WOMEN`S WORLD BANKING LO QUE FUNCIONA

WOMEN’S WORLD BANKING
LO QUE FUNCIONA
CAMBIO EN LAS POLÍTICAS: EXPERIENCIAS EN LA RED DE WWB
INTRODUCCIÓN
Desde el comienzo de la década de los 90, Women's World
Banking ha sido líder en el desarrollo de nuevos
paradigmas y consenso, a fin de lograr entornos políticos
favorables para las microfinanzas. Los miembros de la red y
el equipo global de WWB se han puesto en contacto con
líderes de la red, redes microfinancieras a nivel de país,
gestores de políticas de primera línea y líderes de
instituciones financieras para lograr cambios concretos en
las políticas, las regulaciones y las estructuras legales de
diferentes países. En todos los casos, se trató de proyectos
de abajo arriba, para el logro de cambios en las políticas.
Los miembros de la red de WWB junto con otros líderes de
las microfinanzas, respaldados por el equipo global de
WWB, han utilizado sus positivos resultados en el área y su
credibilidad, para lograr cambio en las políticas para la
industria microfinanciera en su totalidad.
En 1994, WWB movilizó a 40 líderes de las microfinanzas, a
nivel mundial, para combinar la experiencia colectiva a fin
de determinar los factores clave de éxito en las
microfinanzas, estándares de desempeño fundamentales,
cambios necesarios en las políticas y los roles a desempeñar
por los actores principales para crear sistemas financieros
que funcionen para la mayoría. WWB facilitó el proceso
ayudando a los líderes en microfinanzas de todo el mundo
a alcanzar un consenso y explorar áreas de desacuerdo. El
documento resultante, creado por los principales expertos
en microfinanzas, se convirtió en centro de la plataforma
de acción de la Conferencia de Naciones Unidas sobre la
Mujer, realizada en Pekín en 1995. Los estándares de
desempeño recomendados fueron parte fundamental de
los Lineamentos de Donantes para la Selección y el Apoyo a
las Instituciones Microfinancieras, y la base para los
estándares de CGAP.
En 1995, WWB reunió a 90 personalidades que incluyeron:
ministros de finanzas, directores de bancos centrales,
líderes de instituciones financieras internacionales y
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donantes para colaborar con los líderes de la red de WWB,
a fin de determinar cuáles eran los elementos
fundamentales de los sistemas financieros que funcionan
para la mayoría. El documento preliminar, basado en los
cuestionarios completados por los gestores de políticas
antes de la reunión, recibió la aprobación de todos los
participantes. El documento final, “Los Vínculos que
Faltan: Creación de Sistemas Financieros que Funcionan
para la Mayoría”, ha sido utilizado por los miembros de la
red de WWB y otros líderes de las microfinanzas para su
trabajo con los gestores de políticas, en diversos países
alrededor del mundo.
Paradigma Fundamental en la Creación de Servicios Financieros que
Funcionen para la Mayoría de las Personas de Bajos Ingresos
1.
2.
3.
Promover una gama
de instituciones
financieras y
metodologías:
Adoptar estándares de
desempeño en cuanto a:
Suministrar
modalidades
apropiadas de apoyo—
las instituciones que
cumplen con elevados
estándares necesitan:
• Bancos comerciales
• IMF reguladas
• ONG de
microfinanzas
• Compañías
financieras
• Cooperativas,
uniones de crédito
• Organizaciones de
base popular
•
•
•
•
•
Alcance de clientes
Eficiencia, rentabilidad
Integración financiera
Impacto
Tamaño, crecimiento
de la cartera
• Calidad de la cartera
• Políticas, regulaciones
y estructuras legales
que se adecuen a lo
que funciona en las
microfinanzas
• Acceso a financiación
que se adecúe al
tamaño y etapa de la
institución
• Capacidad para
movilizar ahorros
En la mayoría de los casos, WWB ha utilizado cuestionarios
para crear el consenso entre los expertos de las
microfinanzas y los gestores de políticas, con anterioridad a
la realización de los foros de políticas a nivel de país. En
1999, en función del trabajo realizado en varios países,
WWB desarrolló la Ficha de Calificación para el País acerca
de Sistemas Financieros que Funcionen para la Mayoría.
Esta ficha de calificación fue endosada por los directores de
microfinanzas de numerosos donantes bilaterales y
multilaterales, principales gestores de políticas de diez
países y líderes de la red de WWB, durante la Reunión
Global de WWB, en el año 2000.
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Esta nota de “Lo Que Funciona” de WWB proporciona, en
principio, un conjunto de características clave que se
consideran de importancia crítica en la creación de
sistemas financieros que funcionen para las microfinanzas,
a través de varios países y contextos. El boletín utiliza casos
específicos de países para destacar los procesos que han
demostrado ser efectivos para lograr las políticas,
regulaciones y estructuras legales apropiadas para las
microfinanzas.
DESARROLLO DE UN ENTORNO POLÍTICO
FAVORABLE
La mayor parte del crecimiento en la industria
microfinanciera, durante los últimos diez años, ha tenido
lugar en ausencia de políticas específicas del sector
financiero para las microfinanzas. Cada vez más, sin
embargo, las microfinanzas necesitan ser consideradas
como parte vital del sistema financiero, con los
requerimientos y características especiales de las
operaciones e instituciones microfinancieras reconocidas
por las políticas, la legislación y las regulaciones del sector
financiero1.
En su enfoque hacia los sistemas financieros, WWB
reconoce el importante rol que las diferentes estructuras
organizacionales y legales pueden y deben desempeñar
para cubrir las necesidades de servicios financieros, siempre
en evolución, expresadas por un número cada vez mayor de
hogares de bajos recursos económicos. Reconoce también
los importantes roles de las instituciones reguladas y no
reguladas en el sistema microfinanciero: grupos de base de
ahorro y crédito y ONG microfinancieras, junto con bancos
comerciales universales, compañías financieras, bancos
cooperativos,
instituciones
microfinancieras
(IMF)
reguladas, compañías de seguros e instituciones financieras
mayoristas. Lo que nosotros buscamos es eliminar las
barreras políticas, reglamentarias y legales para el
suministro de servicios financieros sólidos para las personas
de bajos ingresos por parte de cada una de esas
instituciones.
1
El enfoque reconoce también que es probable que la
mayoría de las instituciones de microcrédito permanezcan
sin regular y que el desarrollo de sistemas para el control
del desempeño, utilizando indicadores y definiciones
comunes, es una parte importante de este enfoque de los
sistemas financieros. Esto no sustituye a las regulaciones
prudenciales, que son vitales para que esas instituciones
movilicen ahorros del público. Los sistemas de control del
desempeño son importantes para establecer la
transparencia y el compromiso común hacia la excelencia
entre el conjunto de minoristas de las microfinanzas.
Durante los últimos años, los gestores de políticas y líderes
de las microfinanzas han logrado un consenso acerca de los
elementos clave de las estructuras políticas para las
microfinanzas. Algunos de los mejores entornos políticos
para las microfinanzas se crearon cuando los líderes de los
ministerios de finanzas y bancos centrales se
comprometieron seria y directamente con las instituciones
microfinancieras, para identificar las características clave de
una estructura política que respalde el desarrollo de una
industria microfinanciera sólida y que responda a las
necesidades existentes.
Seis mensajes clave encuadran los parámetros de un
entorno político favorable:
1.
El trabajo más reciente de WWB en las políticas es: “Políticas,
Regulaciones y Sistemas que Promueven Servicios Financieros
Sostenibles para las Personas de Bajos Ingresos y Los más
Pobres”, en Pathways out of Poverty, Kumarian Press, 2002.
Disponible también en la sede en Internet de WWB.
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2.
Los gobiernos tienen un papel clave que desempeñar
en cuanto a otorgar prioridad al desarrollo de un
sector microfinanciero sólido y que responda a las
necesidades existentes. Los gobiernos tienen un papel
fundamental que desempeñar en cuanto a establecer
políticas, regulaciones y estructuras legales que
funcionen para las microfinanzas. Los gobiernos
deben permanecer alejados de las microfinanzas
minoristas y estimular a las instituciones privadas para
que desarrollen servicios sostenibles.
Se deberán liberalizar las tasas de interés, idealmente,
para la totalidad del sector financiero. Por lo menos,
se deben eliminar los topes de las tasas de interés para
las microfinanzas para permitir que las instituciones
cobren lo que les cuesta proveer un acceso sostenido,
utilizando a la competencia — no controles - como
medio para reducir las tasas de interés.
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3.
4.
5.
6.
Las redes microfinancieras, las agencias de calificación
y las instituciones financieras mayoristas desempeñan
también un rol importante en cuanto a establecer
estándares de desempeño y transparencia entre las IMF
reguladas y no reguladas.
Se Necesitan Estructuras Políticas, Regulatorias y
Legales para las Operaciones Microfinancieras
Características Clave de las
Microfinanzas
Los gobiernos deben reconocer el importante papel
que las instituciones reguladas y no reguladas pueden
desempeñar y — que realmente desempeñan — en el
microcrédito, con regulaciones dirigidas hacia aquellas
instituciones que tratan de movilizar ahorros del
público.
Los regímenes de regulación y supervisión deben
considerar las especiales características de las
microfinanzas para estimular a una serie de
instituciones financieras reguladas a que ofrezcan
servicios microfinancieros. A menudo, la entidad
responsable de la regulación y supervisión necesita
desarrollar su capacidad en esta área.
A menudo se necesitan estructuras legales nuevas y
modificadas para asegurar que dimensiones tales como
los requisitos de capital mínimo y de presentación de
informes se adecuen al tamaño relativamente pequeño
de muchas de las instituciones que se especializan en
microfinanzas.
Estructura que Cubra
las Necesidades
Los costos de transacción son
elevados
Las IMF deben poder cobrar tasas
de interés relativamente elevadas
Los clientes carecen del colateral
convencional
La calidad de la cartera se utiliza
como base para evaluar el riesgo
Seguimiento de préstamos y
contabilidad sencillos
Requisitos de informes sencillos, pero
rigurosos―con estándares y patrones
de desempeño para las microfinanzas
Los ahorros son importantes para el
cliente y la IMF
Capacidad de las IMF, con un elevado
desempeño, para movilizar depósitos
de los prestatarios y del público
Numerosas pequeñas sucursales
Capacidad para establecer
sucursales y agencias rápidamente
Los agentes de crédito no son
banqueros tradicionales
Flexibilidad en la contratación e
incentivos basados en el
desempeño
ENFOQUE DE LA RED DE WWB RESPECTO AL
CAMBIO EN LAS POLÍTICAS
Desde Colombia hasta la India y Rusia y en algunos otros
países, la red de WWB ha tenido éxito en cuanto a lograr
que se realizaran cambios en las políticas.
Las lecciones
aprendidas constituyen el telón de fondo necesario para
presentar la labor en las políticas realizada en ocho
países/regiones. En algunos de estos compromisos respecto
a las políticas se han obtenido grandes logros, en otros
casos éstos fueron más limitados. El siguiente cuadro indica
el enfoque de la red de WWB respecto al cambio en las
políticas a nivel de país.
El cuadro siguiente ilustra algunas de las áreas clave que a
menudo requieren cambios en las políticas para adecuarlas
a lo que funciona en las microfinanzas.
De qué Manera WWB Promueve el Cambio de las Políticas a Nivel de País
Componentes Clave
Ejemplos de Países
India
Filipinas
Rep.
Dom.
Colombia
Rusia
Pakistán
1. Respaldar a los líderes locales, la iniciativa local
2. Ayudar a desarrollar el consenso, primero entre las IMF, para
lograr una voz unificada en favor del cambio
3. Contar con sólidas capacidades de organización y análisis, y
herramientas para apoyar el desarrollo del consenso y
extraer las conclusiones
4. Utilizar su liderazgo local y global para involucrar a los
gestores de políticas líderes, como paladines del cambio
5. Ser percibido como un agente honesto, catalizador del
cambio sin una agenda ideológica
6. Confiar en las personas y el proceso
7. Crear la energía para lograr que los líderes del sector
financiero utilicen su poder en favor de la mayoría
8. Enfocarse hacia cambios concretos y fundamentales en las
políticas
9. Crear los medios que aseguren la continuidad del proceso
10. Apoyar las coyunturas clave
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1. EL CONOCIMIENTO DE LOS PROBLEMAS, ES LO
PRIMERO
Las instituciones microfinancieras que tratan de cambiar las
políticas para las microfinanzas, deben en principio
conocer profundamente el sector financiero, la industria
microfinanciera en su totalidad, las principales políticas y
regulaciones y las limitaciones clave que afrontan varios
tipos de instituciones microfinancieras. Es importante que,
dentro de la organización de la red o entre las instituciones
microfinancieras líderes, haya personas que comprendan
claramente estos aspectos. Los líderes de las microfinanzas
deben expresarse en el lenguaje que utilizan los gestores de
políticas y los banqueros, y demostrar una clara
comprensión de los temas clave y del contexto para
establecer credibilidad e influencia.
El ejemplo de la India destaca un proceso para el desarrollo
del consenso basado en un programa de trabajo analítico,
con una intensa participación de las instituciones
microfinancieras, que condujo a un mayor compromiso
con las políticas.
IMPACTO EN LAS POLÍTICAS DE LA RED DE WWB EN LA INDIA
En 1998, Ela Bhatt, entonces presidenta de WWB global y de FWWB en India, solicitó a WWB que apoyara los esfuerzos que
se estaban realizando para cambiar las políticas que afectaban a las microfinanzas en ese país. El primer paso fue reunir a
las veinte instituciones microfinancieras más importantes de la India, para desarrollar una visión compartida y un conjunto
de acciones que contemplaran la necesidad de brindar los servicios financieros requeridos por más de 60 millones de
personas autoempleadas, que vivían por debajo de la línea de pobreza. En agosto de 1998, WWB organizó una reunión en
la que participaron las principales instituciones microfinancieras. Mediante la utilización de los cuestionarios y procesos de
WWB para establecer el consenso, los líderes, con el apoyo de WWB, elaboraron un informe de consenso preliminar sobre
cómo establecer el liderazgo de la India en las microfinanzas y establecieron también una organización de red, Sa-Dhan,
integrada por las IMF líderes de la India.
En noviembre de 1998, inmediatamente después de la Reunión Global de WWB, WWB y Sa-Dhan organizaron un foro de
políticas de alto nivel con el objetivo de desarrollar el liderazgo de la India en las microfinanzas. La reunión fue organizada
en cooperación con el Banco de la Reserva de la India (RBI por sus siglas en inglés). El Dr. Bimal Jalan, Gobernador de
RBI, inauguró la reunión y participó en el foro de políticas de un día de duración. Participaron en esta reunión los
integrantes de la gerencia superior de los principales bancos comerciales y de desarrollo de la India, oficiales de alto nivel
del Ministerio de Finanzas, líderes parlamentarios y las 20 IMF líderes que formaban parte de Sa-Dhan, junto con los líderes
de WWB global.
Durante la reunión, los participantes llegaron a un acuerdo respecto a la nueva visión para las microfinanzas en la India, los
roles clave para cada grupo de actores y los cambios fundamentales necesarios en los regímenes políticos y reglamentarios
para las microfinanzas. Los participantes también acordaron establecer un Grupo de Trabajo de Alto Nivel para el
Desarrollo de una Estructura Política y Reglamentaria para las Microfinanzas. Aún antes de que el Grupo de Apoyo
finalizara el informe, en julio de 1999, se llevaron a cabo cambios concretos en las políticas como resultado de la reunión de
noviembre. En abril de 1999, el Banco de la Reserva de la India anunció que contaba con tasas de interés no reguladas
para las microfinanzas, como respuesta directa a las solicitudes de las organizaciones microfinancieras. Se implementó,
además, la ley sobre Bancos de Areas Locales.
La red de WWB ha mantenido activo su diálogo con el Banco de la Reserva de la India, Sa-Dhan y las instituciones
microfinancieras, llevando a cabo reuniones para lograr un consenso durante los meses de febrero y julio de 2002, lo que
culminó con el apoyo para la organización del Foro de Política auspiciado por Sa-Dhan, realizado en setiembre de 2002.
Actualmente, WWB está trabajando en una iniciativa, con el apoyo de los miembros de la Red Global de WWB para la
Innovación Bancaria en Microfinanzas (GNBI por sus siglas en inglés), para promover una participación más significativa
de la banca comercial en el mercado microfinanciero en la India.
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2. LABOR A ESCALA LOCAL
Los compromisos de trabajo en las políticas de WWB se
realizan a solicitud de un miembro de la red, que considera
que el equipo global de WWB puede prestar apoyo a las
iniciativas locales para llegar a acuerdos respecto al cambio
en las políticas. Los gerentes de relaciones de WWB deben
revisar, regularmente, el contexto de las políticas en los
países en los que ellos trabajan para ayudar a los miembros
de la red a conocer los pros y los contras de su
transformación en instituciones financieras reguladas y las
limitaciones políticas clave que afrontan los miembros de la
red de WWB y otras organizaciones dentro de la industria
microfinanciera. Esta revisión periódica ayuda a desarrollar
relaciones con los gestores de políticas clave y puede
impulsar la demanda, por parte del miembro de la red, de
un compromiso más profundo con WWB para lograr un
cambio en las políticas.
Es muy posible que los cambios en las políticas ocurran
cuando un gran número de IMF y bancos, con un elevado
desempeño, se unan y decidan afrontar las limitaciones
políticas, en beneficio de toda la industria microfinanciera.
A menudo, los miembros de la red de WWB y otras IMF
trabajan para lograr cambios en las políticas que incrementen
el acceso de las personas de bajos ingresos a los servicios
financieros y a la competencia. La red de WWB no
favorece la promoción de intereses especiales o cambios en
las políticas que beneficien a una institución en particular o
a cierta clase de instituciones.
Las redes nacionales pueden constituir vehículos poderosos
para lograr cambios en las políticas, particularmente si la
red representa a una mayoría de IMF importantes y
responsables y si sus miembros son rigurosos en cuanto a su
propio desempeño.
WWB solamente llevará a cabo trabajos para lograr cambios
en las políticas, con aquellos miembros de la red que
muestren un sólido historial y credibilidad en su propio
país. A diferencia de importantes donantes multilaterales y
bilaterales, WWB no puede utilizar y no utilizará la presión
financiera para lograr que, se cambien las políticas. Y la
experiencia ha demostrado que al unir fuerzas con actores
locales confiables, el equipo global de WWB puede apoyar
iniciativas locales en coyunturas clave, contando con el
compromiso por parte de las IMF locales y las redes a nivel
de país, en cuanto al suministro del tiempo y los recursos
necesarios para llevar a cabo el seguimiento y la ejecución
de las acciones relacionadas.
REPÚBLICA DOMINICANA:
UTILIZACIÓN DE LA FICHA DE CALIFICACIÓN PARA EL PAÍS DE WWB PARA CREAR CONSENSO
Con el apoyo técnico de WWB global, los líderes de ADOPEM coordinaron exitosamente la formación de un grupo de
trabajo y suministraron una concreta y positiva influencia para configurar la visión, paradigmas, políticas, regulaciones y
estructuras legales para las microfinanzas, como parte única e integral del sistema financiero en la República Dominicana.
El Grupo Consultivo sobre Sistemas Financieros que Funcionan para la Mayoría se reunió por primera vez en abril de 2000,
utilizando la Ficha de Calificación de WWB para el País, a fin de conocer si los sistemas financieros funcionan para la
mayoría para establecer un consenso. Entre los participantes del grupo se hallaban reconocidos expertos en microfinanzas
y líderes del sector financiero de la República Dominicana, que contaban con total credibilidad dentro del sistema
financiero formal y entre los gestores de políticas del sector financiero. Un importante resultado de esta iniciativa fue el
acuerdo alcanzado con relación a los cambios que se debían realizar en la manera en que la Superintendencia evaluaba el
riesgo de las carteras de microcrédito.
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3. LOGRO DEL CONSENSO
Los ejercicios para el alcanzar el consenso ayudan a las IMF
y a los gestores de políticas, de diversas maneras, a lograr
acuerdos sobre los cambios fundamentales necesarios en
cuanto a enfoques, políticas, regulaciones, estructuras
legales y roles de los actores clave. La Ficha de Calificación
para el País de WWB, creada en 1999 y totalmente
endosada en el año 2000, ha demostrado su utilidad como
instrumento para la creación de consenso. Esta permite a
los expertos en microfinanzas identificar rápidamente
temas de interés común, enfocarse en áreas de desacuerdo
y crear una plataforma conjunta en cuanto a los mensajes y
acciones clave. La Ficha de Calificación fue endosada por
los líderes en microfinanzas de múltiples donantes
bilaterales y multilaterales, gestores de políticas de alto
nivel de diez países y líderes de la red de WWB, durante la
Reunión Global de WWB realizada en el año 2000.
FILIPINAS-DOS FACTORES CLAVE:
UNA POSTURA DEL GOBIERNO EN FAVOR DE LAS MICROFINANZAS Y UNA RED NACIONAL PROACTIVA
Desde el comienzo de 1997, el gobierno adoptó una posición decisivamente en pro de las microfinanzas y puso en vigencia
legislación favorable a este sector. La Estrategia Nacional para las Microfinanzas tiene como principios: (a) un mayor rol
para las IMF del sector privado en el suministro de servicios financieros; (b) un entorno político permisivo; (c) políticas
financieras y crediticias orientadas hacia el mercado, incluyendo las tasas de interés; y (d) la no participación del gobierno
en el otorgamiento de créditos. Se estableció una Oficina Central para la Coordinación de Políticas en el Ministerio de
Finanzas. En 1999, WWB apoyó las iniciativas locales organizando, junto con la Coalición Filipina sobre Estándares
Microfinancieros (ahora Consejo de Microfinanzas), una importante reunión con las IMF y los gestores de políticas de
Filipinas. Los cuestionarios para el logro del consenso, previos a la realización de la reunión, y el informe de consenso
dieron como resultado una posición unificada entre los gestores de políticas y las IMF, lo que permitió instaurar los cambios
propuestos.
Desde entonces, se han introducido numerosas enmiendas en las leyes y regulaciones bancarias (circulares) que favorecen a
las microfinanzas (requerimientos de capitalización mínima y suficiencia de capital; estándares para la gestión de la
liquidez; colateral para préstamos, clasificación y guías para la provisión para pérdidas). Se simplificaron los requisitos para
la presentación de informes.
El marco reglamentario está estructurado de tal forma que suministra espacio para que las IMF no gubernamentales
establezcan vínculos viables con el sector financiero formal y se conviertan en instituciones financieras con licencias
adecuadas, en varios niveles: bancos cooperativos, bancos rurales, bancos de ahorro y “cuasi bancos”.
Ha habido y aún hay un diálogo abierto entre los gestores de políticas y la industria microfinanciera. Miembros de la red
de WWB — Center for Agriculture and Rural Development (CARD) y Negros Women for Tomorrow Foundation (NWTF) —
han estado siempre al frente en estas conversaciones. CARD y NWTF fueron fundamentales en la creación de la Coalición
Filipina sobre Estándares Microfinancieros, conocida actualmente como el Consejo de Microfinanzas, que ha desarrollado
una gran actividad en cuanto a establecer estándares para la industria e influenciar la política del gobierno respecto a las
microfinanzas. Los líderes de NWTF y de CARD han presidido la Coalición y el Consejo durante coyunturas clave.
Filipinas representa una oportunidad para la red de WWB, de continuar siendo proactiva en cuanto al apoyo que brinda a
una aplicación coherente de la estrategia del gobierno y a la eliminación de los obstáculos que perjudican el desarrollo de
la industria. Los desafíos actuales incluyen la consistente aplicación de las circulares del banco central y la clarificación de
la manera en la que el gobierno está involucrado en las microfinanzas.
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En numerosas oportunidades, WWB ha utilizado
cuestionarios para el desarrollo del consenso con IMF y
gestores de políticas, antes de la realización de foros de
políticas. Estos cuestionarios generalmente combinan una
serie de enunciados con los que los participantes pueden
estar o no de acuerdo y preguntas abiertas sobre las
limitaciones clave. Las IMF deben determinar si han de
comprometer a los gestores de políticas en cuanto al
desarrollo del conocimiento, a parámetros amplios de
políticas o cambios específicos en las mismas.
Normalmente, las IMF alcanzan un consenso acerca de los
mensajes clave y las áreas que deben explorar, antes de
comprometer a los gestores de políticas.
Las redes
microfinancieras a nivel de país pueden constituir
excelentes vehículos para el desarrollo del consenso entre
las IMF y para tratar con los gestores de políticas.
para llegar a un acuerdo entre las IMF y los gestores de
políticas. Este consenso contribuyó a los importantes
cambios en las políticas que se han llevado a cabo en las
Filipinas en los últimos dos años.
ƒ
La red de WWB ha utilizado este método para lograr el
consenso en muy diferentes contextos:
ƒ
ADOPEM, la afiliada de WWB en la República
Dominicana, utilizó la Ficha de Calificación para el
País, a fin de crear conciencia entre los gestores de
políticas acerca de los temas clave y las áreas que
requieren atención en las microfinanzas.
ƒ
WWB y el Consejo Microfinanciero en las Filipinas
utilizó una versión modificada de la ficha de calificación
En 1998, en la India, WWB reunió a 20 expertos,
líderes en microfinanzas. Utilizando un instrumento
precursor de lo que luego sería la Ficha de Calificación
y preguntas abiertas, se pudo crear un sólido
documento de consenso, durante los dos días de la
reunión. Sa-Dhan, la red microfinanciera de la India,
surgió de esta asamblea. En reuniones posteriores con
gestores de políticas, el gobernador del banco central
endosó totalmente la declaración de consenso,
manifestando que los líderes en microfinanzas
apuntaron primero hacia ellos mismos, para luego
hacerlo hacia los banqueros y gestores de políticas. De
la plenaria y de las sesiones en pequeños grupos surgió:
una nueva visión para las microfinanzas, acuerdos para
el cambio en las políticas que rigen las tasas de interés y
en las estructuras legales y cuáles serían los roles a
desempeñar por los actores clave. En la India se
realizaron muchos cambios concretos en las políticas
sobre la base de estas recomendaciones; Sa-Dhan se
convirtió en el principal asociado del gobierno en la
realización de los cambios subsecuentes.
DECLARACIÓN DE AFMIN
SOBRE LA CREACIÓN DE SISTEMAS FINANCIEROS QUE FUNCIONEN PARA LA MAYORÍA
Al final de un profundo proceso de diálogo y análisis, representantes de los trece países miembro de AFMIN adoptaron una
Declaración de Consenso sobre Políticas, en la Asamblea General de la red realizada en Kampala, en julio de 2002. Este
documento no es un anteproyecto para el cambio en las políticas, sino que constituye más bien la base para el diálogo, un
análisis más profundo, creación del consenso y promoción de estas políticas a nivel de país (y a nivel sub-regional en el caso
de países de la Unión Económica y Monetaria de Africa Occidental). Este proceso ya ha comenzado en algunos países
miembros de AFMIN. Bien utilizado, puede suministrar una sólida plataforma para importantes reformas en las políticas.
La Declaración de Consenso es un instrumento valioso para desarrollar el consenso a nivel nacional, para conducir el
diálogo y para sentar las bases para un sector financiero ajustado a las necesidades de la industria microfinanciera. Está
diseñado para respaldar la visión y el compromiso de los líderes locales, que constituyen la base para la promoción del
cambio en los sistemas financieros diseñados para proporcionar un mejor servicio a la industria microfinanciera.
WWB desempeñó un importante papel al adaptar su Ficha de Calificación para el País a este contexto, catalizando el
proceso de creación del consenso y proporcionando apoyo para dar los pasos clave al utilizar la Declaración de Consenso a
nivel nacional en los trece países que integran AFMIN.
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ƒ
WWB utilizó la ficha de calificación con los líderes de la
Red Microfinanciera Africana (AFMIN por sus siglas en
inglés) — 13 redes a nivel de país que incorporan más
de 400 IMF. Los líderes de AFMIN desarrollaron un
enunciado de consenso sobre sistemas financieros que
funcionan para la mayoría en Africa, para utilizarlo a
nivel de país.
APERTURA DE OPORTUNIDADES PARA NUEVAS
INSTITUCIONES EN PAKISTÁN
El escenario microfinanciero en Pakistán ha cambiado
dramáticamente durante los dos últimos años, con la
creación del Khushhali Bank, el primer banco pakistaní
especializado en microfinanzas, y con la puesta en vigencia
de legislación que proporciona la estructura para la
creación de otros bancos microfinancieros. El First
Microfinance Bank se creó bajo esta legislación en 2001.
KASHF Foundation, la afiliada de WWB en Pakistán, y el
equipo global de WWB han estado muy activos en cuanto al
diálogo y cambio en las políticas en Pakistán. La Directora
Ejecutiva de KASHF ha presidido la Junta de la Red
Microfinanciera de Pakistán y es una defensora clave del
sector microfinanciero, tanto en el país como
internacionalmente.
WWB llevó a cabo una destacada actividad durante el
diálogo relativo a las regulaciones emitidas a finales de
2002, después de la emisión de la Ordenanza sobre
Instituciones Microfinancieras. Tuvo lugar un intenso
diálogo para asegurar un tratamiento justo y similar para
todas las IMF. La relación, cuidadosamente cultivada con
el Banco del Estado de Pakistán, permitió mantener un
diálogo profundo acerca de los componentes de las
regulaciones para las nuevas instituciones, sobre requisitos
notablemente mínimos de capital, de informes y para la
apertura de sucursales. Al mismo tiempo, cuando se
llevaban a cabo estas deliberaciones en mayo de 2002,
durante la reunión anual de la Red Microfinanciera de
Pakistán, WWB fue señalada como referencia para la
experiencia internacional en políticas, legislación y
regulación.
Esto proporcionó la oportunidad para
ponderar las preocupaciones de la red de WWB y respaldar
la adopción de un conjunto de sólidas regulaciones
microfinancieras.
4. DEFINICIÓN DE UNA AGENDA CONCRETA PARA EL
CAMBIO
Ya sea que un compromiso en cuanto a políticas deba ser
intenso o de naturaleza más limitada, el equipo de la red de
WWB desarrolla los objetivos, las medidas de éxito, un
calendario y determina los roles que deberán desempeñar
los actores clave. Se dispone del tiempo para desarrollar un
entendimiento y una posición sobre los temas específicos y
concretos, incluyendo la regulación y la supervisión. Esto
requiere una cantidad significativa de trabajo analítico.
Aunque de una naturaleza más limitada en relación a
nuestra labor en otros países, el trabajo en las políticas en
Pakistán se ha enfocado hacia temas concretos y se ha
vinculado con la labor de la red microfinanciera nacional.
5. CATALIZANDO PALADINES PARA EL CAMBIO
La identificación de gestores de políticas sobresalientes,
que
estén
preparados
para
defender
cambios
fundamentales en las políticas microfinancieras, constituye
la clave del éxito. A menudo, las microfinanzas necesitan
atraer la atención de los ejecutivos principales de los bancos
centrales y ministerios de finanzas, que normalmente están
preocupados con el acontecer en las macro-finanzas y
temas bancarios en general. La experiencia ha demostrado
que la credibilidad local, el conocimiento de regímenes
políticos en otros países y la experiencia acerca de exitosos
cambios en las políticas, llevados a cabo en cualquier otro
lugar, pueden constituir una poderosa combinación para
movilizar a los gestores de políticas.
En Rusia, los miembros de la junta de The Russian
Women’s Microfinance Network (RWMN), la afiliada de
WWB en ese país, tuvieron éxito al movilizar a los gestores
de políticas para que actuaran a favor de las reformas
necesarias para el sector microfinanciero.
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IMPACTO EN LAS POLÍTICAS EN RUSIA A TRAVÉS DE LA ACCIÓN LOCAL
Los miembros de The Russian Women’s Microfinance Network (RWMN) reconocieron la importancia de RWMN como su
representante para trabajar con el gobierno de Rusia y con otras IMF, a fin de crear una política permisible y un entorno
legislativo favorable a las microfinanzas en Rusia. La falta de una base legal y la existencia de una estructura impositiva
inadecuada para las actividades microfinancieras de las instituciones no bancarias, en Rusia, constituyó el mayor obstáculo
para la expansión de sus propias operaciones y para el desarrollo del sector en general. A principios de 1999, RWMN
identificó las principales limitaciones que afrontan las instituciones no bancarias en Rusia respecto a las microfinanzas; más
tarde, RWMN identificó estrategias para afrontar estos obstáculos. Hasta la fecha se han obtenido los siguientes resultados:
•
Impuesto a las Ganancias sobre Donaciones. El 6 de mayo de 1999, el Presidente Yeltsin firmó una nueva ley sobre
donaciones libres de impuestos, extendiendo este privilegio a ONG que proporcionan “apoyo técnico”. Los programas
microfinancieros se encuadran dentro de la definición de apoyo técnico y, por lo tanto, ahora pueden recibir
libremente financiación en forma de donaciones, sin estar sujetos al 35% de impuesto a las ganancias sobre el monto
donado. Estos importantes cambios en la ley fueron incorporados debido al intenso cabildeo realizado por varias ONG
y sobre todo por RWMN. Esta red introdujo otros cambios críticos en la ley, por los que se reducen los gravosos
requisitos que debían observar las instituciones extranjeras al proporcionar apoyo en forma de donaciones a las
organizaciones rusas. La ley entró en vigor de manera inmediata. Tras su firma en mayo de 1999, RWMN dio a
conocer la nueva ley y sus implicaciones, tanto para las instituciones de microcrédito como para la comunidad más
amplia de ONG.
•
La Microfinanzas como Actividad Fundamental para las Instituciones No-Bancarias. Debido a los efectivos esfuerzos
realizados por RWMN en favor de estos cambios, la organización recibió cartas oficiales emitidas por el Presidente Putin
y el portavoz de la Duma, G. Selesnev, declarando, precisamente, que las instituciones no bancarias que ofrecen
servicios microfinancieros no necesitan ninguna clase de licencia.
•
Impuesto al Valor Agregado (IVA). Los cambios propuestos por RWMN a la Ley sobre el IVA, hicieron posible que las
instituciones no bancarias se registraran como fondos privados dirigidos a actividades de micropréstamos y que
estuvieran exentas del impuesto al valor agregado. La Ley fue firmada por el Presidente en enero de 2000 y puesta en
vigencia de inmediato.
Durante el año 2000, RWMN desarrolló actividades a fin de garantizar que las exenciones tributarias obtenidas para las IMF
fueran parte del código impositivo adoptado en noviembre de 2000.
Para lograr el éxito político fueron fundamentales la movilización de la experiencia legal, local, en Rusia y los esfuerzos
activos para el cambio en las políticas llevados a cabo por los miembros de la junta de RWMN, a fin de asegurar resultados
favorables en el Parlamento Ruso. RWMN desempeña también un papel activo en la Red Microfinanciera Rusa y, apoyada
por WWB, contribuye al trabajo en las políticas de este foro.
Más recientemente, WWB ha trabajado continuamente con RWMN para detectar avances legislativos y asegurar que las
regulaciones que gobiernan las organizaciones de crédito no bancarias constituyen una opción viable para una posible
formalización. Esto coloca a RWMN a la vanguardia en cuanto al desarrollo de las microfinanzas en Rusia.
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6. UTILIZACIÓN DE UNA VARIEDAD DE MÉTODOS
PARA IMPULSAR LA AGENDA POLÍTICA
Durante los últimos ocho años, WWB ha colaborado con
los miembros de la red para impulsar una combinación de
medios para asegurar el cambio en las políticas:
importantes foros de políticas, talleres de trabajo técnicos,
talleres de trabajo regionales, participación en eventos
auspiciados por redes nacionales, apoyo al desarrollo
nacional de grupos de trabajo en donde aún no existían
redes, apoyo al trabajo legal a nivel nacional, utilización de
cuestionarios para extraer experiencias y posiciones, y
trabajo
con
representantes
del
parlamento.
DESARROLLO DE UNA ESTRUCTURA LEGAL QUE BENEFICIE A LOS MICROEMPRESARIOS Y A LAS INSTITUCIONES
QUE LES BRINDAN SERVICIOS, EN COLOMBIA
La Asociación de Afiliadas a WWB en Colombia, con el apoyo del equipo global de WWB, tuvo una destacada actuación en
la influencia ejercida sobre la política del gobierno respecto a las microfinanzas. Esta labor ha sido llevada a cabo como
respuesta directa al entorno político hostil en el país con respecto a las microfinanzas.
Las cinco afiliadas colombianas, con el apoyo de WWB, llevaron a cabo una serie de acciones de cambio en las políticas, que
incluyeron:
el análisis y la evaluación de las mejores estructuras para las microfinanzas, trabajando con una firma consultora
colombiana;
una reunión con el Asesor de Economía de la Presidencia de Colombia, en febrero de 2000; y
apoyo para la formación de un Grupo de Trabajo en las Políticas en Colombia. Se realizaron progresos con el logro de
cambios en el área de regulación y políticas para crear un mejor entorno para las microfinanzas. Más adelante, se
proporcionan los puntos destacados.
Tasas de Interés. En el año 2000, en respuesta al cabildeo llevado a cabo por las cinco afiliadas colombianas, el gobierno
adoptó una posición moderada en pro de las microfinanzas y promulgó una legislación que promueve las micro, pequeñas
y medianas empresas, permitiendo así que las entidades financieras especializadas en microfinanzas cobren cargos y
comisiones que no forman parte de la tasa de interés controlada. En efecto, esto proporciona algún beneficio a las IMF con
respecto a las tasas de interés, pero no constituye un régimen de intereses totalmente liberalizado. La ley afirma que las
instituciones financieras serán apoyadas en la promoción de las microfinanzas.
Comprensión de las Microfinanzas — Evaluación más Justa del Riesgo. Una regulación de octubre de 2001, explícitamente
reconoce y define los micropréstamos. Además, esta circular suministra los cambios en la forma en que la Superintendencia
evalúa el riesgo en las microfinanzas, alejándose del colateral del préstamo, para concentrarse en la calidad de la cartera y
en los niveles de suministro.
Estimuladas por su interés en una potencial transformación en entidades reguladas que puedan movilizar ahorros, las
afiliadas colombianas han tratado de que el gobierno revise la estructura de Compañía Financiera Comercial. Las afiliadas
colombianas de WWB han estado desarrollando un activo diálogo con el gobierno acerca de los cambios propuestos para la
estructura de CFC, que la harían más atrayente. Ya han tenido éxito al lograr la revocación de una disposición que impide
que las CFC tomen préstamos de las instituciones financieras y están trabajando para que se expandan los derechos de las
CFC para operar con cuentas corrientes.
De manera cuidadosa y detallada, las afiliadas colombianas han utilizado su posición como líderes en la industria
microfinanciera en Colombia, para eliminar los aspectos más negativos del entorno político y han utilizado su influencia
para mejorar la situación de todas las instituciones microfinancieras, tanto reguladas como no reguladas, que están
operando en Colombia. También han logrado resistir la presión con respecto al cambio de su estatus legal, hasta tanto
estén convencidas de que la legislación no impedirá sus operaciones y su capacidad para servir a sus clientes de manera
efectiva y eficiente.
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7. CAMBIO EN LAS POLÍTICAS COMO UN PROCESO
CONTINUO
El cambio en las políticas requiere una sólida credibilidad,
realización de las tareas necesarias, importantes relaciones y
persistencia. Los compromisos de WWB respecto a las
políticas, a menudo producen beneficios a corto plazo en
cuanto a nuevas actitudes, enfoques y alianzas entre las
instituciones microfinancieras y los gestores de políticas.
Ocasionalmente se obtienen rápidas ganancias con un
cambio mayor en la tasa de interés o mediante políticas
respecto al colateral. Muy frecuentemente, los cambios
importantes en las políticas, las regulaciones, las estructuras
legales y los roles, llevan un tiempo. Es necesario crear un
grupo de paladines que apoye los cambios en las políticas y,
si esos individuos deben cambiar de puestos, será necesario
hallar otros dentro de su misma línea y establecer con ellos
una nueva relación. WWB no establece compromisos
aislados y a corto plazo, sino asociaciones a largo plazo
creadas sobre la base de objetivos compartidos, sólido
contenido y respeto mutuo.
El compromiso de políticas en Bangladesh constituyó una
oportunidad para consolidar puntos de vista sobre una
visión para las microfinanzas en ese país, a través de un
proceso de investigación y consultas preliminares que
condujeron a una reunión final para la elaboración del
consenso.
LA SITUACIÓN Y EL FUTURO DE LAS MICROFINANZAS EN BANGLADESH
En marzo de 2002, trabajando con Shakti Foundation y ASA, ambos miembros de la red de WWB en Bangladesh, el equipo
global de WWB lanzó un proceso de análisis y elaboración de un consenso, reuniendo en Dhaka a los líderes de
importantes IMF, PKSF y analistas de la industria, y en julio de 2002, en un evento separado, a los líderes de más de 30
instituciones microfinancieras.
La preparación para este encuentro comenzó un año antes de la reunión para establecer el consenso en 2002. WWB
trabajó con líderes de la red, gestores de políticas y principales investigadores de Bangladesh para evaluar los temas clave
del mercado. El trabajo previo de WWB sobre estrategias, realizado con Shakti, también contribuyó a que se comprendiera
el contexto y las áreas clave que requerían atención.
En estas reuniones participaron importantes instituciones microfinancieras y analistas de la industria para compartir
evaluaciones sobre los temas y oportunidades en el mercado microfinanciero de Bangladesh. Además de examinar el tema
del alcance del micropréstamo para clientes pobres, los participantes identificaron los desafíos y oportunidades que
presenta el mercado de ese país y observaron más profundamente las demandas cambiantes de los diferentes productos de
crédito y ahorro, en varios segmentos del mercado. Los participantes pudieron observar el alcance de la saturación del
mercado y el problema de superposición, elaborar un conjunto de indicadores y estándares de desempeño para ayudar a
tratar temas de transparencia y destacaron la importancia de nuevos productos financieros para los clientes orientados
hacia el crecimiento. Este trabajo sirvió como aporte a la labor llevada a cabo por el Banco de Bangladesh, PKSF y los
líderes de la industria sobre indicadores de desempeño y sobre el futuro de la legislación.
En estos eventos se elaboraron declaraciones de consenso y planes de acción propuestos desde las perspectivas de los más
grandes y los medianos actores microfinancieros. Se estableció el consenso en las siguientes áreas:
a.
b.
c.
d.
Declaraciones de visiones compartidas y características clave de las microfinanzas.
La extensión de la evidencia de superposición; hasta qué grado esto representa un peligro para la industria y los
próximos pasos en el análisis.
Razones de un desempeño de repago desigual, la importancia de la transparencia y de los indicadores clave de
desempeño.
Los principales desafíos de la regulación y del enfoque propuesto y el calendario para la introducción de la
regulación.
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e.
Nuevas direcciones de la industria microfinanciera en Bangladesh, la mejor manera de aprovechar las oportunidades
del mercado y establecer las condiciones necesarias para la innovación.
En cada caso, se informó al Banco de Bangladesh (banco central) acerca de los resultados. Las conclusiones de las
deliberaciones pasaron a formar parte del trabajo del grupo técnico sobre microfinanzas, patrocinado por el Banco de
Bangladesh. CDF ha continuado con la iniciativa de crear consenso y abordar el tema de establecer estándares en la
industria microfinanciera en Bangladesh.
La red de WWB realizó una labor de análisis profundo, identificó problemas, estimuló el interés ante estos desafíos y creó
oportunidades para debatir y crear consenso. Se solicitó la colaboración de WWB para ayudar a desarrollar los estándares,
en apoyo a CDF.
CONCLUSIONES
profundo compromiso y enfoque. Los principios y procesos
expresados anteriormente continúan siendo válidos y
serán reforzados. En el futuro, la labor de WWB en las
políticas se caracterizará por:
En los últimos años, WWB como red ha profundizado sus
conocimientos acerca de los procesos y factores de éxito
clave en el cambio de las políticas. Aunque los contextos
son diferentes en los distintos países, todos ellos
presentan, sin embargo, un conjunto de elementos
comunes:
ƒ
ƒ
ƒ
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ƒ
Sólido liderazgo a nivel local;
Visión acerca del sector microfinanciero, con un
compromiso que va más allá de las necesidades de
cualquier miembro de la red;
Desarrollo del conocimiento y redes dentro del país;
Pensamiento estratégico para alcanzar los objetivos
proyectados y la manera de movilizar a los asociados
locales y globales para llegar a ello;
Creatividad, energía y fuerza para continuar.
ƒ
ƒ
En tanto se avanza, la red de WWB percibe la posibilidad
de cambio en las políticas, sólo si se trabaja en base a un
Un compromiso continuo con la labor respecto a
políticas, fundamentada en las iniciativas de los
miembros de la red de WWB y de otros líderes
locales.
Utilización de las herramientas analíticas para
respaldar la labor de diagnóstico en las políticas a
nivel de país, incluyendo asesoramiento en cuanto al
contenido y los procesos para la labor en las políticas.
Preparación de un resumen sobre las políticas de
todos los países, realizado en conjunto con las
afiliadas y asociados de WWB.
Un compromiso más profundo y selectivo en un
limitado número de países, fundamentado por un
profundo análisis, la creación de consenso y la
movilización de la energía de un conjunto de actores,
a fin de lograr cambios concretos en las políticas a
nivel de país.
Esta nota fue preparada por Kathryn Imboden, Gerente de Cambio en las Políticas de WWB y Nancy Barry, Presidenta de
WWB, basándose en las experiencias de los miembros de la red de WWB, durante los últimos diez años.
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