de análisis abordados. El otro documento surge con el propósito de asegurar una compilación de información útil para verificar los avances en el cumplimiento de las Líneas Estratégicas de Igualdad (LEI) contenidas en el PIODNA. En éste, INMUJERES con el apoyo de UNIFEM generó un conjunto de indicadores para determinar una línea base sobre la cual ir verificando el avance y los logros del PIODNA, así como fortalecer el desarrollo del sistema de información de género de INMUJERES. En 2010 Palestro elabora el “Informe de sistematización. Transversalización de género en las políticas públicas. Territorialización de las políticas de género. Inmujeres 2005-2009”, documento central que sistematiza la experiencia recorrida por el Instituto en el transcurso de este período, develando prácticas y aprendizajes obtenidos en la transversalización de las políticas y la territorialización de las políticas de género. Asimismo, se considera el trabajo de "Redimensión de la rectoría de género. Aporte a la Reestructura del Ministerio de Desarrollo Social"10 realizado por INMUJERES (2012). En éste se desarrollan las dimensiones claves para el ejercicio de la rectoría del Instituto, en una coyuntura de cambios signada por la reestructura del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Se visualizan allí dos componentes: uno de recorrido institucional del INMUJERES desde su creación en la órbita del MIDES y otro de redefinición, dando cuenta de las condiciones actuales para el ejercicio de la rectoría, así como de las necesidades para fortalecer dicha capacidad y consolidar el rol de organismo rector. Porsteriormente, Guzmán, Frías y Agostino (2012) realizan la evaluación del PIODNA 2007-2011, considerando las condiciones políticas e institucionales a nivel del Estado uruguayo que fueron propicias o dificultosas para avanzar en las políticas de género, así como los resultados logrados. Y de forma concatenada se desarrolla el documento "Re-estructuración PIODNA. Identificación de lineamientos estratégicos" a cargo de Guzmán y Frías (2013). Este último propone reestructurar el PIODNA en sus líneas y objetivos estratégicos en torno a ejes seleccionados a partir de la Matriz de Derechos Humanos. El documento mencionado requiere ser seguido de una fase de negociación político estratégica con diferentes actores institucionales, políticos y sociales para la definición conjunta de compromisos interinstitucionales, responsabilidades institucionales, recursos y plazos necesarios. Finalmente, se consideran dos documentos elaborados por INMUJERES que sistematizan instancias participativas centrales, enmarcadas en la etapa de evaluación del PIODNA y discusión acerca de los lineamientos para su proyección. Las instancias participativas referidas son la 9 Documento no publicado. Ìdem. 10 Jornada de Trabajo con Mecanismos de género del Estado (Montevideo, 2013) y los Encuentros Regionales "Hacia una Política Nacional de Género. Balance y perspectiva del PIODNA" (Tacuarembó, Flores y Maldonado, 2013). El primer documento describe las personas participantes y las líneas presentadas por la directora Beatriz Ramírez Abella y la consultora Virginia Guzmán, así como el diálogo e intercambio de trabajo a lo largo de la jornada. El segundo, sintetiza los principales contenidos abordados en los Encuentros, así como las características de sus participantes. Cuadro: Sistematización de los documentos antecedentes Año Documento Objetivo Contexto de la política (PIODNA) en que se inscribe 2006 Bareiro, L. y Quesada, S. “Relevamiento de Sistematizar punto de partida para la Previo a la etapa de diseño del PIODNA. mecanismos y políticas públicas en el Uruguay construcción de institucionalidad de para la Igualdad de las mujeres y la equidad de género en el Estado uruguayo. género”. 2007 Estado uruguayo” 2008 I) PERÍODO 2005 – 2007 Bonino, M. “La institucionalidad de género en el Realizar mapeo de la institucionalidad de PIODNA recién diseñado – comienzo de la etapa de género en el Estado uruguayo al año 2006. implementación. INMUJERES. “Informe: Sistematización Cabildos Sistematizar las cuatro instancias Etapa de implementación del Plan. regionales Inmujeres” participativas de los Cabildos regionales, dando cuenta de sus participantes, metodología y ejes temáticos trabajados. INMUJERES. Encomienda acordada con UNIFEM. Generar una matriz de indicadores para un Transcurso de la implementación. eventual monitoreo, seguimiento y evaluación del PIODNA, que además apoyará el desarrollo del sistema de información de género del INMUJERES. Palestro, S. “Informe de sistematización. Transversalización de género en las políticas públicas. Territorialización de las políticas de género. Inmujeres 2005-2009”. Reconstruir las experiencias vividas en el Transcurso de la implementación. periodo de gestión 2005-2009 y extraer de ellas un conocimiento práctico. Enfatiza en las herramientas conceptualesmetodológicas utilizadas y en los mecanismos e instancias creados y/o adecuados para la implementación del PIODNA en el nivel descentralizado. 2009 2010 2012 2012 Guzmán, V. , Frías, C. y Agostino, A. , et al. Evaluar el Primer Plan Nacional de Evaluación del PIODNA. “Evaluación del PIODNA 2007-2011.” Igualdad de Oportunidades y Derechos, 2007-2011. La evaluación sustenta recomendaciones a corto y largo plazo. INMUJERES, “Redimensión de la rectoría de género. Establecer un marco de referencia que Etapa de evaluación del Plan. Aporte a la Reestructura del Ministerio de defina las características de la rectoría en Desarrollo Social”. género y las condiciones necesarias para su ejercicio, en una etapa de consolidación de dicho rol enmarcada en la reestructuración institucional del MIDES. 2013 INMUJERES. “Jornada con Mecanismos del Estado. Sistematizar las instancias participativas. Etapa de evaluación del Plan. 25 de Julio.” 2013 INMUJERES. “Sistematización de los Encuentros Sistematizar las instancias participativas Evaluación del Plan y proyección. Regionales: Hacia una Política Nacional de de los Encuentros, orientadas al balance y Género”. perspectiva del PIODNA. 2013 Guzmán, V. y Frías, C. “Reestructuración PIODNA. Reestructurar el PIODNA en sus líneas y Post evaluación (proyección) Inmujeres se plantea Identificación de lineamientos estratégicos”. objetivos estratégicos en torno a ejes de la trabajar en esta propuesta de reestructuración Matriz de Derechos Humanos. El sugerida por la consultora. documento requiere ser seguido de una fase de negociación político estratégica con diferentes actores institucionales, políticos y sociales para la definición conjunta de compromisos interinstitucionales, responsabilidades institucionales, recursos y plazos necesarios. Fuente: Cuadro de elaboración propia. Capítulo I: PERÍODO 2005 – 2007 1.1 CARACTERIZACIÓN DEL PERÍODO Este período al que se hace referencia está signado por el proceso político fundacional de la institucionalidad de género, de activismo y expansión política . Es una etapa fermental marcada por la convicción de que los asuntos de género son de carácter público y por lo tanto deben ser abordados a nivel del Estado y sus políticas públicas . La creación del Instituto Nacional de las Mujeres en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social permitió entonces aprovechar las oportunidades políticas que se abrían a partir del primer gobierno progresista en nuestro país y el desarrollo de distintas estrategias de posicionamiento de la temática a nivel nacional y regional, reafirmando el protagonismo del nuevo Instituto (Palestro, 2010). Sin embargo, este proceso tiene un acumulado previo de políticas y/o acciones que daban comienzo a la construcción de una institucionalidad que se profundizaría con énfasis en este período. Tal es el caso de lo transitado por los movimientos de mujeres y feministas, así como por el propio Instituto Nacional de la Familia y la Mujer en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura. A continuación se presentan los principales hitos del periodo 2005-2007, a modo de una rápida contextualización. Cuadro. Síntesis del período: Creación del Instituto Nacional de las Mujeres en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. Año 2005. Ley Nº 17.866: Creación del Ministerio de Desarrollo Social. Artículo 6: incorpora al Instituto de la Familia y la Mujer, antes en la órbita del MEC. Año 2005. Ley Nº 17.930: Presupuesto Nacional. Art. 377: El Instituto Nacional de la Familia y la Mujer pasa a denominarse Instituto Nacional de las Mujeres, redefiniendo sus cometidos. Construcción y aprobación del Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA) Contexto político favorable a la construcción de institucionalidad de género y acumulado previo. Año 2006. Proceso participativo para la construcción del Plan: 19 Asambleas Departamentales, 14 Mesas consultivas y una Asamblea Nacional. Año 2007. Aprobación del Plan el 15 de mayo por decreto Nº 184/2007 del Poder Ejecutivo. Año 2007. Promulgación de la Ley Nº 18.104: Igualdad de Derechos entre hombres y mujeres en la República. Establece el compromiso del Estado uruguayo hacia la igualdad de género y enconmienda al Instituto Nacional de las Mujeres el diseño del Plan (art. 3) y la coordinación entre instituciones para su aplicación (art.6). Aporte a la institucionalidad Creación progresiva de mecanismos de género a partir del año 2005. La LEI 5 del PIODNA refiere a su creación o fortalecimiento. Año 2005. El Consejo Nacional Consultivo de lucha contra la Violencia Doméstica se traslada al MIDES, presidido por el Instituto Nacional de las Mujeres. Año 2007. La ley Nº 18.104 (art. 8) crea el Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género, presidido por el Instituto Nacional de las Mujeres. Creación del Instituto Nacional de las Mujeres El Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU, marca institucional de ese período) se crea en el año 2005 en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social (Ley N° 17.886, artículo 6) responsable de “ejercer, como ente rector de las políticas de género, las funciones de promoción, diseño, coordinación, articulación, así como el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas; garantizar la igualdad de derechos y la equidad de oportunidades de mujeres y hombres, asegurando la participación en los ámbitos político, económico, social, territorial e internacional” (Palestro, 2010: 7). Pero este organismo tiene antecedentes institucionales que se remontan veinte años atrás. Como respuesta a la III Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre la Mujer (Nairobi, 1985), el Estado uruguayo crea en 1987 el Instituto Nacional de la Mujer (Decreto 226/87) ubicado en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura. En la Administración 1990-1995 cambia su nombre a Instituto Nacional de la Mujer y la Familia. Sin embargo, por razones de presupuesto, jerarquía, cometidos y recursos humanos, los sucesivos gobiernos no lograron fortalecer una institucionalidad de género. Al crearse el Ministerio de Desarrollo Social en el año 2005, se le incorporaron todos los Institutos que estaban relacionados a la “cuestión social”. Es así que el Instituto Nacional de la Familia y la Mujer se traslada al MIDES (Ley 17.866, artículo 6). A partir de la Ley de Presupuesto Nacional período 2005-2009 (Ley nº 17.930, artículo 377) el Instituto cambia su denominación a Instituto Nacional de las Mujeres, al tiempo que reformula y amplía sus objetivos. Este cambio no es sólo terminológico, sino que implica una nueva conceptualización plasmada claramente en sus nuevos cometidos que van delineando con mayor precisión su rol como organimo rector. Así, se planteaban los siguientes cometidos institucionales:11 11 La rectoría está asociada a las funciones de promoción, garantía y seguimiento de las políticas. En el período anterior, si bien el Instituto Nacional de la Familia y la Mujer se planteaba como organismo rector, sus cometidos referían tambíén a la ejecución de a. Ejercer como ente rector de las políticas de género las funciones de promoción, diseño, coordinación, articulación, ejecución, así como el seguimiento y evaluación de las políticas públicas. b. Garantizar el respeto de los Derechos Humanos de las Mujeres, integrando la igualdad de oportunidades y derechos a los derechos políticos, económicos, sociales y culturales. c. Promover una ciudadanía plena, garantizando la inclusión social, política, económica y cultural de las mujeres, así como su participación activa en el proceso de desarrollo nacional. d. Velar por el cumplimiento de los compromisos internacionales que el país ha suscrito en materia de género y realizar y ejecutar, dentro de sus posibilidades financieras, los convenios internacionales de cooperación vinculados a dicho cumplimiento. e. Promover el acceso de las mujeres a los recursos, las oportunidades y los servicios públicos de manera de contribuir a erradicar la pobreza, fortaleciendo su capacidad productiva, mediante el acceso al empleo, el crédito, las tierras, la tecnología y la información. f. Garantizar el acceso y la plena participación de las mujeres en las estructuras de poder y en la adopción de decisiones. En este contexto, el Instituto elaboró en 2005 los lineamientos estratégico que establecieron las prioridades programáticas para el quinquenio. Entre ellas, el Proyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos, iniciativa del Ejecutivo de gobierno que mandatara la elaboración del Primer Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos a nivel Nacional (PIODNA); y el Proyecto de Ley que modificara el nombre del Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (INFM) y cometidos. La modificación se incorporó a la Ley Nº 17.930, Art. 377 del Presupuesto Nacional (19.12.05). En su primer año de existencia (2005- 2006) el Instituto definió tres programas estratégicos a desarrollar en el quinquenio: Transversalidad de Género en las políticas públicas, Violencia basada en género y Participación política y social de las mujeres, ciudadanía y liderazgo. Constituido como órgano rector de las políticas de género en el país, tiene a su cargo la implementación y puesta en marcha de una política pública de enfrentamiento a la violencia hacia las mujeres desde una perspectiva de género y derechos humanos12. políticas públicas ("Promover, planificar, diseñar, formular, ejecutar y evaluar las políticas nacionales relativas a la mujer y a la familia”). Asimismo es significativa la alusión a "mujeres" en plural, dando cuenta justamente de la diversidad de situaciones al interior de las mujeres, lo cual hace propicio un análisis de las desigualdades sociales visualizando la interseccionalidad de las mismas. 12 En tal sentido, Uruguay ha ratificado diversos tratados y convenciones internacionales, entre los que destacamos: la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, ratificada en el año 1981), la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belem do Pará, ratificada en el año 1995); Protocolo Complementario a la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, conocido como el Protocolo de Palermo, ratificado por nuestro país en el año 2003, por Ley 17.861. Todos los programas desarrollaron acciones en los distintos departamentos del país. Asimismo, ha sido promovida la conformación de mecanismos de género como herramienta para la transversalidad. Se creó la Secretaría de las mujeres afrodescendientes con el objetivo estratégico de "promover acciones que permitan revertir la exclusión de los sectores históricamente discriminados por razones de etnia, por condición social y/o salud así como la interseccionalidad de estas variables que agravan la situación socieconómica de dichos sectores" (Bareiro y Quesada, 2006). De esta forma el Insituto Nacional de las Mujeres inicia un proceso de institucionalización de la dimensión étnico- racial. Sus principales avances fueron la elaboración de un estudio de identificación de normas y prácticas antidiscriminatorias y la incorporación de la dimensión étnico racial y de género en la currícula del curso de género y cultura organizacional del Programa de Dirección Media, impartido por la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC). En otro orden, como acciones destacadas se desarollaron dos proyectos. Uno de estos denominado “Fortalecimiento a la Justicia en materia de Violencia Doméstica13:“Violencia Doméstica: Posibles estrategias para su abordaje”. Mediante éste se capacitaron a 250 técnicos/as y profesionales en todo el país. Se realiza una evaluación y un diagnóstico al inicio de este período sobre el Servicio de Atención en Violencia Doméstica (Instituto Nacional de la Mujer y la Familia), para potenciar y fortalecer al equipo de trabajo y funcionar articulada y coordinadamente en la nueva estructura MIDES. El otro, denominado “Promoción de Políticas de Género en el Área Metropolitana”.14 Fue dirigido por el INAMU y coordinado y/ o co-ejecutado con el Área Metropolitana y las Áreas de Género y de Desarrollo Social de las Intendencias de Canelones, Florida, Montevideo y San José. A través de este se firmó el acuerdo interinstitucional “12 medidas de Fomento a la Producción Artesanal de Alimentos” a finales del año 2005, realizándose dinstintas acciones de coordinación y articulación con el Área Metropolitana. Asi también, realizó desde su creación diversas acciones en el territorio, construyendo vínculos con los actores locales (Intendencias Municipales y otras instituciones públicas con expresión territorial, así como con grupos, organizaciones y mujeres de todo el país) sentando las bases de un vínculo y un trabajo que desarrollará y profundizará durante la gestión. En el año 2006 se inicia el proceso de instalación de servicios especializados de atención a mujeres en situación de violencia doméstica a nivel de todo el país. 13 En el marco del Convenio de Donación suscrito entre el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la República Oriental del Uruguay. 14 Contó con el apoyo del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) y el Fondo de Población de Naciones Unidas para la Mujer (UNFEM) En 2007 se incorporan Referentes de Género en siete departamentos, instalándose en las oficinas territoriales MIDES, consolidando su rol tanto en el territorio como dentro del Instituto y desarrollando acciones para la difusión e implementación del Plan en articulación con actores locales, principalmente los mecanismos de género municipales. Fiinalmente y como hitos centrales del período, el PIODNA estableció compromisos de gobierno dirigidos a la definición de una política exterior con perspectiva de género que promoviera y defendiera el respeto de los derechos humanos de las mujeres. Con ese objetivo se creó una unidad administrativa de Relaciones Internacionales. Entre las acciones sustanciales se ubica el fortalecimiento de la Institucionalidad de género e incorporación de la perspectiva de género en el MERCOSUR. INMUJERES, en tanto autoridad nacional competente designada por el gobierno uruguayo para cumplir con la función de representación del Estado urguayo en la institucionalidad de género del MERCOSUR (REM15), formuló e implementó junto con el resto de los puntos focales, un proyecto regional con financiamiento de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). En el plano de frontera, se comienza incipientemente a articular con actores locales de departamentos fronterizos (Rivera - Libramento). Estas primeras iniciativas denotan las prioridades estratégicas del Instituto y los primeros ámbitos donde impactaban directamente sus acciones. 1.2 ELABORACION DEL PIODNA Elaboración participativa del Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA). El 8 de marzo de 2005, el Poder Ejecutivo -a través del Presidente de la República y sus Ministros/as- manifestó públicamente su compromiso con la equidad de género y su voluntad de realizar acciones concretas para alcanzarla. Se anunció que el Ejecutivo presentaría un proyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Por su parte, los diferentes Ministros/as anunciaron que tomarían medidas concretas para comenzar a incidir a favor de la igualdad de oportunidades, trato y derechos de mujeres y varones. En el mes de junio, la Ministra de Desarrollo Social presentó el texto del proyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos, en una histórica reunión de Gabinete Ministerial en la ciudad de Bella Unión. 15 Reunión Especializada de la Mujer. En este ámbito se destaca el logro en el último período de la jerarquización de la institucionalidad de género (de Reunión Especializada pasó a ser una Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer – RMAAM-), y la definición de una política de igualdad de género en el MERCOSUR que impulse y oriente a los organismos en la incorporación de la perspectiva de género en el conjunto de las políticas y su estrectura institucional. En este contexto de compromisos políticos a favor de la igualdad de género y construcción de institucionalidad, durante el año 2006 el Instituto Nacional de las Mujeres se propuso como prioridad la construcción participativa del PIODNA. Se focalizaron entonces los esfuerzos por institucionalizar la perspectiva de género como eje transversal en las políticas del país (Gordano; 2006). La Ley 18.104 que se aprobó en el año 2007 recomienda al Instituto el diseño del Plan. El proceso de construcción del Plan se inició el 08 de marzo de 2006, Día Internacional de las Mujeres, en el salón de actos de la Casa de Gobierno, con la presencia y el compromiso político del Presidente de la República Dr. Tabaré Vázquez y el gabinete ministerial. Luego de dicho evento, cientos de mujeres hicieron de este lanzamiento una fiesta subiéndose al “Tren de la Igualdad” que recorrió estaciones desde Montevideo hasta Canelones, contando con la presencia del Intendente Municipal del departamento de Canelones Dr. Marcos Carámbula. El Instituto definió los lineamientos estratégicos para incorporar en el Plan y la estructura del mismo. Se inició una etapa de consultas que permitieron incorporar los aportes de los diferentes actores y definir los compromisos asumidos por el gobierno para el logro de la igualdad. Del mismo modo, elaboró un documento base en el que se incorporaron antecedentes fundamentales tales como: las Convenciones internacionales de Derechos Humanos ratificadas por el Estado Uruguayo, el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos de la ciudad de Montevideo, el Plan de Igualdad y Trato en el Empleo, el Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica, la Agenda política de las mujeres y planes de Igualdad de países como España, Chile, Ecuador y Paraguay, entre otros. Se nutrió de aportes de especialistas en género nacionales e internacionales, organizaciones sociales, feministas, académicas, políticas, parlamentarias e integrantes de instituciones públicas. Paralelamente se realizaron reuniones para efectivizar acuerdos con las distintas instituciones del Estado Nacional. El proceso se desarrolló de manera participativa y descentralizada. Involucró a la sociedad civil, favoreciendo la participación de diferentes actores y su aporte específico a la elaboración del Plan. Asimismo, las consultas con autoridades nacionales y departamentales permitieron definir los compromisos del gobierno y la retroalimentación entre los aportes técnicos y las propuestas resultantes de las consultas en el proceso participativo. Generó compromisos del Estado, estableciendo metas y asignando responsabilidades de los organismos del Estado. Se realizaron un total de 14 mesas consultivas16 con mujeres representantes de distintas áreas y 19 asambleas departamentales, donde se puso a consideración de la ciudadanía dicho documento 16 Se realizaron Mesas de trabajo y/o reuniones con: movimientos amplios de mujeres; referentes feministas de la academia, el gobierno y la sociedad civil; movimientos afro-descendientes; mujeres y varones en cargos de gobierno y Mecanismos de Género en el Estado; Medios de Comunicación; parlamentarias; coordinadoras/es territoriales del MIDES; Coordinación Ejecutiva de la CNS Mujeres por Democracia, Equidad y Ciudadanía; Mesa representativa del Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de los Trabajadores (PIT-CNT) y el Departamento de Equidad de Género del PIT-CNT; Asociación de Mujeres Rurales del Uruguay; Canarias en Movimiento; Comisión de Equidad y Género de la Municipalidad de Montevideo y mujeres políticas de todo el país (Palestro, 2010:20) de trabajo como eje de partida. Participaron en todo el proceso un total de 3000 personas de todo el país, en su mayoría mujeres. Asambleas Departamentales En los meses de octubre, noviembre y diciembre se realizaron 19 Asambleas departamentales con una amplia representación de las distintas organizaciones de la sociedad, contemplando el medio urbano y rural de todo el país. Este proceso pudo llevarse a cabo en un verdadero ejercicio de ciudadanía y gracias al trabajo conjunto, coordinado y sostenido del INAMU17 con los/as referentes territoriales del MIDES en cada uno de los departamentos, las Unidades de la Mujer y de Género, y otras dependencias de los gobiernos locales. Participaron aproximadamente 2400 personas18. A continuación se señalan de forma gráfica las principales características. Cuadro: Sistematización de Asambleas Departamentales Fecha Lugar Objetivo Modalidad Octubre, Noviembre y Diciembre de 2006. Todos los departamentos del país. Difundir el documento base del PIODNA e intercambiar con la ciudadanía para recoger sus aportes e incorporarlos luego a la propuesta definitiva. 19 Asambleas Departamentales. Cuatro momentos: mesa de apertura, explicación Organización de la jornada del proceso y propuesta del Plan, trabajo en subgrupos por eje del Plan (5 Uruguay) y plenaria. Participantes Aproximadamente, 2400 personas en total. Fuente: Cuadro de elaboración propia. 17 La denominación de INAMU corresponde al período fundacional hasta el año 2008 en que cambia por INMUJERES, dentro de la estructura de Institutos del MIDES. 18 El número de personas inscriptas en las Asambleas fue de 2214. Se estima que entre un 10 y un 15 % de quienes participaron no se inscribieron. Entre ellos se encuentran las/os integrantes de los equipos del INAMU, Coordinación Territorial del MIDES y Mecanismos de Género Municipales. También autoridades locales y nacionales que participaron en muchas de las Asambleas. De acuerdo con esta estimación el número de personas participantes fue de 2400. Fueron co-organizadas por el equipo del Instituto junto con los/as coordinadores/as territoriales del MIDES y las áreas de género de las Intendencias. Las mismas se desarrollaron en cuatro momentos: la mesa de apertura con representantes del gobierno nacional, del gobierno departamental y de la sociedad civil; la explicación del proceso y de la propuesta de Plan; y el debate para las criticas y aportes al Plan, realizado en dos momentos: primero en grupos de trabajo divididos por eje del Plan y luego en plenaria. Contaron con la presencia de los intendentes en 11 departamentos y con autoridades municipales en los restantes. Participaron además autoridades departamentales de varios organismos públicos. Se organizaron talleres de discusión con los “5 Uruguay” en los cuales interactuaron mujeres rurales, políticas, funcionarias públicas, integrantes de la sociedad civil, de los programas del Ministerio de Desarrollo Social. Contaron con actividades artísticas (grupos musicales, comparsas, malabares y zancos) como apertura o cierre de cada asamblea. Posteriormete se realizó el procesamiento de los aportes obtenidos19. Los mismos fueron discutidos por el equipo del Instituto e incorporados a la versión definitiva del Plan. El documento final del Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos se formuló a partir del registro y procesamiento de las consultas sectoriales, territoriales y técnicas realizadas. Los resultados del proceso de consultas y los avances obtenidos con los distintos organismos del Estado fueron compartidos en una Asamblea Nacional que se llevó a cabo el 16 de diciembre de 2006 en la ciudad de Paso de los Toros, departamento de Tacuarembó. En esta instancia fue entregado el Plan para que la Ministra de Desarrollo Social, Mtra. Marina Arismendi, lo presentara al Consejo de Ministros/as para su aprobación. La actividad contó con la presencia de autoridades nacionales y departamentales en una fiesta donde dos mil mujeres participaron de un momento de encuentro, intercambio y disfrute como cierre de esta primera etapa. ¿Qué es el PIODNA? 19 Es un instrumento integral para enfrentar las desigualdades y discriminaciones que afectan a las mujeres, que implica el desarrollo de políticas, mecanismos y actuaciones para combatir toda forma de discriminación y promover la igualdad real y efectiva. Permite aunar esfuerzos por la igualdad entre las instituciones públicas y la sociedad civil. Es un compromiso de gobierno (PIODNA 2007 – 2011) que hace posible la generación de nuevas políticas públicas y la modificación de las existentes, transversalizando la perspectiva de género. Sigue la misma línea que las leyes uruguayas y los compromisos asumidos por el país en esta materia a nivel internacional. En 2007 se realizó una sistematización de las Asambleas que contiene los Registros de las 19 Asambleas con la información pertinente (datos generales y del plenario según el protocolo previsto) y el ordenamiento de los/as participantes por localidad y orden alfabético y el análisis georeferencial (cuadro que muestra localidad, sexo y grupos etarios) que da cuenta del alcance de la convocatoria. Retoma el trabajo acumulado de las organizaciones de mujeres y feministas de la sociedad civil orientado a revertir las desigualdades y discriminaciones existentes. Representa el primer intento genuino de transformar desde la política las desigualdades estructurales de la sociedad patriarcal que por razón de género han relegado a las mujeres al espacio privado, privándolas del ejercicio de sus derechos como ciudadanas plenas y obstaculizando su participación en los ámbitos de la esfera pública (Gordano;2006). El PIODNA tomó como base para su estructura la propuesta programática de Gobierno (2005 2011) de los 5 Uruguay. Cada Uruguay del Plan reúne Líneas Estratégicas de Igualdad y acciones a llevar adelante en coordinación con diferentes organismos estatales, gobiernos departamentales, empresas públicas, entre otros. Presentación del Plan y la Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades entre Hombres y Mujeres en la República. El 6 de marzo de 2007 el Poder Legislativo aprobó la Ley 18.104 para la “Promoción de la Igualdad de Derechos y Oportunidades entre hombres y mujeres en la República Oriental del Uruguay”, la cual había sido enviada por el Poder Ejecutivo al Parlamento uruguayo en junio de 2005. Esta Ley declara de interés general las actividades orientadas a la igualdad de oportunidades y derechos entre hombres y mujeres y obliga al Estado a adoptar las medidas necesarias para asegurar el diseño, elaboración, ejecución y seguimiento de políticas públicas que integren la perspectiva de género. Además, le otorga a INMUJERES el cometido de diseñar el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA) y crea el Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género, responsable de velar por el cumplimiento del Plan, promover el compromiso de los/as efectores/as de políticas públicas con enfoque de género y observar atentamente la efectivización de las acciones del Plan. El plan fue aprobado por el Poder Ejecutivo, a través del Decreto N° 184/007 del 15 de mayo de 2007. En junio se presentó el plan públicamente en el Edificio Libertad, con la presencia del Vicepresidente de la República y los/as Ministros/as, quienes comprometieron acciones incluidas en el Plan. Transitado este proceso de construcción del PIODNA se planteaba para el Instituto la necesidad de adecuar su estructura organizacional a los nuevos desafíos. Las referentes de género surgen entonces como la figura institucional que responde a la estrategia de territorialización de las políticas del Instituto. 1.3 CONSEJO NACIONAL COORDINADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS La creación del Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género20 supuso un paso importante en la construcción de institucionalidad de género en el país. En el artículo Nº 8 de la Ley 18.104 se establece su conformación en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, presidido por el Instituto Nacional de las Mujeres e integrado por: Ministerios, Congreso de Intendentes, Poder Judicial, Universidad de la República y organizaciones de la sociedad civil e instituciones invitadas para articular demandas y recomendaciones al conjunto del Estado. Se constituyó como el espacio donde las instituciones públicas y la sociedad civil analizan las situaciones que limitan la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones y proponen herramientas conceptuales y prácticas para revertirlas. El Consejo Nacional de Género estuvo conformado en este período por: el Instituto Nacional de las Mujeres, quien lo preside; representantes de cada Ministerio; Ministro/a de la Suprema Corte de Justicia; dos integrantes del Congreso de Intendentes; cuatro representantes de la sociedad civil: dos designaciones por las organizaciones de mujeres, una por el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de trabajadores y una por las Cámaras Empresariales; representantes de la Universidad de la República. En cuanto a sus fines, en el artículo Nº 9 de la ley 18.104 se establecen los siguientes: asesorar al Poder Ejecutivo; velar por el cumplimiento de la ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos; promover Planes departamentales de Igualdad de Género; aprobar el plan anual de actuación y la memoria anual sobre gestión y funcionamiento; realizar la rendición de cuentas anual de la ejecución del Plan Nacional de Igualdad Oportunidades y Derechos ante la Asamblea General del Poder Legislativo. Sus principales hitos de trabajo serán señalados más adelante ya que el Consejo comenzó a sesionar en el año 2009. 20 En adelante denominado Consejo Nacional de Género. 1.4 MECANISMOS DE GÉNERO La conformación de mecanismos de género ha sido promovida a partir del año 2005 como herramienta para la transversalidad de género en el Estado, aunque la instalación de los mismos se ha desarrollado con mayor énfasis luego de aprobado el PIODNA. La LEI 5 del PIODNA refiere al "Desarrollo de mencanismos institucionales para la igualdad y la no discriminación", especificando en el punto 5.2 el compromiso de "crear mecanismos institucionales de género en los organismos del Estado y fortalecer los mecanismos de promoción de igualdad existentes a nivel nacional y departamental". Los mecanismos tienen como función difundir, asesorar y promover la implementación de la política de género y garantizar el cumplimiento de las responsabilidades del organismo en relación a ésta. Son fundamentales por lo tanto para transversalizar la perspectiva de género y representan un avance sustancial en materia de institucionalidad. Particularmente una vez aprobado el Plan se plantearon como necesarios para su implementación. Su desarrollo tiene como punto de partida el acuerdo a nivel de la alta dirección de los organismos. Luego de firmado el acuerdo interinstitucional, y con el objetivo de fortalecer las capacidades del funcionariado público para la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas del Estado uruguayo, se apoya desde INMUJERES el fortalecimiento del mecanismo o grupo focal u Observatorio a través de herramientas metodológicas, asistencia técnica y/o capacitaciones. Se ha recomendado a todos los organismos públicos su constitución a partir de resoluciones formales que designen a representantes de todas las unidades del inciso como integrantes. A continuación se exponen los mecanismos existentes para el periodo referenciado21. Cuadro: Mecanismos de género, período 2005-2007 INSTITUCIÓN NOMBRE CREACIÓN MVOTMA Comisión de Género, Resolución 458/2006 del Vivienda y 11/09/2006 Habitat UTE Observatorio de Género. Comité de Calidad con Equidad de Género Resolución de Directorio R/D Nº 06-531 del 20/04/2006 (crea el Observatorio). Resolución Nº 9-923 (Creación del Comité) del 6 de agosto de 2009. CONVENIO Firmado el 10/03/2011 Depende del Directorio en coordinación con la Gerencia General y Recursos Humanos. CONFORMACIÓN 3 de DINAVI, 1 de DINAMA, 1 de DINOT, 1 de DINAGUA, 1 de DGS, 2 de MEVIR, 2 de PMB-PIAI, 1 de OSE, 2 de ANV, 1 Secretaría de la CGVH. Comité de Calidad con Equidad de Género: 12 personas del Observatorio, 8 personas elComité. Total 20, con cargos de gerentas/es, Jefes/as, técnicos/as, administrativos/as y representantes gremiales. 20 personas más como referentes del Interior. Fuente: Elaboración del equipo del Departamento de Estrategias Transversales de Género (INMUJERES-MIDES) a partir de información suministrada por los organismos. 21 El criterio tomado para organizar la conformación de los mecanismos ha sido la fecha de las respectivas resoluciones u ordenanzas. De cualquier forma, es importante aclarar que éste no es siempre el punto de partida para su desarrollo, ya que en algunos casos la firma de convenios es anterior. En este sentido, no hay una única estrategia a nivel de todos los organismos. 1.5 CONSEJO NACIONAL CONSULTIVO DE LUCHA CONTRA LA VIOLENCIA DOMÉSTICA En sintonía con el proceso de fortalecimiento de la institucionalidad de género, en el año 2005 el Consejo Nacional Consultivo de lucha contra la Violencia Doméstica (en adelante CNCLCVD) pasa a ser presidido por el Instituto Nacional de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo Social. Este Consejo fue creado por la Ley Nº 17.514, aprobada por el Parlamento uruguayo en el año 2002. En su artículo 24, se establece una primera integración por representantes del Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio del Interior, Ministerio de Salud Pública, Instituto Nacional del Menor (actualmente Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay), Poder Judicial, Administración Nacional de Educación Pública, Congreso de Intendentes y tres representantes de las organizaciones no gubernamentales de lucha contra la violencia doméstica. Teniendo en cuenta que se trata de un espacio interinstitucional, el cometido de presidirlo se presentaba para el Instituto como una gran oportunidad de incidencia y espacio para ejercer la rectoría. Uno de los grandes avances, desde que el Instituto Nacional de las Mujeres preside el CNCLCVD, ha sido la instalación progresiva de Comisiones Departamentales de Lucha contra la Violencia Doméstica, integradas por las mismas instituciones que el CNCLCVD. Dentro de las objetivos marcados por la Ley, el CNCLCVD tiene las siguientes tareas: Asesorar al Poder Ejecutivo en la materia de su competencia; Velar por el cumplimiento de la Ley y su reglamentación y promover la coordinación e integración de las políticas sectoriales de lucha contra la violencia doméstica diseñadas por parte de las diferentes entidades públicas vinculadas al tema. Por otra parte, en cumplimiento con lo dispuesto por el artículo Nº 29 de la Ley 17.514, el CNCLCVD creó el Primer Plan Nacional de lucha contra la Violencia Doméstica (en adelante PNLCVD) 2004 – 2010, actuando como organismo de control de su ejecución. Asimismo, la LEI 9 del PIODNA refiere a la implementación efectiva de dicho Plan, estableciendo acciones específicas para su fortalecimiento. Este primer PNLCVD tuvo un enfoque integral orientado a la prevención, atención y rehabilitación de las personas involucradas a efectos de lograr un uso más adecuado de los recursos existentes, en beneficio de toda la sociedad. 1.6 Reflexiones finales acerca del período "Asistimos a una etapa signada por la elaboración de una Política Pública para la equidad de género; un Plan Nacional construido con un carácter expansionista, abarcativo y fuertemente participativo. Instala el ejercicio de Rendición de Cuentas como práctica en el Estado". Beatriz Ramírez Abella El período descripto y sistematizado corresponde al proceso fundacional de la institucionalidad de género en el Estado. A partir de éste, surgen avances y debilidades que se van a evidenciar y desarrollar en este apartado, tomando como referencia consultorías y elaboraciones institucionales. Se destaca en primer lugar una fortaleza política plasmada en el compromiso de gobierno a favor de la igualdad de género y la introducción de la temática en organismos públicos a través de referentes o mecanismos (Palestro, 2010). La elaboración del PIODNA de forma participativa a comienzos de la gestión del Instituto, se visualiza como un gran acierto. Al respecto se subraya que la participación de distintos actores en el proceso de su elaboración, propició el reconocimiento de organizaciones de mujeres y feministas –con distinto grado de desarrollo como movimiento organizado- y el fortalecimiento de una cultura de participación estatal; contribuyendo así a partir de las Asambleas Departamentales al fortalecimiento y legitimidad de la institucionalidad de género en el territorio nacional. En relación a las debilidades evidenciadas en el proceso, particularmente la instancia participativa (Asambleas Departamentales), Palestro (2010) identifica que la diversidad en el perfil de los y las participantes complejiza su abordaje por la divergencia de temas y propuestas. Coexisten en un mismo escenario problemas particulares de las mujeres de una localidad, con otros más globales, representativos de un departamento o región. Asimismo, reflexiona sobre el carácter de la participación ciudadana, advirtiendo los riesgos de instrumentalizar la misma a los intereses institucionales. De igual forma y en lo que refiere a aspectos técnicos en la construcción del PIODNA, la autora referida indica como debilidad, la falta de metas e indicadores así como el no comprometer recursos financieros para su ejecución . Lo que de alguna manera, al determinar estrategias diversas no siempre asociadas a procesos de planificación, se constituye como riesgo frente a la ausencia de una definición clara de la estrategia de transversalidad por parte del Instituto. Las Asambleas Departamentales, en tanto herramienta de elaboración del Plan, nutrieron la agenda programática del Instituto y las definiciones institucionales. Algunas de éstas, se evidenciaron en el abordaje de la violencia doméstica, tomando las luchas de las organizaciones de mujeres como preocupación ciudadana; el trabajo con las mujeres rurales y el territorio como dimensión clave a integrar. Así como también, el surgimiento de los primeros organismos "socios" en el compromiso de transversalizar la perspectiva de género en el Estado. El respaldo normativo logrado en este lapso de tiempo fue fundamental para hacer visible y legítima la transversalidad de género en las políticas públicas, y a la interna de los organismos del Estado (INMUJERES, 2012). Por su parte, Guzmán (2012) advierte que la creación del Instituto en la órbita de un Ministerio no responde a las recomendaciones de la CEDAW, ya que dicha ubicación y jerarquía institucional limita su carácter de organismo rector, quitándole autoridad y autonomía. Este aspecto que impacta en la capacidad del Instituto de incidir en la toma de decisiones, en los objetivos del accionar del Consejo Nacional de Género, y en el monitoreo e implementación del PIODNA, entre otros asuntos. La presidencia del Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica, se refleja como una gran oportunidad de incidencia en un ámbito interinstitucional, que permite afianzar la rectoría del Instituto en materia de género. Por su parte, la instalación del Consejo Nacional de Género representa un aporte a la institucionalidad y al correlativo seguimiento del PIODNA que comenzaba a implementarse, con la importancia de contar con rendiciones anuales de cuentas de lo actuado por parte de los organismos del Estado. En lo que respecta a los mecanismos de género, comienzan a instituirse como tales, avanzando en su formalización a través de la firma de convenios. Esto constituyó un hito clave, la piedra fundamental para generar una transversalidad de género sustentable. La promulgación de la ley 18.104 es destacada como un gran avance nacional al declarar de interés general las actividades orientadas a la igualdad de género y obligar al Estado a tomar las medidas para este fin, debiendo rendir cuentas de lo actuado (Guzmán, 2012) . En cuanto al PIODNA, se expresa como fortaleza la integración en el mismo de otros planes de igualdad existentes, en tanto reconocimiento al acumulado y a sus protagonistas. Asimismo, se señala el proceso participativo para su elaboración, que profundiza el sentimiento de pertenencia colectiva y compromiso con la igualdad de género. Capítulo II: PERÍODO 2008 – 2011 2.1 CARACTERIZACIÓN DEL PERÍODO Retomando la periodización establecida al inicio del documento, se considera el período comprendido entre el 2008 e inicios del 2010. La especificidad de este momento, según Palestro (2010) se distingue por la estructuración institucional, consolidación técnica e implementación del Plan. En efecto, en este período se fortaleció la estructura orgánica del Instituto con equipos de trabajo con cometidos específicos, diseño de herramientas, mecanismos y referentes. Como se analiza en esta etapa, se avanzó en enfrentar debilidades detectadas en la etapa anterior. Y si bien este avance fue procesual, se fortalecieron aspectos técnicos, de gestión y experticia de cada área. En ese sentido, entre otros departamentos, se forma el Departamento de Violencia Basada en Género. Esta nueva coyuntura plasmó la necesidad de creación de mecanismos de articulación intrainstitucional, fundamentalmente por la pertinencia de readecuarlos y revisar su sentido estratégico. Lo que en palabras de Palestro "(...) podría asociarse a una compartimentación de funciones y a un distanciamiento del horizonte político" (Palestro, 2010:66). Junto a esto y al cabo del quinquenio, se refuerza la institucionalidad, se estructuran cargos y se obtiene presupuesto propio. Respecto al abordaje a la violencia basada de género, se destaca que en enero del año 2009 se celebra un Convenio entre el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA - DINAVI - PIAI) y el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES-INMUJERES) para la implementación del Proyecto “Alternativas habitacionales transitorias para mujeres en proceso de salida de situaciones de violencia doméstica”. Ambos organismos asumen el compromiso establecido en el PIODNA de "desarrollar medidas que favorezcan el acceso a la vivienda de las mujeres en general y de las mujeres con personas a cargo y/o en situación de violencia doméstica en particular". El Proyecto plantea como objetivo general promover un abordaje integral para las mujeres en situación de violencia doméstica como forma de garantizar el ejercicio de sus derechos ciudadanos a través de su integración social y comunitaria. Este comienza como una experiencia piloto en tres departamentos (Salto, Canelones y Montevideo), y a partir del 2011 el proyecto comienza a expandirse y se consolida en todo el territorio nacional (Memoria 2011). De manera complementaria, en el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica, el Instituto instaló la primera Casa de Breve Estadía (CBE) que cumple la función de proteger a las mujeres con riesgo de vida, así como de acompañarlas a transitar el momento de crisis que supone poner fin a la situación de violencia doméstica. La experiencia internacional demuestra que las Casas de Breve Estadía son una herramienta útil y necesaria para interrumpir la situación de violencia cuando las mujeres no cuentan con suficientes apoyos sociales y familiares. A su vez, en relación a la problemática de la Trata de mujeres, desde el año 2008, INMUJERES viene coordinando una Mesa Interinstitucional de Combate a la Trata de Mujeres con fines de explotación sexual comercial. Este espacio tiene como principal cometido diseñar una estrategia de intervención y respuesta frente a la trata de mujeres22. Durante el 2009, el objetivo estuvo orientado a identificar las competencias y recursos institucionales existentes para abordar la temática. A partir del año 2010 el INMUJERES gestionó el proyecto “Aplicación de medidas para la elaboración de una política pública sobre trata y tráfico de mujeres como niños/as y adolescentes con fines de explotación sexual comercial” que contó con la financiación de la Unión Europea. El mismo finaliza en el año 2012 y tuvo el seguimiento de la Mesa Interninstitucional. Uno de los acontecimientos que marcan el fortalecimiento de la institucionalidad del INMUJERES es la conformación del Departamento de Políticas de género a nivel local en el año 2008, respondiendo al objetivo de la territorialización de las políticas de género. Como señala Palestro (2010) la construcción de un escenario más amplio y complejo que ahora abarcaba todo el territorio nacional hacía inviable para el Instituto continuar trabajando de la misma forma, con un grupo reducido de personas y sin una arquitectura institucional que le permitiera seguir profundizando en su cometido. De esta forma se planteó el desarrollo de las líneas del Instituto en territorio, con un equipo integrado por referentes de género y un equipo a nivel central. Se consideró importante contar con equipos técnicos en territorio capaces de traducir en conceptos y acciones concretas la inclusión de la perspectiva de género, así como dialogar de forma permanente y organizada con los grupos de mujeres de todo el territorio nacional. Enmarcado en el trabajo desplegado en el territorio, se comenzó a trabajar también en respuestas concretas a demandas específicas planteadas en los Cabildos Regionales implementados por INMUJERES. Estas respuestas referían a VIH/SIDA, lesbofobia, mujeres pescadoras, y cooperativistas, así como a la integración a la Mesa de trabajo para Mujeres Privadas de Libertad en articulación con la Secretaría de Mujeres Afrodescendientes. De igual forma, en este período se produjeron avances hacia la consolidación de la dimensión étnico racial como parte constitutiva del Instituto. Parte de este fortalecimiento estuvo dado por la incorporación de seis promotoras locales de derechos en los departamentos de Artigas, Canelones, Cerro Largo, Montevideo, Rocha y Tacuarembó. Durante el año 2009 se desarrollaron acciones para la promoción de procesos asociativos de mujeres afrodescendientes para la construcción de la Red Nacional de Mujeres Afrodescendientes (RED NAMUA). 22 La mesa está integrada por organismos públicos: el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Educación y Cultura (Dirección de Derechos Humanos y Ministerio Público y Fiscal), el Ministerio del Interior, el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Turismo y Deporte, el Poder Judicial, la Bancada Bicameral Femenina y el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU); y organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y Naciones Unidas (NNUU). Como aportes destacados se encuentran los realizados al Informe país para la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial. Asimismo, la elaboración de materiales sobre la temática étnico-racial y de género para capacitaciones específicas o dirigidas a público en general (referidas a leyes, decretos, normas nacionales, internacionales e indicadores). Otro importante avance consistió en la inclusión del enfoque étnico racial en todas las Direcciones, planes y programas del MIDES a través de la Resolución Ministerial 1686/2009. En esta misma línea se incorporó esta variable en el Sistema de Información de Género de INMUJERES y en el Observatorio Social del MIDES. Luego, ya finalizando este período, se introdujo la variable ascendencia étnico racial en el Censo 2011. El Sistema de Información de Género del INMUJERES fue otro de los espacios formados en este período. La propuesta de implementar tal sistema, se sustentó en el concepto del Uruguay Democrático con la meta principal de evidenciar las formas en que la sociedad produce y reproduce inequidades entre varones y mujeres. El análisis de la información a partir de la construcción de indicadores sociales, ha permitido incidir en la gestión democrática de los recursos para enfrentar las situaciones que se pretenden transformar23. Es en esta línea de trabajo que el Sistema ha articulado con la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo y el Observatorio Social de Indicadores y Programas del MIDES. De igual manera, el Sistema de Información ha permitido proveer de información a los organismos internacionales que demandan informes periódicos sobre la situación de las mujeres uruguayas (CEPAL, NNUU, MERCOSUR, OEA-CIM), coordinando la elaboración de los reportes ante CEDAW, CEPAL, REM, entre otros asuntos. En el ámbito internacional, INMUJERES ha contribuído a la elaboración de Informes Nacionales en cumplimiento con los compromisos internacionales de promoción y defensa de los derechos humanos de las mujeres, en el marco del trabajo de la Comisión Interintistucional para cuestiones de género en el ámbito internacional, co presidida con la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores. Se destaca el informe nacional sobre la aplicación de la Convención sobre todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW) de Naciones Unidas. De esta manera el país superó el incumplimiento mantenido hasta el momento y habilitó la recepción de recomendaciones que constituyeron un insumo de fundamental importancia para los procesos de diseño de políticas públicas para las mujeres y con perspectiva de género. 23 Se han elaborado más de 100 indicadores que hablan de la situación de las mujeres, de las inequidades y de las brechas de género en distintos ámbitos de la vida social (empleo, salud, pobreza, seguridad social, participación política, etc.). Estos han sido calculados para distintos años, teniendo la preocupación de brindar los datos más actuales y abordando las distintas áreas geográficas del país (departamentos, regiones, total país). A continuación se presentan los principales hitos del periodo 2008 - 201124 a modo de una rápida contextualización. Cuadro. Síntesis del período: Implementación del PIODNA Fortalecimiento de la institucionalidad de género Mecanismos y Consejos 24 Año 2008: 4 Instancias participativas a nivel nacional denominadas “Cabildos regionales“. Año 2009: Instancias participativas a nivel local “Del Cabildo a las localidades“. Año 2008: Conformación del Departamento de Políticas de Género del INMUJERES a nivel local. A partir de 2008: rendiciones de cuentas de los organismos del Estado. Año 2008: Instalación del Sistema de Información de Género Año 2009: Comienzo de sesiones del Consejo Nacional de Género. - Avance cuantitativo en los convenios del INMUJERES con mecanismos de Género del Estado. - Año 2010: Culmina el período de implementación del PNLCVD. Por razones que obeceden a la naturaleza de los procesos vinculados al fortalecimiento de la institucionalidad, aunque el trabajo de Palestro (2010) tiene como año de descenlace el 2010, el período abordado en esta instancia se extiende hasta el año 2011. 2.2 LA IMPLEMENTACION DEL PIODNA BAJO LA MIRADA DE LA CIUDADANIA Cabildos Regionales En esta etapa se desarrollaron una serie de instancias participativas regionales vinculadas con la implementación del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA 20072011). Durante octubre y noviembre de 2008, se realizaron cuatro Cabildos Regionales de Mujeres, con el doble objetivo de informar a la ciudadanía sobre la implementación del Plan a nivel nacional, así como generar un espacio de intercambio entre las y los participantes acerca de su aplicación en el territorio, su incidencia en su vida cotidiana, en el colectivo local y departamental. Estos Cabildos abiertos dieron continuidad al proceso de intercambio que fuera iniciado en el 2006 con las Asambleas Departamentales para la construcción del Primer Plan. En lo que sigue, presentamos gráficamente las regiones en las que se desarrollaron los Cabildos y seguidamente una descripción del perfil de participantes, principales resultados de las instancias, así como algunas consideraciones finales sobre este proceso participativo: Cuadro: Sistematización de los Cabildos Regionales. Octubre y Noviembre de 2008: 18/10, 8,22 y Fecha 29/11. 1º Cabildo: Paso de los Toros. Región: Artigas, Rivera, Tacuarembó y Durazno. 3º Cabildo: Santa Lucía. Región: Canelones, Montevideo, San José, Flores, Florida y Colonia. 2º Cabildo: Paysandú. Región: Salto, Paysandú, Lugar Río Negro y Soriano. 3º Tercer Cabildo: Santa Lucía. Región: Canelones, Montevideo, San José, Flores, Florida y Colonia. 4º Cabildo: Chuy. Región: Lavalleja, Maldonado, Cerro Largo, Treinta y Tres y Rocha. Informar e intercambiar con la ciudadanía sobre Objetivo la implementación del Plan a nivel nacional. Modalidad Encuentros regionales. Se parte de la propia estructura organizativa que Organización de la jornada vertebra el Plan a nivel nacional: los cinco Uruguay y sus organizamos asociados. Más de 4.000 mujeres provenientes de los 19 Participantes departamentos del país. Fuente: Cuadro de elaboración propia. Participaron de los Cabildos25 más de 4.000 personas provenientes de los 19 departamentos del país, lo que significó una participación rica y diversa de las distintas realidades departamentales. En lo que respecta a características sociodemográficas, aproximadamente 95% de quienes participaron fueron mujeres. En cuanto al rango de edades, 40% se ubican en el grupo de edad entre 45 y 64 años. De acuerdo a la auto percepción étnica racial, un 76% se percibe blanca/o y el 12% afrodescendiente. Finalmente, en lo que refiere al nivel educativo y aspectos vinculados al trabajo, 28,2% alcanzaron como máximo nivel primaria completa y 28,3% secundaria incompleta. Mientras que 42% de las/os participantes, se declara trabajadora/or remunerada/o, el 20% lo hace como desocupada/o. (SIG-Inmujeres; 2008). 25 En los cuatro Cabildos se relevó información sobre las y los participantes a través de un formulario de encuesta auto administrado elaborado por el Sistema de Información de Género de INMUJERES, que fue contestado aproximadamente por el 60% de las personas inscriptas. El material producido y sistematizado de los Cabildos se abordará en el presente trabajo, respetando la estructura organizativa del Plan, que consiste en los cinco Uruguay y sus objetivos asociados: "(...) el Plan Nacional de Igualdad Oportunidades y Derechos forma parte del Uruguay Equitativo y se estructura sobre la base de los 5 Uruguay tomando como referencia la propuesta programática de Gobierno y sus lineamientos estratégicos. De esta manera también se contribuye al entrecruzamiento de las políticas públicas que favorecen su integridad y articulación, superando así las acciones sectoriales y aisladas." (PIODNA, 2007:43). Uruguay Democrático: "Una política de democracia equitativa es aquella que impulse prácticas y criterios que modifiquen las pautas culturales dominantes, en particular, las referidas a la ausencia de mujeres en los ámbitos de decisión" (PIODNA, 2007:44) El aporte de las/los participantes acerca del Uruguay Democrático, fue conglomerado en diversos ejes: participación social y política, administración pública e igualdad de oportunidades, violencia doméstica y medios de comunicación. A los efectos del presente documento, se abordarán los ejes de participación social y política y violencia doméstica. Los restantes se presentan en anexos. Participación social y política: Los principales aportes26 se centran en dos aspectos fundamentales, la acción institucional principalmente estatal- para brindar formación, espacios y cambios culturales que sostengan la participación, y por otro lado, la responsabilidad de las mujeres de asociarse, golpear puertas, generar redes para hacerse visibles y lograr ocupar espacios sociales y políticos. Ambos aspectos, recalcan la necesidad del reconocimiento de los derechos tanto desde las propias mujeres como desde el propio Estado, para construir una masa crítica que se expanda al resto de la sociedad. En este eje, las/os participantes definen avances y escollos en torno a la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres. Entre los primeros se menciona la mayor participación de “la mujer” en grupos de mujeres, organizaciones sociales, directivas de cooperativas, cursos y 26 Los contenidos referidos si bien son organizados para su sistematización, mantienen los elementos sustanciales aportados por la propias participantes, como ser, expresiones fieles en relación al lenguaje, la referencia en singular “mujer”, o conceptualizaciones específicas que dan cuenta del contexto histórico, social y político en que se enmarca el Cabildo. Este último aspecto puede ejemplificarse claramente en las reflexiones que las mujeres plasman en torno a la ley de cuotas o en el modo que se refieren al concepto de cuidado de personas dependientes -pudiéndose establecer en este sentido una diferencia sustancial al avance conceptual actual al 2014-. programas implementados por el MIDES; así como la positiva valoración de la participación en el propio Cabildo. Respecto a los aportes vertidos en referencia a las trabas en la participación, surgen elementos de distinto orden: la cultura de no participación -que redunda en la poca motivación, desinterés, baja autoestima y competencia entre las mismas mujeres-; el peso del machismo en la dificultades de participación social y política de las mujeres -como las derivadas del escaso involucramiento de los hombres en el cuidado de dependientes y responsabilidades del hogar en general-; y asociado a lo anterior, la carencia de información sobre dónde y cómo participar, falta de herramientas y adecuación de los espacios de participación a la realidad de las mujeres -que forma parte de la lentitud de los cambios culturales-. Los obstáculos también se vinculan a dificultades de recepción de las demandas por parte de las autoridades; la marcada persistencia de discriminaciones hacia “minorías” sexuales; carencia de espacios en las localidades más pequeñas y en el ámbito rural, así como la necesidad de formación de grupos de base -entre mujeres urbanas y rurales- como vía habilitante para construir propuestas y generar demandas colectivas sólidas. En otro orden, se discute la baja participación de las mujeres en lugares de decisión, se identifica la centralización de la misma en la capital, las pocas actividades en el interior, la falta de capacitación, información y espacios físicos disponibles. Las participantes aluden al llamado techo de cristal y particularmente, la negativa de los hombres a ceder espacios de poder, así como de las propias mujeres a ocuparlos. Si bien identifican la igualdad de oportunidades presente en el discurso del Estado, interpelan la poca disponibilidad de herramientas para su concreción. Visualizan cambios en las instituciones pero no la existencia de convocatorias. Finalmente y en materia legislativa se resalta la no existencia de una ley de cuotas -tema controversial entre las propias participantes del Cabildo- y el necesario control del Estado sobre el número de mujeres partícipes de la política; y por otro, la necesidad de que las leyes vinculadas a temáticas de género sean hechas por mujeres, visibilizando esta construcción participativa con el fin de potenciar sinérgicamente el mayor acercamiento de las mujeres al conocimiento y ejercicio de sus derechos. Las/os participante identifican como lugares destacados para el ejercicio efectivo de la participación en las distintas regiones: gremios -incluso como ámbito de profundizar en el conocimiento de derechos-, directiva de la Comisión de Apoyo Barrial -integrada de forma inédita por mujeres-, presupuesto participativo, cooperativas, gimnasios, asociaciones, CCZ (centros comunales zonales), policlínicas, CAIF, PAIM (Programa de Asistencia Integral a la Mujer), programa Rutas de Salida, Programa Comuna Mujer, INAU, comisiones de fomento barriales e institucionales, Comisarías de la Mujer, Consejos sociales, Oficina territorial del MIDES, ONGs, cooperativas de viviendas, Mesas zonales de SOCAT y el propio Cabildo. Asimismo, entre las instituciones que visualizan de utilidad y eficacia para promover la participación y la difusión de actividades, mencionan las Intendencias, escuelas (como espacio nucleador fundamental), hospitales y salones comunales. También se alude a la necesidad de participación en la elaboración e implementación de las políticas públicas, así como la identificación de la formación de grupos de mujeres en las distintas localidades. Indican a modo de avance la profundización del diálogo con las autoridades; la creciente visibilidad de los problemas específicos que las atañen; la existencia de políticas focalizadas hacia las mujeres -en la esfera nacional y departamental-; y la continua incorporación de las organizaciones en redes sociales. Todo este cúmulo de avances son concebidos como producto del esfuerzo histórico y permanente del movimiento de mujeres. Lo que según señalan, impacta en más oportunidades para las mujeres activas en las bases, más mujeres políticas integradas en el Parlamento y en representación de ministerios, más candidatas en las listas electorales, y en la legitimidad del Instituto Nacional de las Mujeres. En aras de identificar espacios y formas de incidencia, se listan actividades claves como: desayunos con Intendentes, diálogos con parlamentarios/as departamentales, talleres abiertos, intercambios regionales, juntas locales, asociaciones civiles, clubes de tercera edad, comisiones, grupos de auto ayuda y también el Centro de Ciudadanía de Barros Blancos y la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación del Ministerio de Educación y Cultura. En último término y como parte de las cuestiones propuestas por los/as participantes para avanzar en la igualdad de oportunidades y derechos de toda la población, manifiestan la relevancia de profundizar en la difusión de derechos y actividades donde participa “la mujer” a través de los medios; reconocer que los cambios sociales implican transformaciones personales y consigo, trabajar sobre la mayor unión entre mujeres, generación de redes y mecanismos de control y el fomento de la autoestima. Asimismo, propiciar la participación de varones en instancias de trabajo sobre género, buscar la adecuación de los organismos políticos a los horarios y actividades de las mujeres. Violencia doméstica: Se constata la persistencia y el crecimiento de esta problemática. Asimismo se detectan dificultades en la aplicación de la Ley Nº 17.514, especialmente en pequeñas localidades. En relación a la atención, persiste la demanda de servicios especializados para la atención a mujeres en situación de violencia doméstica. Se releva la necesidad de profundizar las acciones de sensibilización y capacitación a operadoras/es policiales y judiciales, debido a la relevancia de estos actores para el real acceso de las mujeres al sistema de justicia. Por otra parte, se detecta la importancia de acciones preventivas, y se subraya lo sustantivo del trabajo con los medios de comunicación. Surge la demanda de mayor compromiso de las instituciones del Estado, mediante el incremento de los recursos financieros y humanos destinados para el abordaje de esta temática. Se plantea fortalecer las respuestas de atención con equipos multidisciplinarios, brindar sensibilización, capacitación y formación, especialmente a funcionariado del poder judicial y el Ministerio del Interior, tendientes a generar cambios de actitud y mayor coordinación entre estos actores. Se propone además generar un rol más activo del sector salud, estableciendo mecanismos que den celeridad a los trámites y procedimientos, así como estableciendo sanciones al funcionariado que no cumpla con los procedimientos requeridos. A nivel territorial, se discute crear referentes barriales sobre la temática. A su vez, se detecta la necesidad de construir soluciones habitacionales específicas, entre ellas refugios. Estos espacios deben contar con apoyo técnico, donde las mujeres puedan trabajar su situación desde un abordaje tanto individual como grupal. Se propone desarrollar una campaña con los medios de comunicación, a nivel central, brindando formación y se plantea crear mecanismos que evaulén y permitan sancionar las malas prácticas de transmisión de información en esta temática. El incremento en las denuncias, la existencia de las comisarías de la mujer en el interior del país aún escasas y pendientes de un proceso de fortalecimiento-, los talleres dictados desde los Ministerios del Interior y Desarrollo Social, la existencia de áreas de género en las Intendencias, el rol de la propia sociedad civil organizada, la difusión de medidas y acciones en torno al 25 de noviembre (Día Internacional de lucha contra la violencia hacia la mujer), se destacan como avances significativos. Éstas son vistas como acciones que de forma sinérgica favorecen el conocimiento de la existencia de una ley específica sobre violencia, así como su apropiación por parte de las mujeres. Amén de lo anterior, se sugiere profundizar acciones de sensbilización y concientización sobre la problemática a nivel de toda la población para lograr un mayor involucramiento y comprensión. Se propone trabajar cuidadosamente el aspecto de la confidencialidad. Por ello es necesario capacitar a los distintos agentes intervinientes (policía, justicia, salud), y discutir sobre la aplicación de las medidas cautelares y el seguimientos de los casos. Como acciones urgentes y estratégicas, se plantea la creación de equipos técnicos móviles pasibles de desplazarse en las distintas localidades departamentales, y el trabajo de prevención con niños/as y adolescentes. Uruguay Social: "Las políticas de género de la democracia equitativa son políticas de derechos de ciudadanía de las mujeres, son políticas de calidad democrática, son políticas asociadas al criterio de la presencia social de las mujeres, son políticas de configuración de instituciones sociales, inclusivas, y son finalmente, políticas de transformación cultural" (PIODNA, 2007: 61). En el apartado Uruguay Social se tratan temas centrales como salud, vivienda, educación, seguridad social, pobreza y el desarrollo territorial urbano y rural. Todas ellas constituyen temáticas sustantivas que involucran el rol protagónico del Estado en la provisión de servicios, la calidad de los mismos y la participación equitativa para que respondan a las necesidades de todas las personas. A los efectos del presente, se abordarán los ejes de salud y educación. El resto de los ejes se presentan en anexos. Salud: El tema de salud es uno de los asuntos extensamente tratados en los Cabildos, que atraviesa además diversas esferas de la vida personal, laboral y familiar de las mujeres participantes. Dentro de las dificultades indicadas en este ámbito, se destaca la preocupación de las participantes sobre el no cumplimiento de la normativa de seguridad laboral en relación al ingreso de mujeres a la industria forestal y el manejo de tóxicos. Por otro lado, surge disconformidad por la escasa información estadística sobre VIH-SIDA y la discriminación a la que están sometidas las personas que conviven con el virus. Asimismo, y en relación a los Centros de Salud, se menciona la falta de aplicación sistemática del cuestionario que indaga acerca de situaciones de violencia doméstica. Destacan la existencia de buenos planes en el campo de la salud, pero con dificultades en su implementación, especialmente debido a la carencia de recursos humanos. Demandan información sobre el Sistema Integrado de Salud y las nuevas posibilidades que representa para la población. Otro tema abordado como carencia fue la falta de Espacios Adolescentes. Y en relación a esto, el bajo nivel de participación de padres y madres en la temática de la salud de adolescentes. Se observa, conjuntamente con lo anterior, el aumento del embarazo en niñas y adolescentes. Se plantea especialmente la resistencia familiar a que hijas e hijos reciban educación sexual. En relación con la temática adolescente, entre los faltantes destacados y respecto a la salud sexual y reproductiva, se plantea la reducida información y control sobre el embarazo, la falta de acceso e información sobre métodos anticonceptivos, así como asesoramiento pre y pos aborto en todas las zonas del país. Lo que se conjuga con la falta de información sobre adicciones y la necesidad identificada de talleres y atención a personas en situaciones de adicción problemática. Los avances detectados en salud se vinculan, en general, con el reconocimiento del mayor acceso. Mejora del sistema de salud en forma general en todos los departamentos, así como de asistencia a la población en forma integral. Respecto a la salud sexual y reproductiva, si bien se plantean demandas, se reconoce la mayor relevancia que ha cobrado su abordaje y posibilidades brindadas desde el sistema. Entre otras: mayores controles para embarazadas, acompañamiento en el parto, obligatoriedad del control pediátrico, mayor acceso a métodos anticonceptivos, prevención del embarazo no deseado, programa de seguimiento materno-infantil, así como la presencia de ómnibus en las localidades para realizarse PAP, la consulta ginecológica en pequeñas localidades, etc., siendo todas estas diversas acciones que explicitan la mayor atención a los planteos de las mujeres por parte del sector. En último término, los aportes expuestos tienen que ver con tres cuestiones principales: el reconocimiento de agentes rurales de salud; las dificultades de infraestructura y necesaria mejora de la atención del personal de los centros de salud; y la deficiencia en los tratamientos de salud mental para las mujeres, y centralmente, profundizar la línea de trabajo en salud sexual y salud reproductiva. Algunas de estas cuestiones se encuentran relacionadas al trabajo en la niñez y adolescencia sobre métodos y uso de anticonceptivos, paternidad responsable, embarazo adolescente, enfermedades de transmisión sexual, y roles de género; potenciar la difusión del programa piloto de uso del condón vaginal, así como acelerar los mecanismos de entrega de condones femeninos y masculinos; efectivizar la implementación del día libre anual para PAP y mamografía; y aportar líneas de trabajo que visibilicen la etapa de la menopausia, mejorando su abordaje y comprensión. Educación: En materia educativa, las/os participantes explicitan la fuerte presencia de los Centros CAIF y de las guarderías como espacios que además de la educación de los niños y niñas, posibilitan mayor participación de las mujeres en el mercado de trabajo y en el caso de las madres adolescentes, en el sistema educativo. Ubican como nudo problemático el espacio educativo como reproductor del machismo. En igual tono, se argumenta falta de preparación del plantel docente para promover la educación sexual, la escasa participación de varones en roles reproductivos, y en concordancia, la necesaria educación no sólo hacia la niñez, sino también, las personas adultas referentes. Los mayores avances son asociados con el mayor acceso de las mujeres a la educación, vinculado en varios casos a gestiones de los grupos de mujeres en el territorio y el adelanto de la perspectiva de género a nivel docente. De igual forma, destacan el progresos en cuanto al fomento de actividades deportivas mixtas a nivel de primaria y secundaria, así como el desarrollo de algunas charlas sobre educación sexual a nivel de pequeñas escuelas y liceos de las localidades y el incipiente tratamiento de temas como ciudadanía y género. Finalmente, entre los elementos propositivos, indican la promoción de la participación de las mujeres en programas de educación que trabajen críticamente estereotipos de género. Proponen educar en equidad, curricularizando temas como violencia, discriminación, derechos y deberes, y educación sexual; así como fomentar juegos y deportes mixtos y colectivos. Uruguay Innovador: "Una efectiva política de innovación tiene que estar asociada a una política de localización de esos recursos, o por lo menos, a una estrategia de apropiación de sus réditos para el país, estén donde estén localizados esos recursos" (PIODNA, 2007:88). Dentro de Uruguay Innovador, los ejes temáticos son: intercambio equitativo entre varones y mujeres en relación a la generación de conocimientos y la investigación, la gestión empresarial, el acceso y uso equitativo de tecnologías de la información y comunicación, así como la efectiva participación en la producción cultural. Se abordarán los ejes de generación de conocimiento e investigación y el concerniente al acceso y uso de tecnologías de la información y comunicación. Los restantes son presentados en anexos. Generación de conocimientos e investigación: La inexistente influencia de las mujeres en la generación y accesibilidad al conocimiento en localidades del interior, las carencias en los canales de comunicación disponibles y la falta de mecanismos de comunicación para saber qué se está haciendo en los distintos lugares y cómo, son de las cuestiones problemáticas destacadas. Al mismo tiempo y como aporte a la reducción de la brecha de género existente, son altamente valorados la creación de los Centros MEC, la promoción de investigaciones como estrategias de aprendizaje y la creciente descentralización y ejecución de proyectos. Se afirma la importancia de innovar desde una conceptualización que abarque la renovación de lo realizado para adaptarlo a las necesidades locales. De ahí la pertinencia de promover investigaciones que busquen conocer las distintas realidades del país y recuperar los saberes locales. Esta aspiración desde la innovación se ve aplicable a distintos espacios y hechos de la vida cotidiana, como ser el diseño arquitectónico de las ciudades desde una perspectiva innovadora que integre al género, o en la implicancia directa de quienes realizan trabajos para producir innovaciones específicas en herramientas que favorezcan la equidad27. Tecnologías de la información y la comunicación: La falta de capacitación y accesibilidad para el uso de las nuevas tecnologías, son asuntos representativos de la inequidad de género en las tecnologías de la información. Asimismo, esta brecha digital es agravada en arreglo a las grandes diferencias entre las áreas rurales y urbanas; siendo la capital montevideana la zona de notorio mayor acceso. Incluso, al interior de los centros urbanos de todo el país, existe una parte sustancial de la ciudadanía que no tiene información 27 Surgen aquí ejemplos específicos en torno a profundizar sobre la verdadera adaptación de nuevas herramientas de trabajo tijera de cortar naranjas, mochilas para agro tóxicos, etc.- de uso rural, en relación a las mujeres. sobre programas estatales disponibles vinculados a esta temática y desconocen que puedan participar. Específicamente en relación al Plan Ceibal -vertiente central de las políticas de tecnologías de la información implementadas en Uruguay- se expresa una fuerte mirada androcéntrica (en el sentido que la tecnología está “normalmente” asociada y pensada desde y por varones). Esto se contrapone con el dato objetivo de que gran parte del plantel docente en primaria son maestras, y por tanto son en su mayoría mujeres quienes lo implementan. Por otra parte, también se plantea con cierta preocupación el hecho de que las maestras y maestros especializados/as en informática no se sienten parte integrante del Plan Ceibal existiendo excepciones de iniciativas particularesDe la misma forma que identifican dificultades en este tema, también se ubican importantes avances, comenzando por la integración social que supone dicho Plan en cuanto a posibilidades de socialización e intercambio entre generaciones dentro28 y fuera de los hogares. Entre las propuestas impulsadas, se plantea en primer lugar trabajar mecanismos que permitan disminuir la brecha digital existente, acompañada de capacitación en las nuevas tecnologías, capaces de contemplar las diferentes realidades entre varones y mujeres, y los grados de dificultad existentes a lo largo y ancho del país. De igual forma surgen un sinfín de propuestas vinculadas a herramientas concretas para difundir posibilidades de acceso como la generación de informativos participativos que propulsen la participación de las mujeres en los medios: radios comunitarias, centros MEC, cyber café, etc.; espacios estratégicos para influir respecto al PIODNA. Es claro que la disminución de la brecha digital existente, además de alimentar la integración ciudadana tiene un impacto derrame en una serie de aspectos centrales de nuestra sociedad como lo es el trabajo y el empleo, la integración y respeto generacional, y un sinfín de aspectos. Se propone la formación de mujeres en la utilización de la tecnología, específicamente en zonas rurales, como forma de generar redes que recuperen los saberes y autoestima y profundizar el intercambio de información. Uruguay Integrado: "El Gobierno…tiene que asumir con eficacia los compromisos internacionales que ha firmado y ratificado sobre erradicación de todas formas de discriminación, erradicación de la violencia y promoción de acciones afirmativas para equiparar las condiciones de género" (PIODNA, 2007:93). 28 La dinámica intra hogar que genera el Plan Ceibal es sumamente rica también desde el punto de vista vincular. Una de las anécdotas compartidas en los cabildos en este sentido, se refiere al aprendizaje que se da entre hijas/os y madres, al momento de buscar información en internet, facilitando así el acercamiento de las mujeres a las tecnologías de la información. Los ejes trabajados en los Cabildos en relación al Uruguay Integrado son los siguientes: derechos humanos, MERCOSUR y mecanismos de género regionales. En el documento se le dará tratamiento al últmo eje temático. Los restantes se adjutan en anexos. Mecanismos de género regionales: Las participantes de los Cabildos identifican obstáculos de los mecanismos regionales en cuanto al funcionamiento del ámbito laboral y educativo, ubicando a modo de ejemplo la imposibilidad de revalidar títulos. Se han subrayado avances en relación al abordaje de la violencia doméstica, por ejemplo mediante la realización de campañas gráficas, a nivel regional a través de la REM29. Se valora el Foro de Mujeres del MERCOSUR y sus avances en la implementación de convenios internacionales. Otra de las instancias y aspectos considerados como positivos, es el congreso en Río de Janeiro sobre Derechos Humanos, el abordaje sobre explotación sexual de niños/as y adolescentes, la capacitación de policías comunitarios/as con integración regional, y la exportación de productos de grupos regionales por contactos con grupos de mujeres del MERCOSUR. Las propuestas buscan, la armonización legislativa a nivel regional para una efectiva aplicación de los derechos fundamentales, concientizar sobre las problemática de la violencia doméstica y la violencia en todas sus formas y manifestaciones, incluyendo la trata de personas. Uruguay Productivo: "El aporte de las mujeres al país productivo tiene un aspecto visible y cuantificable en términos de su aporte económico como trabajadoras, como productoras rurales, como empresarias, como educadoras y como promotoras de agentes sociales dinamizadoras de valores y culturas de trabajo de la gente. Pero tiene también una dimensión socialmente invisibilizada, la del trabajo doméstico que configura la ya tradicional doble jornada. Este trabajo de las mujeres sostiene un modo de producción donde el trabajo de reproducción social no es contabilizado en las cuentas nacionales y por tanto no es socialmente reconocido" (PIODNA, 2007:79). Los ejes trabajados en los Cabildos vinculados al Uruguay Productivo, en similitud a lo discutido en torno al Uruguay Social, tienen que ver directamente con la vida cotidiana de las personas y con el Estado desde su rol como proveedor y garante de servicios. Ellos son: Trabajo, Acoso Sexual, Seguridad Social y Producción Familiar Urbana y Rural. Se le dará tratamiento a los eje de Trabajo y de Producción Familiar Urbana y Rural. Los otros dos son expuestos en anexos. 29 Reunión Especializada de la Mujer del MERCOSUR. Trabajo: Las principales desigualdades discutidas en torno al ámbito del trabajo dan cuenta de la brecha salarial existente, la discriminación etaria -fundamentalmente de jóvenes y adultas mayores en zonas balnearias donde prima la modalidad zafral30-, discriminación en la inserción laboral de mujeres rurales, así como la existencia de otras discriminaciones de tipo socio- económico, étnicaracial, por cuestiones estéticas, etc. La falta de trabajo genuino y permanente para las mujeres, la inexistencia de vías de comercialización para productoras y la subvaloración de la producción artesanal en el mercado vinculado a la falta de conocimiento y temor a romper con el rol femenino tradicional-, son aspectos que impiden el acceso de mujeres a proyectos productivos y fuentes de trabajo, según lo discutido en los Cabildos. En otro sentido, identifican obstaculos en la regularización del trabajo de las trabajadoras domésticas y en el ámbito de la construcción. Se expresa en forma recurrente cómo muchas mujeres son formadas para el empleo en diversos rubros donde si bien hay demanda luego no consiguen insertarse en el mercado laboral -especialmente si son mayores de 35 años-. El interior del país continúa cuestionando a las mujeres por no dedicarse en exclusividad al cuidado de hijas e hijos; situación agravada por la inexistente incorporación de varones a trabajos considerados tradicionalmente femeninos -incluyendo los de tipo no remunerado-31. En clave de avances en la temática, en los Cabildos se menciona la mejora en las condiciones de acceso de las mujeres mayores de 40 años al mercado de trabajo, la incidencia de los programas MIDES en el cuestionamiento de la división sexual del trabajo -a través de la incorporación y capacitación de mujeres en áreas no tradicionales32-, y mejoras en la información sobre leyes de trabajo. Todas estas cuestiones fortalecen la autoestima de las mujeres, su participación en la comunidad y la participación más activa de los varones en la familia. En lo que concierne a los emprendimientos productivos, valoran el incremento de la participación en iniciativas de mujeres adultas mayores y afrodescendientes. También mencionan acciones afirmativas para mujeres discapacitadas, así como otros cambios en el terreno laboral referentes al acceso de mujeres a instituciones centrales como la Policía, el Ejército y otros oficios históricamente configurados como masculinos. Las propuestas surgidas en materia de trabajo y empleo son diversas y múltiples. Es por eso que las mismas se exponen organizadas en base a tres grandes asuntos: acciones de tipo específicas, 30 Se dice que los empresarios prefieren tomar varones, que no existen cambios para las mujeres en el sector rural -sólo en época de zafra donde el trabajo se caracteriza por estar desprovisto de protección social, y desarrollarse en condiciones indignas. 31 Las anécdotas volcadas refieren a la creciente inmigración masculina, las rupturas familiares y de parejas. 32 Como por ejemplo: forestación, trabajo en aserraderos, viveros, albañilería, pintura, cosecha de arándanos, cosecha de naranjas, etc. (diversas tareas que permiten trabajar más tiempo a lo largo del año). propuestas o mecanismos de acciones a nivel legislativo, de políticas o programas, y acciones de reconocimiento a nivel de difusión cultural. Entre las primeras, se propone generar puestos de trabajo para mujeres provenientes del área rural; generar mecanismos de apoyo en la formación de cooperativas de producción; implementar un salario para amas de casa; generar formación en términos de orientación laboral -de búsqueda y mantenimiento del puesto de trabajo, computación y lecto escritura-; y creación de más guarderías sobre todo en zonas alejadas de las capitales departamentales. Entre el segundo tipo de propuestas, figura la creación de una Comisión de Mujeres para el seguimiento a organismos (MTSS, BPS e Intendencias) que tenga como cometido el monitoreo y seguimiento de sus acciones y compromisos en torno a la igualdad, así como vinculación con el Legislativo para incidir en leyes y mecanismos de avance. Se plantea la importancia de legislar en materia laboral, flexibilización tributaria para mujeres rurales, afrodescendientes, reclusas y otros colectivos específicos, y una mayor apertura en la contratación de personal por parte del Estado. En términos de políticas gubernamentales, se pone énfasis en optimizar recursos existentes a través de una articulación más efectiva de las políticas departamentales y nacionales. El tercer tipo de propuestas se encuentran asociadas a campañas de difusión dirigidas a la población en varias líneas: en el reconocimento del trabajo no remunerado -particularmente el vinculado a los cuidados- y su impacto también en términos de acceso al empleo para las mujeres, igualdad de acceso a las fuentes de trabajo y equiparación salarial, incentivar el desarrollo laboral de las personas sin sesgos de género, y mejorar la difusión de políticas activas de empleo. Producción familiar urbana y rural: En cuanto a la producción familiar, el mayor inconveniente señalado concierne a la situación de mujeres que trabajan en la conserva de alimentos en el medio rural. Las dificultades que enfrentan para desarrollar sus emprendimientos se relacionan a dficultades en el acceso a insumos e infraestructura, falta de apoyo económico, falta de apoyo en términos generales, información, y ausencia de caminería rural. Los avances registrados se vinculan con el aumento de los emprendimientos productivos. A su vez, las propuestas giran entorno a efectivizar el derecho a la tierra y acceso a créditos para la producción; incentivar la pequeña producción -por ejemplo a través de la formalización de las mujeres productoras-; capacitar en las políticas productivas del Estado -indagando los temas de interés-; formar grupos entre pequeñas localidades cercanas para fortalecerse; intensificar la coordinación institucional para mejorar la comunicación e información a las ciudadanas y aumentar la productividad; y por último, generar créditos blandos para micro emprendimientos. Reflexiones principales y consideraciones finales sobre el proceso de los Cabildos. El cuadro que sigue sintentiza los ejes temáticos abordados en los Cabildos de acuerdo a la agrupación por tipo de Uruguay. Cuadro: Los 5 Uruguay DEMOCRÁTICA SOCIAL Participación Salud social y política. Administración pública e Vivienda igualdad de oportunidades. Educación Seguridad Violencia Doméstica. Social Medios de Comunicación. Pobreza Desarrollo territorial, urbano y rural. INNOVADOR Generación de conocimiento e investigación. Gestión empresarial con equidad. INTEGRADO Derechos Humanos. Trabajo MERCOSUR Acoso Sexual Tecnologías de la información y la comunicación. Producción cultural. PRODUCTIVO Seguridad Social Mecanismos de Género Producción Regionales. familiar, urbana y rural. Fuente: Cuadro de elaboración propia. Como síntesis del proceso de los Cabildos es sustantivo destacar elementos comunes a los cuatro eventos, derivados de la discusión de los ejes temáticos y vinculados con el impacto difrencial que tienen las desigualdades de género en términos de oportunidades y ejercicio efectivo de derechos asociado a particularidades geográficas y sub culturales regionales y locales. Un primer elemento que surge tiene que ver con la escasa identificación de mecanismos "bisagra" entre las instituciones o entes del Estado y las propias mujeres. En esta línea, la importancia de profundizar en conocimientos y acceso a mecanismos innovadores en la órbita local, como herramienta para revertir el enfoque centrado en lo individual, el voluntarismo y un cierto esencialismo femenino. Otro aspecto que emerge con fuerza es el asociado con las desigualdades derivadas de las diferencias urbano/rural y el aislamiento resultante. Se concretan en desconocimiento de derechos y el no ejercicio de una efectiva participación. Surge la necesidad de generar mecanismos de llegada a mujeres rurales, así como reforzar la importancia de los medios de comunicación locales y nacionales. Del mismo modo, las diferencias generacionales en el marco de sociedades adulto céntricas son traídas a colación en los Cabildos. De ahí también, la relevancia de revertir esta discriminación a través de políticas efectivas que favorezcan el respeto y el diálogo intergeneracional. Los Cabildos Regionales que tuvieron en su cometido inicial el seguimiento del PIODNA, vistos desde una mirada en perspectiva, fueron sustantivos por el acercamiento generado con mujeres de zonas rurales y localidades. Estos encuentros masivos, como también las Asambleas Departamentales precedentes, interpelan de forma continua el sentido de la participación. Como analiza críticamente Palestro (2010), si bien sembraron inquietudes sobre la calidad de la misma en la medida que el sentido de los procesos participativos abiertos se colman de las necesidades expuestas por las mujeres y esto requiere respuestas y sostenibilidad-, la participación como práctica en movimiento desborda casi cualquier planteo teórico o previsión político-técnica y expone siempre nuevos aprendizajes y, sobre todo, desafíos. Del Cabildo a las localidades, Encuentros Departamentales Junio/Julio 2009. En el año 2009 se llevaron a cabo encuentros de mujeres en diferentes localidades del país, con el objetivo de analizar los datos obtenidos en los Cabildos, trabajar sobre los avances del PIODNA a nivel nacional para profundizar la incidencia del mismo a nivel local y determinar las acciones a implementarse en pos del fortalecimiento de los grupos de mujeres de cada localidad. A partir de la sistematización del producto de los Cabildos y en concordancia con las líneas de acción del Departamento de Desarrollo de Políticas de Género en lo Local33, se propone avanzar en el conocimiento de la realidad de las mujeres en todo el país, así como en la implementación del PIODNA desde y hacia las propias localidades distantes de los centros urbanos. La propuesta estuvo dirigida a grupos pequeños, detectando acciones factibles de ser impulsadas por las propias mujeres de cada localidad, para alcanzar los cambios propuestos a nivel regional. INMUJERES a través de sus referentes departamentales de género condujeron esta apuesta, incluyendo el producto obtenido en las líneas de acción de sus planificaciones y en un rol sustantivo para el seguimiento de los grupos y el aporte a la construcción de redes. El objetivo específico de estos nuevos encuentros se basa en la identificación de acciones prioritarias para ser llevadas adelante por la intervención conjunta de instituciones (estatales y/o privadas) y redes existentes en el lugar. 33 Inmujeres, 2009. La población que asistió a estos encuentros fueron mujeres organizadas y vinculadas a la política partidaria, vecinas, profesionales, participantes de comisiones de la zona, artesanas y agentes comunitarias. Estas son algunas de las actividades de dicho proceso34: ROCHA RÍO NEGRO Encuentros Preparativos Cebollatí, Lascano, Castillos, La Paloma, Valizas y Punta del Diablo. Encuentro Departamental. Chuy 08/06/2009 Encuentro de Young, Fray Bentos, Young, Paso de la Cruz, Algorta y Paysandú. CANELONES FLORIDA Encuentro Cuchilla Alta Peaje Pinar a Solis, Encentro Solymar, toda Costa de Oro Encuentro Cardal, 25/07/2009 COLONIA MALDONADO Encuentro Florencia Sànchez- Soriano, Localidades: Lomas de Carmelo, Nueva Helvecia, Rosario, Colonia Valdense y Florencio Sánchez Encuentros de Piriápolis y San Carlos Fuente: Cuadro de elaboración propia. 2.3 CONSEJO NACIONAL DE GÉNERO Como señala Guzmán (2012 et. Al ) en este período se hacía necesario poner en funcionamiento los mecanismos para la implementación del Plan. Uno de estos fue el Consejo Nacional de Género (CNG), el cual comienza a sesionar en el año 2009. Como puntos de su accionar se destacan la convocatoria para participar de las reuniones ordinarias a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, al Banco de Previsión Social y a la Administración Nacional de Educación Pública. También, la conformación de las comisiones de trabajo: Rendición de Cuentas, Presupuesto con Perspectiva de Género y Género en el Sistema de Protección Social. Los dos primeros años de funcionamiento del Consejo dan cuenta de una etapa constitutiva del organismo caracterizada por el proceso de consolidación de los compromisos institucionales y la 34 Estas instancias participativas se desarrollaron en los departamentos en los cuales INMUJERES contaba con Referentes de Género (RG). La metodología y diseño de cada actividad no respondió a una matriz general, sino que cada RG adecuó la instancia a la realidad de las mujeres y localidades de su departamento. organización de sus modalidades de actuación. Posteriormente, durante el año 2011, el trabajo del Consejo se concentró en dos grandes productos. Por un lado contribuir al diseño del Sistema Nacional de Cuidados, acompañando el compromiso de Estado en esta materia e incorporando la perspectiva de género. Por otro lado, se trabajó en la generación de insumos para la incorporación del enfoque de género en los presupuestos públicos, tendientes a identificar las diferentes necesidades, intereses y realidades de mujeres y varones en el diseño de programas, planes y actividades, así como en el reparto de los recursos públicos. En términos de agenda internacional, el CNG participó en la Reunión Especializada de la Mujer del MERCOSUR, donde se presentaron avances y desafíos de los espacios de articulación en materia de género a nivel regional. Un elemento a destacar del funcionamiento del Consejo durante este período es la realización de rendiciones de cuentas anuales acerca de la ejecución del PIODNA, dando cumplimiento a uno de sus cometidos. Esto incorpora un aporte fundamental en la construcción de institucionalidad de género, ya que por primera vez a partir del año 2009, los organismos del Estado presentan a través del Consejo los avances en materia de políticas de género con un mismo marco de referencia, el PIODNA. 2.4 MECANISMOS DE GÉNERO El período 2008-2011 representa un momento importante en la incorporación y afianzamiento de los mecanismos de género existentes en el Estado, aunque no se percibe una estrategia común tanto en lo que refiere a su conformación, al desarrollo de su trabajo y al vínculo con INMUJERES. Otro aspecto a tener presente es que la designación de sus referentes no siempre se realiza en términos generales de constitución del mecanismo, sino que se traduce en la designación de personas concretas. Este es uno de los aspectos a tener en cuenta respecto a la continuidad de la herramienta, y en términos generales, del proceso de institucionalización de la transversalidad de género. Como puede observarse en el cuadro siguiente, las fechas de creación por resolución ministerial y de firma de convenios entre los respectivos organismos e INMUJERES, no siempre responden a un mismo orden cronológico entre ambas instancias. En el cuadro también se han incorporado los Comités de Calidad con Equidad35, en el entendido que estos constituyen herramientas para la transversalidad de género. Sin embargo, es importante tener presente la diferenciación entre los mecanismos de género en el ámbito del Estado y los Comités, así como su necesaria complementariedad36. 35 Mediante el Modelo de “Calidad con Equidad de Género” el INMUJERES reconoce a las organizaciones públicas y privadas que desarrollan en sus ámbitos laborales un sistema de gestión de calidad con equidad de género que visibiliza, planifica y cumple anualmente acciones hacia la eliminación de las inequidades de género. Los Comités de Calidad con Equidad, son los equipos de trabajo de la organización que hacen el seguimiento del proceso a través de la definición de las acciones y la verificación de la implementación. Cuadro: Mecanismos, Período 2008-2011 INSTITUCIÓN NOMBRE CREACIÓN CONVENIO CONFORMACIÓN 2 de INJU; 2 Depto de Investigación de DNPS, 1- Economía Social; 2- As de Dir de Descent y Participación; 1- de Infamilia2-Dir de RRHH, 1 de INFOCOM 1- Asesoría de Ministro; 3Inmujeres- DETG MIDES Comisión Especializada de género Resolución Ministerial 1751/2008. del 30/12/2008 Dirección General de Secretaría MTSS Comisión de Igualdad de Género (depende del Ministro/a) Resolución 246/08 del 29/12/2008 Convenio firmado con la Dirección Un titular y un alterno por Dirección Gral; DINATRA, DINASS, Nacional de Empleo del MTSS, el DINAE, INDA, IGTSS, DINACOIN) y la Asesoría en Derechos Fundamentales presta apoyo técnico-administrativo. 5 horas 22/03/2012. asignadas MIEM Comisión Especializada de Género (depende de Dirección General y Subsecretaría) Resolución 168/08 del 16/05/2008 FIRMADO el 13/12/2011 MINTERIOR División Políticas de Género Art. 137 ley Nº 18.362 de 6 de octubre de 2008 5 cargos presupuestados: Dirección Gº 16, Psic. Oficial Sub Gerencia de Gestión y Ayudante sub escalafón Especializado (P.E.) T.S. Oficial Sub Seguimiento Presupuestal. Ayudante,sub escalafón Técnico (P.T.) RRII Cabo sub CONVENIO firmado con Inmujeres escalafón Administrativo (P.A.) Agte 1ª sub escalafón el 14 de octubre de 2009. Administrativo (P.A.) OSE Observatorio de Género. Comisión de Inequidades, Grupo de referentes en violencia doméstica y acoso sexual Resolución de Directorio 500/08 (Creación del Observatorio) del 16/04/2008 s/d ANEP Red de Género Resolución de Directorio 534/09 (creación de la Dirección de Derechos Humanos Comisión) del 29/04/2009 de CODICEN Resolución 33 del 3/11/2009 ANTEL Comité de Calidad con Equidad Gerencia General, Comisión de Resolución 990/09, del 20 de Responsabilidad social Empresaria 5 mujeres y 3 varones Mayo de 2009 u Gerencia de RRHH MRREE Espacio Referencial de Género, dependiendo de Subsecretaria Resolución Ministerial 502/2009 FIRMADO el 13/12/2011 Total 8. Dir Gral para Asuntos Técnico Administrativos (2 – Directora Gral y funcionaria), Dir de Derechos Humanos y DD Humanitario (Dira Adjunta), Dirección de Personal, Dirección de Asuntos Jurídicos, 1 de cada asociación de funcionarios(3). Sin horas asignadas MINTUR Comisión Especializada de género dependiendo de Ministro Resolución 491/09 del 21/04/2009 FIRMADO el 19/02/2013 6 personas de la UE1 Turismo y de la UE2 Dirección Nacional de Deportes ANP Comité de Calidad con Equidad de género Resolución de Directorio Nª125/3489 del 10/03/2009 Sistema de Gestión de Políticas de 10 mujeres (3 con personal a cargo) 4 varones (2 con Responsabilidad Social personal a cargo) MEC Comisión Especializada de género Resolución 631/09 dependiendo de la Dirección General de 22/06/2009 Secretaría FIRMADO el 13/07/2011 Coordinadora y dos funcionarias, además de funcionarias que asisten a las reuniones periódicas de la Comisión MGAP Comisión Especializada de género dependiendo de Dirección General de Secretaría Expediente 3238/2011. Resolución 765 del 17/11/2011 FIRMADO el 13/07/2011 Dos representantes por Unidad Ejecutora, que conforman un total de 16. De ellas, 4 forman el grupo central de trabajo. 10 horas mensuales Sin resolución. FIRMADO el 13/07/2011 MEF IMC MSP 1 Coordinadora con 20 horas y el resto de la Comisión con 10 horas 28 Mujeres y 8 Varones Representantes de DDHH de CODICEN, CEIP, CES, CETP-UTU y CFE FIRMADO el 13/07/2011 Mecanismo de Género Ordenanza Nª 62 del 28/01/2011 FIRMADO el 8/03/2012 8 personas: Dir Gral de Secretaría, Dir Gral de Salud, JuNaSa y Dir del Sist Nac de Salud. Participan eventualmente otras áreas específicas Fuente: Elaboración del equipo del Departamento de Estrategias Transversales de Género (INMUJERES-MIDES) a partir de información suministrada por los organismos. 36 "Volviendo a los dos procesos complementarios y necesarios para avanzar en la transversalidad, situamos los objetivos generales de los mecanismos en el 2º componente “la transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas”, y los objetivos de los comités de calidad con equidad en el 1º componente “la institucionalización de la perspectiva de género”, en este caso a través de la promoción de la equidad de género en la gestión del personal. Esta diferencia implica que el impacto potencial de las acciones implementadas desde ambos espacios difiera sustancialmente. La incorporación de una perspectiva de género en las políticas públicas, implica llegar a la ciudadanía en general, por supuesto dentro de su área de competencia; mientras que la incorporación de la perspectiva de género en la política de gestión de recursos humanos, tendrá un impacto acotado a los mismos, si bien se espera que ello provoque un efecto de derrame en sus políticas públicas (niveles 3 y 4)." (Ferone, Sarasúa, Alesina, 2013: 4). 2.5 CONSEJO NACIONAL CONSULTIVO DE LUCHA CONTRA LA VIOLENCIA DOMÉSTICA En el año 2010 culminaba el período de implementación del Plan Nacional de Lucha Contra la Violencia Doméstica. Posteriormente, en el año 2012, se realiza una evaluación del mismo, valorándose la vigencia de sus cometidos. La construcción de una Estrategia Nacional para la Erradicación de la Violencia de Género, que surge en el marco del Programa Integral de Lucha contra la Violencia de Género, integrado por el INMUJERES, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Salud Pública, y el Poder Judicial, con cooperación y financiación de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), constituye uno de los hechos a destacar. Esta estrategia tiene como marco de referencia la construcción del Segundo Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica a través del compromiso de los distintos sectores sociales involucrados en un amplio escenario de reflexión, debate y problematización de la temática tanto a nivel conceptual como político (Memoria 2011). Se continúa avanzando en la constitución y fortalecimiento de las Comisiones Departamentales de Lucha contra la Violencia Doméstica a lo largo de todo el territorio. 2.6 Reflexiones finales acerca del período "...Se fortalecen los procesos de articulación internistitucional para la puesta en marcha de las políticas de género. Inciada la implementación del PIODNA, se generan las condiciones necesarias para el funcionamiento de una estructura. En esta etapa el PLAN converge con las políticas prioritarias de gobierno, impulsando un proceso de sustentabilidad y desarrollo". Beatriz Ramírez Abella En esta etapa se destacan elementos claves en el proceso de institucionalidad que signan la implementación del PIODNA: el cambio en la marca y logo institucional (de INAMU a INMUJERES): "El diseño de la marca INMUJERES enfatiza las características particulares que representan a la vez que potencian el sentido de pertenencia a las marcas del sistema MIDES" (MIDES, 2008)37. 37 En base a indagaciones realizadas en el Programa Visual de Identidad Institucional del MIDES, este cambio de marca responde a una necesidad detectada en la actualización del diseño (en el entendido que la marca tiene una vida útil que depende de múltiples El cambio de gobierno en el año 2010 y por consiguiente, el recambio de Ministra y la posterior designación al Ministro actual, y la nueva gestión dentro del Instituto Nacional de las Mujeres, son características del período. En este nuevo escenario, se renuevan las jerarquías, y se procesan cambios en los objetivos políticos institucionales y en la organización. Así lo constatan las memorias anuales del Instituto, que dan cuenta de un proceso inclusivo hacia el accionar y población objetivo del Ministerio de Desarrollo Social. Comienza un proceso de fortalecimiento interno, profesional y humano. En lo particular, como se refleja desde el año 2008, el Instituto se afianza en lo técnico y comienza a generar una re-estructuración institucional clave, que significó transformaciones en su organización, con nuevos Departamentos, Programas y Áreas de trabajo, la profundización de la línea de transversalidad de género, nuevos conocimientos específicos temáticos y la generación de herramientas y metodologías. Transcurrido el período 2008-2011 se identifican al menos tres ejes que resultan decisivos para avanzar: la licitación de cargos para jefaturas de Departamentos, los acuerdos para la concreción de cursos en Políticas Públicas y en Género, y la profundización del vínculo y trabajo con organizaciones de mujeres y feministas, más allá de las existentes en instancias coordinadoras como el Consejo Coordinador de Políticas de Igualdad de Género –Consejo Nacional de Género (Palestro, 2010). El Sistema de Información de Género (SIG) se consolida como herramienta de producción de información con perspectiva de género para la incidencia política. Estos insumos contribuyen al accionar del Consejo Nacional de Género, a la elaboración de informes para organismos de la órbita internacional, la inclusión de la dimensión étnico racial en las estadísticas y registros de datos de los organismos públicos, entre otros. A su vez, se inicia un trabajo articulado con el Departamento de Violencia Basada en Género, para el relevamiento de datos referidos a los Servicios Especializados de Atención a Mujeres en situación de Violencia Doméstica. Esta articulación se profundizará en los períodos siguientes, ampliándose el trabajo a todo el Sistema de Respuestas en Violencia Basada en Género. Las instancias participativas desarrolladas dan cuenta del desafío que supone para el Instituto las definiciones y elaboraciones relativas a las políticas hacia las mujeres y las políticas de género. Muchas de las demandas y debates territoriales responden a necesidades concretas y prácticas vinculadas a necesidades de las mujeres, por lo que el diferencial se sitúa en redoblar la apuesta en clave de género e intereses estratégicos38. factores y debe asociarse en contextos específicos que de forma inevitable, el desgaste producto de su uso y el acostumbramiento hace que pierda eficacia). (Manual del Programa Visual de Identidad Institucional del MIDES, apartado de submarcas A.14, 2008). 38 Molyneux (1985) estableció los intereses de las mujeres en términos de intereses prácticos y estratégicos de género. Por su parte Moser (1989) los analiza según necesidades prácticas de género y necesidades estratégicas de género. Ambas, vinculan las Los encuentros con la ciudadanía, han significado una experiencia institucional para comprender que la promoción de la participación y difusión de derechos por parte del Estado, no son la única condición "sine qua non" para influir en las decisiones públicas y transversalizar la perspectiva de género. Se hace central el análisis de género en términos estructurales y en intersección con otros ejes de desigualdad, perspectiva planteada por protagonistas de los Cabildos Regionales. En esta etapa se torna central el viraje del eje de la discusión sobre territorialización y descentralización, hacia el de democratización y construcción de actorías locales, desde una comprensión del territorio como factor de desarrollo y de sus protagonistas como actores socialmente organizados (Palestro, 2010). Un aspecto relevante de los encuentros posteriores a los Cabildos39, es que se manifiesta la necesidad de avanzar en políticas atentas al desarrollo local y por ende, de respuestas locales y localizadas que de alguna manera desafían lo concebido hasta el momento como trabajo territorial del Instituto. Como se desprende del período anterior, la ley 18.104 representó un avance indiscutible al situar de interés general la Igualdad de Oportunidades y Derechos entre varones y mujeres y obligar al Estado a tomar medidas que aseguren políticas públicas que integren la perspectiva de género en todas sus facetas (Bareiro y Quesada, 2006). De forma progresiva, mientras que en el transcurso del primer período se elaboró el PIODNA y se afirmaron el protagonismo y perfil del Instituto, el segundo momento 2008-2011, fue marcado por la importancia de poner en funcionamiento el Consejo Nacional de Género, de conveniar con los ministerios y desplegar diversas estrategias de transversalización de género. En esta etapa, el sistema de información jugó un rol fundamental, siendo los indicadores de género, una herramienta de trabajo para la construcción participativa de la política pública; como los elaborados para los Cabildos Regionales40 cuya utilidad se centró en la toma de decisiones vinculada a emprendimientos, acciones y negociaciones a nivel local. En relación al Consejo Nacional de Género, en el 2009 comienza a sesionar este espacio. De manera que se instituye la rendición de cuentas de los organismos cada 8 de marzo, donde el PIODNA es el marco de referencia, y los organismos, el centro de la mirada de la ciudadanía en su rol de contralor. Por otra parte, si se observa lo ocurrido con las instancias de género a la interna de los mecanismos u organismos públicos, surgen mecanismos con características y capacidades de acción diversas. Según el grado de comprensión del discurso de la igualdad de género en autoridades y funcionariado en general, la legitimidad que el tema tiene en la propia institución, y la jerarquía del mecanismo, es posible visualizar la posibilidad de propiciar y obturar las necesidades prácticas de género con la superviviencia y la situación concreta de las mujeres derivada de los roles de género, mientras que referencian las estratégicas con analizar la situación de subordinación de las mujeres a los hombres, con el fin de trastocar las relaciones de poder que allí subyacen. 39 "De los Cabildos al Territorio" 40 "Cabildos Regionales de Mujeres": Indicadores Territoriales de Género, elaborado por el SIG de INMUJERES, año 2008. condiciones para integrar la igualdad de género en las concepciones y políticas (Guzmán et. Al., 2012). La implementación del PIODNA ha orientado el accionar institucional en este período, agilizando procesos de fortalecimiento en diferentes niveles. A la interna de INMUJERES, el fortalecimiento institucional de su personal desde el punto de vista técnico profesional, y las posibilidades de contratación de consultorías para el monitoreo del Plan, ponen de manifiesto otras cuestiones estructurales y de articulación interinstitucional que permiten realizar esta mirada a distancia que enriquece y compromete la marcha y el abordaje de las políticas desplegadas. En este recorrido, se enfatiza con mayor fuerza en la implementación de acciones del PIODNA que más se vinculan con los Programas del Ministerio de Desarrollo Social (pobreza, e indigencia). Los grupos y organizaciones fundantes de las luchas por los derechos de las mujeres, retoman su camino como sociedad civil organizada y el Instituto Nacional de las Mujeres alinea sus objetivos como Estado, afrontando un difícil camino de cercanías y alejamientos que la propia dinámica estatal imprime. La estructura metodológica de organización de las instancias participativas de este período, no recoge con especificidad qué tipo de estructuras sociales participaron. Los aportes vertidos en las dinámicas de trabajo dan cuenta de esa caracterización interesante, si la misma es comparada con las Asambleas Departamentales del primer momento. Es la constatación de una participación menos corporativa, una llegada a las “mujeres de a pié”, pero a su vez constituye una debilidad en tomar algunas demandas de la sociedad civil organizada como su propia lucha. Capítulo III: PERÍODO 2012 – 2013 3.1 CARACTERIZACIÓN DEL PERÍODO Este período está signado por el proceso de reestructura del INMUJERES -enmarcado en la reestructura del Ministerio de Desarrollo Social-, la redimensión de la rectoría en género y el proceso de evaluación del PIODNA. Constituye un momento de evaluación de los aprendizajes obtenidos luego de siete años de recorrido institucional, con una importante herramienta para la transversalidad de género en el Estado Uruguayo como el PIODNA. Cabe señalar que si bien en el año 2011 había culminado el período pautado para su implementación, se consideró propicio extenderlo dos años más. Por tanto, en estas instancias se continuaba teniendo como referencia al Plan, mientras que se desarrollaba también su evalución. Cuadro. Síntesis del período: Reestructura del INMUJERES redimensión de la rectoría. Instancias participativas del evaluación del PIODNA. INMUJERES en el contexto regional. El INMUJERES como organismo rector, define y explicita entre sus objetivos políticos, asegurar la incorporación de la perspectiva de género desde un enfoque de interseccionalidad, integrando el cruce con raza-etnia, orientación e identidad sexual, discapacidad, ciclos de vida y segregación territorial. Pasaje del Sistema de Respuestas en Violencia basada en Género de Inmujeres a la órbita de la Dirección Nacional de Desarrollo Social del MIDES. Año 2013: Se desarrollan las Jornadas de trabajo con Mecanismos de Género del Estado en el marco de la evaluación del PIODNA. Año 2013: Se realizan los Encuentros Regionales a nivel país, dando continuidad al proceso de cierre de evaluación, balance y perspectiva del PIODNA, con el fin de iniciar la construcción una Política Nacional de Género. Se asume la responsabilidad de presidir la primera Conferencia de Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe. Consenso de Montevideo como instrumento jurídico internacional de promoción y defensa de los DDHH, de referencia a nivel global. A nivel de frontera se integra la delegación oficial de Alto Nivel de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay-Brasil. El proceso de reestructura institucional deviene en un nuevo organigrama, la incorporación de dos cometidos a los ya existentes y la formulación de objetivos políticos para los años 2013-2014 que reorganizan la forma de trabajo del Instituto. D IR E C C IÓ N A D JU N T AAD IR E C C IÓ N D IS C R IM IN A C IÓ N E S M U LT IP LE SYA G R A V A D A S ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS CAPACITACIÓN P LA N IFIC A C IÓ N ,G E S T IÓ N YD E S A R R O LLO SISTEMA DE INFORMACIÓN PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA VBG ARTICULACIÓNES INTERINSTITUCIONALES V IO LE N C IA B A S A D AE N G É N E R O SISTEMA DE RESPUESTAS EN VBG GESTIÓN TERRITORIAL MUJERES AFRODESCENDIENTES GÉNERO EN LAS POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS TRANSVERSALIDAD DE GÉNERO EN EL ÁMBITO DEL TRABAJO REGULACIÓN Y CONTRALOR DE LA P DE G P O LÍT IC A ST R A N S V E R S A LE S YE M P O D E R A M IE N T O C O M U N IC A C IÓ N PLANIFICACIÓN R ELA C IO N ES IN TER N A C IO N A LES En cuanto a los cometidos, se agrega: Velar por el cumplimiento de los compromisos internacionales que el país ha suscrito en materia de género y realizar y ejecutar, dentro de sus posibilidades financieras, los convenios internacionales de cooperación vinculados a dicho cumplimiento. Promover la igualdad de género en los medios de comunicación, garantizando un tratamiento digno e igualitario de la imagen, las opiniones, los roles y los derechos de las mujeres en su diversidad en las emisiones comunicacionales cualquiera sea su formato. Los objetivos políticos plantean lo siguiente: 1. Asegurar, como organismo rector, el diseño, la promoción, regulación y el contralor de la incorporación de la perspectiva de género en intersección con la dimensión étnico-racial, orientación e identidad sexual, discapacidad, ciclos de vida, segregación territorial, en las políticas de Estado, con énfasis en los tres niveles de gobierno así como en la posición país en los temas de población, desarrollo y derecho de las mujeres. 2. Asegurar el diseño, la promoción, regulación y el contralor de políticas públicas integrales de enfrentamiento de la Violencia Basada en Género. 3. Promover la restitución de los derechos desde el enfoque de la interseccionalidad, dando prioridad a las situaciones de pobreza y exclusión, así como fomentar el empoderamiento y la participación de las mujeres en los diferentes ámbitos de decisión. 4. Generar y difundir conocimiento que evidencie las desigualdades persistentes en la sociedad uruguaya y aporte insumos para el diseño de la política pública. 5. Consolidar la institucionalidad de género, priorizando procesos de planificación, capacitación, sistemas de información, y gestión de los recursos necesarios, que permitan direccionar sustantivamente las metodologías y la estrategia para asegurar Políticas de Igualdad de Género en el Estado. En este proceso de redimensión del rol rector del Instituto, respecto al abordaje de la violencia basada en género, uno de los asuntos centrales ha sido el fortalecimiento del rol rector en esta materia. En este sentido, la reestructura ministerial realiza el pasaje del Sistema de Respuestas en Violencia basada en Género- creado y desarrollado inicialmente desde INMUJERES- y que forma parte del sistema de respuestas interinstitucional, al Departamento de Violencia Basada en Género de la actual Dirección Nacional de Desarrollo Social. Durante los años 2012 y 2013 la Mesa Interinstitucional de Combate a la Trata de Mujeres con Fines de Explotación Sexual Comercial se ha constituído como espacio de referencia en la temática. En este período se han iniciado grupos de trabajo con el cometido de elaborar lineamientos estratégicos para un sistema de respuesta para el combate a la trata de personas. La proyección de la rectoría planteada en este perÍodo da cuenta de las dimensiones mencionadas y representa un gran avance institucional que aporta un abordaje de las desigualdades sociales desde su interseccionalidad. En este marco es que la dimensión étnico racial se incorpora en los objetivos institucionales del INMUJERES, como uno de los ejes priorizados para la transversalidad. Se consolida así un proceso de fortalecimiento ya iniciado en etapas anteriores. Otro de los avances en esta línea fue la conformación de un grupo de trabajo interinstitucional (GTI) en diciembre 2013 con el objetivo de incorporar la variable raza-etnia en la información del Estado, en el ententido de que los sistemas de información son un soporte fundamental para las políticas públicas, por lo que la transversalidad aquí es estratégica. En este proceso tuvieron incidencia las capacitaciones en la temática étnico racial desde la perspectiva de género a decisores/as. Se destaca también la conformación del Grupo de Trabajo Interinstitucional (GTI) por la Equidad Étnico Racial en la Administración Nacional de Educación Pública (GTI), con el objetivo general de garantizar la incorporación formal de la perspectiva étnico-racial y de no discriminación en el Sistema Educativo. Por otro lado, y respondiendo a una iniciativa del Instituto, se diseñó y aprobó el Primer Diplomado en Afrodescendencia y Políticas Públicas en la Universidad de la República, con el objetivo de ofrecer una currícula estructurada, que conjugara la enseñanza de aspectos conceptuales y las herramientas de inclusión de la perspectiva en las políticas públicas. Por otro lado, se trabajó en el asesoramiento y elaboración del proyecto de ley 19.122 de Acciones afirmativas para la población afrodescendiente en el ámbito de la educación y el trabajo, así como en la reglamentación de la misma. A su vez, la interseccionalidad y su abordaje desde diferentes ámbitos del Estado comienzan a concretarse también en el objetivo de diseñar, implementar y evaluar políticas públicas que tornen visibles a las mujeres en situación de discriminaciones múltiples y/o agravadas y la promoción de su empoderamiento, inclusión social y restitución de derechos. En este sentido y en consonancia con la Línea Estratégica de Igualdad 15 del PIODNA, INMUJERES conforma el departamento de Discriminaciones Múltiples y Agravadas. A través de este objetivo INMUJERES desarrolla y articula acciones principalmente con MIDES y Programas de Presidencia (Uruguay Integra, Uruguay Crece Contigo y OPP, políticas dirigidas a mujeres con VIH/sida, mujeres privadas de libertad, respuestas en el consumo problemático de sustancias). Se profundizan articulaciones intra MIDES priorizando el trabajo hacia la contribución para el fortalecimiento de los Programas y los equipos que trabajan con la población de mujeres en situación de vulneración de derechos, se incrementan las articulaciones extra MIDES para impulsar diseños y acciones desde una perspectiva de interseccionalidad, unificación de información y difusión de recursos disponibles, apoyo para el fortalecimiento y la inclusión social de colectivos y grupos de mujeres con discriminaciones múltiples. Por otra parte, como una importante estrategia de transversalidad durante el año 2013 se da comienzo a una experiencia piloto con el propósito de promover la incorporación de la perspectiva de género en la definición de los objetivos estratégicos e indicadores en la planificación presupuestal de 5 incisos. Esto implicó el trabajo estratégico desde la Unidad de Regulación y Contralor del INMUJERES en conjunto con el Área de Gestión y Evaluación del Estado (AGEV) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y los/las referentes de los incisos seleccionados: MIDES, Ministerio de Salud Pública (MSP), Administración Nacional de Educación Primaria (ANEP), Ministerio del Interior (MI) y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). 41 De este modo, “(...) el INMUJERES cumple una doble función: contribuye en la construcción de un presupuesto orientado a resultados, al mismo tiempo que facilita el cumplimiento de la normativa nacional e internacional que exige a Uruguay asegurar la incorporación del enfoque de género en el diseño, la ejecución y el seguimiento de las políticas públicas” (Inmujeres, 2013). Tal como se detalla en dicho documento de trabajo, la experiencia permitió identificar factores necesarios para avanzar en la elaboración de una política de género de jerarquía en el presupuesto nacional, paso necesario para promover su asignación presupuestal y avanzar en una efectiva transversalidad de género (Inmujeres, 2013). En otro orden, durante este período el Instituto fortalece su apuesta a la territorialización de las políticas de género, incorporando nuevos/as referentes territoriales de género. Como hitos destacados de su trabajo se encuentra la articulación con la Comisión de Género del Congreso de 41 “Un presupuesto con enfoque de género, implica incorporar la perspectiva de género en todas las etapas del ciclo de planificación y presupuestación pública. Asimismo, requiere que la planificación y el presupuesto (dos caras de la misma moneda), caminen juntas y de forma articulada, para evitar la ceguera de género en las políticas públicas y favorecer que las acciones emprendidas desde el Estado para contribuir a la igualdad cuenten con los recursos necesarios” (Inmujeres, 2013: 3). Intendentes para la promoción e instalación de mecanismos y planes departamentales y locales de género. Particularmente para la promoción de acciones de transversalidad de género en el segundo nivel de gobierno e intraniveles (nacional, departamental y municipal), así como el apoyo a las agendas de género lideradas por diversos Municipios del país. También en esta misma línea cabe señalar el acompañamiento a los cuatro Comités Departamentales de Género y Desarrollo de los departamentos de Salto, Paysandú, Canelones y Rocha, en el marco del Proyecto de fortalecimiento del PIODNA42 y de los compromisos asumidos por MGAP, MIEM y MIDES. Por otro lado, la especificidad de este período en el territorio radica en el abordaje de los ejes de ruralidad, urbanidad, población, frontera y migraciones con dimensión territorial, en articulación con la perspectiva de género. Para ello se han creado distintos espacios de trabajo, así como participado en otros ya existentes. Se destaca la relevancia de los avances en el plano internacional: el compromiso unánime al cumplimiento de los Objetivo del Desarrollo del Milenio, y la definición de una agenda de desarrollo global post 2015 con perspectiva de género. En este marco, el proceso de revisión del Programa de Acción de Población y Desarrollo de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) de Naciones Unidas, a sus 20 años de vigencia, cumple un papel fundamental para los derechos de las mujeres y la igualdad de género43. En virtud de este proceso, el Instituto Nacional de las Mujeres junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, Salud Pública, Educación y Cultura y Comisión Sectorial de Población y Desarrollo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, asumieron el liderazgo nacional, regional y global de promover a nivel regional y global una agenda de población y desarrollo con perspectiva de género y derechos humanos. En este marco, el país asumió la responsabilidad de presidir la I Conferencia de Población y Desarrollo de la Comisión Económica de Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe (CEPAL). A partir del cierre de la Conferencia, el liderazgo de Uruguay en la materia se consolidó y lo desafía frente al ejercicio de la presidencia de la 47 Reunión Global de la Comisión de Población y Desarrollo de Naciones Unidas, que en sus 20 años de vigencia, concentrará en la evaluación de la Plataforma de Acción de la Conferencia de Población y Desarrollo en abril del 2014. En otro orden, el Consenso de Montevideo, resultado del intercambio entre los Estados de América Latina y el Caribe en diálogo con la sociedad civil organizada y especialmente con las 42 El proyecto se denomina " Uruguay hacia el país de la equidad: Formación de agentes de desarrollo social desde un enfoque de género en apoyo a la formulación e implementación del PIODNA" 43 La Conferencia marcó un antes y después no sólo en la concepción de las políticas de población sino también en el fortalecimiento de la agenda de promoción y respeto de los derechos humanos de las mujeres. En particular, consagró por primera vez en la historia del derecho internacional público, el derecho a la salud sexual y reproductiva e incorporó además, un capítulo específico sobre igualdad y equidad entre varones y mujeres, reconociendo que el empoderamiento de las mujeres y su autonomía son elementos de fundamental importancia para alcanzar un desarrollo sostenible. organizaciones de mujeres y feministas, se convierte en un instrumento jurídico internacional de promoción y defensa de los derechos humanos inédito y de referencia a nivel global. Finalmente en el plano de las políticas de frontera para las mujeres, profundizando la incipiente articulación ya iniciada desde el primer período, se ha establecido como prioridad la intervención, interlocución y articulación permanente con los organismos hacedores de políticas públicas de los países limítrofes para asegurar la inclusión de la perspectiva de género en las políticas de frontera. Esto se traduce en el fortalecimiento del vínculo con la Secretaría Nacional de Políticas para las Mujeres y Estadual de Río Grande do Sul de Brasil a través de la integración de la delegación oficial frente a las Reuniones de Alto Nivel de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay- Brasil. En el marco de la cual se creó y funciona el Primer Comité Binacional de Políticas para las Mujeres Uruguay-Brasil, instancia donde se han establecido importantes compromisos binacionales, dentro de los que se destacan los dirigidos a la atención de mujeres en situación de violencia de género y su prevención. 3.2 EVALUACION PARTICIPATIVA DEL PIODNA Jornada de trabajo con Mecanismos de Género del Estado En el marco del proceso de evaluación del PIODNA y contando con los avances del documento elaborado por Virginia Guzmán, en el mes de julio del año 2013 se llevó a cabo una jornada con los mecanismos de género del Estado. Esta instancia de trabajo con el Ejecutivo (Ministerios, Empresas Públicas, Intendencias Departamentales) tuvo un enfoque político con la finalidad de que los y las participantes identificaran el grado de avance de las políticas implementadas en materia de género, así como las condiciones para su desarrollo. Asimismo, mediante la técnica de FODA44 se discutió acerca de las políticas estratégicas que cada organismo debería y podría enfatizar considerando el contexto actual. 44 En el marco de estas instancias se entendió que la importancia de confeccionar y trabajar con una matriz de análisis FODA reside en que este proceso permite analizar y evaluar, de forma proactiva y sistemática, la propia situación de una institución u organización en relación al entorno social, político y económico con el fin de seleccionar las mejores estrategias para promover el cambio en y desde la institución/organización para avanzar hacia la igualdad de género. La matriz de análisis FODA va a permitir generar un análisis y evaluación del proceso de implementación de las políticas y/o acciones a favor de la equidad de género desarrolladas por las instituciones/organizaciones, identificando las fortalezas y debilidades a nivel interno así como las oportunidades y amenazas del entorno externo. Factores internos: Fortalezas: Son los aspectos positivos diferenciales de la institución/organización que determinan una posición privilegiada frente a las amenazas del entorno. Ejemplos: recursos que la institución/organización controla, conocimientos, capacidades y habilidades que poseen, actividades que desarrollan positivamente, etc. Debilidades: Son los factores que provocan una posición desfavorable frente al entorno, que enlentecen los procesos y/o entorpecen el alcance de los objetivos planteados por la institución/organización. Ejemplos: recursos de los que carece la institución/organización, habilidades que no posee, actividades que no desarrollan positivamente, etc. Factores Participaron un total de 54 personas, incluidas técnicos/as de INMUJERES. La jornada contó con la presencia de la consultora internacional que evaluó el PIODNA y con la directora del Instituto Nacional de las Mujeres que trazó el rumbo a tomar hacia la construcción de una política nacional de género. Cuadro: Sistematización de trabajo con Mecanismos de Género del Estado. Fecha Lugar Objetivo Modalidad Participantes Julio de 2013 Montevideo Discutir acerca de las políticas estratégicas de cada organismo desde una mirada de contexto, para identificar el grado de avance de las políticas implementadas de materia de género, así como las condiciones para su desarrollo. Trabajos grupales en base a la técnica FODA. Participaron en total 54 mujeres: Ministerios, Empresas Públicas e Intendencias Departamentales. Fuente: Cuadro de elaboración propia. En lo que sigue se presentan los principales resultados de la instancia, así como consideraciones finales acerca de la misma. En cuanto a las políticas en las que habría que profundizar o enfatizar, los y las participantes identificaron, entre otras, las vinculadas con ruralidad, violencia doméstica, Sistema Nacional de Cuidados y la visibilizacion de las acciones que realizan las institituiciones para remover los estereotipos de género en torno a los cuidados, acoso sexual, acciones afirmativas en el ámbito del trabajo, transversalización de la perspectiva de género en la gestión del riesgo, entre otras. Respecto a la identificación de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, un elemento a señalar es que si bien varios de estos aspectos fueron destacados en común por varios de los organismos, en algunos de ellos se presentan divergencias. Esto se plasma, por ejemplo, en aspectos que para algunos organismos fueron señalados como fortalezas, mientras que para otros externos: Oportunidades: Son los aspectos positivos y explotables que pueden aprovecharse utilizando las fortalezas de la propia institución/organización y que se deben descubrir en el entorno en el que esta actúa, de forma de obtener ventajas y buenos resultados. Amenazas: Son aquellos factores provenientes del entorno, que se vislumbran como riesgos significativos y que pueden obstaculizar el logro de los objetivos planteados por la institución/organización. representaron una debilidad de la institución. Esto concuerda con lo señalado por Virginia Guzmán (2012) en cuando al diverso grado de avance de los organismos en materia de políticas de género desarrolladas y en los procesos de institucionalidad de género Los grupos de trabajo organizados en el transcurso de la jornada identificaron las siguientes premisas, en las que dan cuenta como FORTALEZAS a los antecedentes de trabajo como insumo para avanzar en otras áreas. En este sentido se señaló, por ejemplo, la mejora en la fiscalización a nivel de trabajo doméstico como antecedente para avanzar en el trabajo de las mujeres rurales y microartesanas. También los programas llevados a cabo por BPS dirigidos a personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Además: institucionalidad de género a distintos niveles; nuevas propuestas que promueven la igualdad de género -por ejemplo, campañas con imágenes no sexistas-; nueva normativa habilitante o modificaciones a la existente, incorporando la perspectiva de género; ley de acoso; trabajo interinstitucional e instancias participativas; documentos institucionales, planes opertativos, informes y memorias anuales; experiencia y aprendizajes obtenidos (evaluación segundo plan IMM); sistemas de información; conformación de mecanismos de género con presupuesto y recursos asignados, así como una ubicación en el organigrama que no obstaculiza el desarrollo su trabajo. Como DEBILIDADES se mencionaron: sistemas de información y monitoreo aún no trabajados en coordinación entre los distintos organismos; débil jerarquización de los mecanismos; recursos y horas no asignadas determinan la superposición de tareas; falta de presupuesto o ejecución de los mismos a otras acciones consideradas prioritarias, aun cuando el mismo haya sido asignado a los mecanismos; falta de capacidades en la gestión pública y presupuesto; escasa visibilidad y reconocimiento de lo avanzado; insuficientes instancias de articulación directa con INMUJERES y decisores/as de política; débil rol de INMUJERES en el marco del Sistema Nacional de Cuidados (SNC); escasa formación del funcionariado en género; y cultura organizacional que prioriza la recaudacion desde el punto de vista de la contribución más que con un enfoque de derechos. Las OPORTUNIDADES más reseñadas fueron: las instancias de planificación, de rendicion de cuentas; Conferencias o espacios de articulacion nacionales, regionales e internacionaes; sdecuación de la normativa interna a los compromisos internacionales; articulación inter e intra institucional; posibilidad de incidencia en la elaboración del presupuesto quinquenal; conformacion de comisiones de género que transversalizan las distintas unidades ejecutoras; los contextos de evaluación y proyección; la evidencia de un mayor y mejor diálogo con INMUJERES desde distintas propuestas de trabajo (por ejemplo, el Modelo de Calidad con Equidad de Género, la experiencia "Hacia una política de género integrada al préximo presupuesto quinquenal"; el intercambio entre los organismos en cuanto a aprendizajes y buenas prácticas para una gestión organizacional y desarrollo de políticas con enfoque de género, etc.); contexto de formulación de una nueva política (SNC); elaboración de un sistema de información y comunicación; existencia de una normativa habilitante; trabajo del CNG; las investigaciones que dan cuenta del grado de avance en la temática y una mayor visibilidad de algunas tematicas Por último, se advierten como AMENAZAS: debilidad de las articulaciones y coordinaciones entre los distintos niveles de gobierno y a su interna; grandes resistencias políticas; falta de legitimidad de los mecanismos y de voluntad política para ejecutar politicas para la igualdad de género; cultura de planificación poco desarrollada; ausencia de estrategias de transición; poca prioridad otrogada a las políticas de género; desarrollo de iniciativas acotadas a proyectos piloto que luego no se consolidan o integran en políticas sostenidas en el tiempo; percepción de falta de sensibilización en género de las autoridades y el funcionariado en general. Encuentros Regionales “La evaluación de un programa o proyecto social conlleva la indagación y valoración continua de los procesos, así como de los resultados. Muchas veces no se llega a los “productos” esperados, pero sí puede haber efectos visibles en lo que le pasa a las personas cuando enfocamos la evaluación hacia los procesos.“ (Marcia Rivero, 2009) Dando continuidad al proceso de cierre de la evaluación, balance y perspectiva del PIODNA, con la perspectiva de construir una Política Nacional de Género INMUJERES realizó 3 jornadas de trabajo denominadas "Encuentros Regionales". La primera en el mes de Agosto de 2013 en el Departamento de Tacuarembó (incluyó los departamentos de Cerro Largo, Treinta y Tres, Salto, Paysandú, Artigas y Rivera); la segunda en el mes de Setiembre en el Departamento de Flores (con Soriano, Durazno, Río Negro, Colonia, San José y Florida); y finalmente en el mes de Octubre del mismo año, el tercer encuentro en el Departamento de Maldonado (con los departamentos de Montevideo, Canelones, Rocha y Lavalleja). La propuesta consistió en identificar avances, obstáculos y los nuevos desafíos para incorporar la perspectiva de género en el quehacer cotidiano de las personas y organizaciones que llevan adelante políticas públicas para la igualdad de género en todo el territorio nacional. Para la ejecución de estas instancias, se destaca el apoyo y compromiso de las tres Direcciones Departamentales del MIDES en Tacuarembó, Flores y Maldonado, en articulación con la Dirección Nacional de Gestión Territorial y se hace una especial mención al auspicio recibido por parte de la Comisión Interdepartamental de Género del Congreso de Intendentes y a la distinción de Declaratoria de Interés Departamental del Congreso (Nota Nº 198/13). Cuadro: Sistematización Encuentros Regionales Fecha Lugar Agosto, Setiembre y Octubre de 2013 Tacuarembó, Flores y Maldonado. 1. Relevar los avances y dificultades del proceso de implementación de las políticas y/o acciones en temas de género. Objetivo 2. Obtener conclusiones sobre la forma de llevar adelante propuestas, identificando avances, obstáculos y nuevos desafíos de cara a la construcción de una Política Nacional de Género. Modalidad Técnica de FODA Dando continuidad al proceso de cierre de la evaluación, balance Organización de la jornada y perspectiva del PIODNA, con la perspectiva de construir una Política Nacional de Género Participantes 288 participantes distribuidas en tres jornadas regionales que abarcaron los departamentos de: Cerro Largo, Treinta y Tres, Salto, Paysandú, Artigas, Rivera, Tacuarembó, Flores, Soriano, Durazno, Río Negro, Colonia, San José, Florida, Maldonado, Montevideo, Canelones, Rocha y Lavalleja. Fuente: Cuadro de elaboración propia. Estos Encuentros llevaron adelante un doble objetivo: Relevar junto a los/las participantes los avances y dificultades del proceso de implementación de las políticas y/o acciones en temas de género, desarrolladas por la multiplicidad de escenarios que componen la trama institucional, social y política de todo el país. Obtener conclusiones sobre la forma de llevar adelante propuestas, identificando avances, obstáculos y nuevos desafíos de cara hacia la construcción de una Política Nacional de Género. La contribución de la mirada departamental se consideró desde INMUJERES como un aporte sustancial para realizar este análisis, en el cual las particularidades y características locales son el insumo específico para la territorialización de las políticas hacia la igualdad entre varones y mujeres. Cada una de las jornadas de trabajo estuvo organizada en dos momentos, una primera parte expositiva, en la que se presentó al Instituto, el PIODNA y su evaluación; y un segundo momento en el que se trabajó con las personas representantes de cada institución, organismos y/o colectivos de la Sociedad Civil y del ámbito público, con el objetivo de obtener como producto un balance y perspectiva de las políticas y/o acciones con perspectiva de género desarrolladas y a desarrollarse en cada región. Caracterísitcas de los y las participantes En el encuentro de Tacuarembó participaron un total de 82 personas. 13 del ámbito Político Partidario, 10 representantes del Gobierno Departamental, 42 del Gobierno Nacional y 17 de la Sociedad Civil Organizada. En Flores, asistieron 107 participantes. En representación de gobierno local 12 personas, de gobierno nacional acudieron 52 participantes, mientras que de la sociedad civil y el ámbito político partidario, fueron 28 y 15 participantes respectivamente. Finalmente, en el encuentro de Maldonado concurrieron un total de 99 participantes. En el ámbito gobierno local participaron 17 personas, mientras que en representación de gobierno nacional asistieron 47 personas. Por otra parte, del ámbito político partidario fueron 14 participantes y por último de la sociedad civil asistieron 21 participantes. Como parte de la definición del Instituto de incorporar la perspectiva étnico racial como eje transversal, en las mesas de inscripción de estas instancias participativas se indagó en la autopercepción de quienes participaron. A partir de esto se visualizo la poca conceptualización acerca de la temática y el desafío visible de profundizar en ésta línea, tal como lo viene haciendo el Instituto, a través del Departamento de Mujeres Afrodescendientes. Las líneas que a continuación se exponen, son transcriptas de la sistematización de las jornadas de trabajo realizadas por INMUJERES una vez finalizados los Encuentros. Nuevamente destacamos que la fiel expresión de quienes participaron, constituye un riquísimo aporte para el análisis y reflexión de lo trabajado. Se identificaron como AMENAZAS: Los cambios de gobierno que interrumpen los hilos conductores de gestión en materia de género. La escasa apropiación de la temática de género y de participación de varones en los temas de género. Una cultura machista como resistencia para la incorporación de la perspectiva de género en diversos ámbitos. Las luchas de poder cuando el reconocimiento de los derechos de las mujeres implica ceder espacios. Tal es el caso de las cuotas para la designación de mujeres en el parlamento. La asociación univoca de la temática de género a violencia doméstica. La distancia entre las políticas centrales y las departamentales e incluso incoherencia. La promulgaciòn de la Ley de cuotas por un único periodo, en vez de extenderlo. Poca transversalización de la perspectiva de género en las instituciones gubernamentales. Puestos de gestión de las políticas públicas liderados por personas poco formadas en género. Falta de visibilidad mediática de las mujeres políticas o visibilidad escasa y estereotipada. No consideración de las especificidades departamentales. Los promedios y estadísticas no son siempre representativos de las mismas. Escasa visualización de la dimensión relacional del género. Incumplimiento del marco legal vigente. Falta de recursos económicos destinados a sustentar el trabajo en materia de género. Escasa incorporación de generaciones más jóvenes en el trabajo en género. Se relevaron como DEBILIDADES: Falta de representación en espacios interinstitucionales. Cultura machista que permea no sólo a los varones sino también a las mujeres. Persistencia de estereotipos de género tradicionales en las organizaciones, producto de la reproduccción de pautas culturales y la falta de sensibilización en el tema. Falta de presupuesto propio y recursos humanos capacitados en género. Incumplimiento del PIODNA, por ejemplo al no nombrar referentes de género en las instituciones. Realización de acciones aisladas. Falta de motivación del personal, de comisiones de género en algunas Juntas Departamentales, de herramientas para hacer cumplir los marcos jurídicos. Aún no se ha transversalizado la perspectiva de género en todas las instituciones. El estereotipo en política es masculino, por lo que se visibiliza a las mujeres con escasa capacidad de incidencia política. Falta de empoderamiento de las mujeres políticas. Las políticas de género se concentran en las mujeres. Falta dirigir politicas a los varones (paternidad responsable, métodos anticonceptivos). Invisibilidad de las comisiones de género. Escasa fluidez de la información y canales institucionales que obstaculizan el vínculo con la sociedad en su conjunto. Concentracion de la informacion en manos de varones, utilizado como mencanismo para el ejercicio de poder. Ubicación de la institucionalidad de género debil a nivel de los organigramas. No se aplica el uso de lenguaje inclusivo. Poca participación a nivel de las organizaciones. Dificultades para comunicar y garantizar el acceso de la información a las localidades de cada departamento y al medio rural, asi como para transmitir los avances. Son identificadas como OPORTUNIDADES: Mayor visibilidad de la temática de género. Marco normativo como sustento y posibilidad de dar visibilidad al tema. Por ejemplo Ley de Cuotas. Políticas de igualdad en clave de derechos tomadas por todos los partidos políticos. Instancias de intercambio entre distintas instituciones, organizaciones o representantes de diversos departamentos del país. Presencia de los/as referentes de Género de INMUJERES en territorio. Posibilidad de realizar un trabajo cercano con el tercer nivel de gobierno. La interinstitucionalidad de las políticas de género. La concordancia entre marcos conceptuales de género, derechos y justicia social. Apoyo político del gobierno Nacional para traajar hacia la equidad de género. La creación de centro Públicos de empleo (CEPES) Contar con más personas formadas en género. La existencia de diagnósticos e insumos estadísticos que justifiquen el trabajo. Ley de descentralización y participacion ciudadana. Participación de las mujeres en la construcción de Políticas Públicas. Posibilidad de fortalecer la Red de Mujeres Políticas. Posibilidad de difundir avances o promoción de derechos mediante los medios de comunicación Planteando como FORTALEZAS: Trabajo en "silencio" como estrategia para avanzar en la igualdad de género. Marco jurídico instituido. Nueva normativa: Ley Salud sexual y reproductiva. Espacios de articulación interinstitucionales y con la sociedad civil. Por ejemplo las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS). Creación del MIDES y sus programas. Trayectoria de compromiso y lucha con la temática por parte de la sociedad civil. Conjunción de la sociedad civil organizada y voluntades políticas favorables. Empoderamiento de las organizaciones de mujeres así como nuevas conformaciones a favor de la equidad de género. Conquista de espacios que dan visibilidad a las mujeres. Definición de objetivos y metas claras por parte de las organizaciones. La lucha de las mujeres trasciende los partidos políticos. Carácter de organismo rector del INMUJERES. El compromiso de quienes trabajan en el tema. RSE (responsabilidad social empresarial) en algunos territorios. La transversalidad de género como estrategia que viene siendo desarrollada. Existencia de la Comisión Interdepartamental de Género. Existencia de unidades especializadas en violencia doméstica. Participación del funcionariado en instancias de sensibilización como parte de su trabajo, en términos de asignación de horas y pago correspondientes. Incorporacion del tema en currícula escolar pública y privada. Reconocimiento de la Bancada Bicameral Femenina. Acceso a la atención ciudadana femenina con alta vulnerabilidad. En cuanto a los ejes temáticos a desarrollar y a las herramientas necesarias para ello se plantearon, entre otros: - Desarrollo de programas focalizados hacia mujeres, afrodescendientes y del colectivo LGTTB (lesbianas, gays, travestis, transexuales, transgénero y bisexuales): Para ello se señaló como necesario fortalecer el diálogo con instituciones que trabajen desde una perspectiva étnico-racial y de diversidad sexual como forma de lograr la colectivización e interiorización en la temática. - Educación Ciudadana: La formación ciudadana fue plateada como necesaria, así como la educación en salud sexual y reproductiva. - Ley de regulación de Medios: Se hizo referencia al cambio de estereotipos a través de políticas públicas nacionales o leyes que tengan presente el reconocimiento a las mujeres y no meramente a su aspecto físico. - Seguimiento a los programas: Se planteó la necesidad de realizar el seguimiento a los programas existentes, muchos de los cuales no cumplen con los objetivos para los que fueron creados. - Promoción de la corresponsabilidad y la educación con perspectiva de género: Promoción de paternidades responsables. - Políticas públicas en territorio: Adecuación de las políticas a la realidad de cada departamento, evitando la mirada centralizada. - Trata y tráfico de niñas/os, adolescentes y mujeres: Fue planteado como problema visible en la frontera, ante lo cual es necesario fortalecer las políticas existentes. El Comité Binacional de Trata y tráfico de niños/as, adolescentes y mujeres está formado, pero es necesario reforzar y dar a conocer su existencia. - Sistema de Nacional de Cuidados: Eje importante que hace que todo el Estado se tenga que articular y poner en funcionamiento. Con respecto a las dificultades de su puesta en práctica, se planteo la posibilidad de concretarlo a través de un marco jurídico, con un presupuesto designado, la generación de servicios de atención, el desarrollo de convenios interinstitucionales, así como el dinero necesario para su difusión. - Mayor paridad en las políticas públicas entre hombres y mujeres, coordinación de acciones en los CAIF barriales (MEC, CAIF, INDA, MIDES), paridad en las políticas públicas en gestión y participación. - Discutir la institucionalidad de género. Esto, en relación a la creación de un Ministerio de Género: Se explicita que no hay que jerarquizar sino hacer un cambio en la institucionalidad del organismo rector en la materia de género. Se indicó la necesidad de armar una organización, una nueva normativa, un debate a nivel de todo el territorio para la toma de decisión. - Mujeres rurales: Se planea que el tema de mujeres rurales, es el eterno olvidado en todos los ámbitos, el que debe tratarse desde políticas específicas, con más referentes de género y mayor sensibilización. - Acciones afirmativas en situaciones de emergencia: Soluciones rápidas, hospedaje, tarjetas, etc. Se plantea que aquellas mujeres que se encuentran en situaciones de VBG, ese encuentran en situación de vulnerabilidad y por tanto con derechos para acceder a recursos que dispone el Estado como tarjetas de alimentación, lugares en programas Mides Uruguay Trabaja, entre otros servicios disponibles en MIDES. - Más recursos para trabajar situaciones de violencia doméstica: Ampliar equipos de trabajo en violencia doméstica asi como el vínculo con las ONG, los Centros Públicos de Empleo, e incrementar el presupuesto asignado. Fortalecimiento Comisiones departamentales de Violencia Domestica, soluciones habitacionales: Aumento de servicios de atención urbanos y rurales, comunicación – doble vía con Consejo Nacional Consultivo – Comunicación externa. Segundo plan de lucha VBG, tomando en cuenta la expresión territorial. - Fortalecimiento de la Sociedad Civil: Recurso técnico INMUJERES – asesoramiento – capacitación – empoderamiento – participación en diseño y construcción de Políticas Públicas. - Objeción de conciencia: Evaluar la pertinencia y como afecta a usuarios/as. (Aborto y Matrimonio Igualitario). - Educación: Curricularizar la Educación en Género a todos los niveles del ciclo (incluso educación formal y no formal). Integrar perspectiva de género y diversidad sexual. - Cumplimiento de las normas: Discriminación positiva para poblaciones vulneradas (personas trans, afrodescendientes, en situación de violencia doméstica) con cupos en los diferentes ámbitos. - Institucionalidad y transversalidad de género: Modelo de Calidad con Equidad, Planes estratégicos y operativos con perspectiva de género y monitoreo, Presupuesto con perspectiva de género, Sistema de Información de Género fortalecido y unificado en todo el Estado. - Empleo/ Trabajo: Articular temas de género en el ámbito laboral. Capacitación obligatoria al funcionariado público, priorización en la formación de recursos humanos, trabajo con niños, niñas, adolescentes y familias, fortalecimiento de los mecanismos interinstitucionales existentes, inclusión formal en la currícula, trabajos en equipos dentro de las instituciones, inclusión de perspectiva generacional, trabajar con los medios de comunicación, promover la inserción laboral dentro del medio rural, implementar, mejorar y fortalecer las acciones hacia la corresponsabilidad familiar y el sistema de cuidados, generar licencias y diferentes acciones afirmativas. - Discriminación en términos de género y generaciones, discriminación salarial y precarización del trabajo. Se plantea fortalecer los Consejos de Salarios, generar Acciones Afirmativas, más opciones de formación y capacitación, liceos nocturnos en articulación con SNC, reforzar la articulación de los recursos existentes, y boletos accesibles para mujeres adultas que continúan en proceso de formación. 3.3 CONSEJO NACIONAL DE GÉNERO El 2012 se establece como etapa de cierre de la consolidación del Consejo. En el período referenciado, las actuaciones destacadas corresponden a las Contribuciones al Programa Uruguay Crece Contigo, política de protección social definida como prioritaria por el Poder Ejecutivo, y su participación en el debate acerca del Estado de situación del Sistema Nacional de Cuidados (SNC) y nuevas propuestas. En términos generales, la participación del CNG estuvo signada por tres ejes: balance y perspectivas de la implementación de la ley de salud sexual y reproductiva, presentación de las recomendaciones de política pública elaboradas en el mes de marzo y, reflexiones sobre las prestaciones de salud para las mujeres, y la articulación de las agendas pública y de la sociedad civil y el informe sobre el proceso político en el parlamento acerca del Proyecto de Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE). Asi también, se participó en la evaluación del PIODNA en base al intercambio de hallazgos identificados en el proceso de trabajo desarrollado por el equipo consultor -integrado por la Dra. Virginia Guzmán y la Dra. Ana Agostino- y se mantuvo contacto con el Gabinete Social del Poder Ejecutivo, para la presentación institucional del espacio pero principalmente, para colocar asuntos de preocupación referentes al Sistema Nacional de Cuidados (modalidad de financiamiento y concreción de fase piloto). Durante el 2013 uno de los avances más sustantivos consistió en el intercambio y coordinación realizada con el área de Salud Pública del MSP y la declaración de apoyo público al proyecto de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), como un avance en el reconocimiento y ejercicio de los derechos las mujeres. Se enfatizó en recomendaciones sobre las políticas de salud asociadas a la mejora de acceso de las mujeres a los servicios de salud, particularmente de salud sexual y reproductiva, específicamente, acciones de mejoramiento de los procedimientos vinculados a la implementación de la Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo (Ley Nº 18.987). Luego en referencia a las políticas de empleo, se destacó la promoción de medidas vinculadas a los cuidados, licencias por maternidad y lactancia, paternidad y corresponsabilidad parental; asimismo, se hizo énfasis en acciones de combate a la violencia de género, las que fueron elaboradas de forma coordinada por el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica y el CNG. Finalmente, otro de los avances sustantivos fue la promoción del lenguaje inclusivo en las comunicaciones del Estado, así como el debate sobre el posicionamiento público del CNG frente a temas de orden político. 3.4 MECANISMOS DE GÉNERO En esta última etapa o período considerado, se destaca el convenio existente con el Sistema Nacional de Emergencia, nueva institucionalidad en el Estado dispuesta para la atención de situaciones de emergencia, crisis y desastres de carácter excepcionales. La importancia de este nuevo vínculo radica en que si bien no se legitima como Mecanismo de Género, materializa la afirmación de la transversalidad de género en las políticas públicas, siendo éste un tema novedoso para nuestro país y por ende de un abordaje en proceso de puesta en práctica. Asimismo, se avanza en la existencia de Mecanismos de Género en ámbitos tradicionalmente renuentes a la perspectiva de género por ser áreas tradicionalmente masculinizadas. Cuadro: Mecanismos de género, período 2012-2013 INSTITUCIÓN NOMBRE CREACIÓN CONVENIO MDN Comisión Especializada de Género (depende de la Dirección General de Recursos Humanos) Resolución 61458 del 17/05/2012 Sin firmar (en trámite) MTOP Referente de género/grupo de trabajo. Depende de Secretaría General. Resolución 11465/2013 Firmado 23/09/2013 SINAE No hay mecanismo. No hay resolución. Convenio firmado el 10/04/2013 CONFORMACIÓN Directora General de Recursos Humanos, tres funcionarios/as administrativos/as. Se crea a nivel de Departamento. Participación en el Consejo Nacional de Género. Grupo de trabajo con 7 personas. El objetivo es transversalizar la perspectiva de género en el Plan Nacional de Emergencia. Fuente: Elaboración del equipo del Departamento de Estrategias Transversales de Género (INMUJERES-MIDES) a partir de información suministrada por los organismos. 3.5 CONSEJO NACIONAL CONSULTIVO DE LUCHA CONTRA LA VIOLENCIA DOMÉSTICA El Consejo Nacional Consultivo de lucha contra la Violencia Doméstica se encuentra abocado a la implementación de la Estrategia Nacional para la Erradicación de la Violencia basada en Género, incorporando actualmente la intersección de lo generacional, dando mayor integralidad a la misma. Es en este sentido que se viene desarrollando una articulación con el Sistema Integral de Protección a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV). En este escenario de nuevos acuerdos y grandes desafíos, es que el CNCLCVD realizó jornadas de debate conceptual entorno a ampliar el enfoque de la violencia basada en género, reconociendo sus diversas manifestaciones y atendiendo al carácter estructural de la misma. La construcción de una política pública que de respuesta a la violencia basada en género y generaciones requiere de una estrategia que articule acciones integrales, interinstitucionales e intersectoriales. En tal sentido, se ha logrado ampliar la participación de instituciones, en calidad de invitados en el CNCLVD, las mismas son: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Banco de Previsión Social (BPS) y el Ministerio Público y Fiscal. Desde el 1° de enero del año 2012, se viene desarrollando el Proyecto “Uruguay Unido para poner fin a la violencia contra mujeres, niñas y adolescentes”. Dicho Proyecto se ejecuta en conjunto el CNCLCVD y el SIPIAV, en el marco del Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas. Los grandes ejes en los que se trabajan son: Diseño y monitoreo de una política pública integral, interinstitucional e intersectorial de erradicación de la violencia basada en género y generaciones, que permita la implementación de un sistema de respuestas que incorpore la prevención, promoción de derechos, acceso al sistema de justicia, red de servicios de asistencia, sistema de información, formación y capacitación de recursos humanos. Transversalización de género y generaciones. Elaboración de un Segundo Plan Nacional de lucha contra la Violencia basada en Género y Generaciones, en el marco de una Estrategia Nacional de lucha contra la Violencia basada en Género y Generaciones. Generación de conocimientos: investigaciones, encuestas de prevalencia, llevados cabo a través de convenios con la Universidad de la República, Instituto Nacional de Estadística, organizaciones de la sociedad civil, cooperativas y fundaciones. Adecuación de la normativa vigente en la materia. Fortalecimiento de los espacios de articulación interinstitucional a nivel nacional (CNCLCVD, SIPIAV, Comisiones Departamentales de lucha contra la Violencia Doméstica y Comités de Recepción Local de SIPIAV). Elaboración de una estrategia de comunicación que permita dar mayor visibilidad a la temática, espacios de articulación interinstitucional y acciones que se vienen desarrollando desde estos espacios. 3.6 Reflexiones finales acerca del período Asistimos a este analisis, en el marco de la Reforma Social y la Reestructura del Ministerio, definiéndose la Rectoría como competencia central del Inmujeres. Se establecen los lineamientos de una política de igualdad de género para el Estado uruguayo. Beatriz Ramírez Abella Esta etapa es caracterizada por tres aspectos que la imprimen de rasgos distintivos. Se consolida la reestructura y la reorganización institucional, representando un momento particular de evaluación del recorrido transitado del PIODNA como hoja de ruta, donde el Instituto re dimensiona su rol de organismo rector. Y ya sobre el segundo año, INMUJERES se muda desde el edificio central del MIDES, a otra estructura edilicia. La instancia de evaluación del PIODNA trajo consigo recomendaciones con distinto grado de alcance, unas de ellas vinculada a la extensión y reorganización del Plan y la apuesta a la planificación como instancia estratégica para avanzar hacia un sistema de indicadores común. Por otra parte, el traslado del INMUJERES a su nueva sede, evidencia un fortalecimiento de la institucionalidad de género, propiciando la visibilidad del Instituto en tanto organismo y un mejor desarrollo de sus actividades. El cambio en su estructura, permite un ordenamiento funcional y posibilita dar respuestas eficaces y eficientes en cumplimiento a las competencias de organismo rector asignadas por ley45 Las consultorías vinculadas a este período re-dimensionan su papel porque son aprovechadas para el análisis y reflexión del proceso. Su objetivo ha sido de un rol fundamental poniendo de relieve aspectos que es posible dimensionar más allá de la ejecución y monitoreo del PIODNA, involucrando todo el accionar del Instituto, su jerarquía, sus acuerdos interinstitucionales, su dimensión rectora y su interna. De igual forma, las instancias participativas de este período toman como columna vertebral el documento elaborado por la consultora Guzmán (2012), siendo la misma quien participa en la mesa de apertura de una de ellas. Las actividades participativas realizadas en el marco de esta evaluación sellaron su proceso, que dada su estructura metodológica, permitieron visualizar ejes temáticos hacia la proyección futura. Estos ejes también se configuraron en compromisos y proyecciones de las instituciones participantes para profundizar en la perspectiva de género. Estas instancias permitieron realizar un mapeo de participación y registrar miradas y perspectivas, en todos los niveles del Estado identificando problemas concretos en ámbitos y localidades. Son claves en este proceso, la incorporación de las referentes de género para el fortalecimiento del relacionamiento de INMUJERES con el territorio. Por otro lado, los Encuentros Regionales propiciaron el énfasis en la relación con los Gobiernos Departamentales, tanto a nivel de las Intendencias como de los Municipios, expresando el interés departamental en los encuentros participativos. En este marco, el espacio de coordinación del Congreso Nacional de IntendentesComisión Inter Departamental de Género, se hace fundamental, configurándose como actor clave para el desarrollo de estas instancias. El trabajo articulado de Gestión Territorial del INMUJERES con este ámbito, permite avances sustantivos para el desarrollo de las políticas de género a nivel territorial. Tomando la contribución de Marcia Rivero (2009) respecto a involucrar a las personas protagonistas de la implementación del Plan en la evaluación, se hace central la comprensión del proceso por parte de estas personas, así como la necesidad de registrar sistemáticamente las acciones realizadas, para dar cuenta de las mismas con miras a construir datos fiables y de calidad. En síntesis, consolidando la apuesta en realizar esta evaluación como un proceso de enseñanzaaprendizaje para el funcionariado público involucrado y toda la ciudadanía. 45 Directora de INMUJERES, Beatriz Ramírez Abella, discurso del 8 de marzo de 2014. Otro aspecto en que la autora referida aporta a esta reflexión, es en redimensionar el propósito que se adopta de asumir la evaluación como un proceso permanente y participativo, cuyos resultados serán utilizados como insumo de la gestión. La información que se sistematizó nos permite modificar, redimensionar o ampliar lo planificado y lo actuado. De esta forma, la evaluación se constituye en un instrumento de capacitación para mejorar la gestión. Un aporte a resaltar respecto a lo planteado por Guzmán (et. al. 2012) en relación a los Mecanismos de Género, es la identificación de aspectos en los cuales avanzar: el diálogo de INMUJERES con las autoridades de los organismos estatales para la designación de sus referentes en materia de género y sus funciones, y la negociación en los procesos de programación financiera y rendición de cuentas con sus respectivos indicadores de género. De igual modo, se plantea la necesidad de avanzar en el diálogo de los mecanismos con los organismos de planificación de cada sector en cuestión. Se señala la necesidad de consolidar en términos de autonomía presupuestaria, dependencia jerárquica y contratación de recursos, al Consejo Nacional de Género. Y en otro orden, se indica reformular la ley 18.104 para transcender los contenidos de igualdad de oportunidades (Guzmán et. al. 2012). Desde estas bases, se deja planteada la recomendación de la creación de un Sistema Nacional de Género que coordine todas las instancias de género del Estado, acompañada por una nueva arquitectura institucional donde INMUJERES jerarquice su rol de organismo rector. En otro orden, se releva el lugar de INMUJERES en el ámbito Internacional -la consolidación del rol rector en este plano- liderando y promoviendo espacios de articulación internacional, ubicando al Instituto Nacional de las Mujeres de nuestro país como un modelo de aplicación de políticas de avanzada en la región. El Instituto abandona el rol ejecutor para consolidarse como rector en la mayoría de sus dimensiones, no así en los espacios en que aún se está en proceso de avance más incipiente, tal como la perspectiva interseccional (particularmente con mujeres privadas de libertad, mujeres que conviven con VIH, lesbianas y trans) y con la población de mujeres afro-uruguayas. En este último se destaca particularmente, la incidencia de INMUJERES en propuestas legislativas históricas como la Ley de Acciones Afirmativas, y en materia educativa, el Diploma de Afrodescendencia y Políticas Públicas. Finalmente y a modo de cierre, se destaca que el ejercicio de la rectoría se instituye y estructura acorde a los objetivos políticos y las competencias institucionales; asimismo la planificación y la organización de la estructura institucional, en base a divisiones. Cambio que impacta en una mayor producción de conocimiento, mayor organización y sistematización del accionar institucional. REFLEXIONES FINALES Y APRENDIZAJES "...Se trata pues de un proceso de miradas, voces y análisis de quienes somos parte de esta política, en el cual identificamos avances, obstáculos y nuevos desafíos. ...Nos coloca frente a un escenario ideal en un entramado institucional de género asimétrico y diverso". Beatriz Ramírez Abella El proceso institucional del PIODNA nos dibuja un escenario indiscutiblemente desafiante, sinérgico, vivo. Cada período reseñado da cuenta de momentos institucionales diferentes, los hitos señalados como trazos relevantes lo construyen. Las instancias participativas configuraron la forma en que el Instituto se vinculó con la ciudadanía y la forma en que fue incorporando sus reclamos, pensares y posturas, así como también las divergencias planteadas por la impronta institucional de cada ámbito representado. En esta etapa se enfatiza en la intervención del INMUJERES en el ámbito internacional y en las responsabilidades asumidas de manera creciente y profunda en este proceso; la incorporación de la dimensión étnico-racial en las políticas de Estado; el abordaje de las discriminaciones múltiples y agravadas incorporadas en los objetivos políticos de INMUJERES; la violencia basada en género asumida en su dimensión orientadora y desde el diseño de políticas; la transversalidad de género en el Estado -que ha sedimentado su estrategia a través del fortalecimiento de su accionar en el Consejo Nacional de Género y los Mecanismos de Género que han ido creciendo en número y estructura- y el territorio, que se ha configurado en un espacio concreto y definido orgánicamente como objetivo y planificación institucional. En este amplio recorrido, se visualizan aprendizajes pasibles de ser presentados en la línea de fortalezas y debilidades, acompañados por reflexiones de las consultorías que guiaron este proceso. En este proceso de aprendizajes y fortalezas se destacan aspectos como: - Todas las etapas de la política han sido marcadas por instancias participativas que hacen al diálogo entre el gobierno y la sociedad civil desde una construcción conjunta. Es una herramienta para rendir cuentas a la sociedad y un compromiso de auto-responsabilidad cuantificable con significado público. La información se convierte así en un elemento que habilita la participación, y una contribución a la construcción de ciudadanía. Más aún, esta fortaleza se profundiza por la convergencia de distintos actores, con distintas realidades y espacios de incidencia en un mismo escenario como parte de la estrategia de generar instancias participativas por parte del Instituto. - El Instituto culmina este último período con un discurso centrado más en el carácter relacional del género. Las distintas instancias participativas exponen un avance procesual en torno a la comprensión y aprehensión de la perspectiva de género. Así, los debates iniciales muestran cierta confusión entre la mirada específica que atañe a las problemáticas de las mujeres y la perspectiva de género. Conceptualización que expresa los diferentes paradigmas existentes (producto de una época y un contexto), el proceso de trabajo a lo largo de los años, e indudablemente, su conjunción con las definiciones que la institucionalidad de género ha ido recorriendo desde el 2005 a esta parte y como éstas han sido instituidas. Desde una mirada de actualidad puede rescatarse que este punto de vista restrictivo acerca de las desigualdades de género no solo no permite la adecuada articulación de las distintas variables que se intersectan con el género, sino que también desatienden su componente relacional. Lo que expresa como consecuencia, la utilización ambigua del concepto género equivalente a “mujer” (incluso en singular) o su sustitución de manera mecánica con el término “sexo”; lo que implica que no se aproxime a explicar la construcción social que subyace a las diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres (Maquieira, 2001). Este proceso va concatenado al basto recorrido a través de las diversas instancias participativas, de intercambios que parten de intereses referenciados en términos prácticos, para pasar a debates que comienzan a instalar gradualmente la discusión en términos estratégicos. Esto, como resultado de la acumulación de la temática de género en nuestro país, del trabajo de actores sociales claves como el movimiento de mujeres y el movimiento feminista, y el proceso de institucionalidad de género en el Estado. De aquí en más, el diseño del Plan Estratégico para la Igualdad de Género en base al enfoque de DDHH representa un paso significativo en el camino iniciado. La perspectiva de DDHH desde sus fundamentos normativos (derechos internacionales) y operativos (promoción y protección de derechos humanos), aporta al reconocimiento, ejercicio y protección de los derechos de varones y mujeres que buscan garantizar el desarrollo de una vida digna para todas las personas. Este enfoque, como marco conceptual que analiza críticamente las desigualdades y el injusto reparto de poder que obstaculiza el progreso de nuestro país en términos de desarrollo, aporta un cambio de paradigma a la concepción de crecimiento intrínseca al desarrollo concebido en términos tradicionales. Parte desde una concepción clásica de la identificación y satisfacción de las necesidades básicas de la población “beneficiaria”, para pasar a las personas desde la óptica del reconocimiento y empoderamiento, como sujetos con derechos inherentes y obligaciones vinculantes. El objetivo se centra entonces, en la concresión de los derechos de las personas y de las responsabilidades que éstas tienen. Aquí importa trabajar para que todas las personas sin distinción de género, orientación sexual, ascendencia étnico racial, clase, etc; se posicionen y actúen como protagonistas de su destino, actoras y actores de sus procesos de empoderamiento donde asumir la propia capacidad para ser, hacer y decidir por sí mismas46. 46 Guía metodológica para la elaboración de proyectos desde una perspectiva de equidad de género y competencias, OIT 2009, Uruguay. BIBLIOGRAFÍA Bareiro, L. y Quesada, S. (2006) “Relevamiento de mecanismos y políticas públicas en el Uruguay para la Igualdad de las mujeres y la equidad de género”. Bonino, M. (2007)“La institucionalidad de género en el Estado uruguayo” Cepal (2012)"Políticas públicas e institucionalidad de género en América Latina (1985-2010). Serie Mujer y desarrollo N° 118. Freire, P. (2004) "Pedagogía de la resistencia. Cuadernos de Educación Popular". América Libre Ediciones Madres de Plaza de Mayo. Guzmán, V, et al. (2012) “Evaluación del PIODNA 2007-2011.” ------------------ (2013) “Reestructuración PIODNA. Identificación de lineamientos estratégicos”. Inmujeres, MIDES (2008) “Informe: Sistematización Cabildos regionales INMUJERES” ----------------- (2009) “Encomienda acordada con UNIFEM”. ----------------- (2012)"Redimensión de la rectoría de género. Aporte a la Reestructura del Ministerio de Desarrollo Social" ---------------- (2013)"Hacia una política de género integrada al próximo presupuesto quinquenal. Experiencia piloto de incorporación de la perspectiva de género en la planificación estratégica 2013 de cinco incisos del Presupuesto Nacional". Unidad de Regulación y Contralor. ------------------ (2008)“Informe: Sistematización Cabildos regionales INMUJERES” ----------------- (2009)“Encomienda acordada con UNIFEM”. ----------------- (2013) “Jornada con Mecanismos del Estado. 25 de Julio.” ----------------- (2013) “Sistematización de los Encuentros Regionales: Hacia una Política Nacional de Género”. ----------------- (2014)“Documento de trabajo: Plan Estratégico para la Igualdad de Género. Maquieira, V. (2001)“Género, diferencia y desigualdad”, en Beltrán, E. Maquieira, V. (eds.), Feminismos. Debates teóricos contemporáneos. Madrid: Alianza editorial, pp. 127190. MIDES (2011) Consejo Nacional de Políticas Sociales. “La Reforma Social. Hacia una nueva Matriz de protección social en Uruguay". Molyneux, M. (1985) “Mobilization without Emancipation: Women Interests, State and Revolution in Nicaragua”. Feminist studies. Moser, C. (1993)“Gender Planning and Development: Theory, Practice and Training”. Londes, Routledge. --------------- (1989) “Gender planning in the third world; meeting practical and strategic gender needs”. World Development, Vol. 11. OIT (2009) "Guía metodológica para la elaboración de proyectos desde una perspectiva de equidad de género y competencias, Uruguay. Palestro, S. (2010) "Informe de sistematización. Transversalización de género en las políticas públicas. Territorialización de las políticas de género. Inmujeres 2005-2009”. ANEXOS Presentación del proceso de trabajo en lo Cabildos realizados en 2008. Uruguay Democrático Administración pública e igualdad de oportunidades: En lo que atañe a problemas identificados asociados a la administración pública e igualdad de oportunidades, se identifican en término generales, dificultades vinculadas a la legislación, la centralización de las políticas y los problemas que ello conlleva, y la persistente discriminación hacia las mujeres interseccionada con otros ejes de desigualdad. Se relevan fallas en la ley de unión concubinaria, falta de conocimiento de las leyes nacionales para la población en general y, poca aplicación real y efectiva de la ley de igualdad de oportunidades. La escasa capacitación para el sector público, combinada con la histórica centralización de la implementación de las políticas e información en la capital del país, y en menor medida, en las capitales departamentales. Puntualmente se subraya la continua discriminación hacia las mujeres, en términos etarios, de procedencia geográfica y zona de residencia, así como desigualdades en el ámbito doméstico; desigualdades que se ven agravadas por el bajo compromiso de los gobiernos departamentales en lo que se refiere a políticas hacia las mujeres, y la superposición de planes y acciones desde distintas instituciones que no consideran particularidades locales, y por ende, saberes y experiencias particulares. Entre los elementos que las/los participantes ubican en el debe, se ubica la necesidad de redoblar el compromiso de los gobiernos departamentales hacia las actividades organizadas por mujeres, alimentada por la inexistencia de referentes de género en algunos departamentos47, y la poca información hacia la población en general sobre la temática. Si bien Montevideo representa un avance significativo en el presupuesto participativo, el interior del país y en especial las zonas rurales, muestran un déficit en este tema. Por lo que, otorgarle mayor jerarquía y presupuesto a la institucionalidad de género, y fortalecer la difusión del PIODNA, son ejes centrales. Específicamente, se pone en en el tapete la importancia de lograr el acceso efectivo de las mujeres a los cargos de dirección en la Administración pública48 y la Administración de justicia. De la mano de la elaboración de planes, estrategias y dispositivos tendientes 49 a identificar y abatir las inequidades y múltiples formas de discriminación. 47 Las localidades que cuentan con referentes departamentales de género al momento de realizarse los Cabildos son: Canelones, Colonia, Paysandú, Río Negro, Rivera, Rocha, Salto,Tacuarembó, Treinta y Tres. 48 Banco Central, UTE, OSE, OPP, etc. 49 Entiéndase por esto, la creación de servicios municipales, comisiones de lucha contra la violencia doméstica, comisarías de la mujer, creación y fortalecimiento de referentes de género de Inmujeres, etc. Acompañado de una mayor descentralización territorial y visibilidad de los temas de género -que necesariamente debe incluir la formación del funcionariado público en género, derechos humanos y violencia doméstica, entre otros aspectos-. Surge con fuerza, la visibilización y condena hacia ejes de discriminación no presentes aún en el discurso. La discriminación específica que vivencian mujeres reclusas, afrodescendientes, obesas y trans -incluso por parte del Estado-. El escaso conocimiento de las bases sobre leyes anti discriminación potencia la escasa investigación y monitoreo existente en estos asuntos. En la misma línea, surge la importancia de profundizar en la discriminación que atraviesan las mujeres en la institución policial y el ejército. Entre los avances y logros, además de la Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos y el Plan subrayan la creación del Área de Género de la Comuna Canaria y Áreas de género de otros departamentos, el Plan Canario de Oportunidades y Derechos; las Comuna Mujer; el Centro de Ciudadanía de Barros Blancos; y la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación del MEC. Las participantes identifican positivamente la existencia de respuestas, desde el gobierno nacional. a problemas que afectan a las mujeres -violencia doméstica, trata de personas. Asimismo, señalan una mejora de los canales de comunicación con el Estado y la fluidez en el diálogo. Entre los logros que se deben profundizar está la mayor presencia de instituciones vinculadas a las problemáticas específicas de las mujeres; avances en lo legal; la difusión por parte del MIDES de los derechos laborales y sociales, y comparativamente con períodos anteriores, un mayor involucramiento de los gobiernos departamentales en cuestiones vinculadas a la maternidad. Se propone: mayor presencia de INMUJERES en el territorio; líneas de trabajo en formación y rutas de salida con mujeres reclusas; efectivizar la aplicación de leyes y políticas de género en todo el territorio; mayor desarrollo de políticas y acciones contra discriminaciones múltiples (hacia mujeres afrodescendientes, lesbianas, discapacitados, usuarias de los sistemas, etc); mayor difusión de las contrataciones, así como más y mejor capacitación en género a funcionarias-os y referentes institucionales. Medios de comunicación: Los problemas identificados en torno a los medios, son variados. En primer lugar, se coloca la existencia de una comunicación hegemónica que es sexista, y genera y reproduce estereotipos sobre las mujeres. En segundo lugar, la escasa presencia de mujeres como figuras centrales de los medios y las dificultades reales para participar en sus contenidos. Seguidamente, ya en términos de la población receptora, se mencionan múltiples dificultades de acceso a los distintos medios de comunicación en el medio rural. En último lugar y concatenado con el eje anterior, se plantean dos lecturas sustantivas acerca del abordaje de la violencia doméstica a través de los medios: por un lado, la mayor visibilidad dada al tema que posibilita más denuncias; y por otro, la necesaria sanción hacia el tratamiento sensacionalista, que expone y revictimiza a las mujeres. Los avances detectados, se asocian al hecho de que algunos medios están siendo capacitados sobre temáticas de género, obteniendo como resultado, un abrrjdaje más riguroso en la temática. Finalmente, proponen la realización de campañas masivas para combatir la discriminación y apoyar la diversidad de roles; utilizar los medios locales y las radios comunitarias para la difusión de información sobre derechos, involucrando a jóvenes; generar controles específicos sobre los contenidos de los programas -incidiendo y controlando los mensajes y quienes los integran-. Se le da relevancia al papel de los medios de comunicación como fuentes primordiales de difusión de temas vinculados al género y al PIODNA, así como a la participación de las mujeres en los programas como vía para comunicar inquietudes, actividades, proyectos, y logros de grupos organizados de la sociedad civil. Uruguay Social Vivienda: El acceso efectivo a la tenencia de la tierra es quizás el aspecto más urgente en este tema. Los datos existentes a nivel nacional, muestran las grandes desigualdades entre varones y mujeres, de la mano de las nefastas consecuencias que acarrea para las mujeres, tanto en términos económicos como de dependencia. De ahí el reclamo de la doble titularidad de tierras y viviendas, y el reclamo de la existencia de mecanismos que aborden la discriminación hacia las mujeres en cooperativas de vivienda y construcción. Se presentan demandas sobre el acceso a la vivienda y particularmente, discriminaciones específicas que atraviesan mujeres de hogares unipersonales y monomarentales. Lo mismo respecto a la necesidad de mecanismos para mitigaciones (arreglo de vivienda), propuestas en formato cooperativo, y planes de vivienda en general. Más allá de las importantes y numerosas dificultades expresadas, se subraya un mayor acceso a viviendas dignas respecto a períodos anteriores. De forma complementaria, las propuestas plasmadas en los cabildos, rondan sobre la agilización y mejor cobertura de los planes de vivienda para la población urbana y rural, integrando políticas específicas hacia mujeres -de diversas realidades-, con el objetivo de posibilitar su acceso real. A modo de ejemplo, surge la inquietud de profundizar en soluciones habitacionales para mujeres en situación de violencia doméstica, particularmente del interior del país. Para lo cual se considera, la pertinencia de viviendas abandonadas de MEVIR, así como el necesario involucramiento de instituciones centrales en ese medio, como FUCVAM50, MEVIR51, MVOTMA52, PIAI53 y MIDES. Seguridad Social: La mejora en la situación económica de las mujeres por la nueva modalidad de Asignaciones Familiares, es un hecho de manifiesto en estas instancias participativas. Sin embargo, hay problemas identificados respecto al retroceso en Asignaciones Familiares para madres pasivas, solteras y de franja media. 50 Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua. Movimiento pro-Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre. 52 Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. 53 Programa de Integración de Asentamientos Irregulares, perteneciente a la órbita del MVOTMA. 51 En grandes líneas, se proponen incrementos en los montos asignados, nuevos criterios respecto a Jubilaciones y Pensiones, y regulación sobre aportes jubilatorios para amas de casa. Lo mismo respecto a trabajadoras domésticas, asegurando el acceso a información sobre sus derechos laborales y garantías correspondientes. El último ítem planteado, recoge la nueva legislación sobre Unión Concubinaria, con la difusión de la ley y la instrumentación de la pensión para concubinas/os. Pobreza: Ocupando la mirada en el contexto nacional en relación a la pobreza, preocupa las cifras sobre pobreza infantil, y la falta de recursos económicos entre adolescentes y mujeres -las que asumen la responsabilidad total del hogar frente a la ausencia de las parejas-. Como avances que contrarrestan la situación antedicha, se expresa una buena valoración de los programas y acciones MIDES, para la mejora de la calidad de vida de las personas en situación de vulnerabilidad socio-económica. Entre ellos, Uruguay Integra y Uruguay Trabaja, programas con alta representación de mujeres -producto de las enormes desigualdades que supone para las mujeres, la persistente división sexual del trabajo-, y con importantes impactos en términos de su empoderamiento. De igual forma, se destaca el apoyo a las mujeres “jefas” de hogar, a través de la formación de cooperativas y la capacitación permanente. Por último, se propone la necesidad de políticas nacionales que integren dos componentes escenciales: refugios direccionados a mujeres solas en coordinación con políticas activas de empleo. Desarrollo territorial urbano y rural: La falta desarrollo rural se expone como destacado, ya que el desarrollo se concentra en lo urbano. Concretamente, se expresan preocupaciones respecto al histórico y sostenido despoblamiento del campo, vinculado a la falta de acceso a servicios; y lógicamente en términos de género, a un total desconocimiento del Plan. Las apuestas se direccionan en influir desde el Plan de Igualdad de Oportunidades, para la realización de encuentros, jornadas locales y regionales que favorezcan el intercambio entre mujeres rurales. Los avances en la temática se detectan en acciones concretas a favor de las mujeres, pero, debilitadas por la falta coordinación interinstitucional en territorio. Uruguay Innovador Gestión empresarial con equidad: Particularmente en este aspecto, se expresa el desconocimiento existente en torno al Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Varones y Mujeres54. En materia de equidad de género, los avances indudables, son los reconocidos en el ámbito público. De forma tal que se propone, impulsar muchos de estos al ámbito privado retomando históricas consignas relacionadas a igual remuneración para hombres y mujeres por igual trabajo, desarrollo de trabajo en equipo con respeto y reconocimiento, y divulgación de actividades no tradicionales (choferas, soldadoras, obreras, trabajadoras forestales, etc.) a nivel de empresas privadas y estatales. Producción cultural: En cuanto a producción cultural, el análisis planteado esta centrado fuertemente en la cultura afrodescendiente. En este sentido, algunos de los obstáculos detectados tienen que ver con la importancia de integrar la perspectiva de género, y contar asimismo con un abordaje específico sobre la realidad de las mujeres afro desde la perspectiva territorial. Se destaca con énfasis, la ausencia de actividades en el interior del país que integren a las mujeres. Las apuestas planteadas apuntan a reconocer la condición de proceso en la política de género; priorizar la mayor difusión de información que estimule la participación; y, transversalizar la perspectiva de género en los centros MEC. Uruguay Integrado: Derechos humanos: Las dificultades detectadas en materia de Derechos Humanos se relacionan: con el incumplimiento de los acuerdos en salud en el marco del MERCOSUR; la sugerencia de consulta popular en la elaboración del informe CEDAW; la existencia de falencias con respecto a determinados temas, como el de mujeres víctimas de terrorismo de Estado. Se propone capacitar, sensibilizar, generar compromisos y cuidados al personal de instituciones que dan respuesta a situaciones donde los derechos son vulnerados -como ser situaciones de violencia doméstica y de terrorismo de estado-. En términos generales, las propuestas en la temática de derechos humanos, recomiendan la participación ciudadana en la elaboración de proyectos e informes. MERCOSUR: A nivel del MERCOSUR específicamente, los problemas identificados son vinculados a los escasos controles existentes en las ciudades de frontera -y centralmente de frontera seca- en lo que refiere a la trata y explotación de personas. Se identifica que estos asuntos también deberían 54 Se menciona un caso que expresa la discriminación de género en el ámbito de la inserción laboral rural. Específicamente como en el rubro de capacitación para trabajo forestal, aún contando con mujeres capacitadas, se convoca a jóvenes varones no capacitados. integrar una perspectiva regional dada la explotación laboral existente, impunidad en zonas de frontera, discriminación a mujeres inmigrantes de Brasil y Argentina por su adscripción nacional, edad, aspecto físico y ascendencia étnica. Las propuestas emergentes presentan un fuente componente de integración regional a nivel de las bases: integración de mujeres rurales con mujeres del Movimiento Sin Tierra de Brasil y de toda la región -a través de talleres y ferias artesanales-, incorporar la presencia de mujeres argentinas residentes en el departamento de Maldonado que trabajan sobre violencia doméstica, salud sexual y reproductiva y VIH, entre otras temáticas. Asimismo, se propone desplegar una línea de investigación en el tema trata y explotación de personas, que indague sobre el poder político y económico en torno al tema. Uruguay Productivo Acoso sexual: En esta temática no se perciben mayores avances. Por un lado, se identifican serias resistencias para denunciar las situaciones de acoso sexual, dado que no se reconoce como problema social, y a su vez se detecta que las mujeres afectadas por la problemática temen ante la pérdida de su empleo o la posibilidad de sufrir represalias. Las respuestas existentes a nivel institucional se valoran como lentas y a largo plazo. Ante ello se sugiere crear un servicio de respuesta telefónica, brindar información sobre lugares de atención, derivación y denuncia. Seguridad social: Los nudos problemáticos identificados en los Cabildos sobre seguridad social, se vinculan a alcanzar una implementación efectiva la ley de trabajadoras domésticas, particularmente en lo que concierne a la formalización. En relación al trabajo rural, emerge la urgencia de que el BPS no reconozca la figura de peona rural. La presencia del Estado como mecanismo de control en estos asuntos, es sentida como una debilidad importante. En términos generales y a nivel país, se reconoce como positivo el acceso de mujeres a la seguridad social, principalmente a través de nuevos empleos -en relación de dependencia y emprendimientos cooperativos-. Se valora la protección social de trabajadoras domésticas, y los logros en la baja de la edad jubilatoria. Se propone, rever las condiciones jubilatorias de las mujeres mayores que trabajaron y no aportaron -incluyendo amas de casa-. Así también, trabajar para igualar la actividad privada a la pública, en lo que se refiere a los beneficios laborales y de seguridad social.