La política comercial de los Estados Unidos Una contradicc…

La política comercial de los Estados Unidos.
Una contradicción entre comercio libre y comercio justo
Mtra. Cintia Smith Pussetto
For far too long, U.S. trade policy has been “do as we say,
not as we do” (Fitzgerald, The Heritage Foundation, 2002).
1. Introducción
A menudo en la literatura producida fuera de los Estados Unidos se realiza un
abordaje unilateral respecto de las políticas comerciales norteamericanas, llamando la
atención sobre la contradicción entre el discurso estadounidense de libre comercio y sus
prácticas proteccionistas.
Este artículo pretende ir más allá de este análisis externo, involucrándose con el
debate interno de los grupos de interés que defienden cada una de estas posiciones
dentro de los Estados Unidos.
Para ello, se realizará un tratamiento de las nociones de soberanía y comercio en
los Estados Unidos, una revisión de las normativas proteccionistas del país y un estudio
exhaustivo de los casos que generan mayor conflicto en torno a este debate.
La idea es dejar en evidencia la falta de acuerdo entre los grupos de interés, sin
tomar posiciones favorables o desfavorables hacia una u otra alternativa, a fin de
entender que la falta de coherencia de la política comercial norteamericana es el
resultado de las dificultades internas para llegar a un acuerdo de largo plazo en materia
comercial.
2. El debate teórico: soberanía y comercio
Tradicionalmente, las políticas comerciales de los gobiernos y sus mecanismos
de implementación son resultado de la interacción entre las fuerzas políticas domésticas
y las de estas últimas con gobiernos de otros estados.
En orden a ejercer poder sobre el comercio, los estados descansan en
instrumentos que legitiman su autoridad: incluyendo el uso de la noción de soberanía y
1
la construcción de sistemas legales que delinean el control de la actividad económica
(Allen, 1999, p. 194).
Sin embargo, la política económica global contemporánea evidencia que las
naciones están perdiendo soberanía con respecto al capital transnacional, la tecnología y
las organizaciones internacionales. Uno de los efectos más profundos de este
incremento exponencial en el flujo de mercancías, servicios, capital, conocimiento y
trabajo, a través de las tradicionales fronteras estatales a finales del siglo XX, ha sido la
problematización de la naturaleza del estado y, particularmente, aquello que constituye
la soberanía (p. 195).
A pesar de este proceso de cambios, el estado-nación continúa siendo un
instrumento vital
de mediación política, articulando los intereses políticos en conflicto
y generando las políticas comerciales y su negociación internacional.
Esta tendencia a considerar que el estado se está debilitando y el capital privado
se está fortaleciendo genera, según Kuttner, una "confusión acerca del rol apropiado
para el estado y el mercado en torno a las normas del sistema de intercambio de
mercancías que gobierna el comercio a través de las fronteras" (1996, p.3).
Siguiendo a este autor, esta confusión quizás sea más severa en los Estados
Unidos. Esto es consecuencia de que dicho país, como garante del sistema global y del
ideal de comercio liberal, evidencia una creciente contradicción de cómo reconciliar
esos objetivos con su propio interés nacional como economía doméstica (p. 3-4).
Formalmente, los Estados Unidos han apoyado la versión pura de libre
comercio. Pero, al mismo tiempo, su propia práctica se ha alejado bastante de los
supuestos del liberalismo económico que teóricamente profesan.
Según Kuttner (1996):
Dada su vocación ideológica por el laissez-faire, toda política doméstica que se
aleja de dicha norma ha sido pobremente planeada, falta de objetivos industriales
de largo plazo y, generalmente, no ha ayudado ni al sistema comercial ni al
propio interés norteamericano. (p. 4)
Este dilema local, observable hasta la actualidad, se proyecta sobre los Estados
Unidos, como principal arquitecto y patrocinador del libre comercio, y sobre el sistema
de comercio global.
Un ejemplo claro de esta contradicción ha sido el debate originado en este país
en 1994 respecto de la ratificación del acuerdo alcanzado en la Ronda Uruguay del
2
GATT que se refirió a la creación de la OMC (Organización Mundial del Comercio) y
por consiguiente a la membrencía norteamericana a dicho organismo internacional.
Varias de las voces de oposición (provenientes del Congreso, ciertas élites
políticas, los medios y la academia) objetaban que la aceptación de la jurisdicción de la
OMC en disputas comerciales podía sentar precedentes sobre las normativas de las
cortes norteamericanas en esta materia. Es decir, ponían en tela de juicio la soberanía de
dicho país respecto de una entidad supranacional (Allen, p. 195).
Aquellos que alentaron la incorporación consideraban que la creación de la
OMC estaba directamente enfocada al interés comercial norteamericano porque el
nuevo sistema de resolución de disputas comerciales, que la naciente entidad representa,
resultaría en resoluciones más rápidas y justas de las quejas del comercio
norteamericano contra otros estados (p. 195).
Según Allen, el empleo del concepto de soberanía en el debate sobre la
incorporación norteamericana a la OMC representa una nueva manifestación de un
temor norteamericano de largo plazo respecto de la pérdida de la misma en el nuevo
contexto de cambios del sistema internacional y la economía global (p. 195).
En términos de política comercial doméstica también se manifiesta a menudo
esta contradicción. En este artículo se hará una revisión de los sectores económicos que,
por ser considerados vitales para la seguridad nacional, generan mayor debate en torno
al dilema norteamericano de libre comercio versus protección.
Desde la perspectiva tradicional del liberalismo económico, las necesidades
orientadas al interés nacional se limitan a la seguridad militar y geopolítica. También se
refieren al interés del consumidor en el contexto de libre comercio. Sin embargo, grupos
industriales, sindicatos y algunos representantes del Congreso pugnan por la protección
de ciertos sectores de la economía nacional (como el siderúrgico o la agroindustria)
dado su impacto sobre el mercado laboral en cuanto a los niveles de empleo, de salario
y los estándares de trabajo y medioambientales.
Estas negociaciones entre los diferentes grupos de interés, que generalmente se
resuelven a través de disposiciones legales negociadas entre el Poder Ejecutivo y el
Congreso, son evidencia de la falta de unanimidad en la visión de los beneficios
derivados del libre comercio y de las contradicciones en que incurren los Estados
Unidos toda vez que estos grupos entran en colisión.
Como lo expresa claramente Kuttner (1996):
3
La
devoción
norteamericana
por
el laissez-faire implica que cualquier
alejamiento [de su política respecto] del libre comercio, [fenómeno] que ocurre
de manera intermitente es sobrellevado con culpa y sin un propósito estratégico,
y es visto por las autoridades norteamericanas como concesiones infortunadas a
políticas domésticas más que iniciativas económicas de desarrollo. (p. 6)
Al mismo tiempo, se ha producido otro fenómeno interesante. A medida que las
reglas de libre comercio en las últimas décadas han ganado terreno en el ámbito
internacional, esto ha sucedido paralelamente a la declinación de los Estados Unidos
como potencia hegemónica, por lo menos en el ámbito económico.
Por lo tanto, el esfuerzo norteamericano por inyectar sus normas de laissez-faire
como políticas directrices para otras naciones, mientras retiene su valorado rol de líder
del sistema global, se traduce en un alto costo para su propia economía nacional (p. 11).
En palabras de Kuttner (1996):
Existe una conexión lógica entre el rol geopolítico hegemónico y las normas de
libre comercio. La potencia hegemónica debe ser devota del libre comercio; de
otro modo, otras naciones tendrían menos razón aun para ofrecer deferencia al
líder hegemónico. Ser miembro del sistema de comercio patrocinado por los
Estados Unidos supone un importante prerrequisito para acceder al vasto
mercado norteamericano. Más aun, es lógico que la potencia hegemónica vea al
sistema que patrocina como una extensión de sí misma. (p. 13)
Bergstein (1996), desde una perspectiva aperturista, coincide en que la única
forma en que los Estados Unidos retengan el liderazgo global en el período de
postguerra fría es permaneciendo como líder del libre comercio, como lo demuestra con
la firma del TLCAN, la Ronda Uruguay del GATT, APEC y el ALCA.
3. El rol de las multinacionales en las políticas de libre comercio
Las grandes corporaciones multinacionales (CMN) son en varios sentidos los
agentes fundamentales de la globalización y, por ende, impulsoras de las políticas
comerciales aperturistas. Más aun, algunos analistas consideran que el debate entre
soberanía y comercio se desenvuelve en la tensión entre estado y multinacionales y no
entre estado y mercado.
Los flujos anuales de inversión directa extranjera de las CMN se incrementaron
más rápidamente que el comercio tradicional. De 1973 a 1995, estos flujos se
4
multiplicaron más de 12 veces (de 25 billones de dólares a 315 billones) (Cohn, 2000, p.
274).
En la actualidad, alrededor de un tercio del total del comercio mundial es
producto del comercio intrafirma entre las CMN, otro tercio consiste en exportaciones
de las CMN a otras no afiliadas, y el tercio restante al comercio entre firmas nacionales
(no involucra a las CMN) (p. 274).
Estos datos demuestran la importancia de integrar este actor al estudio de las
políticas comerciales; particularmente en el caso de los Estados Unidos que representa
el país de origen de gran parte de ellas y, por lo tanto, las mismas ejercen influencia
sobre las políticas comerciales del país.
A partir de la década de los ochenta, la tasa anual promedio de inversión directa
extranjera mundial tuvo un crecimiento que no se había experimentado desde fines del
siglo XIX. El resurgimiento de las ideas del liberalismo ortodoxo fue un factor
fundamental para la eliminación de las restricciones al flujo de capitales.
Los teóricos del libre comercio tienen una visión muy positiva de la inversión
extranjera. La misma, según ellos, provee financiación externa para compensar
cantidades insuficientes de ahorro interno e ingresos por exportaciones.
Un dato llamativo es que los Estados Unidos perdieron la posición dominante
como fuente de inversión directa extranjera. Su participación cayó de 42.9% en 1980 a
25.8% en 1990 (p. 284). Sin embargo, siguen manteniendo el primer lugar como
receptor de este tipo de flujos internacionales (477.5 billones de dólares acumulados
entre 1985-95) (p. 286).
En términos generales, los Estados Unidos han sido el principal defensor de la
liberalización de las políticas de inversión extranjera y se presentaron críticos hacia
aquellos países que sostenían políticas intervencionistas en los setenta. Pero, en opinión
de Cohen (2000), "irónicamente fueron el único país industrial que cambió su política
en los ochenta, como resultado de la declinación de la hegemonía económica del país, y
por lo tanto, la disminución de la exportación de capital y el aumento de la importación
del mismo" (p. 294).
Según Cohen (2000),
Cuando los Estados Unidos estaban en proceso de emergencia como potencia
hegemónica, los flujos de inversión directa extranjera que salían del país eran
considerados relativamente poco costosos porque ningún grupo de interés local
lo veían como negativo a sus intereses. Cuando su situación hegemónica
5
comenzó a declinar, algunos grupos como los sindicatos comenzaron a percibir
que la salida de flujo de capitales tenía efectos negativos en la economía
nacional. (p. 295)
Sin embargo, las posibilidades de control político a las CMN son cada vez más
limitadas. Por ejemplo, las compañías petroleras norteamericanas redujeron su
identificación con el interés nacional estadounidense luego de la crisis energética de
1973, cuando se las acusaba de apoyar el embargo petrolero de los países árabes (p.
295).
Este caso pone en claro el dilema que presentan las CMN. Dichas instituciones
organizan sus operaciones a escala global, y esto puede diferir de los intereses de sus
países de origen.
Para la corriente liberal, las CMN buscan oportunidades rentables alrededor del
mundo y por esa razón, comienzan a desconectarse de los países de origen. Por lo tanto,
la competitividad de un estado no está asociada con la competitividad de sus CMN.
Opinan que el futuro económico de los Estados Unidos depende más de la educación y
habilidades de los trabajadores norteamericanos que de la propiedad de multinacionales
(p. 299).
4. Políticas norteamericanas de protección
La legislación antidumping norteamericana, según sus defensores, asegura el
comercio justo, contrarrestando las distorsiones de mercado causadas por gobiernos
extranjeros. Específicamente apunta a cuestiones relacionadas a prácticas de precios ventas por debajo de los costos de producción - que refleja proteccionismo,
cartelización, subsidios, y otros defectos estructurales en mercados foráneos (Lindsey,
1999).
Desde la visión de los detractores de estas normativas, hay una desconexión
entre la retórica de los defensores de las medidas antidumping y la realidad de dicha
práctica. Según Fitzgerald (2002), "algunas compañías que desean escapar a la
competencia usan estas leyes para inclinar el campo de juego más que para nivelarlo".
A continuación se hará una revisión exhaustiva de estas normativas.
6
4.1. Sección 301 (Super Section 301):
El gobierno norteamericano permite a las industrias nacionales el pedido de
protección antidumping a través de dicha sección de la Ley de Comercio y Tarifas de
1974 (Trade and Tariff Act).
Originalmente esta normativa daba al presidente amplia discreción para tomar
represalias contra "cualquier país que aplique restricciones a las importaciones
estadounidenses de manera injustificada o no razonable o subsidios a las exportaciones
que reduzcan las ventas de mercancías norteamericanas en el exterior" (Fitzgerald,
2002).
En 1988, la Sección 301 fue enmendada y comenzó a ser denominada "Super
301". En la misma se establece una fórmula denominada Estimado de Comercio
Nacional (National Trade Estimate), que muestra las barreras externas al comercio
norteamericano y sus costos. Sobre esta base, un organismo gubernamental (USTR)
investiga a los países con patrones consistentes de prácticas comerciales injustas.
Si esas prácticas son consideradas injustificadas o no razonables, el gobierno
norteamericano
trata
de
"persuadir"
al
país
en
cuestión
que
interrumpa
su
comportamiento no competitivo en un espacio específico de tiempo. Si esas prácticas
continúan el presidente de los Estados Unidos debe tomar represalias, en un valor
equivalente, contra las mercancías del país extranjero en cuestión.
A pesar de que la Sección Super 301 ha expirado, algunos miembros del Senado
han discutido su establecimiento definitivo como parte de la ley de 1974.
Según Fitzgerald (2002), el número de casos de antidumping ejecutados a través
de la Super 301 está en escalada. Entre 1980 y 1989, los Estados Unidos iniciaron
alrededor de 40 casos por año; en el año 2000, se iniciaron más de 300 casos.
4.2. Ley de Contrarresto de Dumping y Subsidios Continuos (2000) o Enmienda Byrd
(Continued Dumpimg and Subsidy Offset Act or Byrd Amendment):
A través de esta legislación se favorece la discrecionalidad manifestada en la
Sección Super 301 ya que la Enmienda Byrd requiere al servicio norteamericano de
aduanas el establecimiento de una cuenta especial para aranceles recaudados por
medidas compensatorias (countervailing) y antidumping, y su posterior transferencia a
las industrias nacionales perjudicadas. También otorga incentivos a las industrias para
buscar protección, ya que al mismo tiempo pueden ser recompensadas financieramente.
7
En opinión de Fitzgerald (2002), "permitiendo dicho abuso la práctica ha
logrado un efecto opuesto; otros países han comenzado a usar los mismos mecanismos
contra las exportaciones norteamericanas".
4.3. Sección 201 (Trade and Tariff Act’s Section 201):
La misma es conocida como "cláusula de escape" y esta vigente desde 1974.
Una industria puede recurrir a esta cláusula buscando protección si satisface dos
condiciones. Por un lado, debe persuadir a la Comisión Internacional de Comercio de
los Estados Unidos (International Trade Comission, ITC) que la industria ha sido
seriamente damnificada o amenazada por lesiones severas, y que el aumento de las
importaciones es la causa más importante de dicha injuria. Por otro lado, la mitad o más
de la mitad de los comisionados que revisen el caso deben recomendar al presidente la
ayuda comercial; al mismo tiempo, la industria debe persuadir al mismo de que este
auxilio comercial se justifica en el interés nacional (Fitzgerald, 2002).
Los casos que recurren a esta normativa legal no requieren demostrar un hecho
de comercio injusto; solamente tienen que probar que las importaciones están
produciendo un daño en su industria (Schavey, 2002).
En palabras de Leibowitz (2001):
Las
leyes
norteamericanas
para
remediar
distorsiones
comerciales
han
comenzado a ser un llamado de atención en el sistema internacional de
comercio. Es cada vez más obvio que las leyes de los Estados Unidos en su
planteo actual y el apoyo del país para profundizar la liberalización del comercio
mundial no son metas complementarias sino más bien antagónicas y aun
incompatibles. Aquellos que elaboran las leyes enfrentan ahora una cruda
elección entre el statu quo de las leyes domésticas de comercio y la integridad
del compromiso norteamericano ante la OMC.
5. Casos de la actualidad en los que se enfrentan las visiones de libre comercio y
de proteccionismo
En la revisión contemporánea del debate norteamericano sobre su política
comercial se presentan recurrentemente ciertos temas puntuales respecto de los cuales
se manifiesta en forma explícita la oposición entre los que privilegian el rol de los
Estados Unidos como defensor y garante del libre comercio (y por ende como potencia
8
hegemónica global) y los que defienden el interés nacional (o sea la protección de la
economía interna; particularmente del mercado laboral).
A continuación se tratarán con profundidad las temáticas más recurrentes del
debate de la política comercial de los Estados Unidos.
5.1. El caso de la industria del acero. ¿Amenaza de las importaciones o crisis de
sobreproducción?
La industria del acero puede ser vista tanto como un caso de régimen
excesivamente controlado de comercio, y por ello echado a perder por falta de
competitividad, y al mismo tiempo como una industria que clama necesariamente por
un mayor control en su comercio. Si el mercado es liberado totalmente a sus fuerzas
naturales se produce un exceso de capacidad, caída de las ganancias, sobreproducción
competitiva y presiones hacia la cartelización; pero un sistema mercantilista de nación
por nación genera los mismos efectos con resultados aun más extremos (Kuttner, 1996).
En el último año la industria del acero en los Estados Unidos ha presionado
nuevamente al presidente para que autorice subsidios y protección al comercio para
frenar el resurgimiento de las importaciones acereras al país, a través de la cláusula de
escape de la Sección 201.
Los representantes de la industria argumentan que el daño en la industria
siderúrgica fue producto de las importaciones. Desde 1998 las acereras estadounidenses
han cerrado 31 plantas y se han perdido 45 mil empleos en la industria (Sánchez, 2002).
El presidente Bush, en el mes de marzo del corriente año, por recomendación de
la Comisión Internacional de Comercio (norteamericana), impuso tarifas de entre 8% y
30% durante tres años en acero importado de varias naciones1 (Céspedes, 2002).
En respuesta a esta medida unilateral, la Unión Europea (UE) y Japón
presentaron una queja formal ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) contra
la decisión estadounidense de elevar aranceles a su importación de acero (Reforma,
2002).
Ya desde fines de la década de los sesenta la industria ha buscado,
recurrentemente, protección respecto de las importaciones y subsidios para aliviar sus
1
México y Canadá están excluidos de esta salvaguarda estadounidense a las compras
siderúrgicas que realiza debido a las preferencias que le otorga el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte. También están excluidos países en desarrollo (Céspedes, 2002).
9
dificultades económicas. Después de la crisis asiática (1997 - 1998), que causó la caída
abrupta de las monedas de los países de Oriente con respecto al dólar estadounidense y,
por consiguiente, abarató ol s costos de las mercancías asiáticas, la industria sostuvo que
le resultaba cada vez más difícil competir con los bajos precios de las importaciones de
aquellos países.
En esta coyuntura, como en otras anteriores, cada vez que se presenta una crisis
la industria es protegida con tarifas a las importaciones, además de subsidios y garantías
de préstamos.
Según Phelps (2001), presidente del American Institute for International Steel,
esta ayuda gubernamental ha producido, en consecuencia, dos fenómenos:
Primero, parte de la capacidad de producción de acero no económicamente
integrada [excedentes] fue utilizada mientras las inversiones en productividad
fueron aumentando el ahorro en mano de obra. Segundo, el sector de las minifundiciones
(minimills)
presionó
tenazmente a las fundiciones integradas
(integrated mills) fuera de las líneas de producción.
Las mini-fundiciones requieren menos capital para producir acero y son capaces
de realizarlo más eficientemente que los productores integrados. Por lo tanto, al tener
una estructura de costos promedio más baja aumentaron su participación en el mercado
nacional de un 37% en 1990 a un 50% en el 2000.
Estos hechos han provocado un efecto no deseado, que según los opositores al
proteccionismo se encubre bajo la justificación de una oleada de importaciones de acero
baratas que, según las corrientes de libre comercio, no estaría ocurriendo realmente en
la actualidad2 .
En opinión de Schavey (2002), los productores de acero están padeciendo un
exceso de capacidad, es decir, una crisis de sobreproducción. Según este autor, la
industria a escala global está produciendo más de lo que la demanda es capaz de
absorber. Este desfasaje, según la corriente de libre comercio, sería ocasionado por la
intervención del gobierno, ya que sin los incentivos gubernamentales la industria
produciría solamente lo que la demanda requiere.
10
Gráfica 1. Producción mundial de acero crudo, 1950 - 2001 (millones de toneladas
métricas)
Fuente: International Iron and Steel Institute ( http://www.worldsteel.org)
Como se puede observar en el gráfico 1, la producción de acero (después de un
crecimiento exponencial entre las décadas de 1960 y 1970) a partir de los ochenta ha
tenido un comportamiento errático.
Al mismo tiempo, la competencia interna para producir acero ha aumentado y
consiguientemente también lo ha hecho en forma significativa la productividad. La
producción por trabajador se incrementó de 400 toneladas en 1990 a 600 en el 2000.
Sin embargo, durante el mismo período, la demanda permaneció constante (ver
Tabla 1). Con un aumento de la productividad y una demanda constante el mercado se
debe ajustar a través de la reducción de la fuerza laboral.
2
De acuerdo al servicio de investigación del Congreso de los Estados Unidos, la participación del acero
extranjero en el mercado estadounidense descendió de un 28% en 1998 a un 21% en el 2001.
11
Tabla 1. Consumo de acero, 1995 - 2001 (millones de toneladas de metros cúbicos de
productos de acero terminados)
Región
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Unión Europea
127.1
115.8
129.6
138.1
138.1
144.9
141.9
Ex - USSR
27.8
26.7
25.8
21.9
22.9
29.9
32.3
Estados Unidos
98.2
103.1
108.0
115.7
110.9
114.7
102.8
NAFTA
116.9
124.4
134.5
144.1
139.9
146.4
130.6
Centro y Sudamérica
23.2
24.2
27.9
27.2
24.1
27.0
27.8
África
14.8
13.4
15.0
16.5
14.6
14.6
15.1
Medio Oriente
13.1
13.5
15.2
14.5
14.5
16.4
15.5
Asia
290.3
296.9
310.6
281.1
310.3
338.4
362.7
Australia y Nueva Zelandia
6.5
6.5
6.5
6.6
6.6
6.4
5.9
Total Mundial
651.3
653.1
699.1
684.5
702.2
758.9
765.0
Fuente: International Iron and Steel Institute ( http://www.worldsteel.org)
En opinión de Phelps el hilo conductor de la discusión es: "la protección
comercial es solicitada en la industria por muchos y sólo necesitada por los más
débiles". Cada vez que la protección es puesta bajo cuestionamiento (por ejemplo para
armonizar políticas multilaterales con la OMC), los productores reclaman que necesitan
tiempo para recomponerse del asalto al mercado norteamericano perpetrado por
importaciones de precios injustos, para redefinirse y comenzar a ser competitivos
internacionalmente.
Por lo tanto, para Phelps (2001) la protección del acero no genera una industria
competitiva, sino por el contrario ayuda a los empresarios débiles a mantenerse en el
mercado.
Schavey (2002) coincide con este argumento. Según este autor los problemas
que hoy atraviesa la industria se deben en gran parte a la intervención gubernamental
más que a la competencia extranjera. Las políticas proteccionistas del pasado continúan
inhibiendo la eficiencia e innovación en el mercado local y prolongan una muy
necesaria reestructuración de la industria del acero.
Una de las principales razones de estos altos niveles de compensación a la
industria es que la misma posee sindicatos muy fuertes, que son capaces de negociar
acuerdos beneficiosos para su clase trabajadora. Por ejemplo, al mismo tiempo que la
industria siderúrgica negocia políticas tarifarias, pretende trasladar al gobierno los
12
costos de un sistema de fondos de pensión y beneficios de protección médica
(conocidos como legacy costs) para 600.000 empleados retirados (Schavey, 2002).
A pesar de la consistente protección que la industria del acero ha recibido se
encuentra en una situación comprometida. Después de tres décadas, el nivel de empleo
en la industria cayó dramáticamente. En la tabla 2 se observa que en los Estados Unidos
en un lapso de 25 años la fuerza laboral ocupada por la industria del acero se redujo a un
tercio.
Tabla 2. Nivel de empleo nacional en la industria del acero, 1975 - 2001 (por millones
al final del año)
Año
Nivel de
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2001
457
399
238
204
171
151
141
empleo
Fuente: International Iron and Steel Institute ( http://www.worldsteel.org)
Desde los grupos defensores de la protección se considera que es precisamente
la apertura comercial la culpable de esta problemática social y que antes que eliminar el
apoyo del gobierno este se debe reforzar.
Para muchos norteamericanos, especialmente para los que viven en las
comunidades más golpeadas por la competencia de la importación, intuitivamente
resulta un hecho que el influjo de importaciones baratas desde otros países donde los
salarios representan una pequeña fracción de los salarios estadounidenses ejercen
presión sobre estos últimos y conducen a la pérdida de trabajos domésticos (Belman y
Lee, 1996, p. 61).
Según lo documentan Belman y Lee (1996)
La mayor parte de la investigación basada en métodos empíricos y presunciones
teóricas ha encontrado que el incremento en el comercio (o la competencia con
las importaciones) está asociado en gran medida a la reducción del empleo
doméstico y/o de los salarios, con un efecto sobre el nivel de empleo varias
veces superior que sobre el nivel de salario promedio. (p. 63)
Por lo tanto, queda en evidencia que la cuestión de la industria del acero resulta
un debate esencial en el marco de la política comercial norteamericana. Para aquellos
que defienden la idea de libre comercio resulta imperioso llevar a cabo una
13
reestructuración de la industria (a la que califican como no competitiva); eliminando la
capacidad ociosa y reduciendo la producción hasta los niveles de consumo. Para
aquellos que participan de la industria es necesario preservar y aumentar el apoyo,
principalmente desde la justificación del mantenimiento de las oportunidades de trabajo
como elemento esencial del bienestar social y, en consecuencia, del interés nacional.
5.2. El caso de la industria agrícola. Subsidios: ¿necesidad o mala costumbre?
Los Estados Unidos protegen el sector de la agricultura a través de subsidios.
Estos funcionan como barreras no arancelarias al comercio ya que inclinan el terreno
para favorecer a unos productores sobre otros.
Desde la Gran Depresión de la década del treinta, los productores
estadounidenses recibieron grandes cantidades de asistencia del gobierno federal. Según
Fitzgerald (2001a), "los agricultores crecieron acostumbrados a recibir un cheque por
correo y se apoyan en los subsidios más que en el libre mercado".
Desde la postura del libre comercio, los subsidios no sólo llevan a la
sobreproducción, sino que también generan en forma artificial precios muy bajos,
llevando a los consumidores a descartar mercancías extranjeras y manteniéndolas fuera
del mercado.
Según esta corriente, los Estados Unidos manifiestan una postura poco
congruente: mientras se quejan justificadamente de los subsidios impuestos por la
Unión Europea (UE), tanto los productos lácteos como el azúcar norteamericano
exceden con sus subsidios a los de los mismos productos de la competencia europea
(Fitzgerald, 2002).
Siguiendo este punto de vista, los socios comerciales difícilmente acepten esta
falta de coherencia y pueden responder con barreras comerciales adicionales que dañen
las facilidades de exportación estadounidense (un tercio de su producción doméstica)
(Fitzgerald, 2001a). Por lo tanto, para mantener su credibilidad como líder de la
economía global, los Estados Unidos deben ofrecer la eliminación de sus barreras
arancelarias y no arancelarias a productos agropecuarios.
Según Fitzgerald (2001a), "los Estados Unidos producen mucho más de lo que
se puede consumir en el mercado interno. Con un 96% de los consumidores del mundo
viviendo fuera de este país, el comercio no es un lujo sino una necesidad para los
productores norteamericanos".
Desde la tribuna opuesta, Kuttner (1996), opina que:
14
El punto que los defensores del libre comercio deben comprender es que [en el
contexto de la agroindustria] un régimen de comercio parcialmente dirigido
puede ser el camino hacia un comercio relativamente más libre y sostenible, al
mismo tiempo que un rol más balanceado para los Estados Unidos en el sistema.
Esta aproximación puede inyectar un grado más amplio de multilateralismo al
sistema de comercio global. (p. 33)
En Montreal, en la revisión parcial de la última ronda del GATT, la Unión
Europea (UE) urgió a los Estados Unidos a planificar un programa de mediano plazo
para la reducción recíproca de subsidios, con cierta tolerancia al control gubernamental
de precios y abastecimiento y un respeto mutuo de los mercados regionales de
exportación históricos. Estados Unidos tomó la posición de que sólo estaría de acuerdo
si Europa se unía al esfuerzo de alcanzar el libre comercio en el mercado agrícola
mundial para el año 2000.
De este modo no se pudo llegar a ningún acuerdo en la materia. Desde la visión
de la UE la única forma de llegar a un comercio libre de los productos agropecuarios es
a través de un programa parcial de comercio dirigido (Kuttner, 1996, p. 33). Estados
Unidos, en su negociación exterior, no ve otra alternativa que el libre comercio
indiscriminado.
En el año 1996, se puso en vigencia en los Estados Unidos la Ley Federal de
Mejoramiento y Reforma Agrícola (Federal Agriculture Improvement and Reform Act,
FAIR), conocida informalmente como la ley de "Libertad para cultivar" (1996 Freedom
to Farm Law). Dicha legislación, al momento de su ratificación, recibió atención por su
potencial para terminar con los tradicionales subsidios agrícolas. La misma estableció
cuatro cambios importantes respecto de los programas previos (Orden, 2002):
1. la mayoría de los productores apoyados alcanzaron flexibilidad para plantar
cualquier cultivo que elijan,
2. se eliminó la autoridad de Departamento de Agricultura para requerir el
control sobre los desperdicios por área cultivada (esta medida se ejercía a fin
de limitar el abastecimiento gubernamental de granos para cultivo),
3. se proveyó a los productores con pagos según contratos de producción
flexible (PFC); los mismos se basan en la producción pasada y son
independientes de las condiciones corrientes del mercado y las decisiones de
cultivo de los productores (los PFC reemplazaron a los pagos por déficit que
requerían la producción continua de un cultivo específico por área cultivada),
15
4. se superó el esquema de garantía de precios para los productores a través de
tasas de préstamo a niveles mucho más bajos de los que prevalecían en el
mercado para ese momento.
De este modo, en términos generales, los cambios de la ley de 1996
representaron reformas parciales hacia la transferencia de la administración directa del
ingreso a los productores en vez del uso ineficiente de la tierra y las administraciones de
reservas por parte del gobierno, intervenciones que presionan los precios por encima de
los niveles de mercado.
Según Orden (2002), "las restricciones al tipo de cultivo y el control de
desperdicios por área cultivada significan cargas para los agricultores. Dejando de lado
tierras con capacidad productiva, a fin de limitar los suministros gubernamentales, es
costoso para el bienestar nacional y provee de una ventaja competitiva a los productores
extranjeros en el mercado mundial".
A pesar de que la normativa pretendía reducir los subsidios, el colapso de los
precios de los cultivos en 1998 la hicieron fracasar. Estos sucesos de emergencia
llevaron al gobierno federal a tomar medidas de asistencia.
Con la caída de los precios, los gastos planificados en la Ley de 1996 se
incrementaron automáticamente por las garantías de precio contracíclicas proveídas por
las tasas de préstamo (ver cuarto cambio de la ley de 1996). A fin de evitar una
reducción de la competitividad de los productos norteamericanos o acumulaciones de
existencias en manos del gobierno, se permitió a los productores agrícolas vender sus
cosechas y recibir un pago directo de la diferencia entre las tasas de préstamo pactadas y
los precios de mercado.
Los productores subsidiados y sus defensores en el Congreso fortalecieron su
posición y presionaron en contra de la nueva legislación de 1996 apuntando los dudosos
resultados de la baja de precios, la reducción del apoyo y la ausencia de una red de
seguridad que cuadrara con su situación particular.
El Congreso, fuertemente dividido respecto de esta cuestión, respondió a la
presión
con
una
legislación
ad
hoc
de
emergencia,
apropiaciones
anuales
suplementarias y un seguro de subsidios a los cultivos.
Los gastos anuales extra del gobierno se incrementaron de 1.6 billones de
dólares en el año fiscal de 1998 a 4.8 billones en 1999 y 9.8 billones en el 2000,
cayendo levemente a 8.7 billones en el 2001; proveyendo más del 40% de los ingresos
netos de los productores agrícolas (Orden, 2002).
16
El esfuerzo político para convertir dichos pagos anuales extra en apoyo
permanente bajo un nuevo proyecto de ley proteccionista se fue delineando en el
Comité de Agricultura del Congreso. Este proyecto, que tomó forma en el 2001, fue
conocido como Proyecto de Ley de Cultivo (Farm Bill).
Después de un intenso debate entre los defensores del libre comercio (que
pretendían mantener las estipulaciones de la Ley de 1996) y los proteccionistas (que
apoyaban la implementación definitiva de los salvatajes aplicados desde 1998) el
Ejecutivo promulgó en mayo de 2002 la Ley de Mejoramiento Agrícola, de
Conservación y Rural (Agriculture, Conservation, and Rural Enhancement Act).
La
misma
distribuirá
190
mil
millones
de
dólares
entre
productores
norteamericanos en los próximos 10 años. La medida representa un aumento de 18.900
millones de dólares al presupuesto sugerido por la Cámara de Representantes al inicio
del corriente año (Ceballos, 2002).
En concordancia con los temores de los grupos defensores del libre comercio, la
aplicación de la nueva ley de subsidios agrícolas generó reacciones entre aquellos países
que tienen un intenso intercambio comercial con los Estados Unidos, sobre todo en la
actualidad que existe una arena mundial de debate como la OMC.
Consiguientemente,
el
representante
norteamericano
de
comercio,
Robert
Zoellick, no tiene mucho margen de maniobra para presionar a otros países a bajar las
medidas arancelarias y no arancelarias agrícolas mientras el Congreso estadounidense
trabaja para incrementar internamente las barreras no arancelarias (Fitzgerald, 2001a).
Como se puede observar, la discusión sobre un régimen general para el
tratamiento de la producción agrícola en los Estados Unidos no es un tema cerrado. Los
grupos que se manifiestan en contra de los subsidios presentan públicamente,
particularmente en ámbitos académicos, la necesidad de reducir la protección. Sin
embargo, los defensores de estas medidas son más efectivos en la práctica; logran sus
cometidos a través de un aceitado contacto con grupos de legisladores que a fin de
cuentas determinan las orientaciones de las leyes en la materia y presionan al Ejecutivo
para continuar con el apoyo gubernamental.
5.3. La figura del Trade Promotion Authority (TPA). Entre la urgencia del Poder
Ejecutivo y la negligencia del Poder Legislativo.
17
Otro de los temas que generan gran debate en torno a la política comercial de los
Estados Unidos es la negociación de la figura de la Autoridad de Promoción del
Comercio (Trade Promotion Authority, TPA). La administración Bush después de
sortear complicadas trabas legislativas ha alcanzado esta prerrogativa antes conocida
como fast track en agosto de 2002 (El Norte, 2002).
Desde al década de los setenta, el presidente de los Estados Unidos fue facultado
por el Congreso para negociar acuerdos comerciales. Según esta legislación, el órgano
legislativo puede aprobar o rechazar un acuerdo comercial pero no puede enmendarlo
(Wrobel, 1999, p. 299). Esta legislación expiró y a pesar de los intentos del presidente
Clinton no se pudo aprobar nuevamente el proyecto de ley en el Congreso hasta el
gobierno de Bush.
Varios factores influyeron en la resistencia del Congreso a ratificar esta
propuesta durante el período de gobierno de Clinton: el fortalecimiento del
proteccionismo entre los legisladores, el rol activo de los grupos organizados que
defienden derechos laborales y medioambientales a través de políticas de lobbying con
los legisladores y la debilidad del Ejecutivo para persuadir a los miembros del
Congreso. Otro factor fue la mala imagen local del TLCAN entre los congresistas y la
opinión pública norteamericana (Wrobel, 1999, p. 299).
Esta negociación tampoco se ha presentado fácil para la nueva administración
republicana. En noviembre de 2001, por voto simple, la Cámara de Representantes
aprobó el proyecto de ley del TPA, pero el Senado dio la aprobación hasta agosto de
2002 (Gallagher, 2002).
Dicha legislación, como su predecesora fast track, elimina la intervención del
Congreso en las "negociaciones" comerciales, reservándole el derecho de emitir un voto
afirmativo o negativo una vez que las mismas hayan concluido (Issacs, 2002), en
acuerdos comerciales negociados por el presidente antes del 1° de junio de 2005 (Meese
y Graziano, 2001).
El Congreso retiene entonces su autoridad para aprobar o rechazar todo acuerdo
comercial futuro en su última instancia.
Los defensores del TPA argumentan que lo que sería inconstitucional es tratar de
delegar la autoridad del Congreso para aprobar el acuerdo final. Pero ellos se justifican
con el argumento de que en este proyecto de ley la cuestión del debate gira en torno a
las prerrogativas otorgadas al presidente a la hora de sentarse a negociar acuerdos
comerciales con pares de otros estados (Meese y Graziano, 2001).
18
Desde la perspectiva del libre comercio, esta medida es absolutamente necesaria
ya que es más difícil para los Estados Unidos negociar acuerdos significativos sin el
reaseguro de que el Congreso los refrendará sin agregarle enmiendas y condiciones que
finalmente lleven al presidente nuevamente a la mesa de negociaciones (Meese y
Graziano, 2001).
El objetivo esencial de la aplicación del TPA en la actualidad es la negociación y
profundización del ALCA (Área de Libre Comercio para las Américas). El punto de
vista norteamericano parte de la idea de una extensión gradual del TLCAN al resto de
los países de Latinoamérica y el Caribe, a través de acuerdos individuales con cada país
(Wrobel, 1999, p. 297).
El Congreso no había otorgado las prerrogativas del TPA por 7 años, desde la
firma del TLCAN. Según Meese y Graziano (2001), esta es la razón por la que los
Estados Unidos son parte de sólo tres de los 131 acuerdos de comercio e inversión
vigentes hoy día en el mundo: el TLCAN, la Ronda Uruguay del GATT y APEC.
Desde los sectores críticos al establecimiento del TPA, se resalta que los
acuerdos pueden someter ciertas disputas, incluyendo estándares de trabajo y
medioambientales, a un organismo internacional como la OMC y, entonces, debilitar la
soberanía norteamericana.
En opinión de Fitzgerald (2001b), "los esfuerzos para hacer de las cuestiones
laborales y del medioambiente partes centrales del proyecto de ley del TPA no son
consistentes ya que ni favorecen las posibilidades comerciales ni mejoran los estándares
de trabajo y del ambiente".
Los defensores del proteccionismo argumentan que dicha legislación no
beneficia a la vasta mayoría de la clase trabajadora estadounidense. Según ellos, la
negociación del fast track en el contexto del TLCAN en 1994 es prueba de que los
resultados son menos que estimulantes. Según Issacs (2002), entre 1993 y el año 2000,
el déficit comercial estadounidense con sus países vecinos creció de 16.6 billones de
dólares a 62.8 billones, y se perdieron 766.030 empleos.
Para ellos, la expansión del libre comercio, en sí misma, no es negativa y
seguramente es inevitable. Por ello es imperativo que todo acuerdo comercial o
negociación sobre el TPA ser escrutada cuidadosamente. "El mecanismo de fast track
no es en sí mismo un instrumento que favorezca las posibilidades comerciales
norteamericanas, no es más que un procedimiento que puede conducir a acuerdos que
pueden ayudar o dañar la economía doméstica" (Issacs, 2002).
19
5.4. El déficit comercial. ¿Síntoma de prosperidad o falta de competitividad?
Desde 1976 hasta la actualidad los Estados Unidos han presentado un déficit de
balanza comercial con el resto del mundo. Este fenómeno persistente ha generado un
intenso debate interno en las últimas dos décadas.
Desde inicios de la década de los ochenta, los déficits anuales de la balanza
comercial alcanzaron niveles sin precedentes. En 1984 llegó a los 100 billones de
dólares, arribando en 1987 a un récord de 153 billones. En 1991 se redujo
significativamente a 31 billones, pero entrada la década de los noventa empezó a crecer
nuevamente a más de 100 billones por año desde 1994, alcanzando en 1997 los 113.7
billones (Griswold, 1998).
Según el Departamento de Comercio (US Department of Commerce), en junio
de 2002, el déficit comercial es de 392.4 billones de dólares (para el primer trimestre del
corriente año a base anual), comparado con un déficit de 388.7 billones en el mismo
período del 2001.
Un déficit de balanza comercial significa, en términos teóricos, que los
consumidores estadounidenses compran más mercancías y servicios a productores de
naciones extranjeras que a los productores norteamericanos durante un período
preestablecido (se toma como base un año fiscal).
Existen diferentes formas de interpretar este déficit. Defensores del libre
comercio y del proteccionismo leen, a partir de los mismos resultados, causas y
consecuencias diametralmente opuestas.
A continuación revisaremos en detalle ambas
posturas.
Desde la perspectiva de los propulsores del libre comercio (Comisión de
Revisión del Déficit Comercial, 1998), el comercio ha jugado un rol muy importante en
el fortalecimiento de la prosperidad norteamericana: ha contribuido significativamente
al rápido crecimiento económico, ha otorgado mejores estándares de vida y ha
fomentado la creación de empleos; ha ayudado a mantener baja la inflación, haciendo
sostenibles bajos niveles de desempleo; y el capital extranjero ha financiado altos
niveles de inversión en plantas y equipamiento norteamericanos, ayudando a aumentar
la productividad.
En opinión de Griswold (1998), "los déficit comerciales reflejan el flujo de
capitales a través de las fronteras nacionales, flujos que están determinados por tasas
20
nacionales de ahorro e inversión. Esto convierte a la política comercial en una
herramienta ineficiente para reducir el déficit comercial".
Los defensores del laissez-faire opinan que son equivocadas las preocupaciones
que consideran que el incremento del comercio internacional conduce a un
estancamiento de los salarios e incrementa la inequidad en la distribución del ingreso.
Según ellos, el avance tecnológico es el factor más importante en los cambios de
distribución del ingreso, proveyendo de mejores salarios a la mano de obra más
capacitada.
Para demostrar sus presupuestos dan el siguiente ejemplo. La economía
estadounidense ha crecido más rápido en los noventa (años en los que el déficit
comercial ha crecido) que en épocas en los que el déficit estaba estancado. Los déficits
comerciales, por el contrario, pueden ser buenas noticias para la economía porque son
signo de confianza de los inversores hacia los Estados Unidos y del aumento del poder
de compra entre los consumidores domésticos. Lo importante no es la diferencia entre
las importaciones y las exportaciones sino en qué extensión los norteamericanos se
benefician de las oportunidades creadas para los consumidores en una economía abierta
al mercado mundial (Griswold, 1998).
Para los aperturistas, entonces, las importaciones bendicen a los norteamericanos
de muchas maneras: implican precios más bajos y más opciones para los consumidores,
incrementan el salario real de los trabajadores presionando hacia abajo los precios. Al
mismo tiempo, crean una competencia de precios donde los monopolios domésticos
podrían existir e incentivan a los productores locales para controlar los costos y mejorar
la calidad en respuesta a esta competencia externa.
Desde su interpretación, en la década de los noventa la fuerza relativa de la
economía norteamericana condujo a un incremento sustancial de las importaciones,
mientras que la debilidad relativa de varios de sus socios comerciales originó una
disminución en el crecimiento de las exportaciones estadounidenses.
El flujo de capitales internacional, desde su punto de vista, es también
consecuencia de la fuerza relativa de la economía norteamericana. Con una tasa más alta
de retorno de la inversión el mercado estadounidense se convirtió en un destino
atractivo para las inversiones. El beneficio derivado de esta situación fue el
mantenimiento de un dólar fuerte que hizo a las exportaciones del país menos
competitivas y a las importaciones más atractivas, contribuyendo de este modo al déficit
comercial.
21
En conclusión, consideran que una mala interpretación del déficit comercial
amenaza con debilitar la libertad de comercio alentando soluciones dañinas a un
problema que realmente no existe. Pronostican que cualquier intento de corregir el
déficit comercial a través del proteccionismo, con subsidios a las exportaciones, o
manipulación del circulante monetario fracasará porque ninguna de estas herramientas
de intervención atacan las causas del déficit comercial. El mismo responde solamente a
cambios en el flujo de inversión extranjera, que a su vez es determinado por las tasas de
ahorro e inversión.
Por el contrario, la lectura realizada desde los sectores proteccionistas considera
que la globalización y el creciente déficit comercial de los Estados Unidos han sido muy
costosos para las manufacturas nacionales y para los trabajadores del país.
Según esta corriente las manifestaciones más importantes de este desequilibrio
son (Comisión de Revisión del Déficit Comercial, 1998):
-
un pronunciado crecimiento en la desigualdad en la distribución del ingreso
norteamericano desde 1979 y el estancamiento de los ingresos para la
mayoría de las familias trabajadoras del país,
-
la depreciación del salario para los trabajadores del sector productivo (que
representa un 80% de la fuerza total de trabajo),
-
y, sobre todo, la declinación de la competitividad de los productos
norteamericanos en el mercado mundial.
Según Blecker (1996, p.183), tal como opinan los defensores del libre comercio,
las tasas de ahorro e inversión afectan la balanza comercial. Estos factores operan, por
un lado, a través del nivel de ingreso nacional (con fuerte influencia en la demanda de
importaciones) y, por otro lado, a través del flujo de capitales extranjeros y las
fluctuaciones de la tasa de intercambio. Sin embargo, a diferencia de esta corriente,
considera que los cambios en la competitividad de los bienes comerciables de una
nación afectan también los niveles nacionales de ahorro e inversión, como a las
exportaciones e importaciones.
Las naciones más competitivas obtienen mayores ingresos y emplean más gente
que las naciones menos competitivas, y esos niveles más altos de ingreso y empleo se
trasladan en mayores ahorros. De allí que remarca que la competitividad es fundamental
porque afecta precisamente al déficit comercial a través de las tasas de ahorro e
inversión.
22
En opinión de los proteccionistas el sector manufacturero soportará la carga de
eliminar el déficit, a menos que se decida reducir las importaciones. Para ello se
requiere aumentar las exportaciones del sector manufacturero para eliminar el déficit
comercial.
Respecto de las causas que provocan el dicho déficit, los sectores opuestos al
libre comercio indiscriminado destacan factores de largo y corto plazo.
Entre los primeros se presentan: relaciones inequitativas entre los Estados
Unidos y sus mayores socios comerciales (por ejemplo con las potencias asiáticas),
prácticas de dumping (que incrementan las importaciones norteamericanas), la pérdida
de competitividad de las firmas estadounidenses (por un lado, respecto de los países en
desarrollo que reducen los derechos laborales, los estándares medioambientales y los
costos salariales; por el otro, con Europa y Japón, que poseen a menudo niveles más
altos de crecimiento de la productividad que los Estados Unidos) y bajas tasas de ahorro
en los Estados Unidos (que contribuyen a los problemas comerciales).
Entre las problemáticas de corto plazo se presentan: los altos precios del
petróleo, el incremento en el valor del dólar (que hace más baratas a las importaciones y
más caras a las exportaciones) y el lento crecimiento económico.
También apuntan que es precisamente el sector manufacturero el que muestra las
tasas más altas de déficit comercial. Para solucionar esto, recomiendan el desarrollo de
políticas que reconstruyan el sector industrial, diseñando herramientas que fomenten a
las multinacionales norteamericanas a mantener los empleos, la tecnología y la
producción dentro de los Estados Unidos.
Como podemos ver, el fenómeno del déficit comercial es uno de los casos más
interesantes para comprender el nivel de contradicción de las dos corrientes. Es
interesante observar que partiendo de los mismos resultados económicos se pueden
hacer interpretaciones diametralmente opuestas.
Por lo tanto, el debate permanece abierto al estudio de las causas y
consecuencias de los desequilibrios de balanza comercial y el efecto que sobre estos
tiene la competitividad de la economía estadounidense.
23
5.5. Estándares de trabajo y regulación medioambiental. ¿Derechos universales o
excusas proteccionistas?
Las
políticas
comerciales
están
relacionadas
también
con
problemáticas
laborales y medioambientales. En el transcurso de este trabajo se han traído a colación
en forma recurrente estas cuestiones que preocupan a la corriente proteccionista y
defienden como condiciones básicas a la hora de negociar acuerdos comerciales.
Respecto del caso particular de los estándares laborales, la internacionalización
de la producción y la inversión ha afectado a la fuerza laboral de varias maneras. Por un
lado, ha abierto nuevas oportunidades de trabajo, amenazando a los empleos de las
industrias norteamericanas que compiten con la importación. Por el otro, la
globalización ha afectado los estándares de trabajo, que en los Estados Unidos se
establecen a partir de la legislación o en acuerdos colectivos de trabajo.
Por lo tanto, para los proteccionistas la consigna es la siguiente:
El intercambio internacional de mercancías no puede ni debe hacer caso omiso a
las condiciones bajo las cuales esas mercancías son producidas, y la comunidad
internacional tiene un rol legítimo en la promoción de los derechos básicos de
los trabajadores como la libertad de negociación salarial colectiva y la
prohibición de explotación infantil (Van Liemt, 1999, p. 111).
Entonces, cuando los trabajadores son incapaces para negociar mejores salarios
y
condiciones
laborales
esto
es
interpretado
por
la
corriente
proteccionista
estadounidense como dumping social (p. 111).
Siguiendo esta lógica el razonamiento es el siguiente: en ciertas economías en
desarrollo los estándares laborales son particularmente bajos y los trabajadores tienden a
recibir salarios muy reducidos. Cuando los salarios son bajos, las personas necesitan
trabajar más cantidad de horas para obtener una paga digna. A su vez, las condiciones
de seguridad y salud son inferiores a las de los países desarrollados (p. 113).
Como resultado de la suma de todos estos factores en las economías en
desarrollo la productividad de la mano de obra es mayor y esto, en última instancia, se
traslada a un menor precio de los bienes exportables.
Para los detractores del TLCAN en los Estados Unidos esta ha sido una cuestión
controversial. Ejemplo de ello es el caso de las maquiladoras mexicanas. En la opinión
pública norteamericana la imagen de este tipo de empresas es negativa porque ofrece
bajos salarios y pobres condiciones de trabajo (Cooper, 1999, p. 229).
24
De este modo, los productos norteamericanos no pueden competir cuando los
costos de producción son mucho más bajos e imposibles de alcanzar en un país como
los Estados Unidos, que asegura niveles establecidos de salarios y estándares de
seguridad para los trabajadores. Lo mismo ocurre con las importaciones provenientes
del continente asiático.
Desde la corriente opuesta al proteccionismo de la economía doméstica se niega
el vínculo entre el comercio y los estándares laborales. Los defensores del libre
comercio consideran que esta asociación trastorna el crecimiento saludable del comercio
internacional y complica innecesariamente las negociaciones.
Cuestionan la existencia de un conjunto universal de estándares mínimos de
trabajo y consideran que los mismos responden a parámetros culturales específicos,
insistiendo que esta supuesta universalidad puede, en los países en desarrollo, ser
incompatible con sus principios de soberanía (p. 111).
En el marco de la OCDE existe un Sistema General de Preferencias (GSP) que
ofrece a las economías en desarrollo un acceso libre de impuestos para ciertos
productos. Desde 1984, a insistencia del Congreso, Estados Unidos posee una cláusula
laboral adicionada al GSP que impulsa a los negociadores de acuerdos comerciales a
preservar los derechos laborales tan fervientemente como el acceso al mercado (p.116).
La cláusula estipula que a la hora de extender preferencias el presidente no debe
designar o mantener la designación de un país como beneficiario "si no ha alcanzado o
no esta haciendo esfuerzos para alcanzar el reconocimiento internacional de los
derechos laborales para los trabajadores de su país" (p. 116).
La interpretación de esta normativa evidentemente es discrecional. Los críticos
de la misma consideran que se ha utilizado para favorecer a países amigos o
estratégicamente ubicados. Al mismo tiempo se ha criticado su vaga definición de los
derechos laborales internacionales.
Desde fuera de los Estados Unidos este tipo de medidas podría ser interpretado
como una barrera no arancelaria. Si se entiende que este tipo de derechos y estándares
son universales se presenta como cuestionable el hecho de que se establezcan de manera
unilateral y arbitraria por los Estados Unidos.
En el caso de las cuestiones ambientales el debate también está abierto.
En tanto que las políticas comerciales y medioambientales afectan el uso de los
recursos naturales ambas tienen el objetivo de optimizar la eficiencia en el uso de los
recursos naturales, tanto desde la perspectiva de la maximización de las ganancias como
25
del desarrollo económico sustentable. Pero, desafortunadamente, en la mayoría de los
casos la liberalización económica causa un incremento en la contaminación y un
consumo insostenible de los recursos (Brack, 1999, p. 129).
El
debate
respecto
del impacto de la regulación ambiental sobre la
competitividad económica es similar al caso de los estándares laborales.
Un país con medidas ambientales estrictas, como los Estados Unidos, puede
temer por el hecho de que su economía se vea debilitada en la competencia con otras
que poseen estándares ambientales muy laxos.
Esto afecta el precio final del producto llevando a las economías ambientalmente
más protegidas a la pérdida de mercados. Este argumento conduce a la preocupación de
que grandes empresas se trasladen hacia países menos estrictos con este tipo de
regulaciones para abaratar costos (p. 132).
Este tipo de dinámica se presentó a la hora de la firma del TLCAN. La
posibilidad de relocalización facilitó la transferencia de la producción de alta polución
dentro del TLCAN de una nación donde el costo social marginal es relativamente bajo a
otra donde es relativamente más bajo. Krauss (1998) cita el ejemplo de la industria de
terminación de muebles, que se movió de Los Ángeles a México, donde se pueden usar
sprays más efectivos pero al mismo tiempo más tóxicos.
Este proceso es interpretado de forma diferente según los distintos puntos de
vista. Los proteccionistas ven con peligro la pérdida de empleos como resultado de la
relocalización de las industrias. Por el contrario, los defensores del libre comercio ven
positivo este tipo de procesos ya que según ellos la ganancia de los Estados Unidos es
mayor que la pérdida de México dada la diferencia de los costos sociales marginales de
polución entre los dos países (Krauss, 1998).
Sin embargo, los efectos de la relocalización parecen ser débiles. Los refugios de
industrias contaminantes no son inmunes a las presiones para aumentar los estándares
ambientales. Cuando crece el mercado en una industria que es fuerte, la mayoría de las
compañías prefieren trasladar los costos a sus clientes. Existe evidencia que muestra que
la inversión extranjera puede fluir en dirección opuesta a los refugios de polución
(Brack, 1999, p. 133)3 .
3
Para la mayoría de las industrias en los Estados Unidos los costos de control de polución raramente
superan el 1.5% de los costos totales (Brack, 1999, p. 133).
26
La mayoría de los estudios demuestran que el factor crucial en la determinación
de la competitividad internacional es la habilidad para innovar exitosamente, y
aplicados correctamente los estándares ambientales pueden alentar el proceso de
innovación. Sin embargo, a pesar de estos argumentos económicos, existen dificultades
políticas. Varios sectores industriales y políticos creen que la regulación ambiental daña
la competitividad estadounidense (p. 133).
Por lo tanto la disputa permanece abierta. Los sectores que apoyan el libre
comercio son críticos a la hora de evaluar la defensa de este tipo de estándares. En
palabras de Krauss (1998):
Los enemigos del libre comercio comprenden la popularidad de estas causas
sociales y han sido inteligentes a la hora de asociar el proteccionismo comercial
a ellas, no sólo formando coaliciones políticas con estos grupos sociales sino
también adoptando su lenguaje y estilo. Los sindicatos, persiguiendo sus
objetivos proteccionistas, por ejemplo, manifiestan evitar una carrera hacia abajo
en los estándares laborales, cuando de hecho están tratando de elevar los salarios
estadounidenses a niveles no competitivos.
En síntesis, podemos ver que las cuestiones de estándares laborales y
ambientales, independientemente de su valor intrínseco que por cierto poseen, sirven de
herramienta política interna para la disputa entre comercio libre versus comercio justo.
Los proteccionistas utilizan estos estándares para justificar medidas proteccionistas toda
vez que su producción compite con productos de importación en forma desventajosa.
Los defensores del libre comercio desestiman los mismos pero, como hemos visto a
través del artículo, no presentan políticas alternativas de largo plazo para estabilizar los
mercados laborales de estas industrias que compiten con importaciones baratas.
6. Conclusiones. ¿Adónde lleva la contradicción?
Después de analizar a profundidad las aristas de la disputa, la primera conclusión
a la que podemos arribar es que hasta la fecha no existe un acuerdo general interno
sobre la manera en que se debe conducir la política comercial estadounidense. Los
análisis ligeros que hablan de una política mordaz que exige a terceros lo que no se
puede cumplir internamente merece una interpretación más profunda.
Como revisamos a lo largo de este artículo, existen dos posiciones
perfectamente opuestas: los defensores del libre comercio cuya consigna es el
27
"comercio libre" y los defensores de la protección de la economía interna cuyo lema es
el "comercio justo".
Cada una de estas corrientes está representada por diferentes grupos de interés
que ejercen su poder dentro y fuera del gobierno, en los ámbitos académicos, sindicatos,
industrias y hasta en la opinión pública. Los primeros privilegian el rol hegemónico
mundial del país como primera potencia; los segundos favorecen la protección del
mercado laboral y el desarrollo industrial local.
Los procesos de debate entre las dos posturas generan como resultado políticas
comerciales contradictorias. Las mismas se modifican sucesivamente en el corto plazo y
a la larga ponen al país en una posición confusa entre los valores de libertad de
comercio que profesan a escala mundial y las restricciones a las importaciones que
imponen en el ámbito local.
A su vez, e independientemente de sus propias políticas incompatibles, se
otorgan para sí el derecho discrecional y unilateral de evaluar y juzgar las políticas
comerciales de otros países en la medida que las importaciones provenientes de ellos
dañan o "puedan llegar a dañar" la industria local.
Este tipo de situaciones produce fricciones a la hora de negociar acuerdos
comerciales y posibilita la toma de medidas de represalia contra los Estados Unidos.
Las mismas son cada vez más frecuentes dado que, desde la creación de la OMC, se han
mejorado
los
mecanismos
internacionales
para
elevar
quejas
contra
políticas
comerciales discriminatorias.
Este escenario cada vez más complejo pone a los Estados Unidos en una
encrucijada: cómo replantear la política comercial sin desatender las problemáticas de
cada uno de los sectores en disputa. Es decir, cómo hallar mecanismos que desarrollen
la generación de empleos y, al mismo tiempo, abran la economía al comercio
internacional sin trabas arancelarias y no arancelarias. O visto de otro modo, como
sostener el rol de garante mundial del libre comercio sin desatender las políticas de
desarrollo industrial interno.
Los objetivos de ambos grupos, vistos desde sus marcos de referencia, son muy
válidos; sin embargo al presentar posiciones irreconciliables ponen a los Estados Unidos
en una contradicción que se está volviendo cada vez más costosa para los intereses del
país y de ambas corrientes.
Quizás la clave de una nueva política de comercio haya que buscarla en la
gradualidad. Por un lado, tratando de flexibilizar los marcos proteccionistas que por
28
años han cobijado a los productores locales librándolos de la necesidad de ser
competitivos. Por el otro, siendo menos exigentes con terceros países que enfrentan
también dilemas de comercio internacional.
Para ello es fundamental que el Ejecutivo plantee claramente las directrices que
redireccionen a la política comercial de los Estados Unidos hacia una situación que vaya
compatibilizando los intereses de las dos corrientes y superando una dicotomía que no
ayuda a mejorar la situación de la clase trabajadora norteamericana ni fortalece el rol
hegemónico del país en el nuevo sistema internacional.
Por este motivo es necesario que el presidente y su equipo de trabajo negocien
acuerdos internos con cada uno de los sectores en disputa y particularmente con las
facciones del Congreso.
Esta tarea de reposicionar al país hegemónico en un nuevo contexto
internacional más competitivo no es un cometido sencillo. De todos modos, cuanto más
tiempo tarde la clase política estadounidense en acomodarse a la nueva situación más
altos serán los costos de su propia contradicción.
7. Bibliografía
Allen, G. (1999). States, sovereignty and trade. En B., Hocking y S., McGuire (Eds.),
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