Órganos constitucionales autónomos: el porqué de su autonomía

CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS A.C.
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS: EL PORQUÉ DE SU
AUTONOMÍA
TESINA
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADA EN DERECHO
PRESENTA
IRENE MARIANA CUÉLLAR ARAIZA
DIRECTOR DE LA TESINA
DR. SAÚL LÓPEZ NORIEGA
CIUDAD DE MÉXICO, MAYO, 2018
A mis padres Teresa e Israel por su amor y dedicación y a mis hermanas
Andrea y Constanza por ser mis compañeras de vida
Agradecimientos
A las cuatro personas a las que les debo todo, mi madre, Teresa, por ser mi apoyo constante, por
hacerme sentir que no existe la distancia y por ser mi inspiración; mi padre, Israel, por cuidarme,
apoyarme y siempre estar para mí, incluso cuando ni yo misma sé que necesito su ayuda. A mis
dos hermanas, Andrea, por acompañarme en mis aventuras, por creer en mí y darme la valentía
para seguir mis sueños y Constanza, por sus regaños, su cariño y por impulsarme y ayudarme
siempre. Sin duda los cuatro son un ejemplo y me ayudan a ser una mejor persona.
A mi director de tesina, Saúl López Noriega, por dirigir este trabajo, por su paciencia, sus
consejos, revisiones, críticas constructivas y apoyo para lograr crear y terminar la tesina.
Un especial agradecimiento, a mi profesor, jefe y amigo Raúl Mejía, por hacerme pensar más
allá de lo que me creía capaz, por confiar en mí y darme la oportunidad de trabajar y aprender
con él, por las innumerables discusiones que tuvimos con Laura Rojas, a quien también
agradezco, pues las aportaciones de ambos le dieron forma a mi trabajo, enriquecieron mi
aprendizaje y el resultado final.
Al profesor José Roldán Xopa, por su apoyo y conocimiento sobre el tema, que fueron
invaluables en la creación de este trabajo.
A mi profesor y amigo, Gustavo Fondevila, por ser un mentor en mi carrera, por ser el primero
en darme la oportunidad de trabajar con él, por apoyarme y por ser la persona que me acercó y
permitió estudiar por primera vez a los órganos constitucionales autónomos.
Al Ministro José Ramón Cossío Díaz por permitirme ser parte de un gran equipo, que es un
ejemplo de profesionalismo y de lo que aspiro a ser como abogada, gracias por dejarme aprender
de usted y con usted.
A mis amigos, que se convirtieron en mi familia, les debo gran parte del porqué hoy puedo
escribir estas líneas, porque ustedes se desvelaron, aprendieron y lograron lo imposible
conmigo. En especial, quiero agradecer a mi equipo Jessup, a mis coaches, Ana Lamas y Alonso
Madrazo porque me dieron la fortaleza para no rendirme y levantarme de mis derrotas, sin duda
son un gran ejemplo, los admiro mucho y agradezco todo lo que hicieron por mí y el equipo. A
Priscila Valencia, por convertirte en parte de mi familia, por ser una gran amiga y compañera
de casa y sobre todo por acompañarme y apoyarme en mis locuras; a Raúl Archundía, por ser
un hermano, cuidarme, apoyarme, confiar en mí y dejarme ser parte de tu vida; a Sofía Cruz,
por permitirme conocerte y entender un poco mejor tus ideas y esa nobleza que te caracteriza; a
Alessandra Barzizza por los desvelos, las risas y esas pláticas en la madrugada que resolvían
todos nuestros problemas y a Fernanda Gómez, porque me enseñaste el significado de luchar
por lo que quieres.
Finalmente, quiero agradecer a una persona que fue muy importante a lo largo de estos años, a
Vladimir Duarte, por acompañarme en este viaje, por cuidarme y apoyarme. Sin duda, si a
alguien tengo que agradecer por la culminación de este trabajo y de mi carrera es a ti, porque tú
me impulsaste a seguir adelante, a escribir cuando me faltaban las palabras, a no rendirme, y
por fin, lo logramos.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 1
Capítulo1. El principio de división de poderes y su aplicación en México................................. 3
Aplicación del principio de división de poderes en México y su relación con los órganos
constitucionales autónomos ..................................................................................................... 9
1.
Organismos de la Administración Pública Federal ................................................. 10
2.
Los órganos constitucionales autónomos ................................................................ 14
Tabla 1. Características de los órganos constitucionales autónomos establecidas en la
Constitución. .......................................................................................................................... 18
3.
La nueva división de poderes .................................................................................. 23
Capítulo 2. Los órganos constitucionales autónomos en México: las razones de su creación. . 27
Historia de los órganos constitucionales autónomos ............................................................. 27
1.
Banco de México..................................................................................................... 28
2.
Instituto Nacional Electoral ..................................................................................... 31
3.
Comisión Nacional de los Derechos Humanos ....................................................... 35
4.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática..................................... 38
5.
Comisión Federal de Competencia Económica ...................................................... 40
6.
Instituto Federal de Telecomunicaciones ................................................................ 42
7.
Instituto Nacional para la Evaluación para la Educación ........................................ 45
8.
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales ................................................................................................................ 47
9.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social ............................................ 50
10.
Fiscalía General de la República ............................................................................. 54
Razones para otorgar autonomía constitucional a los órganos .............................................. 56
Tabla 2. Razones por las que se le otorgó autonomía a los órganos constitucionales
autónomos.............................................................................................................................. 57
Capítulo 3. ¿Por qué se les da autonomía a los órganos constitucionales autónomos? Un
análisis de sus funciones. ........................................................................................................... 59
1.
BANXICO ............................................................................................................... 60
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 60
B.
Funciones otorgadas en la ley y el reglamento interno ............................................... 60
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
62
2.
INE .......................................................................................................................... 64
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 65
B.
Funciones otorgadas por la ley ................................................................................... 66
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
67
3.
CNDH...................................................................................................................... 70
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 71
B.
Funciones otorgadas por la Ley .................................................................................. 71
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
73
4.
INEGI ...................................................................................................................... 74
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 75
B.
Funciones otorgadas por la Ley .................................................................................. 75
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
76
5.
COFECE.................................................................................................................. 78
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 79
B.
Funciones otorgadas por la Ley .................................................................................. 80
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
83
6.
IFT ........................................................................................................................... 84
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 84
B.
Funciones otorgadas por la ley ................................................................................... 85
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
87
7.
INEE ........................................................................................................................ 89
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 90
B.
Funciones otorgadas por la ley y el estatuto orgánico ................................................ 90
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
92
8.
INAI ........................................................................................................................ 94
A.
Funciones otorgadas por la Constitución .................................................................... 95
B.
Funciones otorgadas por la ley ................................................................................... 96
C.
Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al órgano
97
¿Por qué es importante el análisis de este capítulo? .............................................................. 98
Conclusiones............................................................................................................................ 101
Bibliografía .............................................................................................................................. 108
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Características de los órganos constitucionales autónomos
establecidas en la Constitución. .............................................................................. 18
Tabla 2. Razones por las que se le otorgó autonomía a los órganos
constitucionales autónomos. .................................................................................... 57
Lista de abreviaturas
APF
Administración Pública Federal
BANXICO
Banco de México
CONEVAL
Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social
CNDH
Comisión Nacional de los Derechos Humanos
COFECE
Comisión Federal de Competencia Económica
COFECO
Comisión Federal de Competencia
COFETEL
Comisión Federal de Telecomunicaciones
CNTE
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación
FEPADE
Fiscalía para los Delitos Electorales
FGR
Fiscalía General de la República
IFAI
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos
IFE
Instituto Federal Electoral
IFT
Instituto Federal de Telecomunicaciones
INAI
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales
INE
Instituto Nacional Electoral
INEE
Instituto Nacional para la Evaluación para la Educación
INEGI
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
LEGIPE
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
LOAPF
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
OCA
Órgano Constitucional Autónomo
OCAs
Órganos Constitucionales Autónomos
OPLES
Organismos Públicos Locales
PROFECO
Procuraduría Federal del Consumidor
SCJN
Suprema Corte de Justicia de la Nación
SEDESOL
Secretaría de Desarrollo Social
SEN
Sistema Educativo Nacional
SEP
Secretaria de Educación Pública
SHCP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SNEE
Sistema Nacional de Evaluación Educativa
SNTE
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
TEPJF
Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal
INTRODUCCIÓN
¿Qué tienen en común las universidades, los pueblos indígenas, la Auditoría Superior de la
Federación y los órganos constitucionales autónomos? Que, según la Constitución, cada uno de
éstos goza de autonomía. Pero ¿qué tipo de autonomía? ¿La autonomía otorgada por la
Constitución siempre es igual o varía? Es decir, ¿el vocablo autonomía tiene los mismos
alcances constitucionales para los pueblos indígenas que para las universidades? O, inclusive,
en un mismo universo, como el de los llamados órganos constitucionales autónomos (OCAs),
¿su autonomía opera de la misma manera? Lo cierto es que la autonomía otorgada en la
Constitución no es unívoca y, más bien, puede tener diferentes significados según el ente
jurídico.1
Si la autonomía no es igual para cada ente, cómo saber si se le debe otorgar autonomía a cierto
instituto o consejo, ¿por qué se les otorga autonomía? El presente estudio intenta responder esta
pregunta y, para ello, ha delimitado su objeto de estudio a los órganos constitucionales
autónomos.
Los órganos constitucionales autónomos han sido definidos por la doctrina y jurisprudencia
mexicana como órganos del Estado que están establecidos directamente en la Constitución, los
cuales deben mantener relaciones de coordinación con los otros órganos del Estado, contar con
independencia funcional y financiera, además de atender funciones primarias u originarias del
Estado.2
1
La anterior consideración puede observarse en el Voto particular del Ministro José Ramón Cossío Díaz en la
Controversia Constitucional 103/2002. SCJN. Controversia Constitucional 103/2002, Voto Particular José Ramón
Cossío Díaz.
2
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS.
(México: SCJN. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXV, 2007), 1647; Laura Isabel Guerra
Reyes., “Órganos constitucionales autónomos. Naturaleza jurídica y notas distintivas”, Eumed: Contribuciones a
las ciencias sociales (agosto 2014). Disponible en http://www.eumed.net/rev/cccss/29/estadoconstitucional.html
(Fecha de consulta: 25 de noviembre) ; Filiberto Valentín Ugalde Calderón. “Órganos constitucionales
autónomos”. Revista del Instituto de la Judicatura Federal, No. 29, (2010): 253-264. Disponible en:
http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/29/Filiberto%20Valent%C3%ADn%20Ugalde%20Calder%C3%
B3n.pdf (Fecha de consulta: 5 de diciembre del 2016); García-Pelayo, Manuel. “El" status" del Tribunal
Constitucional”. Revista Española de Derecho Constitucional, vol. 1, no 1, (1981): 11-34. Disponible en:
http://www.cepc.gob.es/Controls/Mav/getData.ashx?MAVqs=~aWQ9MjQ1MzMmaWRlPTEwMzcmdXJsPTYm
bmFtZT1SRURDXzAwMV8wMTEucGRmJmZpbGU9UkVEQ18wMDFfMDExLnBkZiZ0YWJsYT1BcnRpY3
VsbyZjb250ZW50PWFwcGxpY2F0aW9uL3BkZg==. (Fecha de consulta: 26 noviembre del 2016); Carrillo
Cervantes, Yasbe Manuel. “La división de poderes y los órganos constitucionales autónomos en México,
propuestas para la reforma del Estado”, Revista Alegatos, no. 39, (1998), 2.
1
Las razones que se han planteado para explicar por qué se les otorga autonomía a estos órganos
son variadas. Las principales que se han establecido para su creación (en sus exposiciones de
motivos) señalan que la autonomía constitucional es una manera de asegurar independencia
técnica y política de ciertas instituciones dependientes de la administración pública federal3.
Sin embargo, la hipótesis que señala este trabajo es que, aunque en algunos casos la autonomía
de los órganos constitucionales autónomos fue otorgada como una manera de asegurar
independencia técnica y política de ciertas instituciones dependientes de los Poderes de la
Unión, en la actualidad, no se pueden señalar éstas como las únicas razones para el otorgamiento
de autonomía constitucional. En realidad, la autonomía de la mayoría de los órganos
constitucionales autónomos, sobre todo de los más recientes no sigue una lógica determinada.
En los últimos años se ha dado un uso excesivo de esta noción por parte del órgano reformador
de la Constitución, que inserta la palabra “autonomía” en no pocas de sus reformas sin atender
a un patrón determinado. Asimismo, en la actual conformación del Estado mexicano, los
órganos constitucionales autónomos no son considerados como tal debido a la función que
realizan, sino que son órganos constitucionales autónomos porque así los estableció la
Constitución.
Para demostrar lo anterior, este trabajo está compuesto por tres capítulos que buscarán responder
la pregunta de investigación. El primero, hablará del principio de división de poderes y su
aplicación en México, así como del surgimiento de los órganos constitucionales autónomos, sus
funciones, características y relaciones con los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El
segundo capítulo, tratará de dar un panorama histórico de cada uno de los órganos y la razón de
su creación. Por último, el tercer capítulo analizará las funciones que la Constitución otorga a
cada uno de los órganos, para intentar determinar si las razones otorgadas cuando fueron creados
están relacionadas con las funciones que les fueron otorgadas.
Disponible en: http://www.azc.uam.mx/publicaciones/alegatos/pdfs/35/39-12.pdf
diciembre de 2017).
3
Véase capítulo 2 de este trabajo para mayor información.
2
(Fecha de consulta: 6 de
Capítulo1. El principio de división de poderes y su aplicación en México
El principio de división de poderes se encuentra consagrado en el artículo 49 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que el supremo poder de la
federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial4. Debido a la
importancia de este principio y dado que representa uno de los principios bases del
constitucionalismo5 es relevante hacer una breve explicación de éste y de su evolución en la
doctrina y en el derecho mexicano.
En primer lugar, es necesario considerar que el principio de la división de poderes no es estático,
es una institución política que ha ido evolucionando con el pasar del tiempo. En palabras de
García Pelayo, la división de poderes “es un fenómeno y un concepto que trasciende a cualquiera
de sus versiones históricas, […] y que, por consiguiente, no hay una versión única, no hay un
modelo patentado, ni hay tampoco un dogma de la división de poderes, sino que ésta tiene en
cada tiempo sus propias peculiaridades de configuración”6.
Así, los orígenes más antiguos del principio se pueden encontrar en la antigüedad clásica en la
cual se formuló la famosa concepción de la forma mixta de gobierno, ésta puede ser encontrada
en las teorías de Heródoto, Platón, Aristóteles y Polibio7. Aunque estas ideas sirvieron de base
para la formulación de la teoría de la división de poderes, la concepción moderna de ésta se le
atribuye a Locke y Montesquieu8. Antes de estos pensadores, la diversidad de órganos y la
4
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 49. Disponible en:
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_240217.pdf (consultado el 13 de mayo de 2017)
5
Richard Bellamy, “The political form of the constitution: separation of powers, rights and representative
democracy”, Political Studies, vol. 44, no. 3, (Cambridge Massachusetts: Blackwell Publishers, 1996), 436. En
Mauro Arturo Rivera León “La legitimación en la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional
mexicana: Un estudio comparado” (tesis de doctorado Universidad Complutense de Madrid, Facultad de Derecho
,2015) Disponible en: http://eprints.ucm.es/33748/1/T36585.pdf (consultado el 6 de diciembre del 2017)
6
Manuel Garcia Pelayo, “La división de poderes y su control jurisdiccional” Revista de Derecho Político no 18
(1983), 7-16
7
Hector Fix Zamudio y Salvador Valencia Carmina señalan que Herodoto en sus Historias hace una comparación
de la democracia, la aristocracia y la monarquía, señalando sus ventajas y desventajas. En relación con Platón,
señalan que en Las leyes, sostiene que para lograr un buen régimen político era necesario mezclar la democracia y
la monarquía. Por su parte, Aristóteles robusteció la teoría de la forma mixta de gobierno y sugirió una clase media
amplia, además señaló los tres elementos principales del Estado: la rama legisladora, los funcionarios
administrativos y los tribunales. Polibio analizo los mecanismos de la Constitución romana, y señalo que el
bienestar y el poderío de la nación dependían de la forma mixta de gobierno.
Hector Fix Zamudio, Salvador Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y comparado (México: 3 ed.
Porrúa, 2003), 387.
8
Estos autores infirieron sus principios de la organización constitucional inglesa.
3
clasificación de funciones parecían obedecer simplemente a la necesidad de especializar
actividades, es decir, a una mera división de trabajo9. A partir de Locke, aunque continúa la idea
de la división del trabajo, esta idea pasa a un segundo plano y se le da mayor importancia a la
limitación del poder, para evitar el abuso por parte de alguno10. Así Locke señala tres poderes,
el legislativo, el ejecutivo y el federativo; sin embargo, para él sólo el poder legislativo y el
ejecutivo debían estar separados, mientras que el poder federativo debía ser ejercido por el
mismo poder ejecutivo11. Sería hasta 1748, con el Espíritu de las leyes que Montesquieu
señalaría la importancia de que los titulares del poder ejecutivo, legislativo y judicial fueran
diferentes, para de esta manera evitar el abuso del poder por uno de ellos. 12 En sus palabras:
“Todo estaría perdido si el mismo hombre, ó el mismo cuerpo de los próceres ó de los nobles ó
del pueblo, ejerciese estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones
públicas y el de juzgar los delitos ó las diferencias de los particulares”. 13 Este principio se vio
consagrado en el constitucionalismo norteamericano, francés e hispanoamericano 14. Un claro
ejemplo de esto es la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 178915. De
esta manera la división de poderes llegó a ser y, continúa siendo, la principal limitación interna
del poder público.16
A pesar de su gran aceptación, la teoría de Montesquieu tuvo varias críticas entre estas destaca
que su concepción de la separación de poderes es rígida y mecánica17. Dos de los autores que
9
Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano (México: 40 ed. Porrúa, 2009), 212.
Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, 212.
11
Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, 215. ; Cesar Quintero, “El principio de la separación
de los poderes y su valor actual en Iberoamérica” en Memoria del III Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional,
t.
II
(1ed,
UNAM
IIJ
,1987):
749-784.
Disponible
en:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/961/9.pdf (consultado: 13 de mayo del 2017).
12
C de Secondant Montesquieu, El Espíritu de las leyes tomo I., (España: Biblioteca Digital de Sevilla, trad. Siro
García del Mazo), 224. Disponible en: http://fama2.us.es/fde/ocr/2006/espirituDeLasLeyesT1.pdf (Consultado el
13 de mayo del 2017).
13
C de Secondant Montesquieu, El Espíritu de las leyes tomo I, 228.
14
Mauro Arturo Rivera León, “La legitimación en la acción de inconstitucionalidad y la controversia
constitucional mexicana: Un estudio comparado”, 13.
15
En el artículo 16 de la Declaración se dispuso textualmente “La sociedad que no tiene asegurada la garantía de
sus derechos, ni tiene determinada la separación de poderes, carece de Constitución”. Declaración de los Derechos
del Hombre y el Ciudadano de 1789, art. 16. Disponible en : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseilconstitutionnel/root/bank_mm/espagnol/es_ddhc.pdf (Consultado el 13 de mayo del 2017)
16
Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, 212.
17
Varios autores han defendido a Montesquieu y señalado que está concepción, es una mala interpretación de su
teoría, por ejemplo Cesar Quintero señala “[l]a escencia de la doctrina de Montesquieu no consiste, en la atribución
exclusiva de cada una de las tres funciones fundamentales del Estado a cada uno de los tres órganos superiores del
mismo y en la desconexión total de dichos órganos entre sí”. En Quintero “El principio de la separación de los
poderes y su valor actual en Iberoamérica”, 759.
10
4
señalan está visión rígida de la teoría de Montesquieu son Duguit y Carré de Malberg, los cuales
apuntan que se entendieron a los poderes y a sus funciones como totalmente separados y sin
ningún tipo de relación entre estos18.
Carré de Malberg, señaló tres problemas con la definición de Montesquieu. El primero, es que
el principio como fue definido por Montesquieu busca destruir la unidad del Estado, lo cual
afecta la fuerza de éste19. En palabras de Carré de Malberg “la influencia del dogma de
Montesquieu es ciertamente disolvente, ya que la separación de poderes, al descomponer el
poder estatal en tres poderes, que no tienen cada uno sino una capacidad de acción insuficiente
no conduce a otra cosa que a destruir en el Estado la unidad que es el mismo principio de su
fuerza”20. La segunda crítica se relaciona con la división de funciones de los tres poderes, para
el autor la exclusividad funcional no es real y no sería conveniente que lo fuera.21 La tercera
objeción planteada es respecto a la igualdad de los órganos. Para el autor, siguiendo a Duguit,
la superioridad de la ley pone al Poder Legislativo en un nivel superior a los otros poderes, lo
cual es necesario para conservar la unidad del poder.22
La división de poderes continuó evolucionando y la concepción rígida del principio se fue
matizando. Esta visión se empezó a atenuar con autores como Kant y Rousseau, así Kant
establece que “los tres poderes del Estado están coordinados entre sí, cada uno de ellos es
complemento necesario de los otros dos”23.
Benjamin Constant, por su parte, agrega un cuarto poder o pouvoir neutre a los tres poderes, a
este le otorga el poder de regular el funcionamiento de la triada original. Esta función debe
encontrarse separada de los tres poderes, pues si se le otorga a alguno, este podría destruir a los
otros dos.24 García Pelayo, menciona que en la actualidad este poder neutro es ejercido por los
Quintero, “El principio de la separación de los poderes y su valor actual en Iberoamérica” ,760; R. Carré de
Malberg, Teoría general del Estado (trad. de José Lión Depetre, prefacio de Héctor Gros Espiell) (México: FCEUNAM, 1998), 766.
19
Juan José Solozobal, “Sobre el Principio de la Separación de Poderes”, Revista de Estudios Políticos (Nueva
Época) no. 24, (1981), 227. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/26674.pdf (Consultado el
2 de junio del 2017); R. Carré de Malberg, Teoría general del Estado,818- 827.
20
Carré de Malberg citado en Juan José Solozobal, Sobre el Principio de la Separación de Poderes, p.227.
21
Juan José Solozobal, “Sobre el Principio de la Separación de Poderes”, 227.
22
Juan José Solozobal, “Sobre el Principio de la Separación de Poderes”, 227, 228.
23
Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, 217.
24
Manuel García Pelayo, “La división de poderes y su control jurisdiccional” Revista de Derecho Político Núms.
18-19. (1983) : 7-16.
18
5
Tribunales Constitucionales, ya que los conflictos presentados entre órganos constitucionales
pueden ser planteados y resueltos como conflictos competenciales.25
Actualmente, la relación de pesos y contrapesos no se relaciona con funciones exclusivas; en la
actualidad se relaciona con una función preponderante de cada uno de los poderes, más no
exclusiva, y con la colaboración y coordinación entre los tres.26 Debido a lo anterior, cuando se
habla de división de poderes, no son tres poderes sin relación, a los que se les encarga tutelar
exclusivamente una función del Estado. Está evolución ha sido reconocida en la doctrina, por
medio de los términos, separación de funciones (partition of power) distinción de funciones o
la organización constitucional27. Un autor que ha abordado este tema es Karl Loewenstein en
Teoría de la Constitución, en este libro menciona:
Lo que en realidad significa la así llamada separación de poderes no es, ni más ni menos,
que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas
funciones ─ el problema técnico de la división de trabajo ─ y que por otra, los
destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes
órganos, la libertad es el telos ideológico de la teoría de la separación de poderes. Lo que
corrientemente, aunque erróneamente, se suele designar como la separación de los
poderes estatales, es en realidad la distribución de determinadas funciones estatales a
diferentes órganos del Estado.28
De este modo, es importante señalar que en la actualidad la división de poderes es entendida
como la “distribución de ciertas funciones a diferentes órganos entre los cuales se establecen
relaciones de coordinación e incluso con harta frecuencia de colaboración”29.
En relación con lo anterior, Elisur Arteaga Nava retoma el concepto de separación de funciones
de Loewenstein y señala que la división de funciones establecida en la Constitución mexicana
se relaciona con cuatro puntos principales.30 El primero es otorgar de manera preferente una
Manuel García Pelayo, “La división de poderes y su control jurisdiccional”, 7-16.
Rivera León, La legitimación en la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional mexicana:
Un estudio comparado, 35-36.
27
Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, (trad. De Fernando de los Ríos) (Buenos Aires: Ed. Albatros: 1954),
459; Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, (España: 2ª ed: Barcelona: Ed. Ariel: 1976), 55.
28
Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, 55.
29
Fix Zamudio y Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, 391.
30
Nava Vázquez, La división de Poderes y de Funciones (México: Porrúa, 2008), 4.
25
26
6
función a uno de los tres poderes; esto no evita que los otros dos puedan participar en esta o que
tengan cierta forma de participar en esta función; el segundo, que los poderes puedan
neutralizarse unos a otros; el tercero, que existan entre ellos métodos de colaboración y
cooperación para mejorar sus actos, y el cuarto que haya mecanismos por medio de los cuales
uno de los poderes pueda defenderse ante las acciones de los otros.31
De esta manera, la división de poderes en conjunto con la teoría de las funciones del Estado,
logran que la separación de poderes sea entendida con un carácter flexible y no riguroso, que se
considere como un principio de colaboración, equilibrio y autonomía32.
Esto puede ser observado en la Constitución, la cual consagra la división de poderes en los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial y determina la colaboración entre estos por dos medios
principales. Primero, la Constitución establece mecanismos por medio de los cuales la validez
de un mismo acto depende de la participación de dos poderes; segundo, otorga a uno de los
poderes algunas facultades que no son peculiares de ese poder33.
Al mismo tiempo que el principio de división de poderes se flexibilizaba, las sociedades
evolucionaban y en virtud de la complejidad de sus problemas y necesidades, surgieron distintos
modelos que trataron de repartir y regular el ejercicio del poder34. Así, Bruce Ackerman habla
de la necesidad de una especialización funcional, esta, según el autor, se da en tres partes. La
primera señala la debilidad de los políticos elegidos directamente para regular cuestiones
burocráticas, observa que la regulación excesiva por parte del legislador de cuestiones
burocráticas puede llevar a miniburocracias hiperpolitizadas. La segunda parte habla de la
necesidad de una cultura weberiana, la cual se refiere a la necesidad de personas con talento
que encuentren inspiración en servir profesionalmente al Estado. La tercera parte se refiere al
“potencial creativo para la ley constitucional”, relacionado con la necesidad de concebir una
especialización funcional en la Constitución, por estar ante en un Estado burocrático. 35
31
Nava Vázquez, La división de Poderes y de Funciones, 4.
Fix Zamudio y Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, 395-398.
33
Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, 219.
34
Carlos Matute González, “Los Organismos Autónomos Constitucionales. La evolución de la División de Poderes
y un proceso de integración al orden jurídico internacional”. En Revista de Administración Pública 138,
Organismos Constitucionales Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública, 15-36, (México, DF:
INAP, 2015).
35
Bruce Ackerman, La Nueva división de poderes, (México: FCE, 2007), 72-74.
32
7
Esta necesidad por una especialización funcional ha hecho que en varios países, se opte por
crear organizaciones formalmente independientes de los poderes legislativo, ejecutivo y
judicial, concentradas en coordinar o regular un ámbito específico de política pública, separados
de la política y con autonomía de decisión36. En Estados Unidos, por ejemplo, se creó en 1887
la primera agencia regulatoria independiente37, la Comisión Interestatal de Comercio38, junto
con ésta, hubo una proliferación de este tipo de agencias a principios del siglo XX, la
proliferación se debió a la necesidad de regular aspectos económicos (monopolios, prácticas
monopólicas, entre otras) por medio de una agencia que no estuviera politizada y que pudiera
funcionar de manera independiente y especializada. Para lograr lo anterior se les dio facultades
regulatorias, la posibilidad de otorgar licencias, establecer parámetros, decidir en casos
individuales, con poca o nada de supervisión del presidente o del Congreso.
39
Asimismo se
integraron por comisiones, los comisionados eran elegidos por el presidente con la aprobación
del Congreso, duraban en el cargo periodos largos de tiempo y eran difíciles de remover. Uno
de los controles que se les impuso a sus acciones fue la revisión de constitucionalidad de sus
actos por la cortes federales; sin embargo, en este caso sería importante revisar la deferencia que
las cortes les han otorgado a las agencias en aspectos técnicos, además de cuestionarse si ésta
es necesaria o podría afectar el sistema de pesos y contrapesos que debe existir.
Aún con la creación de las agencias independientes, Bruce Ackerman señala las dificultades que
presenta el modelo estadounidense de la división de poderes para implementar esta
especialización, entre estas destaca que los constitucionalistas estadounidenses tienen
problemas para aceptar que el presidente puede ser una amenaza en la división de poderes
cuando se considera la especialización funcional40. Así señala que en el modelo estadounidense
se ve al presidente como el encargado de “manejar la burocracia de la forma que guste”.41 Esto
36
Un ejemplo de estos son las agencias independientes en Estados Unidos, en Europa los non-ministerial
departments, la autorite administrative indepent. Mauricio Dussauge, “Mitos y realidades de los organismos
constitucionales autónomos”. En Revista de Administración Pública 138, Organismos Constitucionales
Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública, 230-232 (México, DF: INAP, 2015).; Ugalde
Calderón, “Órganos constitucionales autónomos”, 253-264.
37
En inglés a estas agencias se les denomina independent regulatory agencies y normalmente se les conoce como
IRAs.
38
Interstate Commerce Commission (ICC).
39
B. Guy Peters, “The United States of America” en Government Agencies, Practices and Lessons from 30
countries, ed. Koen Verhoest, et al, 70 (UK: Palgrave Macmillan 2012).
40
Bruce Ackerman. La Nueva División de Poderes, 73-75.
41
Bruce Ackerman. La Nueva División de Poderes, 73-75.
8
puede generar una hiperpolitización de la burocracia42, la cual no es favorable cuando se intenta
conseguir que ésta sea especializada y despolitizada.
Además de las agencias independientes de Estados Unidos existen agencias autónomas en
distintos países, tales como Chile e Inglaterra. Sin embargo, aunque estas tienen ciertos aspectos
similares a los órganos constitucionales autónomos, también guardan diferencias, por lo que
este estudio se centrara únicamente en analizar el porqué de la autonomía de los OCAs en
México. En este sentido, Castellanos Hernández, explica que el surgimiento de los órganos
constitucionales autónomos en México, puede ser justificado, por razones de división del trabajo
administrativo para lograr eficacia y eficiencia, así como por una búsqueda de la redistribución
del poder estatal. Córdoba y Astudillo mencionan que respecto al proceso de autonomización
de órganos en México, el año de 1994 (cuando se otorgó autonomía constitucional a BANXICO)
“marcó la ruta de un viaje sin retorno hacia la reestructuración del ejercicio del poder político,
anclada en la exigencia de apartar de la órbita de los poderes tradicionales el ejercicio de
actividades que por su peculiar naturaleza necesitaban depositarse en instituciones de carácter
técnico, diseñadas además, en él y para el renovado contexto de la pluralidad política y social
que comenzaba a manifestarse con particular intensidad”.43
Aplicación del principio de división de poderes en México y su relación con los órganos
constitucionales autónomos
El surgimiento de los órganos constitucionales autónomos en México y 44 su incorporación en
el orden jurídico mexicano tuvo efectos en el entendimiento del principio de división de poderes,
42
Bruce Ackerman. La Nueva División de Poderes, 103-104.
Lorenzo Cordoba Vianello y Cesar Astudillo. Los árbitros de las elecciones estatales. Una radiografía de las
elecciones
estatales.
(México:
UNAM:
2010),
37.
Disponible
en:
http://www.iepcjalisco.org.mx/sites/default/files/unidadeditorial/publicaciones/los_arbitros_de_las_elecciones_estatales._una_radiografia_de_su_arquitectura_institucio
nal.pdf (Consultado el 6 de diciembre del 2017).
44
Se espera que para el 2018 se establezca la Fiscalía. Sin embargo el artículo décimo sexto transitorio de la
Constitución no establece una fecha límite para su instauración. “DÉCIMO SEXTO.- Las adiciones, reformas y
derogaciones que se hacen a los artículos 28; 29, párrafo primero; 69, párrafo segundo; 76, fracciones II, por lo que
se refiere a la supresión de la ratificación del Procurador General de la República por el Senado y XII; 78, fracción
V; 82, fracción VI; 84; 89, fracción IX; 90; 93, párrafo segundo; 95; 102, Apartado A; 105, fracciones II, incisos
c) e i) y III; 107; 110 y 111 por lo que se refiere al Fiscal General de la República; 116, fracción IX y 119, párrafo
primero de esta Constitución, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias
que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones a que se
refiere el presente Transitorio, siempre que se haga por el propio Congreso la declaratoria expresa de
entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República. […]”. Decreto de
43
9
dado que estos órganos no dependen de ninguno de los poderes tradicionales. Para entender
mejor su origen y su relación con los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, el trabajo hará un
análisis de los organismos de la administración pública federal, después establecerá el concepto
de órgano constitucional autónomo y finalmente explicará la relación de los órganos con los
poderes de la Unión.
1.
Organismos de la Administración Pública Federal
Los órganos constitucionales autónomos, antes de convertirse en órganos totalmente
independientes de los poderes de la Unión dependieron del poder Ejecutivo en distintos grados,
es así como la mayoría de ellos fueron órganos desconcentrados y posteriormente
descentralizados, antes de conseguir su autonomía constitucional.
Establecido lo anterior es importante señalar la diferencia entre tres tipos de organismos: los
organismos centralizados, los organismos desconcentrados y los organismos descentralizados.
Para explicar las diferencias entre cada uno, el trabajo utilizará como base el trabajo de Roldán
Xopa en dicha área. El autor trata los conceptos de centralización, desconcentración y
descentralización como técnicas de organización administrativa que establecen diseños
institucionales, ámbitos de actuación, y relaciones entre los entes administrativos.
A. Organismos centralizados, desconcentrados y descentralizados
i.Organismos centralizados
Los organismos centralizados son aquellos que se encuentran colocados en diversos niveles,
pero todos en una situación de dependencia frente al presidente de la República45. Lo anterior,
para Roldán Xopa incluye la unificación de mando y decisiones.46 Asimismo, señala que, “[l]a
centralización, además de ser una forma de organización administrativa, es una técnica de
organización o diseño de relaciones intraorgánicas basadas en la jerarquía.” 47
reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, artículo DÉCIMO SEXTO TRANSITORIO. Disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fecha=10/02/2014 (Consultado el 6 de diciembre del
2017)
45
Fraga, Derecho Administrativo, 165; Serra Rojas, Derecho Administrativo (8ed: México: Porrúa: 2017), 468;
Roldán Xopa, Derecho Administrativo (México: Porrúa ,2009) p.216
46
Roldán Xopa, Derecho Administrativo ,217.
47
Roldán Xopa, Derecho Administrativo, 217.
10
En la estructura básica de la administración centralizada se encuentra el presidente de la
República y sus dependencias. Estas últimas son las secretarías de Estado, los departamentos
administrativos y la consejería jurídica.48 A las anteriores se agregan instancias u órganos a los
que se les ha denominado intermedios, tales como las comisiones intersecretariales o los
gabinetes.49
ii.Organismos desconcentrados
Los organismos desconcentrados surgen con la expedición de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal en 1976, específicamente en el artículo 17. De acuerdo con
dicho artículo y con el autor las características son las siguientes: i) son parte de una dependencia
de la APF; ii) están subordinados jerárquicamente al titular del ramo; iii) tienen autonomía para
ejercer la competencia que se les otorgó; iv) son creados, modificados o extintos por un
instrumento de derecho público, ya sea ley, reglamento, acuerdo o decreto; v) su competencia
está limitada a una determinada materia o territorio y vi) no cuentan con personalidad jurídica (
hay excepciones tales como el INAH, el INBA y el IPN).50
El autor, asimismo señala que la desconcentración administrativa es un modo específico de
organización institucional por la que se les asigna a los organismos desconcentrados ciertas
funciones y tipo de relaciones con el resto de la organización administrativa. Así cita a Gallego
Anabitarte, el cual dice que la desconcentración “es la competencia para resolver
definitivamente en propio nombre y no en el de otro órgano la correspondiente competencia,
aunque exista tutela jurídica y material. La desconcentración supone un cambio objetivo en el
orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de
las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización”51.
Después de hablar de los organismos desconcentrados habla de un nuevo tipo de estos, los
cuales, han surgido en los últimos años: los órganos reguladores52 (denominados por Xopa como
48
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), art. 2.
Roldán Xopa, Derecho Administrativo, 217-218.
50
LOAPF, art 17; Roldan Xopa, Derecho Administrativo, 231-232.
51
Roldán Xopa, Derecho Administrativo, 232.
52
Conviene hacer una especial referencia a los órganos reguladores coordinados en materia energética. Estos
actualmente no pertenecen a los organismos desconcentrados, sino que se les creo su propia categoría, y se regulan
por la Ley de órganos reguladores coordinados en materia energética. Estos órganos cuentan con autonomía técnica,
operativa y de gestión, asimismo, gozan de personalidad jurídica y pueden disponer de los ingresos derivados de
los derechos y los aprovechamientos que se establezcan por los servicios que prestan. En el desempeño de sus
49
11
“órganos desconcentrados autónomos”). Estos no pueden ser explicados por una relación de
“delegación” de atribuciones de los poderes centrales, sino que son dotados de atribuciones que
no eran propias de los poderes centrales y van reuniendo gradualmente, atribuciones legislativas,
jurisdiccionales y administrativas. A estos organismos se les dotó de autonomía por dos razones
principales, primero para evitar su politización y, segundo, para evitar la captura regulatoria por
parte de los regulados. Estos incluyen a organismos como la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores CNBV), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y la Comisión Nacional del
Sistema de Ahorro para el Retiro.53
Además de los actos propiamente administrativos, los “órganos desconcentrados autónomos”
han ido asumiendo funciones tales como i) la emisión de normas generales administrativas, por
ejemplo la CNBV emite la regulación prudencial de las instituciones de crédito, reglas generales
de registro a operaciones, estimación de los activos, así como las obligaciones y
responsabilidades de las entidades y ii) la solución de controversias entre sujetos involucrados
en la materia de competencia del órgano, tales como conciliación (CNBV) o mediación
(INDAUTOR) .54
iii.Administración paraestatal y los organismos descentralizados
Una vez definidos los organismos centralizados y desconcentrados, es importante señalar, que
de acuerdo con Roldán Xopa, los organismos descentralizados son parte de la administración
paraestatal, por lo cual, primero se harán ciertas precisiones acerca de ésta para después definir
a los organismos descentralizados. La administración paraestatal, es el término utilizado para
denominar a diversas entidades, las cuales cuentan generalmente con personalidad jurídica y
patrimonio propio, o con una organización análoga y que realicen funciones que son actividades
administrativas.55
El concepto de administración paraestatal ha recibido varias críticas, sin embargo, a pesar de
éstas, el autor señala que es importante no confundir la denominación de las agrupaciones
funciones, deben coordinarse con la Secretaría de Energía y demás dependencias, para que sus actos y resoluciones
sean realizados conforme a las políticas públicas del Ejecutivo Federal. De acuerdo con la ley, hay dos órganos de
este tipo: la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Ley de órganos
reguladores coordinados en materia energética, art. 3, 4.
53
Roldán Xopa, Derecho Administrativo, 245-246.
54
Roldán Xopa, Derecho Administrativo ,245 -246.
55
Roldán Xopa, Derecho Administrativo, 250.
12
orgánicas con la técnica de organización (que es la descentralización). En este sentido, continúa
diciendo que si bien es cierto que muchas entidades paraestatales son constituidas bajo la técnica
de descentralización, esto no ocurre en todos los casos. Así divide a la administración paraestatal
en tres tipos fundamentales: los organismos descentralizados, los fideicomisos públicos56 y las
empresas de participación estatal mayoritaria57.58
Los organismos descentralizados son entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la
Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Entre
estos se encuentran las universidades autónomas, la Procuraduría Agraria y la PROFECO. Son
aquellos a los que se les confía la realización de algunas actividades administrativas y que están
desvinculados en menor o mayor grado de la administración central59. De acuerdo con el artículo
45 de la LOAPF, los organismos descentralizados son aquellas entidades creadas por ley o
decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurídica
y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.60
En conclusión, como se ve de las definiciones de los organismos, se puede concluir que algunos
tienen mayor grado de autonomía que otros, aunque esto no es cierto en todos los casos es un
buen primer enfoque para poder al menos de manera superficial entender el papel que juegan en
la APF. Así, se observa que los centralizados son los que gozan de una menor autonomía frente
56
Los fideicomisos públicos, de acuerdo con el artículo 77 de la LOAPF, son constituidos por el gobierno federal
o alguna de las demás entidades paraestatales, con el objetivo de apoyar al Ejecutivo federal en las atribuciones del
Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo. Son entidades no personificadas. LOAPF, art. 77.
57
Las empresas de participación estatal mayoritaria están conformadas por las Sociedades Nacionales de Crédito
y sus respectivas leyes, así como por sociedades de cualquier naturaleza que cuenten con alguno o varios de los
requisitos siguientes: i)que el gobierno federal y/o una o más entidades paraestatales sean propietarios de más del
50% del capital social; ii) que cuente con títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan
ser suscritos por el gobierno federal; iii)que al gobierno federal le corresponda la facultad de nombrar a la mayoría
de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando
tenga facultades de vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. Roldán Xopa, Derecho Administrativo, 250254.
58
En relación con las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos, este trabajo no
ahondará en sus conceptos, pues no se relacionan con los antecedentes y proceso de creación de los órganos
constitucionales autónomos. Asimismo, cabe hacer mención de las empresas productivas del Estado, que aunque
no son parte de las entidades paraestatales, convienen definir brevemente. Estas son empresas cuyo propietario es
el Estado y participa en el mercado. Tiene como objetivo generar valor económico. Las ganancias que se obtienen
de sus actividades se entregan al estado mexicano y sirven para reinvertir en la propia empresa. CFE. Empresas
productivas
del
Estado.
Disponible
en:
http://www.cfe.gob.mx/transparencia/Sabiasque/Documents/cfeempresaproductivadelestado.pdf (Consultado 1
de diciembre del 2017)
59
Fraga, Derecho Administrativo ,165.
60
LOAPF, art. 45.
13
al Poder Ejecutivo, pues sus decisiones dependen y están subordinadas a éste. Después de los
organismos centralizados, los siguientes con menor grado de autonomía son los
desconcentrados, ya que son creados directamente por el Poder Ejecutivo o por una de sus
dependencias, siguen estando subordinados y son dependientes del Poder Ejecutivo, pero
pueden realizar ciertas funciones de manera autónoma. Finalmente están los organismos
descentralizados, estos son creados por ley y no dependen de ninguna dependencia del Poder
Ejecutivo, sin embargo, siguen siendo parte de éste. Estos cuentan con personalidad jurídica y
patrimonio propios y pueden realizar ciertas funciones de manera autónoma.
2.
Los órganos constitucionales autónomos
Después de analizar los grados de autonomía que brindan las diferentes formas de organismos
del Poder Ejecutivo, podemos señalar a los órganos constitucionales autónomos. Estos, antes de
que fueran tales, pasaron por uno o más de estos tipos de organismos, y se les fue otorgando
cada vez mayor autonomía para el ejercicio de sus funciones, hasta que se consideró que era
necesario que se convirtieran en órganos independientes de los tres poderes tradicionales; es así
como se crean los OCAs.61
En la actualidad la definición de órganos constitucionales autónomos no es clara, por lo que en
la doctrina se pueden encontrar distintas definiciones, características y distintos órganos
considerados como OCAs. Dado lo anterior, es necesario mencionar distintas posiciones que se
han adoptado en la doctrina y, posteriormente, señalar los parámetros que se utilizaran en este
trabajo para estudiarlos.
Doctrina y jurisprudencia mexicana relativa a los órganos constitucionales autónomos
61
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS.
(México: SCJN. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXV, 2007), 1647; Laura Isabel Guerra
Reyes., “Órganos constitucionales autónomos. Naturaleza jurídica y notas distintivas”; Ugalde Calderón, Filiberto
Valentín. “Órganos constitucionales autónomos”, 253-264; García-Pelayo, Manuel. “El" status" del Tribunal
Constitucional”. En Revista Española de Derecho Constitucional, vol. 1, no 1, (1981): 11-34.
http://www.cepc.gob.es/Controls/Mav/getData.ashx?MAVqs=~aWQ9MjQ1MzMmaWRlPTEwMzcmdXJsPTYm
bmFtZT1SRURDXzAwMV8wMTEucGRmJmZpbGU9UkVEQ18wMDFfMDExLnBkZiZ0YWJsYT1BcnRpY3
VsbyZjb250ZW50PWFwcGxpY2F0aW9uL3BkZg==. (Fecha de consulta: 26 noviembre del 2016); Carrillo
Cervantes, Yasbe Manuel. “La división de poderes y los órganos constitucionales autónomos en México,
propuestas para la reforma del Estado”, Revista Alegatos, no. 39, (1998), 2.
Disponible en: http://www.azc.uam.mx/publicaciones/alegatos/pdfs/35/39-12.pdf (Consultado el 6 de diciembre
del 2017).
14
La Constitución menciona la palabra órganos constitucionales autónomos dos veces, la primera
está en el artículo 105 constitucional, en el cual se les da legitimación para presentar una
controversia constitucional, después en el artículo 110 señalando que los integrantes de los
órganos constitucionales autónomos pueden ser sujetos de juicio político. En ninguno de los dos
casos da una lista de qué órganos se consideran constitucionalmente autónomos, ni da una
definición o señala sus características. Además de esta falta de definición, la Constitución
contiene la palabra autónomo 29 veces y 50 la palabra autonomía, así el texto constitucional
otorga autonomía expresamente a los pueblos indígenas, a las universidades, al INEE, al INAI,
al IFT, al INEGI, al CONEVAL, a los tribunales agrarios, a BANXICO, a la COFECE, al INE,
al órgano interno de control del INE, a la Auditoria Superior de la Federación, a la FGR, a la
CNDH, a los organismos locales de protección de los derechos humanos, a las entidades de
fiscalización a nivel local, a los órganos electorales locales, a los tribunales de justicia
administrativa, a la Ciudad de México, al tribunal de justicia administrativa de la Ciudad de
México, a los centros de conciliación locales y al federal, a las empresas productivas del estado,
a los órganos desconcentrados y descentralizados y a los organismos de acceso a la información
y de protección de datos personales locales.62 Este trabajo considera que, aunque la Constitución
les otorga autonomía a los antes mencionados, no se puede considerar que esto los convierte en
órganos constitucionales autónomos, por lo que es necesario encontrar ciertos parámetros que
puedan ayudar a distinguirlos de otros organismos o entidades a las que la Constitución les
otorga autonomía. Lo anterior ha llevado a la doctrina y a la jurisprudencia mexicana a intentar
definir las características de los órganos constitucionales autónomos, así como cuáles son.
Las definiciones que se han dado de los órganos han sido variadas y han hecho más difícil
señalar cuáles son. Así tenemos a algunos autores que deciden señalar las características de
estos, tales como Miguel Carbonell, quien da cuatro: son órganos creados de manera directa
por la Constitución, cuentan con una esfera de atribuciones constitucionalmente determinadas,
realizan funciones esenciales dentro de los Estados modernos y no se encuentran en un plano de
subordinación a otro órgano o poder.
63
Rivera León, por su parte, menciona como
características que el órgano en cuestión se encuentre previsto en la propia Constitución y se
encuentre fuera de la tríada de poderes, que tenga una naturaleza regulatoria, administrativa, de
62
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
15
política pública o fiscalizadora y que el propio texto le confiera un grado de autonomía.64
Caballero Ochoa menciona características tales como independencia de los poderes y
autonomía. 65
Algunos más dan una definición de los órganos, así Ugalde los describe como “aquellos creados
inmediata y fundamentalmente en la Constitución, y que no se adscriben a los poderes
tradicionales del Estado”. Por su parte, Serrano Migallón los define como “entes pertenecientes
al Estado, establecidos directamente por la Constitución y que cuentan con un estatuto orgánico
que asegura su independencia funcional y financiera, para asegurar que cumplan sin influencias
nocivas de carácter externo”. 66
Otros autores, deciden incluso dar un listado de tales órganos, Cortes Campos señala que existen
12 órganos constitucionales autónomos, los cuales son: BANXICO, el INE, la CNDH, la
UNAM, el INEGI, el INEE, el INAI, la COFECE, el IFT, el CONEVAL, la ASF y la FGR. 67Al
igual que Cortes Campos, Pedroza de la Llave hace un listado de los órganos constitucionales
autónomos, entre los que incluye a las universidades, a los estados y a los municipios.68 De igual
manera, Dussauge determina que hay 10 órganos constitucionales autónomos, los cuales son
BANXICO, el INE, el INEGI, el INAI, el CONEVAL, el IFT, la COFECE, la CNDH, la FGR
y el INEE. 69
En relación con la jurisprudencia mexicana, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina
cuatro características de los órganos las cuales son: “a) estar establecidos y configurados
64
Mauro Arturo Rivera León, Trascendiendo formulaciones trinitarias material inédito.
José Luis Caballero Ochoa, “Los Órganos Constitucionales Autónomos: Más Allá de la División de Poderes”
Revista
Jurídica
Universidad
Latina
de
América.
Disponible
en:
http://www.unla.mx/iusunla2/reflexion/LOS%20ORGANOS%20CONSTITUCIONALES%20AUTONOMOS.ht
m (Consultado el 6 de diciembre del 2017).
66
Ugalde Calderón, “Órganos constitucionales autónomos”, 253-264; Fernando Serrano Migallón, “Naturaleza
jurídica de los órganos constitucionales autónomos en México”, , AIDA Opera prima del derecho administrativo
no.
16
,
239
(México:
UNAM:
2014).
Disponible
en:
https://revistascolaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/opera-prima-derecho-admin/article/viewFile/1573/1472 ( Consultado
el 13 de diciembre de 2017).
67
Josefina Cortes Campos “La administración pública: una categoría normativa en reconstrucción” en Gerardo
Esquivel et al, Cien ensayos para el centenario. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomo 2:
Estudios
jurídicos
(México:
IIJ:
2017),
82.
Disponible
en:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/9/4319/8.pdf ( Consultado el 6 de diciembre del 2017)
68
Susana Thalía Pedroza de la Llave, “Los órganos constitucionales autónomos en México”. En Estado de derecho
y transición jurídica, coords. José María Serna de la Garza y José Antonio Caballero Juárez,
(México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002), 173-194.
69
Mauricio Dussauge, “Mitos y realidades de los organismos constitucionales autónomos”, 253-264.
65
16
directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de
coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender
funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la
sociedad”.
Así las cosas, es necesario determinar los parámetros que usará este trabajo para decidir cuáles
serán los órganos constitucionales autónomos que serán objeto de estudio. Los parámetros son
i) su autonomía está establecida directamente en la Constitución, ii) sus funciones y su estructura
básicas están determinadas en el texto constitucional, iv) su ámbito competencial es del orden
federal y constitucional (los órganos constitucionales autónomos a nivel local quedan excluidos)
y iv) no se encuentran subordinados a ninguno de los tres poderes.
En razón de lo anterior, a diferencia de lo que señalan algunos autores, los estados y los
municipios para este trabajo no son considerados órganos constitucionales autónomos, ya que
se les otorga autonomía por ser parte de los órdenes de gobierno. Asimismo, los pueblos
indígenas no son considerados dentro de esta categoría, pues la Constitución les otorga
autonomía por una cuestión de libre determinación de los pueblos. Por su parte los tribunales
agrarios y administrativos tampoco entran en la definición de OCAs pues tal como lo menciona
Rivera León no pueden ser considerados como tales sino como una expresión del poder judicial
con distintos grados de garantía orgánica, de igual manera los organismos desconcentrados y
descentralizados no entran dentro de esta categoría, pues aunque cuentan con grados de
autonomía no están deslindados completamente del Poder Ejecutivo. Por último este trabajo
considera que las universidades no son OCAs, pues estas son instituciones educativas de nivel
superior, que se les otorga autonomía para la impartición de catedra e investigación, y aun
cuando se les otorga autonomía para realizar sus funciones su naturaleza orgánica no
corresponde a la de un órgano constitucional autónomo, pues no se encuentran en un nivel
horizontal con la tríada de poderes.
Ahora bien, una vez descartados varios “órganos”, hay diez que se adecuan a los parámetros
establecidos por este trabajo, los cuales son BANXICO, INE, CNDH, INEGI, IFT, COFECE,
INAI, INEE, CONEVAL y FGR.
17
Tabla 1. Características de los órganos constitucionales autónomos establecidas en la
Constitución.
Órgano
Año
de
Constitucional otorgamiento
Autónomo
de autonomía
constitucional
70
BANXICO
1994
Tipo
de
autonomía
establecida en
la Constitución
Autonomía
para el ejercicio
de
sus
funciones y en
su
administración
INE71
Autoridad en la
materia
electoral,
independiente
en
sus
decisiones
y
funcionamiento
70
71
1996
Estructura básica Funciones
establecida en la
Constitución
La
junta
de
gobierno
está
compuesta por
cinco miembros,
un gobernador y
cuatro
subgobernadores,
seleccionados
por el presidente
de la República y
la aprobación de
la Cámara de
Senadores.
Cuenta con un
consejo general
integrado por un
consejero
presidente y diez
consejeros
electorales,
concurrirán con
voz pero sin voto,
los consejeros del
Poder
Legislativo, los
representantes de
los
partidos
políticos y un
secretario
ejecutivo.
El
consejero
presidente y los
consejeros
electorales son
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 28.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
18
Procurar
la
estabilidad
del
poder adquisitivo de
la moneda nacional;
regular los cambios,
así
como
la
intermediación y los
servicios
financieros
Organización
electoral,
incluyendo
la
regulación de la
propaganda
electoral,
investigación
de
infracciones
electorales
electos por el
voto de las dos
terceras partes de
los
miembros
presentes de la
Cámara
de
Diputados.
Autonomía de Su
consejo
gestión
y consultivo está
presupuestaria integrado
por
diez consejeros
elegidos por dos
terceras partes de
la Cámara de
Senadores.
CNDH72
1999
INEGI73
2008
Autonomía
Su
junta
de
técnica y de gobierno
está
gestión
integrada
por
cinco miembros,
uno de los cuales
funge
como
presidente, serán
designados por el
presidente de la
República con la
aprobación de la
Cámara
de
Senadores.
IFT74
2013
Dictará
sus
resoluciones
con
plena
independencia;
ejercerá
su
presupuesto de
forma
autónoma,
72
Su órgano de
gobierno
se
integra por siete
comisionados,
incluyendo
al
comisionado
presidente, son
designados
a
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 102 apartado B.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 26 apartado B.
74
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 28.
73
19
Conocer quejas en
contra de actos u
omisiones
de
naturaleza
administrativa
y
formular
recomendaciones
públicas, denuncias
y quejas
Normar y coordinar
el Sistema Nacional
de
Información
Estadística
y
Geográfica,
así
como regular la
captación,
procesamiento
y
publicación de la
información que se
genere y proveer su
observancia
y
calcular el valor de
la
Unidad
de
Medida
y
Actualización.
Desarrollo eficiente
de la radiodifusión y
las
telecomunicaciones,
tiene a su cargo la
regulación,
promoción,
supervisión del uso,
COFECE75
75
2013
emitirá
su
propio estatuto
orgánico,
emitirá
disposiciones
administrativas
de
carácter
general para el
cumplimiento
de su función
regulatoria
propuesta
del
Ejecutivo Federal
con
la
ratificación del
Senado.
aprovechamiento y
explotación
del
espectro
radioeléctrico, las
redes y la prestación
de los servicios de
radiodifusión
y
telecomunicaciones,
así como del acceso
a
infraestructura
activa, pasiva y
otros
insumos
esenciales,
asimismo es la
autoridad en materia
de
competencia
económica en los
sectores
de
radiodifusión
y
telecomunicaciones,
así como el manejo
de concesiones en
materia
de
radiodifusión
y
telecomunicaciones
Dictará
sus
resoluciones
con
plena
independencia;
ejercerá
su
presupuesto de
forma
autónoma,
emitirá
su
propio estatuto
orgánico,
emitirá
disposiciones
administrativas
Su órgano de
gobierno
se
integra por siete
comisionados,
incluyendo
al
comisionado
presidente, son
designados
a
propuesta
del
Ejecutivo Federal
con
la
ratificación del
Senado.
Garantizar la libre
competencia
y
concurrencia,
así
como
prevenir,
investigar
y
combatir
los
monopolios,
las
prácticas
monopólicas,
las
concentraciones t
demás restricciones
al funcionamiento
de los mercados,
ordenar
medidas
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 28.
20
de
carácter
general para el
cumplimiento
de su función
regulatoria
INEE76
76
2013
La
Constitución lo
señala como un
organismo
público
autónomo
La
junta
de
gobierno
está
compuesta por
cinco integrantes,
para
su
designación
el
Ejecutivo Federal
somete una terna
a la Cámara de
Senadores y ésta
por medio de dos
terceras partes de
los
votos
designan a la
persona
que
ocupara
el
puesto.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 3.
21
para eliminar las
barreras
a
la
competencia y la
libre concurrencia;
regular el acceso a
insumos esenciales,
y
ordenar
la
desincorporación de
activos, derechos,
partes sociales o
acciones de los
agentes
económicos, en las
proporciones
necesarias
para
eliminar
efectos
anticompetitivos
Coordinación del
Sistema Nacional de
Evaluación
Educativa, evaluar
la
calidad,
el
desempeño
y
resultados
del
sistema educativo
nacional, diseñar y
realizar
las
mediciones
que
correspondan
a
componentes,
procesos
o
resultados
del
sistema,
expedir
lineamientos
en
materia
de
evaluación
educativa, generar y
difundir
información, emitir
directrices con el fin
de
mejorar
la
INAI77
2014
CONEVAL78
2014
77
78
Autonomía
técnica,
de
gestión,
de
capacidad para
decidir sobre el
ejercicio de su
presupuesto,
determinar su
organización
interna,
sus
resoluciones
son
vinculatorias,
definitivas
e
inatacables.
Se integra por
siete
comisionados,
los cuales serán
designados por la
Cámara
de
Senadores previa
realización
de
una
amplia
consulta a la
sociedad,
a
propuesta de los
grupos
parlamentarios,
con el voto de las
dos
terceras
partes de los
miembros
presentes.
El
nombramiento
podrá
ser
objetado por el
presidente de la
Republica.
La
Integrado por un
Constitución lo presidente y seis
señala como un consejeros, serán
órgano
nombrados por el
autónomo
procedimiento
que determine la
Ley con el voto
de
las
dos
terceras partes de
los
miembros
presentes de la
Cámara
de
Diputados.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 6.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 26 apartado C.
22
calidad
de
la
educación
Puede conocer de
los
asuntos
relacionados con el
acceso
a
la
información pública
y la protección de
datos
personales;
conocer de los
recursos
que
interponen
los
particulares
respecto de las
resoluciones
que
determinen
la
reserva,
confidencialidad,
inexistencia
o
negativa
de
la
información
Está a cargo de la
medición de la
pobreza y de la
evaluación de los
objetivos,
programas, metas y
acciones
de
la
política
de
desarrollo social; de
emitir
recomendaciones
FGR79
2018
La
Constitución lo
señala como un
órgano público
autónomo
Para
la
designación del
Fiscal General, el
Senado integrara
una lista de al
menos
diez
candidatos,
la
cual tendrá que
ser aprobada por
dos
terceras
partes de los
miembros
presentes
y
después
ser
enviada
al
Ejecutivo Federal
(en un plazo de
20 días), en los
siguientes diez
días el Ejecutivo
formulara
una
terna de la lista y
con base en la
terna el Senado
designara
al
fiscal con el voto
de dos terceras
partes de los
miembros
presentes.
Le corresponde la
persecución, ante
los tribunales, de
todos los delitos del
orden
federal;
solicitar las medidas
cautelares contra los
imputados; buscar y
presentar
las
pruebas
que
acrediten
la
participación
de
éstos en hechos que
las leyes señalen
como
delito;
procurar que los
juicios federales en
materia penal se
sigan con toda
regularidad para que
la impartición de
justicia sea pronta y
expedita; pedir la
aplicación de las
penas, e intervenir
en todos los asuntos
que
la
ley
determine.
*Información obtenida de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3.
La nueva división de poderes
Dado que los órganos constitucionales autónomos son independientes de los tres poderes
tradicionales es necesario ver cómo su creación afecta el principio de división de poderes.
En primer lugar, para hablar de tal principio es necesario citar el artículo 49 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos:
79
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art 102 apartado A.
23
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso,
salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar.
Interpretado de manera literal, el alcance del principio es muy limitado y no permitiría que los
distintos poderes realizaran funciones que no les correspondiera estrictamente. Sin embargo, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, posteriormente, el Pleno de esta
ha señalado que:
[e]n ese tenor resulta insuficiente para desentrañar el alcance de la prohibición en
comento acudir a la interpretación literal del citado artículo 49, por lo que para ello
resulta conveniente precisar cuál es la finalidad del principio de división de poderes así
como acudir a la interpretación sistemática, causal, teleológica e histórica del dispositivo
antes transcrito, máxime que el referido principio constituye una institución jurídica que
se ha desarrollado desde tiempos remotos y ha adquirido matices diferentes según la
época y el lugar80.
Así, por medio de diversos precedentes81 se ha llegado a la conclusión de que el principio
establecido en el artículo 49 de la Constitución, busca limitar el poder, mediante el
establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos82, que busca evitar la consolidación de un
80
Tesis aislada CXXVII/2001 de la Segunda Sala de esta SCJN de la Nación, visible en la página 231 del Tomo
XIV (agosto de 2001) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “DIVISIÓN DE PODERES.
PARA FIJAR EL ALCANCE DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER
LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO, RESULTA INSUFICIENTE SU
INTERPRETACIÓN LITERAL.” Unanimidad de 5 votos; SCJN. Controversia Constitucional 117/2014. 7 de
mayo del 2015. Ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
81
SCJN. Controversia Constitucional 78/2003, 9 de marzo de 2005. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos.
82
Esto es en palabras de la SCJN , balances que impidan la concentración del poder, al mismo tiempo que posibilite
la generación creativa de competencias públicas para la realización del bien común. SCJN. Controversia
Constitucional 117/2014.
24
solo poder u órgano”83. En este sentido, el principio establecido en la Constitución no sostiene
que el poder público reside únicamente en tres poderes, quienes ejercen autónomamente y con
exclusión cada una de las funciones jurídicas (ejecutiva, legislativa y judicial)84, sino que a cada
poder se le confirió atribuciones que de ser estricto el principio le corresponderían a otro poder85.
En este orden de ideas, el Pleno de la SCJN reconoce que el principio de división poderes es
evolutivo y flexible y que debe ser adaptable a diferentes momentos históricos, para de esta
manera lograr proyectar su ideal regulativo de pesos y contrapesos a cada arreglo institucional
constitucional.86
Es por medio de esta visión del principio de división de poderes que la SCJN ha entendido la
creación de los órganos constitucionales autónomos. Estos según la Corte surgen a través de la
introducción de un modelo innovador de ingeniería constitucional para atender un estado de
cosas que deben ser modificadas. Así el máximo tribunal ha señalado que:
[c]on motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han
introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas
constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los
depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial),
a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una
mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las
demandas sociales.87
83
Tesis de jurisprudencia 52/2005 de este Tribunal Pleno de la SCJN de la Nación, visible en la página 954 del
Tomo XXII (julio de 2005) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “DIVISIÓN DE
PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA
RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.” Once votos.
84
SCJN. Controversia Constitucional 117/2014.
85
Tesis aislada CXXVIII/2001 de la Segunda Sala de la SCJN, visible en la página 227 del Tomo XIV (agosto de
2001) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “DIVISIÓN DE PODERES.
INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL
ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA
A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.” Unanimidad de cuatro
votos.
86
SCJN. Controversia Constitucional 117/2014.
87
Tesis de jurisprudencia 12/2008 de este Pleno de la SCJN, visible en la página 1871 del Tomo XXVII (febrero
de 2008) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro “ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS.” Unanimidad de ocho votos.
25
Asimismo, la Corte ha determinado que el hecho de que se le otorguen a los órganos
constitucionales autónomos determinadas funciones sobre un área en específico, no quiere decir
que tienen la titularidad exclusiva de una función jurídica que tienen asignada solo
preponderantemente. Al igual que en el caso de los tres poderes tradicionales, la atribución de
funciones a los órganos constitucionales autónomos no opera de una manera rígida, sino que la
división funcional se estructura con el fin de establecer un equilibrio entre los poderes, mediante
un régimen de coordinación y cooperación que funcione como un medio de control recíproco.
De esta manera el principio de división de poderes busca limitar y evitar el abuso del poder, por
alguno de los poderes.88
88
Tesis de jurisprudencia 78/2009 Pleno de la SCJN, visible en la página 1540 del Tomo XXX (julio de 2009) del
Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA
FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN
EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES
QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIO A
CONSTITUCIÓN LES ASIGNA”. Unanimidad de diez votos.
26
Capítulo 2. Los órganos constitucionales autónomos en México: las razones de su creación.
Desde 1994, los órganos constitucionales autónomos han sido parte de la estructura institucional
de nuestro país. Actualmente, hay diez OCAs establecidos en la Constitución; ocho ya se
encuentran en funciones y dos deberían empezar sus funciones dentro de poco: el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social89 y la Fiscalía General de la
Republica90. Este capítulo tratará de dar un panorama histórico de cada uno de los órganos y la
razón de su creación. Asimismo, buscará señalar las razones por las que se les ha otorgado
autonomía e intentará definir si hay o no una heterogeneidad de razones en su creación y si cada
uno responde a motivos particulares.
Para comprobar lo anterior, el capítulo se dividirá en dos secciones. La primera se referirá a
algunos de los cambios que se dieron en la estructura de cada uno de los OCAs y de las razones
que llevaron a otorgarles autonomía y, la segunda, comparará las distintas razones por las que
se crearon y tratará de establecer motivos comunes para otorgar autonomía en la mayoría de
éstos, así como, razones particulares para otorgarla en otros.
Historia de los órganos constitucionales autónomos
El presente apartado hace un breve relato de los cambios estructurales de los diez órganos
constitucionales autónomos. No pretende ser exhaustivo y, por ello, se limitará a hacer un
bosquejo de algunos antecedentes que se consideran importantes para entender la creación de
cada uno.
89
El Decreto del 10 de febrero del 2014, que otorga al CONEVAL autonomía constitucional señala en su artículo
vigésimo transitorio un proceso de selección de los consejeros del órgano constitucional autónomo, el cual debió
haber quedado constituido en 60 días desde la reforma, sin embargo esto no ocurrió y de acuerdo con el artículo
vigésimo transitorio del Decreto “en caso de que en el plazo referido no quede integrado el órgano constitucional
referido y hasta su integración, continuará en sus funciones el organismo descentralizado denominado Consejo
Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social”. Asimismo, establece un plazo de 120 días para
que se expida la ley que deberá regir al órgano autónomo, ese lapso de tiempo ya ha pasado, pero aún no se expide
dicha ley. Además, el artículo señala que en tanto se expide la ley el Consejo ejercerá sus funciones de acuerdo con
el Decreto de reforma y con el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2005 (cuando era un organismo
descentralizado). Decreto de reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, ARTÍCULO VIGÉSIMO
TRANSITORIO.
90
Se espera que para 2018, la Fiscalía entre en funciones, sin embargo el artículo DÉCIMO SEXTO
TRANSITORIO del Decreto de reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, no establece un límite de tiempo
para que el Congreso de la Unión lo considere como tal. Decreto de reforma de 10 de febrero del 2014, Artículo
DÉCIMO SEXTO TRANSITORIO.
27
1.
Banco de México
BANXICO fue inaugurado el 1 de septiembre de 1925, éste fue establecido en el artículo 28 de
la Constitución como el banco encargado de la regulación, circulación y emisión de la moneda,
el cual estaría a cargo del gobierno federal. 91 La creación del Banco, se debió a que no se había
logrado un sistema uniforme respecto al valor y emisión de la moneda, el cual era controlado
por influencias políticas y era constantemente burlado.92 Lo anterior, provocaba desconfianza
por parte de la población respecto al valor de la moneda, por lo que era necesaria la creación de
un banco central. 93 En los siguientes años, se expidieron diferentes leyes, entre las que se
encuentran la Ley Monetaria de 1931 y las Leyes Orgánicas para el Banco de México de 1932,
1936 y 1941.94
De 1954 a 1970 se dio el denominado desarrollo estabilizador, en el cual el PIB creció a un
ritmo muy superior al de la población, por lo que creció el ingreso per cápita, los ingresos reales
y la reserva monetaria.
95
Esta etapa se caracterizó por una relación cooperativa entre la
Secretaría de Hacienda y el Banco.96 Sin embargo, esto no duró para siempre, desde 1970 se
presentó una época difícil para el Banco.97 Los problemas tuvieron su origen en la aplicación de
políticas económicas demasiado expansivas y en la obligación que se le impuso de extender el
crédito para financiar los déficits fiscales del gobierno federal. Esto tuvo como efecto que se
viera afectada la estabilidad de los precios y en conjunto con otros factores tuvo como
consecuencia dos crisis de balanza de pagos en 1976 y 1982.98
A partir de 1983, los esfuerzos del Banco se dirigieron a controlar la inflación, corregir los
desequilibrios económicos y recuperar la confianza de los agentes económicos. Por lo cual, en
91
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente el 1 de septiembre de 1925, art 28.
Antes de la inauguración de Banxico cada banco podía imprimir su propia moneda, por lo que había una
multiplicidad de bancos de emisión con grados diversos de capitalización. Carlos Matute González y Ana Luisa
Hernández Ángeles “Banco de México”. En Revista de Administración Pública 138, Organismos Constitucionales
Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública (México, DF: INAP, 2015) 59-82.
93
Matute y Hernández Ángeles, Banco de México, Revista 138 INAP,p.62
94
Matute y Hernández Ángeles, Banco de México, Revista 138 INAP,p.62
95
BANXICO, Semblanza histórica, Disponible en: http://www.banxico.org.mx/acerca-del-banco-demexico/semblanza-historica.html#post (Consultado el 6 de diciembre de 2017); Carlos Matute y Ana Luisa
Hernández Ángeles, Banco de México, Revista 138 INAP,p.68
96
Christopher Ballinas, Political Struggles and the Forging of Autonomous Government Agencias Public Sector
Organizations, (UK:Palgrave Mcmillan, 2011) ,114.
97
BANXICO, Semblanza Histórica.
98
BANXICO, Semblanza histórica.
92
28
1985, se expidió una nueva Ley Orgánica del Banco, la cual lo convertía en un organismo
descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios. No obstante, aún era parte de
la administración pública federal.
99
Pese a la descentralización del Banco, la reforma según
Ballinas, se concentró en otorgar poder a la Secretaría de Hacienda para que pudiera responder
a las presiones inflacionarias y restringir a BANXICO en sus acciones, para que funcionara de
acuerdo a las decisiones tomadas por Secretaría de Hacienda.100
Así, aunque se había convertido en un organismo descentralizado seguía existiendo la necesidad
de crear una autoridad que fuera oponible a la hacendaria, que regulara la política monetaria y
las operaciones del mercado de valores, y que evitara que las urgencias coyunturales desviaran
las acciones de largo plazo en estas materias.101 Esto se puede ver claramente en la exposición
de motivos de la reforma constitucional del 20 de agosto de 1993102, la que señaló:
La efectiva autonomía del banco central requiere de ciertos presupuestos que se
propone consignar en el artículo 28 constitucional. Elemento esencial de la
autonomía de un banco central es la facultad exclusiva que debe tener para
determinar el monto y manejo de su propio crédito, definido en el sentido más
amplio. Por ello es necesario establecer en nuestra Constitución Política que
ninguna autoridad podrá ordenar al banco central conceder financiamiento,
es decir, otorgar crédito por cualquier medio o adquirir valores. De otra manera,
la consecución de la estabilidad de precios, criterio rector para la actuación del
banco central, se pondría en grave riesgo.
Aunado a esto, la creación del Banco de México como órgano constitucional autónomo, fue una
manera de crear un ambiente de confianza para los inversionistas extranjeros y mostrar una
economía saludable.103
En razón de lo anterior, el 20 de agosto de 1993, hubo una reforma constitucional que otorgó
autonomía en el ejercicio de sus funciones y administración a BANXICO, esta fue establecida
99
Ley
Orgánica
del
Banco
de
México
de
1985,
art
1.
Disponible
en:
http://aleph.org.mx/jspui/bitstream/56789/6297/1/DOCT2065336_ARTICULO_12.PDF (consultada el 14 de
marzo del 2017); Carlos Matute y Ana Luisa Hernández Ángeles, Banco de México, Revista 138 INAP, 69.
100
Ballinas, Political Struggles, 115.
101
Exposición de motivos de la reforma constitucional contenida en el decreto que adiciona y modifica el artículo
28 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1993. Disponible en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaN
OimNPZPsNLFqe0s7fey1FqrifCz8NfEFh8TPOaHqk9mpspZThbRAawCUFib9EFBGYNLQ== (consultado el 14
de marzo del 2017).
102
Exposición de motivos de la reforma constitucional del 20 de agosto de 1993.
103
Ballinas, Political Struggles, 116.
29
en el párrafo sexto del artículo 28 constitucional.104 En congruencia con la reforma, en 1994 se
expidió la nueva ley del Banco de México, en ésta se señala que el Banco es un órgano
constitucional autónomo105; el primero en México. En relación con las funciones del Banco, se
mantienen muy similares a las de 1985. Sin embargo, debido a la reforma constitucional, se le
otorga la facultad para expedir normas generales dentro de los límites de su competencia.
Asimismo, los órganos de gobierno ya no incluyeron a miembros de la APF (como una forma
de asegurar la independencia en la toma de decisiones); la elección de los directivos se haría
con la participación del Poder Ejecutivo y el Senado de la República.
106
Además, se le otorgó
autonomía presupuestal—es el único órgano del Estado que no se incluye en el Presupuesto de
Egresos —. Asimismo, se le impuso la obligación de rendir cuentas y su instancia de
fiscalización interna no se sujetó a la ratificación por las dos terceras partes de la Cámara de
Diputados.107
Las anteriores consideraciones pueden mostrar que la autonomía que se le otorgó a BANXICO,
era necesaria por la importancia de la materia que tenía a su cargo, pero principalmente para
evitar la politización de la emisión de la moneda y evitar la inflación, dado que había una
aplicación de políticas económicas demasiado expansivas y el Banco tenía la obligación de
extender el crédito para financiar los déficits fiscales del gobierno federal. Por lo que con la
autonomía se buscaba que no tuviera intervenciones que pudieran afectar su objetivo principal,
el cual es evitar la inflación.
104
Acuerdo que reforma y adiciona las disposiciones complementarias de control de cambios. 5 de agosto de 1985.
Disponible en :http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4754175&fecha=05/08/1985 (consultada el 14 de
marzo del 2017)
105
Ley del Banco de México, art. 1. En línea: http://www.oas.org/juridico/spanish/mex_res65.pdf (consultada el
14 de marzo del 2017)
106
Matute y Hernández Ángeles, Banco de México, Revista 138 INAP, 73-81; La Junta de Gobierno, a partir de
1993, se integra por cinco miembros: el gobernador y cuatro gobernadores (elegidos por el Presidente de la
República y el Senado), estos tienen que cumplir con cierto nivel de especialización en materia financiera y estarán
en su cargo por periodos fijos. Sólo podrán ser removidos por faltas graves expresas en la ley. El Gobernador estará
en su cargo por seis años (empezará en el cuarto año del Presidente de la República en turno), y los subgobernadores
por ocho (serán designados escalonadamente). Ley del Banco de México arts. 38,39 y 40.
107
Matute y Hernández Ángeles, Banco de México, Revista 138 INAP,80
30
2.
Instituto Nacional Electoral
Hasta 1989 las elecciones federales dependían del Poder Ejecutivo (específicamente de la
Secretaría de Gobernación) y eran calificadas por la Comisión Federal Electoral.
108
Sin
embargo, esto tuvo que ser modificado, ya que en 1988 en las elecciones presidenciales ocurrió
la famosa caída del sistema.109 Ésta generó desconfianza en la organización de las elecciones
federales, por lo que fueron necesarias ciertas reformas que permitieran superar el ambiente de
desconfianza y de esta manera otorgar legitimidad a las autoridades recién electas.110
Para lograr legitimidad en 1989 hay una reforma constitucional, la cual crea un organismo
descentralizado que sería autoridad en la materia electoral y responsable de organizar las
elecciones federales, removiendo así la responsabilidad directa de la Secretaría de
Gobernación.111 En consecuencia de la reforma se crea el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE), así como, el Instituto Federal Electoral (IFE).112 El
Instituto siguió estando politizado y el Secretario de Gobernación fue nombrado presidente del
Instituto.113
108
Uno de los primeros antecedente del IFE es la primera ley en materia electoral, la cual fue creada en 1946 y crea
la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, integrada por miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo y por
miembros de partidos políticos. Dicha Comisión estuvo en funciones hasta 1973, cuando el Congreso la sustituye
por la Comisión Federal Electoral. Posteriormente en 1977 se crea la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales, ésta junto con la reforma constitucional de 1987, modificaron la integración de la Comisión para
permitir la participación de todos los partidos políticos, y regir su integración por el criterio de representación
proporcional.
INE.
Historia
del
Instituto
Federal
Electoral.
Disponible
en:
http://portalanterior.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/menuitem.cdd858023b32d5b7787e6910d08600a
0/ (consultado el 6 de diciembre del 2017); John Ackerman. Organismos autónomos: El caso de México. (México:
UNAM: 2007), 52.
109
Esta frase se popularizó después de que Diego Fernández de Cevallos, comunicará a la prensa que el sistema de
sistema que permitía ver el avance de las votaciones de las elecciones presidenciales de 1988 se “calló”. Caída del
sistema: tapadera de responsables El Universal, 13 de julio de 2017. Disponible en:
http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/articulo/manuel-bartlett/nacion/2017/07/13/caida-delsistema-tapadera-de (Consultado el 13 de diciembre de 2017).
110
Juan Molinar y Jeffrey Weldon. Elecciones de 1988 en México: crisis del autoritarismo. Revista Mexicana de
Opinión Pública no. 17 (2014), 165-192.
111
En la reforma se establece como una forma de garantizar la independencia en la actuación del IFE, el perfil
especializado y apartidista de los funcionarios en materia electoral; no obstante, estos seguían siendo nombrados
por el Poder Ejecutivo. Gabriela Vargas Gómez, “Del IFE al INE: La construcción democrática”. En Revista de
Administración Pública 138, Organismos Constitucionales Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración
Pública, 62 (México, DF: INAP, 2015), p.40.
112
Historia del Instituto Federal Electoral.
113
Ackerman, Organismos autónomos y democracia, el caso de México, 49.
31
En 1994 se vuelve necesaria otra reforma constitucional en materia electoral, dado que en
México se vivía un contexto de crisis económica114 y política, caracterizado por el levantamiento
zapatista115 y el asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo Colosio116.117 La sociedad se
encontraba en un entorno de incertidumbre, las circunstancias evidenciaban que no existía
normalidad democrática en el país.118 Por lo que una reforma se convirtió en la solución; esta se
concentró en la inequidad de las condiciones de la competencia y en la sub representación en el
Congreso.119
El contexto de desconfianza, y falta de normalidad democrática que dio origen a la reforma
constitucional de 1994 continuó y fue necesaria una nueva reforma constitucional en materia
electoral en 1996. Esta se debió, de acuerdo con Ackerman, a una presión social como
consecuencia de la crisis económica, de fraudes electorales en elecciones locales, como el caso
de Tabasco y de la continuación del movimiento zapatista.120 La reforma de 1996 reforzó la
autonomía e independencia del IFE, convirtiéndolo en un órgano constitucional autónomo. Se
le otorgó autonomía constitucional, personalidad jurídica y patrimonio propios. Asimismo,
desligó al Poder Ejecutivo de su integración, su presupuesto fue asignado por el Congreso, y se
le otorgó una plena autonomía de gestión.121
En el período que va de 1996 al 2003, el IFE dio muestras de fortaleza de “desarrollo
institucional” con respecto a tres variables: i) la organización de elecciones libres y justas; ii)
Roberto Frenkel, “Globalización y crisis financieras en América Latina” Revista de la CEPAL no.80: 41-54.
Disponible
en:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/10894/080041054_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y
(consultado 14 de marzo del 2017)
115
La Jornada. “Ejército Zapatista de Liberación Nacional, 25 años. La Jornada,17 de noviembre de 2008”.
Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2008/11/17/Images/Ojarasca139.pdf (consultado el 17 de marzo
del 2017).
116
Expansión. Las teorías sobre la muerte de Colosio, 23 de marzo de 2016. Disponible en:
http://expansion.mx/economia/2016/03/23/las-teorias-sobre-la-muerte-de-colosio (consultado el 6 de diciembre
del 2017).
117
Ackerman, Organismos autónomos y democracia, el caso de México, 49.
118
Vargas Gómez, “Del IFE al INE” ,42.
119
Entre los cambios más importantes de esta reforma está la creación de la figura de consejero ciudadano, ésta
permitía que la Cámara de Diputados pudiera nombrar de manera independiente a seis de los once consejeros. Sin
embargo, el Secretario de Gobernación se mantuvo en el Consejo. INE, “Estudio sobre abstencionismo en
México”.
Disponible
en:
http://www.ine.mx/documentos/DECEYEC/vgn_ivestigacion/estudio_sobre_abstencionismo.htm (consultado el
17 de marzo del 2017); John Ackerman. Organismos autónomos: El caso de México 67-69.
120
Ackerman, Organismos autónomos: El caso de México, 49.
121
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 41 apartado A.
114
32
fiscalización del comportamiento financiero de los partidos políticos y iii) realización de un
proceso masivo de educación cívica122. Sin embargo, en 2006, el diseño institucional del IFE,
fue sometido a prueba. Las campañas presidenciales fueron caracterizadas por la denigración
entre los principales contendientes, inequidad en la cobertura de medios y financiamiento no
reportado.123 Como si esto no fuera suficiente, hubo un manejo errado de información de los
resultados electorales; así como, guerra de encuestas, tendencias electorales con sesgos y vacíos
informativos por parte del IFE, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la
propia FEPADE.124 Lo anterior, ocasionó que se dudara de la imparcialidad, atribuciones, y
eficacia de la integración y operación de la estructura del entonces IFE. Además, generó un
contexto de incertidumbre que propició que la sociedad civil reclamara la transparencia de las
elecciones, esto es recordado por el lema voto por voto casilla por casilla.125.
Como consecuencia de la presión política y social se buscó negociar una nueva reforma con
nuevas reglas electorales. Éste es el origen de la reforma del 2007.126 La reforma del 2007 buscó
dar mayor certeza y transparencia en la jornada electoral. Por lo anterior, implementó ciertos
cambios entre los que están: i) el endurecimiento de los requisitos para ser consejero electoral;
ii) el otorgamiento de nuevas atribuciones al Instituto, como la facultad de aprobar y expedir los
reglamentos interiores necesarios para el ejercicio de sus facultades y difundir los resultados de
la jornada electoral; iii) la creación de una Unidad de Fiscalización de los Recursos de los
Partidos Políticos y iv) la facultad para administrar tiempos y ejecutar suspensiones de mensajes
en radio y televisión, así como retirar cualquier propaganda. 127En razón de lo anterior, se puede
Vargas Gómez, “Del IFE al INE”, 43.
Jaime Cárdenas, “El Proceso Electoral de 2006 y las Reformas Electorales Necesarias”, Cuestiones
constitucionales Revista Mexicana de Derecho Constitucional, no. 16 (2007):43-69. Disponible en:
https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/cuestiones-constitucionales/article/view/5787/7627 (consultado el
17 de marzo del 2017).
124
Vargas Gómez, “Del IFE al INE” p. 42.
125
Esta frase se hizo conocida, después de que Andrés Manuel López Obrador, reclamara un fraude electoral, dado
los resultados de las elecciones presidenciales en 2006. Azucena S. Granados Moctezuma, “Movimiento voto x
voto: una cronología” El Cotidiano vol. 21 no. 141 (2006): 7-13. Disponible en:
http://www.redalyc.org/pdf/325/32514109.pdf (Consultado el 6 de diciembre del 2017); Javier Aparicio “Análisis
estadístico de la elección presidencial de 2006: ¿Fraude o errores aleatorios?”. Política y gobierno vol. 16, no SPE.
2 (2009), 225-243; Arturo Cano. “Voto por voto, casilla por casilla, consigna que vive sus últimos días”. La
Jornada,
14
de
agosto
de
2006.
Disponible
en:
http://www.jornada.unam.mx/2006/08/14/index.php?section=politica&article=010n1pol (consultado el 6 de
diciembre del 2017).
126
Vargas Gómez, “Del IFE al INE” ,44.
127
Vargas Gómez, “Del IFE al INE” , 44-46
122
123
33
concluir que esta reforma transformó al IFE en un órgano regulador, con facultades de vigilancia
y control, pero también de sanción. 128
En 2012, se firmó el Pacto por México129, el cual era una alianza entre distintos partidos políticos
para asegurar gobernabilidad. En éste se incluyó una reforma constitucional en materia
electoral.130 Esta reforma pretendió menoscabar la influencia de los gobiernos locales en sus
procesos electorales respectivos, para esto se transformó al Instituto Federal Electoral, en el
actual Instituto Nacional Electoral (INE) en 2014, y se sustituyó el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, en la ahora vigente Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales (LEGIPE)131. 132 Esto se puede notar en la iniciativa de reforma
constitucional la cual señala:
Ante la permanente intervención de los gobernadores de los estados en los
órganos administrativos y jurisdiccionales estatales para privilegiar a los
candidatos de su interés, se hace necesario el establecimiento de una institución
encargada de organizar, supervisar y validar las elecciones en el ámbito nacional,
para evitar la duplicidad de funciones y aparatos burocráticos en todos los
órdenes de gobierno, cuyo costo lacera significativamente la economía de nuestro
país. […] Esta propuesta pugna por un nuevo modelo jurídico orientado a otorgar
certidumbre y credibilidad en todos los procesos electorales el país y garantizar
la protección de los derechos políticos de los ciudadanos.
Vargas Gómez, “Del IFE al INE” , 44-46
En 2012, la composición de la Cámara de Diputados para el periodo 2012-2015, obligó al Presidente de la
República, Enrique Peña Nieto, a impulsar una alianza llamada Pacto por México, la cual le garantizaría
gobernabilidad, y la posibilidad de promover iniciativas. El Pacto por México es encabezado principalmente por el
PRI, el PAN y el PRD. Cámara de Diputados. LXII Legislatura. “Listado de Diputados por Grupo Parlamentario”.
Disponible en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXII_leg/listado_ diputados_gpnp.php?tipot=TOTAL (consultado el
25 abril del 2016).
129
Sitio oficial del Pacto por México. Disponible en: http://pactopormexico.org/como/ (consultado el 6 de
diciembre de 2017).
130
Para lograr que el PAN y el PRD acompañaran los objetivos del Pacto, dichos partidos condicionaron su entrada
a realizar una reforma constitucional. Vargas Gómez “Del IFE al INE”, 44-46
131
Procesos legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014. Disponible en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaN
OimNPZPsNLFqe0s7fey1Fqrif/CRw50gf/lW/qJbL07g2WRG1pEnA8ud3OVKVj2txrww== ; Ley General de
Instituciones
y
Procedimientos
Electorales.
Disponible
en:
http://ine.mx/archivos2/CDD/Reforma_Electoral2014/descargas/normatividad/LEGIPE.htm ; Decreto de reforma
constitucional del 10 de febrero del 2014; Vargas Gómez, “Del IFE al INE”,46-48.
132
En esta reforma, también se modificó la integración del Consejo General, a partir de la reforma, estaría
conformado por un consejero presidente y diez consejeros electorales; electos de manera escalonada por la Cámara
de Diputados para un periodo de nueve años sin reelección. Asimismo, se introduce un Comité Técnico de
Evaluación, para garantizar que los candidatos cubran perfiles especializados, y los requisitos constitucionales que
garanticen su idoneidad. Decreto de reforma constitucional del 10 de febrero del 2014. Vargas Gómez, “Del IFE
al INE”, 46-48.
128
129
34
Así, este nuevo Instituto se constituiría como la instancia encargada de organizar
las elecciones federales y locales, lo que robustecerá los principios
constitucionales de la democracia, al realizar también la renovación de los
poderes Ejecutivo y Legislativo de los estados, así como de las autoridades
municipales, a través de elecciones libres, auténticas y periódicas.133
La reforma otorgó al INE facultades para fortalecer su participación en las elecciones locales y
su relación con los órganos electorales estatales; así como, para atraer asuntos locales, por medio
de facultades de asunción y atracción. Estas facultades estuvieron encaminadas a permitir que
el INE asumiera directamente la realización de distintas funciones electorales de los OPLES.134
Así, en principio la función básica del INE es la organización de las elecciones federales, sin
embargo se le otorgaron facultades en el ámbito local, por lo que funge como una autoridad
supervisora, que establece lineamientos para el desarrollo de los procesos electorales locales y
que tiene la facultad para fiscalizar las finanzas de los partidos en el ámbito federal y local.135
Como se pudo ver en los párrafos anteriores, la creación del INE como órgano constitucional
autónomo es una respuesta a una crisis política generada por la falta de confianza de la población
hacía los organismos que dirigían las elecciones, y tiene como objeto evitar que las elecciones
fueran influenciadas por la administración pública federal, las administraciones locales o por
algún partido, así como, legitimar el régimen democrático del país.
3.
Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Como primer antecedente directo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, está la
creación de la Dirección General de Derechos Humanos136 el 13 de febrero de 1989, dicha
Dirección se encontraba dentro de la estructura de la Secretaría de Gobernación.137.
Posteriormente, en 1990 por medio de un Decreto del Presidente de la República, la Dirección
cambia de naturaleza jurídica y se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
133
Exposición de motivos reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, 312-317.
Decreto de reforma constitucional del 10 de febrero del 2014; Vargas Gómez, “Del IFE al INE”pp.46-48.
135
CCJE.
Resumen
de
la
reforma
político-electoral.
Disponible
en:
http://portales.te.gob.mx/consultareforma2014/node/2898 (Consultado el 13 de marzo de 2018).
136
La Secretaría de Gobernación tenía a su cargo la coordinación y ejecución de acciones dirigidas a promover la
salvaguarda de las garantías individuales, por lo que había creado esta Dirección. Decreto por el que se crea la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos como órgano desconcentrado Disponible en:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4659530&fecha=06/06/1990 (Consultado el 12 de diciembre del
2017)
137
CNDH. Antecedentes. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/Antecedentes (Consultado el 12 de diciembre
del 2017).
134
35
como organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. En 1992, por medio de una
reforma constitucional se eleva a la Comisión a rango constitucional (por medio de la adición
del apartado B del artículo 102) y se convierte en un organismo descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propios. De esta manera, surge el denominado Sistema
Nacional No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos.138 . Estos dos cambios en
la forma jurídica de la Comisión se debieron al compromiso internacional de México respecto
a la protección de los derechos humanos. Este compromiso se ve establecido por medio de los
distintos tratados en materia de derechos humanos de los que México es parte, tales como la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Convención relativa a la Esclavitud; la
Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial; el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; entre otros. 139
Lo más importante de esta reforma radica en que intentó darle solución a varios conflictos
legales que existieron cuando se creó la CNDH, principalmente, que la Comisión había
aprobado su propio reglamento, definido sus esferas de competencia y no había respetado la
soberanía de los estados. La reforma obligó a los estados a crear sus propias Comisiones y
especificó las competencias de la Comisión Nacional. Además, le otorgó a la CNDH la
posibilidad de revisar las acciones y decisiones de las comisiones locales.140
A pesar de estas dos reformas, en 1999, debido a la falta de confianza y credibilidad de amplios
sectores de la sociedad mexicana; así como a la impunidad de las violaciones de derechos
humanos141 se reforma la Constitución y la CNDH se convierte en órgano constitucional
autónomo. La iniciativa señala que era necesario convertir a la Comisión en un órgano
constitucional autónomo, dado que los factores que afectaban la eficiencia de la CNDH, eran su
138
CNDH, Antecedentes; Iniciativa de reforma constitucional 28 de enero de 1992. Disponible en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativo.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaNOimNPZ
PsNLFqe0s7fey1Fqrifo9yM7QDrNPED7pVyTDC9(consultado el 17 de marzo del 2017).
139
CNDH. Antecedentes; Iniciativa de reforma constitucional de 28 de enero de 1992.
140
Ackerman, Organismos autónomos: El caso de México, 129.
141
El cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión era muy frágil, hasta ese momento sólo se había
alcanzado el 63%, lo que era muy bajo en comparación del 90 al 100% que alcanzaban los organismos defensores
de derechos humanos europeos. Exposición de motivos de reforma constitucional del 13 de septiembre de 1999.
Disponible
en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativo.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaNOimNPZ
PsNLFqe0s7fey1FqricflMe7C3UgHN0OG+RNZo/Q (Consultado el 7 de diciembre del 2017).
36
falta de independencia142; el procedimiento de designación de los titulares y de los consejeros143;
y el sistema de rendición de cuentas144.
Pese a la reforma constitucional que le otorgó autonomía, la CNDH continuó teniendo
problemas para ejecutar sus recomendaciones y cumplir con sus funciones. Para lograr una
mayor efectividad en sus acciones y lograr una mejor protección de los derechos humanos, el
14 de septiembre del 2006, se le otorgó la facultad para presentar una acción de
inconstitucionalidad ante la SCJN. Asimismo, el 10 de junio del 2011, hubo una reforma
constitucional en materia de derechos humanos.145 La reforma afectó sus funciones mediante la
ampliación de los derechos humanos que debe proteger, y la facultad para conocer de actos u
omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público,
con excepción del Poder Judicial.146
La reforma también modificó el artículo 102 apartado B, pues incluyó la obligación de las
autoridades de fundar y motivar el incumplimiento de una recomendación; la capacidad de la
CNDH para conocer sobre asuntos laborales; la consulta pública como requisito de la
142
En relación con la independencia del entonces organismo descentralizado, la exposición señala que para que
haya una independencia total del Poder Ejecutivo, no basta con que se creen otros métodos de designación, sino
que se convierta en un órgano autónomo, con independencia técnica y financiera; que su única vinculación con el
Poder Legislativo sea el mecanismo de designación y de rendición de cuentas. Exposición de motivos de reforma
constitucional del 13 de septiembre de 1999.
143
Respecto al procedimiento de nombramiento, la iniciativa señala que el procedimiento de designación de ese
entonces (elección del Presidente y ratificación del Senado) no aseguraba la independencia del órgano, pues, el
Senado contaba con un número reducido de integrantes que en su mayoría formaban parte del PRI, por lo que en
realidad no significaba un contrapeso para el Presidente de la República, ya que él también era miembro de ese
partido. Exposición de motivos de reforma constitucional del 13 de septiembre de 1999.
144
En relación con la eficacia y la rendición de cuentas. La exposición menciona que el procedimiento de rendición
de cuentas no era eficiente, pues la rendición de informes de la CNDH —los cuales se hacían de manera anual al
Presidente de la República—, era prácticamente a puerta cerrada. La reforma señalo que la Comisión rendiría un
informe anual a los Poderes de la Unión, y comparecería ante las Cámaras del Congreso de la Unión. Exposición
de motivos de reforma constitucional del 13 de septiembre de 1999.
145
Esta reforma tiene como eje fundamental el artículo primero de la Carta Fundamental, este artículo se incorpora
en beneficio de todas las personas que están en territorio mexicano, el reconocimiento de los derechos humanos
que se encuentren en la normativa mexicana y en los tratados internacionales de que México sea parte. Asimismo,
se establece el método de interpretación pro personae, el cual establece que las normas relativas a derechos
humanos se interpretaran de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales, favoreciendo a la
persona en todo momento, por medio de la protección más amplia. Gerardo Gil Valdivia “La Comisión Nacional
de los Derechos Humanos”. En Revista de Administración Pública 138, Organismos Constitucionales Autónomos,
ed. Instituto Nacional de Administración Pública,(México, DF: INAP, 2015) ,90-91.
146
DECRETO por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos
artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011 (Consultado el 12 de diciembre del
2017).
37
designación de los miembros de su órgano de gobierno, y el establecimiento de una facultad de
investigación de violaciones graves a los derechos humanos.147
De lo antes expuesto, se puede concluir que se le otorgó autonomía constitucional a la Comisión
Nacional de Derechos Humanos debido a una fuerte desconfianza en el órgano por parte de la
sociedad ( por su falta de independencia respecto al Ejecutivo) y por una gran impunidad en
violaciones a derechos humanos. En consecuencia, se le otorgó autonomía constitucional para
impulsar y lograr la eficacia del órgano, así como lograr un mayor nivel de confianza en sus
acciones.
4.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
Como uno de los primeros antecedentes directos del INEGI, está la creación del Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática, como un organismo desconcentrado del Poder
Ejecutivo (subordinado a la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto148), el 25 de
enero de 1983.149. El Instituto tuvo como objetivos dar respuesta a los requerimientos de
información para los distintos grupos de usuarios; orientar y definir las políticas
gubernamentales en materia de informática y presentar y difundir la información estadística que
generara por medio de los Sistemas Nacionales.150
Por más de veinte años el INEGI funcionó como un órgano desconcentrado (a partir de 1992
dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), que proveyó y generó información
estadística y geográfica. Sin embargo, empezó a surgir descontento en la sociedad, relacionado
con la dependencia del Instituto al Poder Ejecutivo. Lo anterior, se puede notar en la Iniciativa
de reforma del 25 de septiembre del 2001 (presentada por Senadores del PRD), en la cual se
propone otorgar autonomía al Instituto y se le crítica fuertemente:
Gerardo Gil Valdivia “La Comisión Nacional de los Derechos Humanos” ,90-94
En 1992, la Secretaría de Programación y Presupuesto desaparece, y todas sus atribuciones son incorporadas a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En razón de lo anterior, el INEGI se convierte en organismo
desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. INEGI, Quiénes somos. Disponible en:
http://www.beta.inegi.org.mx/inegi/quienes_somos.html (Consultado el 12 de diciembre del 2017).
149
Ley
de
Información
Estadística
y
Geográfica,
art.33
Disponible
en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lieg/LIEG_abro.pdf (consultada el 14 de marzo del 2017)
150
El Instituto integró en su estructura la Dirección General de Estadística (DGE), la Dirección General de
Geografía, la Dirección General de Política Informática y la Dirección General de Integración y Análisis de la
Información. Sitio oficial del INEGI. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/inegi/acercade/ (consultado el 14 de
marzo del 2017); Ley de Información Estadística y Geográfica, art 33.
147
148
38
“[en] las responsabilidades formales de esta institución, se sobrepusieron los intereses
de la clase gobernante […]. […] [l]as puertas del INEGI se encuentren cerradas a todo
aquél que quisiera acercarse y consultar sus archivos y acervos informativos, sino a la
manipulación política de los datos estadísticos, a la información veraz que se nos niega
y a la información falsa o distorsionada que sí se nos proporciona y a la que sí tiene
acceso cualquiera”.151
Además de evitar la manipulación de información y garantizar el derecho al acceso a la
información, también se buscaba hacer más eficiente el trabajo del Instituto.152
Antes de que el INEGI se convirtiera en órgano constitucional autónomo, hubo cuatro iniciativas
que proponían que se le diera autonomía al Instituto, principalmente por la necesidad de
fortalecer la captación, procesamiento y divulgación de la información; para que la información
generada fuera confiable y para garantizar el derecho de los ciudadanos al acceso a información
confiable y oportuna.153Con los insumos establecidos en las cuatro iniciativas se conformó el
Proyecto de Decreto que transformó al Instituto en un órgano constitucional autónomo. El 7 de
abril del 2006, se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para
convertir al INEGI en órgano constitucional autónomo, además, se estableció un apartado B en
el artículo 26 constitucional que creó el Sistema Nacional de Información Estadística y
151
Iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se propone adicionar los párrafos V, VI, VII y VIII al
artículo 26 así como modificar el párrafo 1 del artículo 108, ambos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos para otorgarle la autonomía al Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática
(INEGI).
25
de
septiembre
del
2001.
Disponible
en:
http://www.senado.gob.mx/content/sp/sp/content/gaceta/content/ordinaria/58/content/61/61f.html (consultado el
14 de marzo del 2017).
152
Iniciativa del 25 de septiembre del 2001.
153
Antes de lograr la reforma constitucional hubo varias iniciativas, José Luis Zamora Flores, señala cuatro
iniciativas que conformaron el marco de la reforma del 2006. La primera iniciativa es la Soto Sánchez, la cual
proponía hacer al Instituto un órgano constitucional autónomo y que se hiciera una nueva ley reglamentaria. La
segunda iniciativa es la García Suárez, ésta señalaba la necesidad de hacer al INEGI un órgano constitucional
autónomo, que su estructura y sus funciones se establecieran en una ley orgánica y que todos pudieran tener acceso
a la información que produjera el Instituto. La tercera iniciativa es la Espino Barrientos, la cual proponía la
autonomía constitucional del Instituto, que el Congreso de la Unión estableciera los sistemas nacionales de
estadística y geografía y la forma en la que debería quedar conformado el órgano de gobierno. La cuarta iniciativa
es la Paredes-Sauri-Penchyna, ésta proponía la segmentación del artículo 26 constitucional en dos apartados, el
primero sería el apartado “A”, en el cual se mantendrían las disposiciones referentes a la planeación y el segundo,
el aparatado “B”, el cual establecería las disposiciones respecto a la información estadística y geográfica y propuso
un órgano constitucional autónomo. José Luis Zamora Flores, “El INEGI: Nuevo órgano constitucional autónomo”
,201-206.
39
Geográfica y señala la estructura de la junta de gobierno.154 El 15 de julio de 2008 se creó la
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, la cual reafirma la
autonomía constitucional del INEGI.155
De lo anterior se puede concluir que hubo dos razones primordiales para otorgar autonomía al
INEGI, las cuales son: i) lograr una mayor eficiencia y ii) la desconfianza en la información y
la falta de credibilidad en los datos. Es así como, con la reforma constitucional se buscó otorgar
mayor credibilidad, capacidad de coordinación y flexibilidad al Instituto.156
5.
Comisión Federal de Competencia Económica
En primer lugar, es importante mencionar que la política de competencia en México empezó
aproximadamente hace 25 años, con la publicación de la primera Ley Federal de Competencia
Económica en diciembre de 1992. Así como, con la creación de la primera autoridad de
competencia económica en 1993, la Comisión Federal de Competencia (COFECO)157.
La COFECO era un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía. La Comisión contaba
con autonomía técnica, operativa y de decisión; con la facultad de prevenir, investigar y
combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones. A pesar de su
independencia, la Comisión aún formaba parte del Poder Ejecutivo y no contaba con autonomía
orgánica, ni presupuestaria.158
Por más de 20 años la COFECO mantuvo su naturaleza jurídica de órgano desconcentrado. Esto
cambió en marzo del 2013, cuando como consecuencia del Pacto por México, se presentó una
154
La reforma estableció la estructura de la Junta de Gobierno, la cual estaría conformada por 5 miembros,
incluyendo al Presidente de la Junta, su designación sería hecha por el Presidente de la Republica y ratificada por
la Cámara de Senadores. Decreto por el que se declaran reformados los artículos 26 y 73 fracción XXIX-D de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 7 de abril del 2006. Disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2142855&fecha=07/04/2006 (consultado el 14 de marzo del
2017).
155
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, art 52.
156
Eduardo Sojo Garza Aldape, “El Instituto Nacional de Estadística y Geografía a siete años de su autonomía”
Coyuntura Demográfica, no.9, (2016):77-86. Disponible en: http://www.somede.org/coyunturademografica/pdf/numero9/sojo.pdf (consultado el 14 de marzo del 2017).
157
Alejandra Palacios Prieto, “La COFECE como órgano constitucional autónomo”. En Revista de Administración
Pública 138, Organismos Constitucionales Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública, (México,
DF: INAP, 2015):155-168.
158
México. Ley Federal de Competencia Económica. 24 de diciembre de 1992. Arts. 23-30. En línea:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lfce/LFCE_abro.pdf (consultado el 14 de marzo del 2017).
40
iniciativa, que proponía el fortalecimiento de la Comisión Federal de Competencia, por medio
del otorgamiento de un mayor número de herramientas legales para determinar y sancionar a
agentes dominantes.159 De acuerdo con la exposición de motivos se menciona que por la
relevancia y trascendencia de la materia de competencia económica era necesario que la
Comisión contara con absoluta autonomía en el ejercicio de sus funciones, las cuales estarían
sujetas a criterios técnicos y serían ajenas a cualquier otro interés. Para mayor claridad, se
transcribe parte de la exposición de motivos:
La relevancia y trascendencia de la actividad reguladora en las materias de
competencia económica, telecomunicaciones y radiodifusión, hacen conveniente
que cuenten con absoluta autonomía en el ejercicio de sus funciones, sujetos a
criterios eminentemente técnicos y ajenos a cualquier otro interés […]. Para
promover la competencia y generar las condiciones que permitan hacer efectivos
los derechos contenidos en la Constitución y los que se proponen adicionar con
esta reforma, la rectoría económica del Estado en el desarrollo nacional debe
traducirse también en el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los
órganos colegiados encargados de la regulación de la radiodifusión y las
telecomunicaciones, así como en materia de competencia económica.160
En esta línea de pensamiento, el 11 de junio de 2013, se reformó el artículo 28 constitucional,
para fortalecer el rol de la Comisión en el ámbito de la materia de competencia económica. Por
medio, de esta reforma se transformó a la COFECO en un órgano constitucional autónomo
denominado Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE). A partir de esta fecha,
el órgano cuenta con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, orgánica y normativa, con
personalidad jurídica y patrimonio propio.161
159
Iniciativas del titular del Poder Ejecutivo con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 12 de marzo del 2013. Disponible en:
http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2013/03/asun_2950498_20130312_1363107896.pdf
(consultado el 14 de marzo del 2017).
160
Exposición de motivos de reforma constitucional de 6 de junio de 2013, 21-22. Disponible en:
http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DO
aNOimNPZPsNLFqe0s7fey1FqriekAcWnHkufxYMo7PRpB2GWYOhLr5+2kOhF8VHzyFPiJQ== (Consultado
el 12 de diciembre del 2017).
161
En la reforma también se establecieron ciertos mecanismos de contrapesos, estos incluyen la comparecencia
anual del Comisionado Presidente ante la Cámara Senadores; la creación de la autoridad investigadora, la
separación entre esta y la autoridad que resuelve; la publicidad de sesiones, acuerdos y resoluciones de Pleno; un
41
A diferencia de la creación de los otros órganos constitucionales autónomos (que han sido
analizados hasta el momento), la transformación de la Comisión no se da por problemas de
desconfianza por parte de la sociedad o por cuestiones de imparcialidad o por la politización del
organismo. En este caso, la reforma únicamente se da con el objetivo de volver más técnico a
un organismo que ya era técnico.162
6.
Instituto Federal de Telecomunicaciones
En los años ochenta el sector de telecomunicaciones en México presentaba grandes rezagos. 163
Por lo que, en la década de los ochenta y en la de los noventa, se empiezan a ver esfuerzos por
lograr la liberalización de las telecomunicaciones. Los cambios que se hacen se ven dirigidos
hacia la neo-regulación, orientada hacia la liberalización, privatización, e incluso en algunos
subsectores a la transnacionalización164.165
En junio de 1995 se expide la Ley Federal de Telecomunicaciones, debido a una necesidad de
actualizar el marco jurídico que estaba establecido en la Ley de Vías Generales de
Comunicación de 1940. Esta Ley crea la Comisión Federal de Telecomunicaciones
(COFETEL), la cual nace como un organismo desconcentrado de la Secretaría de
programa anual de trabajo e informes trimestrales; una contraloría interna; los lineamientos, guías, directrices y
criterios técnicos necesitan pasar por una consulta pública previa; las evaluaciones externas de sus facultades y el
nombramiento de los Comisionados mediante convocatoria pública. Comisión Federal de Competencia
Económica. COFECE. La nueva Ley Federal de Competencia Económica, “Pesos y contrapesos”. Disponible en:
http://www.cofece.mx/d3sarroll0/images/banners/NLFCE/Pesos_y_contrapesos_y_rendicion_
de_cuentas.pdf
(consultado el 14 de marzo del 2017); Iniciativa del 12 de marzo del 2013.
162
Iniciativa del 12 de marzo del 2013.
163
Solo se encontraba un 29% de la red digitalizada, el servicio telefónico presentaba problemas de calidad, la
instalación de una nueva línea telefónica podía tardar hasta 2 años, solo el 18% de los hogares en México contaban
con una línea telefónica y solo había 40 mil teléfonos públicos. Además, la atención del servicio y la supervisión
del mismo lo realizaba una misma empresa estatal y monopólica, Telmex. Josué Cirino Valdés Huezo, “ El Instituto
Federal de Telecomunicaciones” En Revista de Administración Pública 138, Organismos Constitucionales
Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública (México, DF: INAP, 2015): 171.
164
En 1990 ocurren dos grandes acontecimientos en el sector de telecomunicaciones: i), se empieza a modificar la
concesión de Telmex para privatizarla y ii) se crea el primer ordenamiento que regula a las telecomunicaciones de
una manera técnica: el Reglamento de Telecomunicaciones. Asimismo, En marzo de 1995, se reforma la
Constitución, convirtiendo a la comunicación vía satelital en una actividad prioritaria, lo que hace viable la
participación de particulares. Irene, LEVY MUSTRI, “Evolución de la naturaleza jurídica de la Comisión Federal
de Telecomunicaciones”, en Obra Jurídica Enciclopédica, en homenaje a la Escuela Libre de Derecho en su primer
centenario, E.L.D.,233-269.
165
Se pasa de un control absoluto por parte del Estado a una desincorporación de sectores, y a la posibilidad de
participación privada en gran parte de ellos. La transformación busca convertir al Estado en un árbitro o regulador
del sector. Josué Cirino Valdés Huezo, “El Instituto Federal de Telecomunicaciones” ,172.
42
Comunicaciones y Transportes, para regular las telecomunicaciones.166 La Comisión contaba
con cierta autonomía técnica y de gestión otorgada por la Ley, sin embargo, en la realidad su
autonomía fue muy criticada por un fenómeno conocido como la doble ventanilla167.Este
fenómeno consistía en la duplicidad de atribuciones entre la Secretaría de Comunicaciones y
Transporte (SCT) y la COFETEL para ciertos trámites. Lo mismo ocurría en el ámbito de la
competencia económica, entre la entonces Comisión Federal de Competencia y la COFETEL168.
Además del fenómeno de doble ventanilla, las facultades primordiales en materia de
telecomunicaciones seguían perteneciendo al secretario del ramo, lo cual convertía a la
COFETEL en un órgano técnico de apoyo de la SCT169.
El 12 de abril del 2006 se reforma la Ley Federal de Telecomunicaciones, la cual otorga una
nueva composición a la Comisión con más atribuciones. Antes la Comisión estaba conformada
por 4 comisionados que podían ser removidos en cualquier momento por el presidente de la
Republica, después de la reforma se conformó de 5 comisionados, los cuales solo podían ser
removidos por causa grave debidamente justificada170. La reforma fue muy criticada, y fue
denominada como La Ley Televisa, ya que de acuerdo con la opinión pública había sido
impulsada por los grupos empresariales controladores del sector para favorecerlos. 171 De
acuerdo con Ballinas la Ley otorgaba concesiones escandalosas a dos de las cadenas más
grandes de televisión, además cambiaba el estatus de la autoridad regulatoria, minimizando sus
capacidades de monitoreo y regulatorias.172
En marzo del 2013, se presenta una iniciativa de reforma constitucional, que busca convertir a
la COFETEL en un órgano constitucional autónomo. Para justificar lo anterior, la iniciativa de
reforma menciona que por la relevancia y trascendencia de la actividad regulatoria en las
166
Ley Federal de Telecomunicaciones del 7 de junio de 1995. Disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4875109&fecha=07/06/1995 (consultado el 14 de marzo de
2017)
167
Irene, Levy Mustri, “La reforma de las telecomunicaciones en México: ¿una reforma a la mexicana?” , 71,72.
Disponible
en:
http://www.cidob.org/articulos/monografias/reformas_estructurales_en_mexico/la_reforma_de_las_telecomunica
ciones_en_mexico_una_reforma_a_la_mexicana (Consultado el 12 de diciembre del 2017).
168
Irene, Levy Mustri , “Evolución de la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Telecomunicaciones”245.
169
Josué Cirino Valdés Huezo, “El Instituto Federal de Telecomunicaciones” ,174.
170
Josué Cirino Valdés Huezo, “El Instituto Federal de Telecomunicaciones” ,174.
171
Irene, Levy Mustri, “La reforma de las telecomunicaciones en México: ¿una reforma a la mexicana?”, 71; Josué
Cirino Valdés Huezo, “ El Instituto Federal de Telecomunicaciones”, 174.
172
Ballinas, Political Struggles,156.
43
materias de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica era necesario que la
COFETEL contara con absoluta autonomía en el ejercicio de sus funciones, las cuales estarían
sujetas a criterios técnicos y serían ajenas a cualquier otro interés173.
El 11 de junio del 2013, se publicó la reforma constitucional como resultado del Pacto por
México. Con la anterior reforma, el Instituto Federal de Telecomunicaciones se convierte en un
órgano constitucional autónomo, que es autoridad en los sectores de radiodifusión y
telecomunicaciones, así como, en materia de competencia económica de estos sectores174.
Los rasgos de su autonomía incluyen la facultad de dictar sus resoluciones de manera
independiente; el ejercicio de su presupuesto; la facultad de emitir su propio estatuto orgánico
y disposiciones administrativas, para el cumplimiento de su función regulatoria; un cambio en
su estructura orgánica175; nuevos mecanismos de elección de los titulares, como la convocatoria
pública, así como nuevos mecanismos de atribución de responsabilidad176. En relación con la
responsabilidad, los comisionados podrán ser removidos únicamente por causa grave y cuando
así lo decidan dos terceras partes del Senado.177
En conclusión, en el caso del IFT el otorgamiento de su autonomía se debió a la importancia de
la materia que estaba regulando y a la necesidad de mantener la materia con criterios técnicos,
se buscó evitar la intromisión de cualquier interés que pudiera perjudicar la imparcialidad de la
Comisión.
173
Asimismo, la reforma en telecomunicaciones giraría en seis ejes: i) el fortalecimiento de derechos
fundamentales; ii) la actualización del marco legal del sector de telecomunicaciones ; iii) el fortalecimiento del
marco institucional — el IFT se convierte en órgano constitucional autónomo — ; iv) la promoción de la
competencia ; v) política de inclusión digital universal y una agenda digital nacional ; y vi) impulso a una mayor
cobertura en infraestructura .Iniciativa 12 de marzo del 2013. Josué Cirino Valdés Huezo, “El Instituto Federal de
Telecomunicaciones” ,176.
174
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78,
94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones.11 de
junio del 2013. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013
(consultado el 14 de marzo del 2017).
175
Siete comisionados designados de forma escalonada a propuesta del Presidente y ratificados por el Senado.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
176
Los comisionados podrán ser removidos únicamente por causa grave y cuando así lo decidan dos terceras partes
del Senado. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28. Josué Cirino Valdés Huezo, “El
Instituto Federal de Telecomunicaciones” ,176.
177
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
44
7.
Instituto Nacional para la Evaluación para la Educación
En México desde 1970 se realizó la evaluación educativa de una manera regular, sin embargo,
había falta de transparencia, evaluaciones con diferentes niveles de calidad y poca utilización
de los resultados en las políticas educativas. Lo anterior, ocasionó que la evaluación no se
colocara como un instrumento importante para la mejora de la educación.178
A pesar de los resultados, en la misma década y en las siguientes, se generó un consenso en la
sociedad respecto a la importancia de tener un sistema de evaluación que fuera sólido, confiable
y oportuno, para así, conseguir mejorar la calidad de la educación. Este sistema de evaluación
podría conocer los resultados del Sistema Educativo Nacional (SEN) y de esta forma fortalecer
el proceso de toma de decisiones.179
A finales del año 2000180, la Secretaría de Educación Pública propuso crear un organismo
descentralizado, técnico e independiente que evaluara al SEN, es así como se crea el Instituto
Nacional para la Evaluación Educativa (INEE). El Instituto nació como un organismo
descentralizado con funciones de apoyo técnico a las autoridades educativas; en un principio,
fue creado por medio de decreto presidencial (8 de agosto del 2002), sin embargo, se dejó abierta
la posibilidad de modificar la naturaleza jurídica de este para que pudiera contar con mayor
autonomía para cumplir con sus funciones.181
Teresa Bracho González y Margarita María Zorrilla Fierro, “Alcances, avances y retos de la autonomía del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”. En Revista de Administración Pública 138, Organismos
Constitucionales Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública, 113 (México, DF: INAP, 2015), ,
114.
179
Teresa Bracho González y Margarita María Zorrilla Fierro, “Alcances, avances y retos de la autonomía del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”, 114.
180
En el año 2000, después de aproximadamente 70 años del PRI en el poder, gana las elecciones un candidato a
la presidencia que pertenece a otro partido, este candidato es Vicente Fox Quesada. El nuevo Presidente junto con
su administración inició con una fuerte demanda por incrementar la transparencia al acceso a la información y la
participación ciudadana. Para lograr lo anterior, se le encomendó al equipo de transición crear un Programa
Nacional de Educación, el cual tendría como objeto mejorar la equidad y calidad de la educación. Dentro de este
programa se incluyó la evaluación educativa, la cual fue un elemento imprescindible para el fortalecimiento del
sistema educativo, planeación y la rendición de cuentas. Doralicia Carmona Dávila, “El PRI pierde las elecciones
presidenciales”, Instituto Nacional de Estudios Políticos, 2 de julio del 2000.
Disponible en: http://www.memoriapoliticademexico.org/Efemerides/7/02072000.html (consultado 14 de marzo
del 2017); INEE, “¿Qué es el INEE?”. Disponible en:
http://www.inee.edu.mx/index.php/acerca-del-inee
(consultado el 14 de marzo del 2017).
181
DECRETO por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. 8 de agosto del 2002.
Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=721586&fecha=08/08/2002 (consultado 14 de
marzo del 2017).
178
45
En mayo del 2012, por medio de un decreto del entonces presidente Felipe Calderón Hinojosa,
el INEE se convirtió en un organismo público, descentralizado y no sectorizado, con autonomía
técnica, de operación y de decisión.182 La nueva naturaleza jurídica del organismo duró menos
de un año, pues, en diciembre del 2012, toma posesión el actual presidente de la Republica,
Enrique Peña Nieto y ese mismo mes, por medio del Pacto por México, el Gobierno Federal
anuncia una reforma educativa, la cual incluiría una reforma a los artículos 3 y 73 de la Carta
Magna.183 La reforma constitucional fue aprobada y publicada en el Diario Oficial de la
Federación en febrero del 2013. Esta reforma incluyó la introducción de la calidad como
condición al derecho a la educación, para cumplir con lo anterior se estableció la evaluación y
el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) como garantes del derecho a la educación
de calidad. Para lograr lo anterior, se le otorgó autonomía al INEE y se estableció como
coordinador del SNEE184.185
El otorgamiento de autonomía al INEE, tuvo como propósito asegurar que las mediciones y
evaluaciones de componentes, procesos y resultados del SEN generaran información relevante,
que la información fuera recolectada y analizada con rigor técnico; que se hiciera con
independencia de las autoridades educativas y que fuera posible la difusión de los resultados.186
182
INEE. Firma Felipe Calderón Decreto de Reforma al INEE. 7 de mayo del 2012. Disponible en:
http://www.inee.edu.mx/index.php/proyectos/189-sala-de-prensa/comunicados/263-firma-felipe-calderondecreto-de-reforma-al-inee (consultado el 14 de marzo del 2017).
183
Procesos legislativos de la reforma constitucional del 26 de febrero del 2013. Disponible en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativo.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaNOimNPZ
PsNLFqe0s7fey1Fqrica7KeIZVuoGKbL5ny69ctx (consultado el 14 de marzo del 2017).
184
El 11 de septiembre del 2013, se publicó la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Esta
ley, confirma el carácter de organismo constitucional autónomo del Instituto y señala que cuenta con autonomía
técnica, de gestión, presupuestaria y para determinar su organización interna. Decreto por el que se expide la Ley
del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. 11 de septiembre del 2013 Disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5313842&fecha=11/09/2013 (Consultado el 12 de diciembre
del 2017)
185
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 3.
186
Lo que se buscaba con tal reforma era “que una instancia experta asuma un papel claro como órgano normativo
nacional; que ofrezca información confiable y socialmente pertinente sobre la medición y evaluación de alumnos,
maestros, escuelas, directores y servicios educativos, y que por la trascendencia de las funciones que desarrollara,
adquiera la más alta jerarquía, goce de autonomía técnica y de gestión. Por ello, se hace imprescindible la creación
de un órgano que desde el ámbito constitucional esté investido de las atribuciones necesarias para el cumplimiento
de sus atribuciones” Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados
Unidos
Mexicanos.
10
de
diciembre
del
2012.
Disponible
en:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-26982013000200012 (Consultado el 12 de
diciembre del 2017).
46
Esta reforma convirtió al INEE en autoridad de la evaluación educativa y estableció su relación
con los otros Poderes de la Unión como una de coordinación y colaboración y no de
subordinación. Además, lo dotó de ciertas facultades para poder cumplir con su objeto —evaluar
la calidad, el desempeño y resultados del SEN— estas son: i) diseñar y realizar mediciones de
componentes, procesos o resultados del sistema; ii) expedir lineamientos que deberán seguir las
autoridades educativas para llevar a cabo funciones de evaluación; iii) generar y difundir
información y iv) emitir directrices que orienten las decisiones de política educativa con base
en evidencias.187
De lo relatado se puede observar que la evolución del INEE a un órgano constitucional
autónomo, se dio por la búsqueda de un órgano técnico en materia de evaluación educativa y
por la falta de confianza en los resultados del Instituto.
8.
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales
Aun cuando el derecho al acceso a la información ya había sido reconocido por la Constitución
en 1977, 188no existía un procedimiento o mecanismo para ejercerlo, por lo cual, a finales del
año 2001, el Poder Ejecutivo presento una iniciativa para crear la Ley Federal de Transparencia.
La iniciativa de ley pretendía institucionalizar el derecho, como “un instrumento básico para
provocar apertura, transparentar la actividad estatal y corregir la lógica de ocultamiento con la
187
Asimismo, respecto a la Junta de Gobierno, se estableció que estaría conformada por 5 Consejeros, quienes
deben contar con experiencia y capacidad en la materia de competencia del Instituto. Estos solo podrán ser
removidos por causa grave en los términos del Título Cuarto de la Constitución. Otro punto interesante es el
relacionado con la transparencia y la rendición de cuentas del órgano. Para esto se creó una Unidad de
Transparencia, un Comité de Información y una Comisión de Trasparencia y Acceso a la Información Pública.
Asimismo, se le impuso una obligación al Instituto de presentar un informe de los resultados del SEN (deberá ser
público), y uno de sus actividades y del ejercicio de su gasto presupuestario. Ley del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación de 11de septiembre del 2013. Arts. 61-63; Teresa Bracho González y Margarita María
Zorrilla Fierro, “Alcances, avances y retos de la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación”, 119-135.
188
Para comenzar a hablar de los antecedentes del INAI, es necesario hablar del derecho al acceso a la información
el cual fue establecido en la Constitución por primera vez en 1977, si bien, el derecho se agregó a la Constitución
en la década de los setenta tuvieron que pasar 20 años más para que se considerara que cualquier particular es titular
de este derecho. En un principio este derecho fue visto como una garantía social que debía ser desarrollada por
medio de leyes. José Ramón Cossío Díaz, “El derecho a la información en las resoluciones de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación”, Anuario de derecho constitucional latinoamericano, (México, Konrad-AdenauerStiftung A.C., 2002), 308-310. López Ayllón, Sergio, “El acceso a la información como un derecho fundamental:
la reforma al artículo 6° de la Constitución Mexicana”, Cuadernos de transparencia, número 17, México, Instituto
Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, 2012, 14; Luna Pla, Issa, Movimiento Social del
Derecho de Acceso a la Información en México, México, UNAM, 2009, 23.
47
que se desarrollan los fenómenos de desviación de poder”189.. El 11 de junio del 2002, se expidió
dicha ley y el 24 de diciembre del mismo año —siguiendo la estructura de organismos de acceso
a la información en otros países— se creó un organismo descentralizado no sectorizado
denominado Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI).190
El Instituto contaba con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía operativa,
presupuestaria y de decisión, sus principales funciones eran: i) actuar como órgano regulador
en la materia para la administración pública federal; ii) resolver controversias, entre autoridades
y particulares; iii) supervisar el cumplimiento de la ley y iv) fomentar el ejercicio del derecho
al acceso a la información191.
En 2007, hubo una reforma constitucional que modificó el artículo 6 segundo párrafo de la
Constitución, estableciendo siete fracciones nuevas que preveían bases y principios192 para el
actuar de los distintos órdenes de gobierno respecto al ejercicio del derecho de acceso a la
información. Asimismo, en esta reforma se establecen mecanismos de acceso y procedimientos
de revisión rápidos, los cuales tendrían que ser substanciados con órganos imparciales y
especializados que contarían con autonomía de gestión, de decisión y de operación. 193
En el año 2009, se otorgó al Congreso la facultad de legislar en materia de protección de datos
personales en posesión de particulares (artículo 73 fracción XXIX-O de la Constitución) y se
reformó el artículo 16 de la Constitución para incluir los derechos ARCO (derechos de acceso,
rectificación, cancelación y oposición de los datos personales). Como consecuencia de las dos
reformas anteriores se creó la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los
Particulares, la cual nombró al entonces IFAI como garante de la protección de los datos
personales en posesión de los particulares. Lo anterior, produjo que el IFAI, ya no solo
189
Iniciativa de la Ley de Acceso a la Información en relación con los actos administrativos y de gobierno del
Poder
Ejecutivo
de
la
Unión.
Disponible
en:
http://www.senado.gob.mx/content/sp/sp/content/gaceta/content/permanente/58/content/12/12f.html (consultado
el 14 de marzo del 2017).
190
Patricia Kurczyn Villalobos “La Autonomía Constitucional del Órgano Garante de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales” En Revista de Administración Pública 138, Organismos
Constitucionales Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública(México, DF: INAP, 2015): 141.
191
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de 11 de junio del
2002.Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lftaipg/LFTAIPG_abro.pdf (consultado el
14 de marzo del 2017).
192
Máxima publicidad, gratuidad, legitimación activa, deber de aplicación básica, afirmativa ficta, tiempo de
reserva, sanciones, prueba de daño. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 6.
193
Patricia Kurczyn Villalobos “La Autonomía Constitucional del Órgano Garante”, 143-145.
48
garantizara el derecho al acceso a la información, sino que también garantizara la protección de
datos personales. 194
Pese a contar con un grado importante de autonomía, el organismo dependía del Poder
Ejecutivo, por lo que la ciudadanía cuestionaba su imparcialidad. Además, la competencia del
Instituto únicamente se limitaba al ámbito del Poder Ejecutivo Federal, por lo que, el Poder
Legislativo, el Poder Judicial, los órganos constitucionales autónomos y los estados debían
establecer sus órganos, criterios y procedimientos para garantizar el acceso a la información.195
Esto, entre otras cuestiones ocasionó que, en febrero del 2014, hubiera una reforma en la
Constitución en materia de transparencia, la cual convirtió al IFAI en órgano constitucional
autónomo y cambió su denominación a Instituto Nacional de Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales196. Con la reforma del 2014, se dotó al Instituto de autonomía
constitucional197 y se señaló como el garante del cumplimiento del derecho de acceso a la
información pública y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados198.
Asimismo, se especificaron ciertas características con las que tiene que cumplir: ser
especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena
autonomía técnica, de gestión, presupuestaria y orgánica.199.
Acatando a la reforma, en mayo del 2015 se expidió la Ley General de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, la cual reconoce la autonomía del INAI (antes IFAI).200
Para lograr la autonomía del nuevo INAI, se hicieron ciertos cambios en la estructura del órgano,
tales como: i) el aumento de comisionados de 5 a 7 (la ley regula los requisitos y procedimiento
194
Decreto por el que se expide la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares
y se reforman los artículos 3, fracciones II y VII, y 33, así como la denominación del Capítulo II, del Título
Segundo, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. 5 de julio del
2010. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5150631&fecha=05/07/2010 (consultado
el 14 de marzo del 2017); Patricia Kurczyn Villalobos “La Autonomía Constitucional del Órgano Garante”,145.
195
Patricia Kurczyn Villalobos “La Autonomía Constitucional del Órgano Garante”, 147
196
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de transparencia. 7 de febrero de 2014. Disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332003&fecha=07/02/2014 (consultado 14 de marzo del
2017).
197
Constitución, artículo 6.
198
Patricia Kurczyn Villalobos “La Autonomía Constitucional del Órgano Garante”143-145.
199
Decreto de reforma 7 de febrero del 2014.
200
DECRETO por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública 4 de mayo
del 2015. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/index.php?year=2015&month=05&day=04
49
de elección de los candidatos); ii) la ampliación del catálogo de sujetos obligados; iii) las
decisiones del INAI se convierten en definitivas e inatacables (con la excepción del recurso que
puede presentar el Consejero Jurídico del Gobierno por causas de seguridad nacional ante la
SCJN); iv) el otorgamiento de una
facultad para sancionar a los sujetos obligados que no
cumplan con su responsabilidad; v) se convierte en órgano revisor de las resoluciones de los
órganos garantes locales; vi) puede presentar acciones de inconstitucionalidad y controversias
constitucionales; vii) el Congreso le debe brindar un presupuesto adecuado y suficiente para el
funcionamiento y cumplimiento de lo mandato; viii) se crea el Sistema Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales201.
Por medio del estudio de los antecedentes del INAI, se puede concluir que la autonomía
constitucional del Instituto se debió a dos razones principales, la primera relacionada con la
ampliación competencial del Instituto y la segunda relacionada con dotar de mayor credibilidad
la información que proporcionaba al público.
9.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social
Desde principios del siglo XXI, en el ámbito internacional hubo una discusión de la política
social, la cual giraba alrededor de dos temas: i) la adopción de una medición de la pobreza
mediante un enfoque de derechos; y ii) la búsqueda de herramientas novedosas para conocer
resultados y efectos de la política y programas de desarrollo social sobre la población que recibe
el apoyo.202 Como consecuencia de lo anterior, en el 2001 la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) estableció un Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. El Comité fue
creado con el objeto de establecer una medición oficial de la pobreza que sirviera de referencia
para el diseño y ejecución de programas de desarrollo social y que pudiera evaluar el impacto
de la política social203.
201
Decreto de Ley General de Transparencia. 4 de mayo del 2015; Decreto de reforma 7 de febrero 2014.
Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2000/2001. Disponible en:
https://es.scribd.com/document/347592889/Banco-Mundial-Infomre-sobre-el-desarrollo-mundial-2000-01Lucha-contra-la-pobreza-pdf (Consultado el 12 de diciembre del 2017).
203
Gonzalo Hernández Licona “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos”. En Revista de Administración
Pública 138, Organismos Constitucionales Autónomos, ed. Instituto Nacional de Administración Pública (México,
DF: INAP, 2015):189.
202
50
En 2002, por primera vez existió una fuente oficial que presentó las cifras de la pobreza a nivel
nacional. A pesar del gran avance que se logró en relación con la medición de la pobreza, la
evaluación gozaba de poca credibilidad debido a que la estimación de las cifras provenía de la
Secretaría de Desarrollo Social, no podía ser desagregada por entidades federativas y fue hecha
únicamente con base en ingreso.204
Como consecuencia de lo anterior, en 2004 los partidos políticos, por unanimidad, acordaron
crear la Ley General de Desarrollo Social, la cual, tenía como objeto impulsar la coordinación
de la política social entre el ámbito municipal, estatal y federal205. La Ley, estableció la creación
del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), el cual tenía como
atribuciones exclusivas la evaluación de la política y desarrollo social206.
El Consejo se creó como un organismo descentralizado sectorizado a la SEDESOL, con
personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión 207, el cual tenía como
objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social, así
como establecer los lineamientos para la definición, identificación y medición de la pobreza. La
nueva forma jurídica del CONEVAL ayudó a que se tuviera una mayor credibilidad en sus
evaluaciones.208 Sin embargo, a pesar de que en un principio la Ley General de Desarrollo
Social, comenzó con un consenso de todas las fuerzas políticas, esto cambio con el tiempo. Lo
anterior, ocasionó que se presentaran iniciativas para fortalecer al CONEVAL, estas según
Hernández Licona, se pueden dividir en tres vertientes: i) fortalecimiento de las actividades del
Gonzalo Hernández Licona “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos” ,190.
Ley
General
de
Desarrollo
social
de
20
de
enero
2004.
Disponible
en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264_010616.pdf (consultado 14 de marzo de 2017)
206
Gonzalo Hernández Licona “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos”,191.
207
Ley General de Desarrollo social de 20 de enero 2004, art 81.
208
En primer lugar, porque contaba con autonomía técnica y de gestión; en segundo lugar, su órgano de gobierno
estaba integrado, en parte, por investigadores académicos; en tercer lugar, los procedimientos y los resultados eran
públicos; en cuarto lugar, la información generada por el CONEVAL debía considerar la información del INEGI,
con lo cual la opinión publica consideraba que se contaba con una fuente de información estadística y geográfica
de alta calidad, debido a que el INEGI es un órgano constitucional autónomo desde 2008.Gonzalo Hernández
Licona “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos”, 197.
204
205
51
CONEVAL209; ii) eliminación de su sectorialización210, y iii) el otorgamiento de su autonomía
constitucional211.
El 10 de febrero del 2014, se publicó un Decreto que reforma a la Constitución y que convierte
al CONEVAL en un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio
propio.212 Los motivos principales para convertir al CONEVAL en un OCA fueron que las
funciones del Consejo sirvieran como un verdadero contrapeso de la actividad del Ejecutivo;
que la información que el Consejo proporcionara fuera objetiva y garantizara la transparencia y
rendición de cuentas por parte de la administración pública.213
Las funciones del CONEVAL con la nueva reforma contemplan estar a cargo de la medición de
la pobreza; de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de
desarrollo social; y de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley. Asimismo,
la integración del Consejo se modificó y se conformó por un presidente y seis consejeros,
además, los requisitos, el procedimiento de designación, la duración en el cargo y las causas de
remoción cambiaron.214 En materia de rendición de cuentas, la reforma establece obligaciones
para el presidente del Consejo, el cual tendrá que presentar anualmente a los Poderes de la Unión
un informe de actividades y comparecer ante las Cámaras del Congreso en los términos que
disponga la ley.215
209
Buscaba otorgar nuevas atribuciones al Consejo, tales como la coordinación de la evaluación de las Políticas y
Programas de Desarrollo Social. Gonzalo Hernández Licona “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos”,
200.
210
Buscaba la eliminación de la sectorialización del CONEVAL a la Secretaría de Desarrollo Social. Gonzalo
Hernández Licona “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos”, 200.
211
Ante las propuestas de reforma de la forma jurídica del CONEVAL, éste emitió una opinión institucional, y
considero: i) que era positivo tener autonomía financiera y presupuestaria, para poder institucionalizar y monitorear
la evaluación en el país; ii) que no sectorizar al CONEVAL era bueno ya que ayudaría a legitimar las tareas que
llevaba a cabo; iii) que poder coordinar la evaluación en estados y municipios era necesario para señalar los aciertos
y deficiencias en las políticas de cada localidad; iv) que era importante que las recomendaciones no se hicieran
vinculatorias con la ejecución de la política de desarrollo social y v) que era importante para garantizar la autonomía
del Consejo evitar que la elección y re-elección de los consejeros académicos y del presidente del Consejo
estuvieran influenciadas por cuestiones políticas. Gonzalo Hernández Licona “CONEVAL como órgano autónomo
en los hechos”, 200.
212
Decreto de reforma constitucional de 10 de febrero del 2014.
213
Procesos Legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, Exposición de motivos.
Disponible
en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaN
OimNPZPsNLFqe0s7fey1Fqrif/CRw50gf/lW/qJbL07g2WRG1pEnA8ud3OVKVj2txrww== (consultado 14 de
marzo del 2017).
214
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 26 apartado C.
215
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 26 apartado C.
52
Actualmente el Consejo aun no es establecido, y el CONEVAL sigue trabajando como un
organismo descentralizado, pues no sean cumplido con las condicionantes establecidas en el
Decreto de reforma del 10 de febrero del 2014, el cual en su artículo vigésimo transitorio señala
que debe integrarse el Consejo General y que se debe expedir la ley que regirá al órgano
autónomo. Esto es relevante, pues el artículo transitorio pone como condición para la creación
del órgano, la conformación del Consejo General en los 60 días posteriores a la publicación del
Decreto, sin embargo, la Constitución establece que el procedimiento de nombramiento estará
definido en ley. La Constitución en el mencionado transitorio señala un plazo de 120 días para
la expedición de la ley, han pasado más de tres años y aún no se ha expedido. Esto trae como
consecuencia que el CONEVAL siga funcionando como un organismo descentralizado, pese a
que la Constitución le otorgó el carácter de órgano constitucional autónomo. Lo anterior, ha sido
confirmado por el propio CONEVAL por medio de una solicitud de información hecha a través
de la plataforma nacional de información.216 Esto resulta relevante, pues parece ser que es el
legislador quien detiene la autonomización del órgano. Asimismo, es importante mencionar que
esto en principio también se puede ver influenciado por el propio Consejo, pues en febrero del
2014, publico varias cuestiones que le preocupaban de la reforma, tales como el nuevo método
de selección, el régimen laboral de los trabajadores, el alejamiento de la academia, entre otros.217
Después de analizar algunos antecedentes del CONEVAL y ver los cambios en su estructura, se
puede concluir que se le otorgó autonomía, para evitar la politización del órgano y que pudiera
evaluar objetivamente el desarrollo de las políticas de desarrollo social. Sin embargo, tal
pareciera que la opinión del Consejo y del poder constituido se contrapusieron, y pese a la
reforma constitucional, ciertos factores como los artículos transitorios, la omisión del legislador,
y quizás la propia oposición del Consejo a que se le otorgue “autonomía constitucional” han
llevado a que siga ejerciendo sus funciones como un organismo descentralizado.
216
Solicitud de información (ANEXO 2).
CONEVAL,
“Reflexiones
sobre
la
autonomía
del
CONEVAL”
Disponible
en:
http://www.coneval.org.mx/Informes/COMUNICADOS_DE_PRENSA/REFLEXIONES_SOBRE_LA_AUTON
OMIA_DEL_CONEVAL.pdf (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
217
53
10.
Fiscalía General de la República
Para comprender la reforma constitucional que crea a la Fiscalía General de la Republica, es
necesario hacer mención de otra: la reforma al sistema penal publicada el 18 de junio de 2008218.
La reforma del 2008 advertía un sistema penal oscuro e incierto; el aparato de justicia no
brindaba confianza al interior ni al exterior del país219. En razón de lo anterior, el objeto de la
reforma era hacer eficaz el sistema de justicia penal y devolver la confianza a la ciudadanía en
las instituciones encargadas de procurar e impartir justicia. Esto se lograría por medio de la
instauración del Sistema Penal Acusatorio en México220. El Sistema estableció la existencia del
proceso penal acusatorio y oral bajo los principios de publicidad, contradicción, concentración,
continuidad e inmediación 221.
Ahora bien, al establecer un sistema penal acusatorio se consideró que lo mejor sería que el
órgano acusador gozara de autonomía para ser imparcial y objetivo. Con esto en mente se
presentaron diversas iniciativas para convertir a la Procuraduría General de la Republica
(ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal)222 en órgano constitucional autónomo.223
Entre las razones que se presentan en las iniciativas para convertir a la Procuraduría en un OCA
se señala que el Ministerio Publico no había podido garantizar la investigación y la persecución
de los delitos, que en su actuar privaba la ineficiencia, el rezago en la atención de asuntos y la
discrecionalidad. Asimismo, mencionan que una parte importante de la población veía al
Ministerio Público como una figura que extorsionaba y era parcial en su actuación. 224
218
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos
Mexicanos
de
18
de
junio
del
2008.
Disponible
en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008 (consultado el 14 de marzo del
2017).
219
Arely Gómez González, “Alcances, avances y retos de la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación”. En Revista de Administración Pública 138, Organismos Constitucionales Autónomos, ed.
Instituto Nacional de Administración Pública (México, DF: INAP, 2015): 214.
220
Arely Gómez González, “Alcances, avances y retos de la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación”, 214.
221
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 21
222
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica del 29 de mayo del 2009, artí 1.
223
Procesos Legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, Exposición de motivos.
Disponible
en:
http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaN
OimNPZPsNLFqe0s7fey1Fqrif/CRw50gf/lW/qJbL07g2WRG1pEnA8ud3OVKVj2txrww== (consultado 14 de
marzo del 2017).
224
Procesos legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014.
54
Como factor determinante para la generación de estos problemas, se señalaba la dependencia
del Ministerio Público al Poder Ejecutivo, lo que impedía su profesionalización y lo sujetaba a
intereses ajenos a su tarea fundamental.225Las iniciativas buscaban que la autonomía asegurara
la fortaleza y capacidad de la Procuraduría General de la República. La idea era que pudiera
realizar su labor con imparcialidad y de acuerdo con criterios de eficiencia y eficacia, apartados
de decisiones políticas o partidistas226.Así la exposición de motivos señala:
Desde nuestra perspectiva dicha autonomía es un paso necesario para asegurar la
fortaleza y capacidad de la Procuraduría General de la República. La idea es que
pueda realizar su labor con imparcialidad y de acuerdo con criterios de eficiencia
y eficacia, apartados de decisiones políticas o partidistas que nada tienen que ver
con la aspiración de justicia de los ciudadanos. La realidad es que nuestro Estado
ha sido incapaz de garantizar la investigación y persecución de los delitos, que
es condición necesaria para alcanzar el debido castigo de los responsables.
Nuestro andamiaje constitucional deposita esta importante tarea en el Ministerio
Público y le otorga amplias facultades en la materia.
Desafortunadamente, esta institución se encuentra rebasada por las
circunstancias actuales. En el Ministerio Público normalmente priva la
ineficiencia, el rezago en la atención de los asuntos y la discrecionalidad. No es
exagerado afirmar que actualmente es visto por una parte importante de la
población como una figura que atropella, extorsiona y es parcial en su actuación.
Lo que es alarmante si consideramos que el Ministerio Público tiene la función
de representar a la sociedad y defender sus intereses.
En gran medida, esta situación se debe a su dependencia del Poder Ejecutivo, que
impide su profesionalización y lo sujeta a intereses ajenos a su tarea fundamental.
Debido a lo anterior, el 10 de febrero del 2014, se publicó un Decreto que reformaba el artículo
102 apartado A de la Constitución para transformar a la Procuraduría General de la Republica
en la Fiscalía General de la Republica, un órgano constitucional autónomo, con personalidad
jurídica y patrimonio propio227.
Asimismo, establecía requisitos para ser Fiscal General de la República, la duración de su
encargo, así como los mecanismos de designación y remoción de éste.228.
225
Procesos legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014.
Arely Gómez González, “Alcances, avances y retos de la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación”, 214.
227
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 102 apartado A.
228
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 102 apartado A.
226
55
Respecto a las funciones del Ministerio Publico se modificó la posibilidad de éste para solicitar
orden de aprehensión, por la posibilidad de solicitar medidas cautelares229.Se agregaron las
fiscalías especializadas en materia de delitos electorales y de combate a la corrupción 230 y las
bases para la actualización y formación de los servidores públicos de la Fiscalía, así como el
desarrollo de carrera profesional de estos mismos.
Además, se señalan las obligaciones de presentar anualmente a los Poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unión un informe de actividades y comparecer ante cualquiera de las Cámaras
cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión231.
Como razones de la creación de la Fiscalía General de la República como órgano constitucional
autónomo se pueden señalar dos principales, la primera, es la falta de eficiencia, que se ve
reflejada en el rezago de los asuntos y la falta de profesionalización del personal; y la segunda,
es la falta de confianza por parte de la población, pues, se menciona que existe extorsión, que
hay parcialidad en la persecución e investigación del delito, y que las decisiones se ven afectadas
por cuestiones políticas o partidistas.
Razones para otorgar autonomía constitucional a los órganos
Para facilitar la comparación entre las razones que llevan a otorgarle autonomía constitucional
a cierto órgano, se hará uso de una tabla que establece el órgano, el año de su constitución como
órgano constitucional autónomo y las razones principales por las que se les otorgó autonomía
(estas fueron obtenidas de las conclusiones de cada uno de los órganos constitucionales
autónomos).
229
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 102 apartado A.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 102 apartado A.
231
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 102.
230
56
Tabla 2. Razones por las que se le otorgó autonomía a los órganos constitucionales autónomos.
Órgano
Año de Razones principales por las que se le otorgó autonomía
Constitucio
creación
nal
Autónomo
BANXICO
1994
Evitar politización de la función, fungir como contrapeso del Poder
Ejecutivo y dado la importancia de la materia.
INE
1996
Desconfianza en el órgano y como forma de conseguir legitimidad
CNDH
1999
Desconfianza en el órgano y debido a su falta de eficiencia
INEGI
2008
Falta de eficiencia y desconfianza en la generación de su información
COFECE
2013
Crear un órgano técnico, sin influencias políticas y debido la
importancia de la materia
IFT
2013
Crear un órgano técnico, sin influencias políticas y debido a la
importancia de la materia
INEE
2013
Desconfianza en la información, necesidad de crear un órgano
técnico, sin influencias políticas
INAI
2014
CONEVAL 2014
Ampliación de campo de acción y desconfianza en la información
Para convertirse en un contrapeso directo del Poder Ejecutivo y
debido a la desconfianza en la información
FGR
2018
Falta de eficiencia y desconfianza en las decisiones
**La información de esta tabla surge de la información dada a lo largo de este capítulo.
Una vez establecidos los órganos y las razones por las que se les dio autonomía es necesario
realizar una comparación. Las razones que se dan para la creación de los órganos
constitucionales autónomos se pueden enlistar de la siguiente manera:
i)
desconfianza de la población en el órgano o en la información que emite;
ii)
falta de eficiencia en el actuar del órgano;
iii)
despolitizar las facultades del órgano (contrapeso de los Poderes de la Unión) o
convertirlo en un órgano puramente técnico y,
iv)
regular una materia de vital importancia.
57
En relación con las anteriores razones, se puede encontrar que en todas o en la mayoría de las
reformas constitucionales que crearon a los órganos se encuentran más de una de estas, ya sea
como principales, o de manera indirecta. Por ejemplo, en el caso de Banxico, la razón principal
para otorgarle autonomía era la despolitización de su función (iii), sin embargo, al observar sus
antecedentes se concluye que también se consideró la razón (ii) para otorgarle autonomía. Lo
anterior, debido a que, con base en los antecedentes recolectados se puede decir que Banxico no
era eficiente, ya que dependía del Poder Ejecutivo, el cuál podía hacer que el Banco emitiera
dinero (aun cuando afectaría a la economía en el largo plazo) o que subsanara los déficits
fiscales.
Este trabajo encontró estas cuatro razones, pero no deja de reconocer que pueden existir razones
particulares para la creación de cada órgano autónomo. Por ejemplo, el trabajo encontró que en
la creación del INAI, una de las razones para el otorgamiento de su autonomía era la ampliación
de su competencia en el ámbito local. Aunque está razón parezca particular en un inicio, la
realidad es que indirectamente la mayoría de las reformas de los órganos constitucionales
autónomos contemplan la ampliación de la competencia del órgano como una de las razones
para otorgarle autonomía constitucional. Por ende, no puede ser vista como una razón particular.
Así las cosas, el estudio no encontró una razón particular para la creación de un órgano
constitucional autónomo que no pudiera ser una razón indirecta para la creación de uno o más
de los otros órganos.
En conclusión, del estudio de los órganos constitucionales autónomos y de las razones por las
que se les otorgó autonomía, se concluye que en realidad las razones son muy similares o iguales
y que se relacionan con la despolitización del órgano (por medio de su separación del Poder
Ejecutivo), la importancia de la materia y con la necesidad de un órgano técnico y eficiente. Así
las cosas, es necesario revisar las funciones que le otorga la Constitución a cada uno de los
órganos, para de esta manera ver si la Constitución y sus respectivas leyes, les dan la suficiente
“autonomía” para lograr los objetivos que se buscaban con su transformación a un órgano
constitucional autónomo.
58
Capítulo 3. ¿Por qué se les da autonomía a los órganos constitucionales autónomos? Un análisis
de sus funciones.
Una vez que se han señalado las razones por las que se les otorgó autonomía a cada uno de los
OCAs (al menos lo que se encontró en la correspondiente exposición de motivos y en un estudio
general de la historia de cada uno), se pasará al estudio de sus funciones establecidas en la
Constitución. El análisis de las funciones incluye un estudio del establecimiento de éstas en ley
y en algunos casos de su señalamiento en estatutos orgánicos y reglamentos internos de los
OCAs. Lo anterior se realiza con el objetivo de observar las funciones que la Constitución les
otorgó y ver si hay intervención de los otros Poderes.232 Después de realizado este análisis, se
pasará a señalar qué razones se dieron para convertirlos en órganos constitucionales autónomos,
para posteriormente determinar si las razones que se dieron en las exposiciones de motivos que
los crearon son acordes con sus funciones. Finalmente, se ejemplificará con acontecimientos de
los últimos años, qué problemas han tenido para ejercer su “autonomía”.
Antes de empezar, es importante señalar que, en relación con los OCAs, la autonomía ha sido
entendida como la capacidad de autogobierno y autodeterminación con la que cuenta un órgano,
al decidir por sí mismo la resolución de sus problemas. Se considera que un ente goza de
autogobierno si, por disposición de la Constitución y de las leyes, es capaz de emitir sus propias
normas y regular su propia conducta, sujeto a un orden jurídico previo y sustentado por una
Constitución. 233
Aclarado lo anterior, el trabajo analizará las funciones otorgadas a cada uno de los OCAs por la
Constitución y verá si hay intervención por parte de uno o más de los tres poderes y si la ley
limita sus funciones. Asimismo, estudiará algunas de las características de los órganos, para ver
si es posible encontrar características fundamentales que compartan los órganos, o si para ser
232
En este apartado no se hará un análisis de la FGR y del CONEVAL, dado que no han entrado en funciones.
Respecto a la autonomía Matute señala que es importante entender que dotar de autonomía a un ente no quiere
decir que puede hacer lo que quiera, sino que cuenta con la libertad para hacer lo que el ordenamiento jurídico le
impone. El límite a la libertad de un órgano es otorgado por la competencia que le fue otorgada. Matute,
“Organismos constitucionales, División Poderes”, 205-223.
233
59
órgano constitucional autónomo en México, más allá de la función lo que importa es que la
Constitución lo haya denominado de esta manera. 234
1.
BANXICO
De acuerdo con el artículo 28 constitucional, el Banco de México, es autónomo en sus funciones
y administración. La conducción del banco está a cargo de la junta de gobierno (un gobernador
y cinco subgobernadores) los cuales son elegidos por el presidente de la Republica con la
aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en caso de receso de la
Cámara. Su designación es escalonada. Sólo podrán ser removidos por causa grave, además
podrán ser sujetos a juicio político. 235
A. Funciones otorgadas por la Constitución
El artículo 28 de la Constitución, señala como objetivo prioritario del banco central procurar la
estabilidad del poder adquisitivo nacional. Asimismo, señala la función de acuñación de moneda
y emisión de billetes, la regulación de los cambios y la intermediación y servicios financieros.236
B. Funciones otorgadas en la ley y el reglamento interno
En relación con las funciones señaladas por la Constitución, el artículo 3 de la Ley del Banco
de México señala que BANXICO tiene la facultad de regular la emisión y circulación de la
moneda, los cambios, la intermediación y los servicios financieros, así como los sistemas de
pagos. 237
Respecto a la emisión y la circulación de la moneda el artículo 4 de la Ley menciona que le
corresponderá únicamente al Banco emitir billetes y ordenar la acuñación de la moneda, así
como poner ambos en circulación. El legislador en el artículo 5 de la Ley establece ciertos
elementos que tienen que contener los billetes, así como, su obligación de cambio a la vista y
234
De este apartado se excluirá al CONEVAL y a la FGR pues en razón del régimen transitorio aun no cuentan con
autonomía constitucional. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Decreto de reforma
constitucional del 10 de febrero del 2014, artículos décimo sexto y vigésimo transitorios
235
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 28
236
El artículo 28 de la Constitución establece que el Banco de México será la institución Fiduciaria del Fondo
Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, art 28.
237
Ley del Banco de México, art 3.
60
de canje. Por su parte el artículo 43 señala que la composición de la moneda se sujetara a la Ley
Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos. 238
La regulación en materia cambiaria está establecida en el artículo 21, el cual señala que el Banco
deberá actuar de acuerdo con las directrices que determine la Comisión de Cambios, la cual está
integrada por el secretario y el subsecretario de hacienda y crédito público, otro subsecretario
de dicha dependencia que designe el secretario, el gobernador del Banco y dos miembros de la
junta de gobierno, designados por el gobernador. Las reuniones estarán presididas por el
secretario de hacienda el cual decidirá en caso de que haya empate. De acuerdo con el artículo
43 fracción V, los acuerdos de la Comisión son obligatorios para el Banco y en caso de
incumplimiento el gobernador puede ser removido.
Por su lado los servicios financieros y de intermediación pueden ser encontrados en el capítulo
III, en este la Ley establece la facultad del Banco, para operar con valores; otorgar crédito al
Gobierno Federal, a las instituciones de crédito y al Instituto para la Protección al Ahorro
Bancario; constituir depósitos en instituciones de crédito o depositarias de valores; emitir bonos
de regulación monetaria, etc.239 En relación con los créditos que le puede otorgar al Gobierno
Federal, es relevante apuntar que el artículo 11 limita el crédito que se le puede otorgar y
determina que solo se podrá otorgar mediante el ejercicio de la cuenta corriente que lleve a la
Tesoreria de la Federación.
240
Es importante señalar que la Ley, establece prohibiciones
expresas al actuar del órgano, así en el artículo 7, relativo con las operaciones, dispone que el
Banco no puede realizar actos que no estén expresamente previstos en la Ley o que sean conexos
a ellos, asimismo, le prohíbe prestar valores al Gobierno Federal y las excepciones a esto241.
Además, determina ciertas reglas para el financiamiento a instituciones de crédito, como que
238
Ley del Banco de México, arts 4, 5 y 43. Para efectos del capítulo sólo se analizará la Constitución, la ley del
órgano y su reglamento. Para más información revisar la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos, art 2,
el cual señala que será por Decreto.
239
Ley del Banco de México, art 7
240
De acuerdo con el artículo 12 el Banco debe llevar una cuenta corriente a la Tesorería de la Federación, la cual
se tiene que ajustar, a ciertas condiciones, las cuales, entre otras incluyen que solo pueden hacerse cargos o abonos
a la cuenta mediante instrucción directa del Tesorero y el Banco puede si autorización del Tesorero de la
Federación, cargar la cuenta para atender de la deuda interna del Gobierno Federal. Ley del Banco de Mexico, arts
11 y 12
241
Las excepciones se relacionan con las adquisiciones de valores a cargo del Gobierno y con dos condiciones
alternativas: i) que las adquisiones queden correspondidas con depósitos en efectivo no retirables, antes del
vencimiento y ii) que las adquisiciones correspondan a posturas presentadas por el Banco en las subastas primarias
de dichos valores. Ley del Banco de México, arts. 7 y 9.
61
estarán garantizados por los depósitos de valores y dinero que las instituciones tienen en el
Banco, entre otras.242
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
De acuerdo con el segundo capítulo de este trabajo, las razones principales para otorgarle
autonomía al Banco son su despolitización y la importancia de la materia que tiene a su cargo.
En relación con la despolitización243 como se vio en el capítulo anterior, al convertirlo en órgano
constitucional autónomo se buscaba evitar la intervención de la Secretaría en los asuntos que
podían afectar el poder adquisitivo nacional. Las funciones que la Constitución le otorgó están
relacionadas con su objeto, y con la materia que regula. Sin embargo, del análisis anterior se
observa que, aunque el Banco puede realizar la mayoría de sus funciones de manera
independiente, en la política cambiaria sigue habiendo una fuerte intervención de la Secretaría
de Hacienda, lo que podría ocasionar que siga existiendo politización de algunas funciones.
Así, Guillermo Barba244señala que en la actualidad es el gobierno, por medio de la Secretaría,
quien determina la materia cambiaria, pues preside y tiene voto de calidad (para tomar
decisiones tiene que haber al menos un integrante de la Secretaría, quien tiene que votar a favor
para que se apruebe). Debido a lo anterior, el periodista comenta que esta falta de autonomía se
puede observar en un comunicado dado por la Comisión de Cambios el 21 de febrero del
2017245, en el cual se habla de la volatilidad de la moneda, y su falta de consistencia con los
fundamentos económicos del país, por lo que se propone una intervención en el mercado para
bajar el valor del dólar frente al peso. En relación con dicho comunicado, Jorge Gordillo,
director de análisis económico de CI Banco
246
explicó que el programa dotaría de liquidez al
242
Ley del Banco de México, art 16.
Entiéndase despolitización, como un objetivo que busca lograr que cierto órgano no dependa del Poder Ejecutivo
o Legislativo y que las funciones del órgano sean realizadas por estos sin intromisión de otros órganos.
244
Economista y periodista mexicano, autor del blog Inteligencia Financiera Global.
245
Banco
de
México,
Comunicado
de
21
de
febrero
de
2017.
Disponible
en:
http://www.banxico.org.mx/informacion-para-la-prensa/comunicados/politica-cambiaria/comision-decambios/%7BC4074D9D-26E4-E406-3D9A-40109EF59A42%7D.pdf (Consultado el 9 de octubre del 2017).
246
Dinero en Imagen. ¿Por qué BANXICO realizó la subasta de coberturas cambiarias?, 6 de marzo de 2017.
Disponible en: http://www.dineroenimagen.com/2017-03-06/84280 (Consultado el 9 de octubre de 2017).
Abraham González, "¿En qué consisten las coberturas cambiarias de Banxico?", El Financiero, 6 de marzo de
2017. Disponible en: http://www.elfinanciero.com.mx/economia/en-que-consisten-las-coberturas-cambiarias-debanxico (Consultado el 14 de marzo de 2018).
243
62
mercado, y buscaba mitigar la volatilidad de la moneda, asimismo había otro beneficio en el
hecho de que no se fueran a utilizar las reservas internacionales.
Más allá de que la medida parezca ser beneficiosa para la población, varios economistas señalan
que es preocupante que un órgano político pueda decidir en materia cambiaria, pues afecta una
de las funciones principales de los bancos centrales. Esto señala una falta de autonomía que
puede afectar su objetivo principal: procurar la estabilidad del poder adquisitivo nacional.
Asimismo, una de las razones para otorgarle autonomía fue su separación de la Secretaría de
Hacienda, para evitar que la administración pública federal pudiera adquirir fondos del Banco.
En este sentido, pareciera que lo que buscaba la Comisión de Cambios con este comunicado es
“acumular un remanente de ganancia por la venta que le ayude a compensar la caída del ingreso
petrolero en 2016”247. De ser esa la razón, la falta de autonomía en materia cambiaria estaría
haciendo posible que el gobierno volviera a utilizar los recursos del Banco, para saldar el déficit
generado.
Esta es una crítica que debe interesar, pero que necesita ser tomada con cuidado, pues hay ciertos
límites que se le dan a la intervención de la Secretaría, lo que podría llegar a dar como resultado
que la intervención fuera un mecanismo de contrapeso, entre el OCA y el Poder Ejecutivo.
Así las cosas, es necesario tomar en consideración el artículo 19 bis de la Ley Federal de
Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria, el cual establece la manera en la que se tiene que
usar el remanente del Banco, estableciendo que un setenta por ciento debe ser utilizado para la
amortización de la deuda pública y el restante debe utilizarse para Fondo de Estabilización de
los Ingresos Presupuestarios o al incremento de activos del Gobierno Federal. Además, sería
importante ver la votación y quién presentó dicho proyecto, sin embargo, estos datos no son
públicos, por lo que se buscó la respuesta por medio de la plataforma nacional de transparencia,
sin embargo, el Banco únicamente señaló que fue por mayoría de votos, más no señaló quién
247
Sergio Negrete Cárdenas, "Banxico, autonomía limitada y transparencia dañada", El Financiero, 14 de agosto
de 2015.Disponible en: http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/banxico-autonomia-limitada-transparenciadanada.html (consultado el 10 de octubre del 2017); Sergio Negrete Cárdenas, "Banxico ¿engordándole un
“cochinito
a
SHCP?",
El
Financiero,
31
de
julio
de
2015.Disponible
en:
http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/banxico-engordandole-un-cochinito-a-shcp.html (Consultado el 12 de
diciembre del 2017); Guillermo Barba, "Coberturas: ¿que oculta la Comisión de Cambios?", El horizonte, 27 de
febrero de 2017.Disponible en: http://www.elhorizonte.mx/opinion/editorial/coberturas-que-oculta-la-comisionde-cambios/1785968 (Consultado el 12 de diciembre del 2017).
63
voto en contra y quién a favor.248 Lo anterior, puede llegar a afectar la credibilidad en el Banco,
porque aun cuando no sea así, el hecho de que la Comisión de Cambios no publique su proceso
de aprobación puede llegar a generar sospechas de que aún existe una estrecha relación entre la
Secretaría y el Banco, lo que podría afectar su autonomía.
Asimismo, el gobernador y los subgobernadores son elegidos por el presidente y ratificados por
el Senado, aunque los funcionarios tienen que cumplir ciertos requisitos este método de
designación se puede prestar a que la función siga estando politizada.249
2.
INE
El Instituto Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 41 fracción V Apartado A de la
Constitución, es un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propios. En su integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos nacionales
y los ciudadanos. Es considerado como autoridad en la materia, independiente en su
funcionamiento y decisiones y profesional en su desempeño. 250
Su órgano superior es el Consejo General, el cual está conformado por un consejero presidente
y diez consejeros electorales. Además de los consejeros, concurren, con voz pero sin voto,
consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y un secretario
ejecutivo. 251
El consejero presidente y los consejeros electorales duran en su encargo 9 años y no pueden ser
reelectos. Son electos por la Cámara de Diputados (por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes). El procedimiento de designación a grandes rasgos empieza por un acuerdo
emitido por la Cámara de Diputados, que incluye la convocatoria pública, las etapas completas
para el procedimiento, fechas límites y plazos, así como el procedimiento para la designación
de un comité técnico de evaluación (siete miembros, tres nombrados por la Cámara de
Diputados, dos por el INAI y dos por la CNDH). 252
248
Solicitud de información solicitada vía electrónica por INFOMEX (Anexo 1).
Samuel García, "El nuevo gobernador del banco de México”, El Universal, 13 de febrero del 2017. En línea:
http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/samuel-garcia/cartera/2017/02/13/el-nuevogobernador-del-banco-de-mexico (consultado el 1 de junio del 2017).
250
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
251
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
252
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
249
64
El comité evalúa a los aspirantes que concurran por la convocatoria pública y selecciona a los
cinco mejor evaluados para cada plaza y remite al órgano de dirección política de la Cámara de
Diputados. El órgano busca llegar a acuerdos para la elección de los consejeros y el consejero
presidente, una vez realizada la votación se remite al Pleno de la Cámara. Si vence el término
establecido en el acuerdo, sin que el órgano de dirección política haya votado o remitido, o de
haberlo hecho, el Pleno no alcance la votación requerida, debe convocarse a una sesión en la
que se realizará la elección mediante insaculación de la lista. Si no se cumple con la insaculación
en el plazo determinado, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, realizará la
designación mediante la insaculación de la lista. 253
Los consejeros y el consejero presidente están sujetos a responsabilidad de acuerdo con el
artículo 111 de la Constitución. 254
A. Funciones otorgadas por la Constitución
El artículo 41 fracción V apartado A de la Constitución señala que el Instituto Nacional Electoral
estará a cargo de la organización de las elecciones en los términos que señale la Constitución;
en el apartado B inciso a) de la misma fracción, se establece que le corresponde al INE en los
procesos electorales federales y locales, la capacitación electoral; la geografía electoral; el
diseño y determinación de los distritos electorales y división de secciones electorales; el padrón
y lista de electores; la ubicación de casillas y designación de funcionarios de mesas directivas;
las reglas, lineamientos y criterios en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos
de opinión; conteos rápidos; observación electoral; impresión de documentos y producción de
materiales electorales; fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos y candidatos
políticos, y las demás que determine la ley. Asimismo, en su inciso b) menciona las facultades
que el Instituto tendrá para los procesos electorales, entre las que se encuentran, la preparación
de la jornada electoral, los derechos, el acceso a prerrogativas de los candidatos y partidos
políticos, entre otras. Menciona, además, la posibilidad de que el INE se haga cargo de las
elecciones locales, si las autoridades locales en materia electoral así lo solicitan mediante
253
254
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
65
convenio. El apartado D del mismo artículo dispone que el Instituto será el encargado de regular
la organización y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral Nacional. 255
B. Funciones otorgadas por la ley
La Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales en su artículo 32 señala las
atribuciones que tiene el Instituto para los procesos electorales federales y locales, las cuales
son las mismas que le otorga la propia Constitución. Sin embargo, el título De las reglas
generales para los procesos electorales, establece en sus capítulos las etapas del proceso
electoral (preparación de la elección, jornada electoral, resultados y declaraciones de validez de
las elecciones y dictamen de declaraciones de validez de las elecciones); qué se entenderá por
propaganda electoral (determina que tiene que usar materiales reciclables y biodegradables, así
como que los artículos promocionales tienen que ser hechos en materia textil, y en caso de
incumplir se establece una sanción); qué criterios se utilizarán para determinar la distritación
electoral ( señala que se tiene que hacer con base en el último censo general de la población y
con los criterios que establezca el Consejo); ciertos lineamientos para los debates; las bases de
la observación electoral; la duración de las campañas; propaganda en campañas y precampañas;
del programa de resultados preliminares; del conteo rápido, de los procesos de selección de
candidatos; de las campañas electorales, entre otros. 256 La Ley le otorga al Consejo, la facultad
para emitir las reglas, lineamientos y criterios para las encuestas y sondeos, para establecer
criterios generales respecto a la distritación electoral, para aprobar los programas de
capacitación para funcionarios de mesas directivas de casilla, para definir las reglas, fechas y
sedes de los debates obligatorios, para emitir reglas, lineamientos y criterios en materia de
resultados preliminares, entre otras.
En cuanto, a la regulación de la organización y funcionamiento del Servicio Profesional
Electoral Nacional, están el Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal
de la Rama Administrativa, en éste, el Instituto regula cuestiones que incluyen los sistemas de
255
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 41.
Ley
General
de
Instituciones
y
Procedimientos
Electorales
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgipe.htm (consultado el 1 de junio del 2017)
256
66
art.32,
véase
integración del servicio 257 de su planeación y evaluación, de los cuerpos que lo integran 258, de
los salarios259, del registro del servicio, entre otras.260
Asimismo, la Ley le otorga al Instituto la elección y remoción del consejero presidente y los
consejeros electorales de los organismos públicos locales. Por último, es importante mencionar
que la Ley, le otorga al Consejo General la atribución para aprobar y expedir reglamentos
internos para el ejercicio de sus facultades y atribuciones. Así, el Instituto ha expedido el
Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización; el Reglamento
Interior del Instituto Nacional Electoral; el Reglamento de Sesiones del Consejo General del
Instituto Nacional Electoral; el Reglamento de Elecciones del Instituto Nacional Electoral, entre
otros. 261
Cabe resaltar que el Reglamento de Elecciones del Instituto Nacional Electoral, termina por
definir y establecer las etapas del proceso electoral, así establece los actos preparatorios de la
elección, reglas de seguimiento a la jornada electoral y de los actos posteriores a la elección.262
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
Después de señalar las funciones del Instituto, es importante relacionar éstas con las razones por
las que se le otorgó autonomía. En el capítulo segundo se señalaron las principales razones por
las que el INE (antes IFE) se convirtió en un órgano constitucional autónomo, las cuales eran la
desconfianza y la despolitización del órgano. Ahora bien, la Constitución le otorga al órgano la
facultad de llevar a cabo los procesos electorales federales e intervenir en los procesos locales.
A diferencia de las funciones de otros órganos, la Constitución es muy específica sobre las
cuestiones que puede ver el órgano, aunado a lo anterior, la ley aborda estas funciones y en la
mayoría de los casos le otorga al Instituto la facultad para emitir reglas, criterios y lineamientos
para acabar de definir sus facultades. En razón de lo anterior, se concluye que al menos de un
análisis formal, se observa que la manera en la que se lleva a cabo la regulación de algunas de
257
Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, art.17 - 23
Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, art. 29 - 33
259
Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, art. 41 - 46
260
Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa.
261
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
262
Reglamento de Elecciones del Instituto Nacional Electoral.
258
67
las funciones del INE en la Ley General muestra autonomía del Instituto para poder regular sus
actos.
Es importante mencionar que en algunas cuestiones, como propaganda electoral, la Ley es muy
explícita y le deja poco campo de acción al Instituto para decidir cómo y qué es la propaganda
electoral, pues el legislador llega a señalar incluso que materiales se deben usar en ésta263. Esto
no quiere decir que el establecimiento de ciertos requisitos o bases en las facultades de los
órganos sea incorrecto, sino que si el objetivo era despolitizar al órgano y otorgarle mayor
confianza por medio de su autonomía, establecer una legislación tan explícita puede ocasionar
que el órgano este muy limitado en su actuar y que el órgano siga estando politizado.
Pese a que la Ley le otorga autonomía al órgano y éste es capaz de emitir las reglas, lineamientos
y criterios. Por medio de los comunicados y de las noticias, se ha señalado el descontento de la
población en primera instancia con los órganos electorales a nivel local y en segunda con el
INE. 264. Aunado a esto en los últimos años la confianza hacía los resultados electorales ha
disminuido, lo cual se puede deber a cuestiones muy distintas, pero sin importar las razones, la
falta de confianza en los resultados han tenido un impacto en la relación que tiene el Instituto
con el TEPJF, pues actualmente muchas de las elecciones se han impugnado y se ha buscado la
invalidez de los resultados electorales.265
Así, es importante señalar dos casos en los que se observan problemas en las funciones que
realiza el Instituto: las elecciones de gobernador en el Estado de México y en Coahuila
respectivamente. Hay dos resoluciones del TEPJF, la primera es la 179/2017, en la que la Sala
Superior confirmó la validez de la elección a la gubernatura del Estado de México. La segunda
263
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales arts 217, 209.
En los últimos años ha habido huelgas de la ciudadanía, entre estas se encuentra la organizada en Coahuila por
el Frente por un Coahuila digno que estaba conformado por los exaspirantes a la gubernatura de Coahuila Guillermo
Anaya Llamas, Armando Guadiana Tijerina, Javier Guerrero García, José Ángel Pérez Hernández y Luis Horacio
Salinas. Álvaro Delgado, “El Frente por un Coahuila Digno pide al TEPJF anular elecciones para no dar
“continuidad a un gobierno corrupto”” , Proceso ,13 de noviembre de 2017. Disponible en;
http://www.proceso.com.mx/510970/frente-coahuila-digno-pide-al-tepjf-anular-elecciones-dar-continuidad-agobierno-corrupto
265
En los últimos años la confianza de las personas respecto a los resultados de las elecciones ha bajado, esto lo
dio a conocer el Instituto, esto se puede deber a varios factores que no son analizados aquí, pero que serían
importantes considerar en estudios futuros. Parametría, "Califican bien al INE pero desconfían más de resultados
electorales",
Parametría,
12
de
julio
del
2015.
Disponible
en:
http://www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4782 (consultado el 1 de junio del 2017).
264
68
es la 188/2017, en la que la Sala revocó el dictamen de fiscalización de la elección de gobernador
de Coahuila
En el caso del Estado de México, el Pleno modificó el cómputo total de la elección, ya que se
presentaron juicios de inconformidad en los que se ordenó el recuento de 556 casillas, en 32 de
los 46 distritos electorales, así como la nulidad de la votación en una de ellas. Aunado a lo
anterior, el PRD, el PAN, el PT y Morena señalaron presuntas irregularidades en el proceso,
tales como, coacción del voto, desvío y utilización de recursos públicos en las campañas, entre
otros. El Tribual señaló que ninguna de las irregularidades fue acreditada. En consecuencia,
decidió validar la elección de gobernador del Estado.266 Esta resolución puede afectar la
credibilidad en las funciones del INE. Primero, porque es preocupante el hecho de que aun
teniendo un órgano constitucional autónomo, para la realización de las elecciones haya más de
500 casillas mal contabilizadas, siendo que el INE es el encargado de la ubicación de casillas y
designación de funcionarios de mesas directivas, de establecer las reglas, lineamientos y
criterios en materia de resultados preliminares y de realizar los conteos rápidos. Segundo,
porque al menos en esta elección y en la de Coahuila, el TEPJF tuvo que intervenir, abrir y
resolver asuntos (únicamente en este caso, el TEPJF, tuvo que abrir 88 asuntos de conteos totales
y parciales) para determinar si el proceso electoral era válido.
267
Por su parte, la resolución relativa a las elecciones de Coahuila, en la cual la Sala Superior
decidió revocar la resolución del INE/CG313/2017, respecto de las irregularidades en costos y
gastos en las elecciones de Coahuila. El Pleno revocó el Dictamen Consolidado de la revisión
de informes de campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador,
diputados locales y Ayuntamientos, correspondiente al Proceso Electoral Local Ordinario
2016-2017, en el estado de Coahuila de Zaragoza, ya que considero que en relación con una
serie de gastos no reportados, el material probatorio realizado por el Instituto era deficiente y
que había violado el derecho de garantía de audiencia de los fiscalizados, al no realizar
266
TEPJF. Confirma TEPJF la validez de la elección a la gubernatura del Estado de México y la entrega de
constancia de mayoría a Alfredo del Mazo. Disponible en: http://portal.te.gob.mx/noticias-opinion-yeventos/boletin/0/179/2017 (Consultado el 12 de diciembre del 2017).
267
TEPJF. Confirma TEPJF la validez de la elección a la gubernatura del Estado de México y la entrega de
constancia de mayoría a Alfredo del Mazo.
69
adecuadamente los requerimientos para allegarse de información.268 Esta resolución puede
afectar la credibilidad y confianza del INE, pues la fiscalización es una de sus funciones
constitucionales y el Instituto, de acuerdo con la resolución, no cumplió con las formalidades
necesarias, pues no tenía el material probatorio suficiente y no otorgó garantía de audiencia a
los fiscalizados.269
Estas resoluciones son ejemplo de la interacción que tiene el Instituto con el TEPJF. Por un lado,
esta interacción se puede ver como un contrapeso necesario en el proceso electoral, pues las
funciones del Instituto pueden ser sujetas a revisión judicial. Por otro lado, esta puede ser
observada por el aumento de la litigiosidad en materia electoral, la cual puede ser consecuencia
de la falta de confianza que existe hacía el Instituto (pese a que se le otorgó autonomía para que
no generara desconfianza en la población), o de otras cuestiones, como presiones políticas,
mayor acceso a la información, una población más activa, entre otras. Sin embargo, sea cual sea
el caso lo que es relevante destacar es que el proceso electoral está siendo impugnado y el TEPJF
es quien está decidiendo si la elección es válida o no.
3.
CNDH
El artículo 102 apartado B de la Constitución señala que la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, con personalidad jurídica y
patrimonio propios. Cuenta con un Consejo Consultivo, el cual está conformado por 10
consejeros, los cuales son elegidos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Senadores o en sus recesos de la Comisión Permanente270. La elección de los
consejeros es escalonada (cada año serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad,
salvo que sean propuestos para un segundo periodo). El presidente de la CNDH es también del
Consejo Consultivo y es elegido de la misma manera que los consejeros, su encargo dura cinco
años y podrá ser reelecto una vez. Sólo podrá ser removido de sus funciones en términos del
268
TEPJF. El TEPJF revoca el dictamen de fiscalización de la elección de gobernador de Coahuila. Disponible en:
http://portal.te.gob.mx/noticias-opinion-y-eventos/boletin/0/188/2017 (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
269
Asimismo, en la resolución 246/2017, la Sala Superior, decidió validar las elecciones de gobernador de Coahuila
y entregar la constancia de mayoría de votos a Miguel Ángel Riquelme. Lo anterior, debido a que las pruebas
presentadas no probaban las irregularidades en la elección más allá de cualquier duda. TEPJF. Confirma TEPJF
validez de elección de gobernador de Coahuila. Disponible en: http://portal.te.gob.mx/noticias-opinion-yeventos/boletin/0/246/2017 (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
270
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art.102, apartado B; Véase CNDH. Estructura. En
http://www.cndh.org.mx/Estructura (consultado el 2 de junio de 2017).
70
Título Cuarto de la Constitución. La elección del presidente de la CNDH, así como del Consejo
Consultivo serán sujetos a consulta pública.271
A. Funciones otorgadas por la Constitución
El artículo 102 apartado B, establece que la CNDH formulará recomendaciones públicas no
vinculatorias, quejas y denuncias ante las autoridades respectivas; conocerá de las
inconformidades que se presenten relacionadas con las recomendaciones, acuerdos u omisiones
de los organismos garantes de derechos humanos de las entidades federativas y podrá investigar
hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando la Comisión lo juzgue
conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión,
los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas o las legislaturas locales.272
B. Funciones otorgadas por la Ley
Por una parte, la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su artículo 6, reconoce
las funciones que le otorgó la Constitución, por otra parte, el artículo 7 señala que la Comisión
no podrá conocer de los asuntos relativos a actos y resoluciones de organismos y autoridades
electorales, resoluciones de carácter jurisdiccional y consultas formuladas por autoridades,
particulares u otras entidades, sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales y
legales.273
En relación con la queja, el título III, en su capítulo I, establece las personas que pueden
denunciar presuntas violaciones de derechos humanos; el plazo para presentarla; la forma en la
que debe presentarse, la obligación de la Comisión de tener personal de guardia para atender
reclamaciones o quejas urgentes a cualquier hora del día y de la noche, de poner formularios
que faciliten el trámite, de suplir la deficiencia de la queja, de proporcionar un traductor en caso
de ser necesario, de proporcionar orientación al reclamante para que acuda a la autoridad
competente( en caso de que la Comisión no lo sea) y de ponerse en contacto inmediato con las
autoridades señaladas como responsables para tratar de lograr una conciliación; también señala
lo que debe contener el informe de las autoridades señaladas como responsables; así como la
271
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 102 apartado B.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 102 apartado B.
273
Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, art
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcndh.htm (consultado el 2 de junio de 2017).
272
71
6,7.
Disponible
en:
posibilidad de tomar medidas cautelares o precautorias para evitar la consumación irreparable
de las violaciones denunciadas o reclamadas, o la producción de daños de difícil reparación;
además determina el método para valorar las pruebas. Aunado a lo anterior, el capítulo menciona
que la formulación de quejas y denuncias no afecta el ejercicio de otros derechos y medios de
defensa que puedan hacer valer los afectados.274
En lo tocante a la investigación el artículo 39 de la Ley, establece que la Comisión podrá pedir
a las autoridades señaladas como responsables, informes o documentos adicionales al informe
que deberán rendir275; solicitar de otras autoridades documentos e informes; hacer visitas o
inspecciones; citar a peritos y testigos, y hacer todas las demás acciones que juzgue
necesarias.276 La Ley establece respecto de los acuerdos y las recomendaciones, que los
acuerdos de trámite para que las autoridades comparezcan son obligatorios y que una vez
concluida la investigación se deberá emitir un proyecto de recomendación o de acuerdo de no
responsabilidad. Asimismo, que la recomendación establecerá las medidas que procedan para la
restitución de los derechos fundamentales de los afectados y de la reparación de daños y
perjuicios, en su caso. El acuerdo de no responsabilidad se otorgará cuando no se comprueben
las violaciones de derechos humanos imputadas.277
De acuerdo con el artículo 46, las recomendaciones serán públicas y no tendrán carácter
imperativo, esto quiere decir que no podrán anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones
o actos que se presentaron en la queja o denuncia. La autoridad será quien decida en un plazo
de 15 días hábiles si acepta o no la recomendación, aquí pueden ocurrir dos cosas, si la acepta
se le dan 15 días más para mostrar pruebas de que cumplió con la recomendación, si no la acepta,
la autoridad tendrá que fundar, motivar y hacer pública su negativa, y comparecer ante la
Cámara de Senadores o en sus recesos ante la Comisión Permanente. La Comisión previa
consulta de los órganos legislativos decidirá si la fundamentación y la motivación son
suficientes. Si no son suficientes, se les notificará a las autoridades para ver si persisten en su
posición o no, si persiste su negativa, la Comisión podrá denunciar a las autoridades ante el
274
Ley de la CNDH, Título III capítulo I.
El artículo 38 de la Ley de la CNDH menciona qué debe contener el informe de las autoridades. Ley de la
CNDH, arts. 38 y 39.
276
Ley de la CNDH, arts.38-39
277
Ley de la CNDH, arts.38-39
275
72
Ministerio Público o a la autoridad administrativa que corresponda. No procede ningún recurso
en contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones de la Comisión.278
Relacionado a las inconformidades, la Ley señala que el recurso de impugnación procede contra
acciones, omisiones o por la inacción de los organismos locales, siempre y cuando hayan
transcurrido 6 meses y no se haya emitido una recomendación por el organismo local; contra
resoluciones definitivas de los organismos estatales de derechos humanos, y contra las
informaciones definitivas de las autoridades locales sobre el cumplimiento de las
recomendaciones. Mientras que el recurso de queja sólo puede ser promovido por los quejosos
y denunciantes con motivo de los procedimientos que hubiesen presentado ante la Comisión y
siempre y cuando no exista recomendación alguna sobre el tema del asunto. Se establece un
plazo máximo de 60 días a la Comisión para pronunciarse.279
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
El capítulo segundo, señaló como razones principales para la constitución de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, la desconfianza en el organismo y la falta de eficiencia. En
relación con las funciones que la Constitución le otorgó, no se concluye que el órgano pueda
garantizar la protección de los derechos humanos de una manera eficiente. En parte se debe al
hecho de que sus recomendaciones no sean vinculatorias, y que aun después de un
procedimiento que involucra a la Cámara de Senadores, la Comisión no pueda exigir su
cumplimiento de manera directa, sino que lo tenga que hacer a través de otras autoridades como
el Ministerio Público. Esto quita efectividad a sus recomendaciones, pues ante la falta de
cumplimiento de la autoridad, no dependerá de la Comisión que la autoridad cumpla o no, sino
que dependerá de un tercero. Esto puede hacer que la reparación de las violaciones a derechos
humanos de las personas sea larga y difícil, además el incumplimiento puede llegar a generar
incentivos para no denunciar.280
278
Ley de la CNDH, art. 46.
Ley de la CNDH, arts. 57, 61.
280
En la opinión de este trabajo, si una persona observa que la CNDH no logra hacer cumplir sus recomendaciones,
puede afectar en la percepción que tienen las personas sobre ésta. Además, puede generar que las personas decidan
no denunciar, por considerarlo una pérdida de tiempo. Esto tendrá que ser analizado con una mayor profundidad
en futuros trabajos.
279
73
Aunado a lo anterior, el Informe Especial sobre las Recomendaciones en Trámite dirigidas a
las Autoridades Federales, Estatales y Municipales publicado en junio de 2016 señala que en
los últimos años las recomendaciones han disminuido, aunque las quejas por violaciones a
derechos humanos no lo han hecho, así el año con mayor número de recomendaciones fue el
año de 1992 con 271 recomendaciones y a partir del año 2000 se ha visto una disminución en la
emisión de recomendaciones colocándose en menos de 100 por año. Asimismo, de las 3102
recomendaciones que se han emitido históricamente, se tiene que solo 1879 se han aceptado con
pruebas de cumplimiento total (un 60% de recomendaciones cumplidas totalmente) y se observa
que el cumplimiento total de las recomendaciones ha disminuido en los últimos años. 281
Otra cuestión que es interesante relatar es que la exposición de motivos por la que se convirtió
a la CNDH en órgano constitucional autónomo menciona que la desconfianza en el órgano se
debía en parte al procedimiento de designación de los titulares282 y de la falta de independencia
de la Comisión frente al Poder Ejecutivo283. Esto trajo como consecuencia, que la Cámara de
Senadores designara a los titulares, pero al hacer esto, se está partiendo de la premisa falsa, al
menos desde la opinión de este trabajo, de que al no ser designados por el Poder Ejecutivo no
pueden estar influenciados, o que por eso van a ser más confiables y no van a estar partidizados.
Aunque este podría ser el caso, se necesitarían hacer más estudios respecto a la designación y
los nombramientos que se han dado desde la creación de la Comisión para poder saber si el
mecanismo de designación funciona o si es necesario cambiarlo.
4.
INEGI
El INEGI de acuerdo con el artículo 26 Apartado B de la Constitución, es un organismo con
autonomía técnica y de gestión, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Tiene una Junta
281
CNDH. Informe Especial sobre las recomendaciones en trámite dirigidas a las autoridades federales, estatales y
municipales, Junio 2016, 22. Disponible en: https://www.yumpu.com/es/document/view/55819210/contenido/22
( Consultado el 12 de diciembre del 2017).
282
Respecto al procedimiento de nombramiento, la iniciativa señala que el procedimiento de designación de ese
entonces (elección del Presidente y ratificación del Senado) no aseguraba la independencia del órgano, pues, el
Senado contaba con un número reducido de integrantes que en su mayoría formaban parte del PRI, por lo que en
realidad no significaba un contrapeso para el Presidente de la República, ya que él también era miembro de ese
partido. Exposición de motivos de reforma constitucional del 13 de septiembre de 1999.
283
En relación con la independencia del entonces organismo descentralizado, la exposición señala que para que
haya una independencia total del Poder Ejecutivo, no basta con que se creen otros métodos de designación, sino
que se convierta en un órgano autónomo, con independencia técnica y financiera; que su única vinculación con el
Poder Legislativo sea el mecanismo de designación y de rendición de cuentas. Exposición de motivos de reforma
constitucional del 13 de septiembre de 1999.
74
de Gobierno, integrada por cinco miembros. Estos son designados por el Presidente de la
República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión, si la Cámara está en recesos. La remoción de los miembros de la Junta
sólo puede ser por causa grave y están sujetos a lo dispuesto en el Título Cuarto de la
Constitución. El órgano superior de dirección del INEGI es su Junta de Gobierno, la cual está
integrada por 5 miembros, los cuales son designados por el Presidente de la Republica con
ratificación del Senado.284 El Presidente del Instituto dura 6 años en su cargo y los
vicepresidentes de la junta 8 años.285
A. Funciones otorgadas por la Constitución
El artículo 26 Apartado B de la Constitución, establece las funciones del Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, las cuales son normar y coordinar el Sistema Nacional de
Información Estadística; regular la captación, procesamiento y publicación de la información
que se genere y proveer a su observancia, y calcular la Unidad de Medida y Actualización286.
B. Funciones otorgadas por la Ley
Por una parte, el artículo 55 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica establece que al Instituto le corresponde normar y coordinar el Sistema, por su parte
el artículo 58 le otorga la facultad de regular, mediante la expedición de disposiciones de
carácter general, la captación, procesamiento y publicación de la información. 287
En relación con la información, el artículo 2, establece que deberá ser de interés nacional, los
artículos 59 y 78, establecen qué se podrá considerar como tal. Por un lado, el artículo 59,
dispone como información de interés nacional, los censos nacionales, el sistema de cuentas
nacionales y los índices de precios; por otro lado, el artículo 78, establece cuatro criterios que
se deben cumplir para que se considere información de interés nacional, los criterios incluyen
los temas que pueden ser considerados; que sea necesaria para la elaboración de las políticas
284
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, art.67.
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, art.68.
286
Es la unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones
y supuestos previstos en las leyes federales, leyes locales y del Distrito Federal, así como en las disposiciones
jurídicas que emanen de éstas. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 26 B.
287
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, art 58.
285
75
públicas; que sea generada en forma regular y periódica, y que se elabore con base en una
metodología científicamente sustentada.
288
Acerca de la manera de cómo hacer la normativa del Sistema y cómo regular la captación, el
procesamiento y publicación de la información, el artículo 9 de la Ley, determina que la
ordenación y regulación de las actividades necesarias para la planeación, programación,
producción y difusión de la Información de Interés Nacional, se hará de acuerdo con el Programa
Estratégico del SNEE, el Programa Nacional de Estadística y Geografía y el Programa Anual
de Estadística y Geografía. Dichos programas deberán ser sometidos a la opinión del Consejo
Consultivo Nacional, el cual está conformado por el presidente del Instituto; un representante
de cada secretaría de la APF; uno del Poder Judicial de la Federación; uno de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión; uno del Senado de la República; cinco de las entidades
federativas, y uno del Banco de México.289 Por su parte, el Reglamento Interior dispone en su
artículo 5 fracción VIII, que la facultad de la Junta de Gobierno del INEGI, relacionada con
normar el Sistema y regular la captación, el procesamiento y la publicación de la información,
será hecha con base en los dictámenes que en su caso emita el Comité Ejecutivo correspondiente.
Un ejemplo de lo anterior es el Acuerdo para la captación, procesamiento, uso y publicación de
información considerada como pública.290
Por otra parte, respecto al cálculo de la Unidad de Medida y Actualización, la Ley para
Determinar el Valor de la Unidad de Medida y Actualización, establece en su arábigo 4, el
método que deberá seguir el Instituto para calcular y determinar la Unidad.
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
La razón principal por la que se decidió otorgarle autonomía al Instituto es la falta de confianza
en la información que generaba, dado a su pertenecía a la APF. En este sentido, observando sus
funciones se puede señalar que, aunque ahora sea un órgano constitucional autónomo sigue
habiendo una relación estrecha con el Poder Ejecutivo. Por ejemplo, la regulación de las
288
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
Ley del SNEE, artículo 14, 15, véase: www.inee.edu.mx/index.php/517-reforma.../marco.../1604-ley-del-inee
(consultado el 2 de junio de 2017)
290
Reglamento interior del INEGI. Disponible en: http://sc.inegi.org.mx/repositorioNormateca/RIINEGI_16.pdf
(Consultado el 12 de diciembre del 2017).
289
76
actividades necesarias para la planeación, programación, producción y difusión de la
información de interés nacional será hecha de acuerdo con los programas establecidos en el
artículo 9 de la Ley y estos deberán ser sometidos a la opinión del Consejo Consultivo Nacional,
el cual incluye a un representante de cada secretaría de la APF.
Aunado a lo anterior, está la designación de la Junta de Gobierno del INEGI, pues el presidente
y el vicepresidente son designados por el presidente de la Republica con ratificación del Senado.
291
Así en los últimos años la decisión de designación de Julio Alfonso Santaella Castell como
presidente del INEGI fue criticada, por su cercanía a Agustín Carstens, ex gobernador del Banco
de México y posteriormente a Luis Videgaray, el entonces Secretario de Hacienda y Crédito
Público; así como por su falta de experiencia en la coordinación, administración y manejo de
las estadísticas del INEGI.292
Además, en los últimos años el cambio en indicadores provocó desconfianza en el Instituto por
el CONEVAL y la sociedad civil. En 2016, el INEGI tuvo un conflicto con el CONEVAL, pues
el Instituto sin previo aviso al CONEVAL decidió cambiar la medición de los indicadores de
pobreza a nivel municipal, lo que tuvo un impacto en la medición no solo a nivel municipal,
sino también a nivel estatal y federal, lo que generó que las mediciones que venía haciendo el
CONEVAL en años anteriores no pudieran ser comparadas con la nueva medición; pues de
hacerlo, se llegaría a resultados erróneos y falsas interpretaciones de la pobreza en México.
Asociaciones y la prensa criticaron ampliamente al INEGI e hicieron hincapié en la falta de
fundamento de éste para hacer dicho cambio. 293 Así es conveniente citar el escrito presentado
por el CONEVAL ante la modificación del Módulo de Condiciones Socioeconómicas 2015:
Cualquier modificación para captar adecuadamente las variables económicas y sociales
debe ser realizada con transparencia y planeación, permitiendo generar certidumbre a los
usuarios. Ese no fue el proceso que siguió el INEGI en esta ocasión.
291
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, art.68
Juan Carlos Cruz Vargas, "INEGI: Autonomía en riesgo", Proceso, 5 de enero de 2016. Disponible en:
http://www.proceso.com.mx/425254/inegi-autonomia-en-riesgo (Consultado el 12 de diciembre de 2017); Pablo
Álvarez Icaza Longoria, "Retos de la Autonomía del INEGI", El Universal, 21 de enero de 2016.Disponible en:
http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/finanzas/2016/01/21/retos-la-autonomia-de-inegi (Consultado el
12 de diciembre de 2017).
293
Animal Político, “¿Qué paso con el CONEVAL, el INEGI y la pobreza?”, Animal Político, 28 de julio de 2016.
Disponible en: http://www.animalpolitico.com/blogueros-frente-a-la-pobreza/2016/07/28/paso-realidad-conevalinegi/ (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
292
77
Los cambios en la captación del ingreso realizados por el INEGI fueron una decisión
exclusiva del INEGI en 2015 y al margen del convenio de colaboración que CONEVAL
tiene con el Instituto. Dichos cambios carecen de documentos públicos de carácter
técnico que los justifiquen, y no fueron debatidos técnicamente con CONEVAL ni
anunciados de manera oportuna, por lo que el proceso de captación del ingreso que
elaboró el INEGI no fue transparente.294
La prensa por su parte señaló que los cambios realizados en los indicadores del INEGI, meses
después del nombramiento de Santaella, resultaban sospechosos, pues al contrario de los años
anteriores, el nuevo indicador señalaba una disminución en la pobreza; lo que beneficiaba la
imagen del gobierno federal.295Después de la modificación del INEGI y del descontento del
CONEVAL y de varias asociaciones civiles, se decidió recalcular los índices, para llegar a datos
estadísticos que fueran comparables con los datos del 2010.296
De lo antes mencionado se desprenden dos problemas que pueden afectar la confianza en el
órgano, así como su despolitización y carácter técnico. El primero se relaciona con el mecanismo
de designación de los titulares de la Junta de Gobierno (el Presidente los designa y el Senado
los ratifica), el segundo con las decisiones técnicas que ha tomado últimamente. Estos dos
problemas deberán ser profundizados en otros trabajos, pero en principio, es importante notar
que si no se resuelven, podrían generar desconfianza en el órgano y que sea visto como un
órgano politizado y poco transparente.
5.
COFECE
El artículo 28 de la Constitución, establece que la Comisión Federal de Competencia Económica
es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente en sus
decisiones y funcionamiento, profesional en su desempeño e imparcial en sus actuaciones.
294
CONEVAL. Posicionamiento de CONEVAL a los cambios de INEGI. Disponible en:
http://blogconeval.gob.mx/wordpress/index.php/2016/07/15/posicionamiento-de-coneval-a-los-cambios-inegi/
(Consultado el 12 de diciembre de 2017).
295
Jesús Cantú, “Autonomía del INEGI vital para seguir la vida nacional” El siglo de Torreón, 17 de julio de 2016.
Disponible en: https://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/1244087.autonomia-del-inegi-vital-para-seguir-lavida-nacional.html (Consultado el 12 de diciembre de 2017)
296
CONEVAL. CONEVAL INFORMA LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA 2010-2016. Disponible en:
http://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/Comunicado-09-medicion-pobreza2016.pdf (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
78
Además, cuenta con plena independencia en sus resoluciones y ejerce su presupuesto de forma
autónomo.297
Su órgano de gobierno está conformado por 7 comisionados que duran en su encargo 9 años,
los cuales son designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con
ratificación del Senado. Su presidente es nombrado por la Cámara de Senadores. El presidente
dura en su cargo 4 años. En el artículo, también se establecen ciertas características que los
comisionados deben cumplir como son: ser ciudadano mexicano por nacimiento, ser mayor de
35 años, gozar de buena reputación, poseer título profesional, demostrar experiencia por lo
menos de tres años en la materia de competencia del órgano, entre otras. Asimismo, menciona
que el Comité de Evaluación (integrado por titulares de BANXICO, INEE e INEGI), emitirá
una convocatoria pública para seleccionar a los comisionados, los aspirantes deberán demostrar
el cumplimiento de ciertos requisitos ante el Comité. Las personas que hayan cumplido con los
requisitos presentaran un examen de conocimientos en la materia. Una vez realizado lo anterior,
el Comité elaborará una lista con al menos tres candidatos y máximo cinco, que hayan tenido
las calificaciones más altas. De la lista antes mencionada, el Ejecutivo seleccionará el aspirante
que propondrá al Senado.
298
A. Funciones otorgadas por la Constitución
De acuerdo con el artículo 28 de la Constitución, la Comisión Federal de Competencia
Económica, tiene como funciones principales garantizar la libre competencia y concurrencia,
prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones
y demás restricciones que afecten el funcionamiento de los mercados. Entre las facultades que
debe tener para cumplir con su objeto, la Constitución menciona la de ordenar la eliminación de
barreras a la competencia y libre concurrencia; la regulación del acceso a los insumos esenciales
y la posibilidad de ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones
de agentes económicos, de manera que se eliminen los efectos anticompetitivos. Asimismo,
señala que la Comisión dictará sus resoluciones con plena independencia y podrá emitir
297
298
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
79
disposiciones administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su
función regulatoria en el sector de su competencia.299
B. Funciones otorgadas por la Ley
El artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica, establece las funciones de la
Comisión, en este apartado se señalarán las que este trabajo considera más importantes para
garantizar la libre concurrencia y competencia económica. Estas son prevenir, investigar y
combatir las restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados; imponer sanciones
derivadas de dichas conductas; ordenar medidas para eliminar barreras a la libre concurrencia y
a la competencia; resolver sobre condiciones de competencia, competencia efectiva, poder
sustancial, mercado relevante, entre otras cuestiones, emitir disposiciones regulatorias
únicamente para el cumplimiento de sus atribuciones, y la emisión de lineamientos, guías,
directrices y criterios técnicos previa consulta pública300. Dado la cantidad de funciones que la
Constitución establece es pertinente dividir el estudio en apartados según el Poder que
intervenga en sus funciones. Así las cosas, se empezará por analizar la intervención del Poder
Ejecutivo.
I.
Poder Ejecutivo
El artículo 9 de la Ley Federal de Competencia Económica, establece que de acuerdo con el
artículo 28 de la Constitución, el Ejecutivo Federal puede imponer precios máximos de los
bienes que sean necesarios para el consumo popular o la economía nacional. La Comisión puede
determinar que hay condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante y así evitar
que el Poder Ejecutivo establezca un precio máximo.301
En el artículo 12, señala como una de las funciones de la Comisión emitir opiniones de distintos
temas, entre los que se incluyen los ajustes a programas y políticas llevados a cabo por
autoridades; respecto de disposiciones, reglas, acuerdos, circulares y demás actos
299
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
Para determinar las funciones más importantes se utilizó como referencia el artículo 28 de la Constitución y la
infografía de la COFECE, titulada las 8 cosas que debes saber sobre COFECE y PROFECO. COFECE. Las 8 cosas
que
debes
saber
sobre
COFECE
y
PROFECO.
Disponible
en:
https://www.cofece.mx/cofece/index.php/promocion/infografias/las-8-cosas-que-debes-saber-sobre-cofece-yprofeco ( Consultado el 12 de diciembre de 2017).
301
Ley Federal de Competencia Económica, art. 9.
300
80
administrativos de carácter general, sobre iniciativas de leyes y anteproyectos de reglamentos y
decretos, acerca de tratados internacionales, cuando incluyan temas de libre concurrencia y
competencia económica.
302
Estas opiniones pueden ser emitidas por la Comisión cuando lo
considere pertinente o a solicitud del Poder Ejecutivo, por sí, por conducto de la Secretaría de
Economía, o a petición de parte. Las opiniones de la Comisión no son vinculatorias.
De acuerdo con el artículo 66 de la Ley, la investigación puede iniciar de oficio, o ser solicitada
por el Ejecutivo Federal (por sí o por medio de la Secretaría o de la PROFECO), o a petición de
parte. Las solicitudes de investigación del Ejecutivo Federal tendrán carácter preferente.
Asimismo, el artículo 94, dispone que el Ejecutivo Federal, podrá solicitar a la Comisión que
inicie una investigación para determinar si existen barreras a la competencia o insumos
esenciales. 303
En relación con el procedimiento para resolver sobre condiciones de mercado (artículo 96), la
Ley establece que, si las leyes, las disposiciones reglamentarias, los decretos y acuerdos del
Ejecutivo Federal así lo establecen o si hay una solicitud del Ejecutivo, la Comisión deberá
resolver u opinar sobre cuestiones de competencia efectiva, existencia de poder sustancial en el
mercado relevante, etc. Esto mismo ocurre en el procedimiento para la emisión de opiniones o
resoluciones en el otorgamiento de licencias, concesiones, permisos y análogos.304
II.
Poder Legislativo
Al igual que el Poder Ejecutivo, las Cámaras del Congreso de la Unión podrán pedir solicitudes
a la Comisión, sobre iniciativas de leyes y anteproyectos de reglamentos y decretos, acerca de
leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos de carácter general, siempre y
cuando se relacionen con la libre concurrencia y competencia económica. Las opiniones de la
Comisión no son vinculatorias.305
La ley establece ciertas conductas que serán consideradas como conductas anticompetitivas. Es
así como en su libro segundo título único define a las conductas anticompetitivas306; las prácticas
302
Ley Federal de Competencia Económica, art. 12.
Ley Federal de Competencia Económica, arts. 66, 94.
304
Ley Federal de Competencia Económica, art. 96.
305
Ley Federal de Competencia Económica, art. 12.
306
Ley Federal de Competencia Económica, art. 52.
303
81
monopólicas absolutas307; las prácticas monopólicas relativas308 y cuando no serán consideradas
ilícitas309; la prohibición de barreras a la libre concurrencia y la competencia económica; los
criterios para la determinación del mercado relevante, del poder sustancial y del insumo esencial
310
; las concentraciones, y las que serán consideradas ilícitas, así como el método para evaluar
las concentraciones311; asimismo, la Ley señala que hay ciertas concentraciones que no pueden
ser investigadas ( las que hayan obtenido resolución favorable por la Comisión, así como las
que no tenían que avisar a la Comisión, si ya transcurrió un año de que se formó). Además de
lo anterior, la Ley determina cómo se deberá llevar a cabo el proceso de investigación, así como
el procedimiento seguido en forma de juicio
y el procedimiento de notificación de
concentraciones; el procedimiento para determinar insumos esenciales; el procedimiento para
resolver condiciones de mercado; el procedimiento para la emisión de opiniones o resoluciones
en el otorgamiento de licencias, concesiones, permisos y análogos; los procedimientos de
dispensa y reducción de multa; el procedimiento de solicitudes de opinión formal y
orientaciones generales en materia de libre concurrencia y competencia económica; también
determina las reglas generales para los procedimientos; las medidas de apremio y sanciones, y
la imposición de sanciones.
Asimismo, la Ley, en su artículo 138 establece ciertas consideraciones que tiene que tomar la
Comisión a la hora de elaborar sus directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos. Entre
uno de los requisitos se encuentra el de consulta pública de los anteproyectos de la Comisión y
solicitar la opinión del Instituto Federal de Telecomunicaciones.312
III.
Poder Judicial
El Pleno de la COFECE, realizará un procedimiento en forma de juicio, para determinar si hay
una conducta anticompetitiva, y en su caso señalar las sanciones. 313 Los actos de la Comisión
307
Ley Federal de Competencia Económica, art. 53.
Ley Federal de Competencia Económica, arts. 54 y 56.
309
Ley Federal de Competencia Económica, art. 55.
310
Ley Federal de Competencia Económica, arts. 59-60.
311
Ley Federal de Competencia Económica, arts. 61-64.
312
Ley Federal de Competencia Económica, art 138.
313
Ley Federal de Competencia Económica, arts. 81-85.
308
82
sólo pueden ser sujetos a amparo indirecto.314 La Ley reconoce la facultad de la COFECE de
presentar una controversia constitucional315.
IV.
IFT
En materia de telecomunicaciones, el órgano encargado de garantizar la libre concurrencia y la
competencia económica es el Instituto Federal de Telecomunicaciones.316
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
La principal razón para convertir a la COFECE en órgano constitucional autónomo fue
conseguir un órgano más técnico. En la reforma esto se puede ver reflejado en la manera de
designar a los Comisionados (estos participan en una convocatoria pública y tienen que pasar
un examen de conocimientos). Sin embargo, aun cuando por medio de la designación se pueda
ver que se busca un órgano más técnico, ¿esto es suficiente para hacerlo órgano constitucional
autónomo?, ¿un cambio en la designación de sus titulares es suficiente para darle autonomía
constitucional?, ¿pudo haberse cambiado la forma de designación de sus titulares sin modificar
su naturaleza jurídica? Además de la designación surgen del análisis otras cuestiones como:
¿por qué si se buscaba hacer un órgano más técnico y especializado en competencia económica,
la Ley establece cuales son las prácticas monopólicas y qué son los insumos esenciales y
concentraciones?, ¿qué hace el Congreso definiendo qué entra o no en conceptos técnicos que
son materia de otro órgano? y aún más importante ¿por qué dividir la materia de competencia
económica en dos órganos constitucionales autónomos? Este trabajo no intenta dar una
respuesta a estos cuestionamientos, sin embargo, considera relevante reflexionar sobre estas
cuestiones cuando se busca entender por qué se les otorga autonomía a los órganos
constitucionales autónomos.
Aunado a lo anterior, resulta extraño el hecho de que no haya organismos de competencia
económica a nivel local, para ver si estos son factibles sería necesario un análisis más exhaustivo
314
Ley de amparo, art. 107 fracción IX.
Ley Federal de Competencia Económica, art. 95.
316
Ley Federal de Competencia Económica, art. 5.
315
83
de la Constitución. Al respecto, hay una tesis aislada 317de la Primera Sala de la Suprema Corte
del 2002, la cual establece que de un análisis de los artículos 25, 28 y 73 XXIX-D, el Congreso
de la Unión está facultado para legislar en materia de competencia económica. No obstante lo
anterior, la Constitución ha sido reformada y la Corte está conformada por diferentes ministros,
lo que podría ocasionar una nueva interpretación de los artículos, ya que, al parecer de este
trabajo, la interpretación que se dio en ese momento es demasiado expansiva y puede generar
que la Federación se apropie de facultades que en principio son concurrentes. Sin embargo,
hasta ahora no se han presentado controversias y parece que por parte de los estados se ha
entendido que la materia de competencia económica sólo debe ser regulada por la Comisión
Federal de Competencia Económica. Esto ocasiona que haya una autoridad especializada en
competencia alejada de grandes sectores del país, y aunque la Ley Federal establece que se
pueden crear delegaciones federales en toda la República estas no existen, lo que puede causar
que sus recursos sean de difícil acceso.
6.
IFT
En relación con el Instituto, la estructura de su Junta de gobierno y su designación es igual a la
de la COFECE.318
A. Funciones otorgadas por la Constitución
De acuerdo con el artículo 28 constitucional, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, “tiene
por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo
dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes”, “tendrá a su cargo la
regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro
radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones,
así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo
establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución”.319 Asimismo, será la autoridad en
317
Tesis aislada 1ª. LXIV/2002 de la Primera Sala de la SCJN, visible en la página 254 del Tomo XVI (septiembre
2002) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta de rubro: “COMPETENCIA ECONÓMICA. EL
CONGRESO DE LA UNIÓN ESTÁ FACULTADO EXPLÍCITAMENTE POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL
PARA LEGISLAR SOBRE LA MATERIA DE MONOPOLIOS Y, POR ENDE, AL EXPEDIR LA LEY
FEDERAL RELATIVA, NO INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS”.
318
Véase apartado anterior.
319
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 28.
84
materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones,
pudiendo ejercer las facultades que la Ley Federal de Competencia Económica y la Constitución
establecen a favor de la Comisión Federal de Competencia Económica. 320
Asimismo, establece que el otorgamiento, revocación y la autorización de cesiones o cambios
de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones en
materia de telecomunicaciones y radiodifusión corresponderá al Instituto. El Instituto deberá
notificar al Secretario del ramo, antes de tomar una decisión, el Secretario podrá emitir una
opinión técnica, la cual no será vinculante. El Instituto podrá fijar el monto de las
contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, previa autorización de la autoridad
hacendaria. 321
Además de las funciones anteriores, el Instituto podrá dictar sus resoluciones con plena
independencia y emitir disposiciones administrativas de carácter general exclusivamente para
el cumplimiento de su función regulatoria.322
B. Funciones otorgadas por la ley
En relación con sus funciones como autoridad en competencia económica en los sectores de
radiodifusión y telecomunicaciones, todo lo expuesto en el apartado anterior, respecto a las
facultades de la COFECE, le es aplicable al IFT, en el sector de su competencia. La única
diferencia es que el IFT debe determinar a los agentes económicos preponderantes en los
sectores de radiodifusión y de telecomunicaciones.323
El artículo 7 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, establece que le
corresponde al Instituto la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y
explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión
y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos
esenciales. De acuerdo con el artículo 51 de la Ley, para la emisión y modificación de reglas,
lineamientos o disposiciones administrativas de carácter general el Instituto deberá realizar
320
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
322
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28.
323
Ley Federal de Competencia Económica, artículo 60. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
art. 28, Transitorio Octavo fracción III.
321
85
consultas públicas, asimismo, deberá realizar y hacer público un análisis de impacto regulatorio
o, en su caso, solicitar el apoyo de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. 324
Sobre el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico el artículo 56 de la Ley
establece que el Instituto deberá tener actualizado el Cuadro Nacional de Atribución
de Frecuencias con base en el interés general, deberá tener en cuenta la evolución tecnológica y
la reglamentación en materia de radiocomunicación de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones. Asimismo, le impone la obligación de garantizar la disponibilidad de
bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico o capacidad de redes para el Ejecutivo Federal
(para seguridad nacional, seguridad pública, sitios públicos y cobertura social, así como para
otros fines a su cargo), estas serán otorgadas sin ningún tipo de contraprestación. El artículo 57
de la misma Ley determina las categorías que se usaran en el Cuadro Nacional de Atribución de
Frecuencias, las cuales son a título primario y a título secundario. 325
En relación con la infraestructura pasiva y activa, el artículo 181, establece que el Instituto creará
y mantendrá actualizada una base de datos nacional geo- referenciada que contendrá la
información de los registros de infraestructura activa y pasiva. Esta base estará reservada y se
le dará acceso únicamente a quienes pretendan ser concesionarios o autorizados y cumplan con
ciertos requisitos establecidos en Ley. 326
En relación con las concesiones sobre el Espectro Radioeléctrico para uso Comercial o Privado,
la Ley de Telecomunicaciones, establece los criterios que el IFT debe tomar en cuenta para
otorgar concesiones de telecomunicaciones y de radiodifusión327. La Ley también determina los
requisitos mínimos para las bases de licitación pública, entre los que se encuentran, los que
deberán cumplir los interesados, el modelo de título de concesión, entre otros. La ley realiza las
mismas precisiones, respecto a las concesiones para uso público o social y respecto a las de
recursos orbitales.328 Respecto a las contraprestaciones, el Instituto deberá solicitar previamente
324
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión arts. 7, 51.
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión arts. 56,57.
326
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión art. 181
327
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, artículo 78.
328
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, artículo 83-98.
325
86
la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público329, así como el Plan Nacional de
Desarrollo y demás instrumentos programáticos330.
Cabe mencionar que de acuerdo con el artículo 312 de la Ley, sólo procede amparo indirecto
contra las normas generales, actos u omisiones del IFT, y no serán objeto de suspensión. 331
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
Como se observa en el segundo capítulo las dos razones principales para convertir al Instituto
Federal de Telecomunicaciones en un órgano constitucional autónomo fueron hacer un órgano
más técnico (evitando intromisión política) y la importancia de la materia. En relación con la
parte técnica existen las mismas dudas que con la COFECE en relación con competencia
económica tales como, ¿si lo que se busca es hacer órganos especializados en cierta materia
porqué separar la materia de competencia económica?, ¿no sería mejor establecer mejores
mecanismos de comunicación y cooperación entre estos dos órganos?, ¿qué tan eficiente es que
haya dos órganos especializados en competencia económica?, ¿qué problemas ocasionan las
nuevas tecnologías, como las aplicaciones que se encuentran en dispositivos de
telecomunicación pero proveen un servicio de comida, de transporte, etc.?, ¿qué problemas
ocasionan las famosas OTTs?332 Respecto a conseguir un órgano más técnico también está la
cuestión sobre la emisión de reglas, lineamientos, así como su modificación, la Ley le impone
la obligación al Instituto de llevar a cabo consultas públicas y hacer un análisis regulatorio, con
ayuda de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, si es necesario, ¿qué tan bueno es que la
emisión de estos instrumentos esté sujeta a consulta pública?, ¿qué tan efectivas son las
consultas públicas?¿ no sería mejor establecer la obligación de consultar a instituciones del
sector privado que cumplieran con ciertos requisitos de especialización? En relación con la
importancia de la materia, la radiodifusión y las telecomunicaciones, son muy importantes para
el país, sobre todo debido a la globalización, y el constante cambio en las tecnologías de
329
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, artículo 99.
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, artículo 100.
331
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión art. 312.
332
: Staff de Adriana Labardini, “ Retos de reguladores y autoridades de competencia económica ante OTT’s”
Disponible en: http://www.adrianalabardini.net/retos-de-reguladores-y-autoridades-de-competencia-economicaante-otts/ (consultado 1 de junio del 2017).
330
87
información y comunicación. Sin embargo, ¿basta con que el órgano se especialice en una
materia de importancia para el país?, ¿en ese caso qué pasa con la fiscalización o con la materia
energética?
Las cuestiones respecto a la autonomía del Instituto son muchas, sin embargo, una de las últimas
resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ayudó a delimitar la autonomía del
Instituto y fortalecer el papel técnico de éste. En el amparo en revisión 1100/2015, se invalidó
los artículos 131, segundo párrafo inciso a), y párrafo tercero; Sexto, Vigésimo y Trigésimo
Quinto transitorios, porque se estaba invadiendo la competencia del Instituto al legislar respecto
a la tarifa de interconexión. Para una mejor ilustración, se cita lo dicho por la Corte en dicha
sentencia:
132. En suma, el acento del Poder Reformador sirve para subrayar que uno de
los ejes de la reforma suprema fue el de fortalecer al órgano constitucional
autónomo, dada la importancia de la regulación en la materia, que por sus
características técnicas y la relevancia que ha adquirido el desarrollo de la
tecnología, exige la existencia de un órgano especializado conocedor de la
realidad derivada de ese escenario y del impacto que éste tiene en la vida de la
sociedad, lo que no sólo involucra a los concesionarios, sino, desde luego, a los
consumidores y, por supuesto, obliga a la emisión de regulaciones que den
respuesta eficaz y flexible a las necesidades derivadas del nuevo marco
normativo en materia de telecomunicaciones.
133. Tales consideraciones explican también la conclusión a la que arriba esta
Segunda Sala en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 131, segundo
párrafo, inciso a) y párrafo tercero de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, pues en tales porciones normativas, el legislador fijó de manera
directa la tarifa de interconexión correspondiente al servicio de terminación en
redes fijas y móviles tratándose del agente económico preponderante, que para el
caso es cero, cuando esta atribución corresponde al órgano regulador, a quien el
Poder Reformador facultó para emitir la regulación asimétrica en tarifas e
infraestructuras de red, bajo la idea de que se trata del órgano especializado, cuya
experiencia propia le permite expedir la normativa específica para cada caso
concreto que se haga de su conocimiento. 333
La sentencia ayuda a restringir la intervención del legislador en la regulación técnica para la que
se creó el órgano. Sin embargo, aunque éste es un buen precedente respecto a su autonomía, es
importante señalar que la intromisión del legislador en la competencia del Instituto tuvo que ser
333
SCJN. Amparo en Revisión 1100/2015.
88
expuesta por un particular, pues el Pleno del Instituto, había decidido no presentar controversia
constitucional por la intromisión a sus facultades. Aun cuando la decisión defienda las
facultades del órgano, es relevante señalar que el órgano no defendió sus funciones. Esto resulta
preocupante, pues en caso de que vuelva ocurrir una intromisión del tipo se estará a la espera de
que el Pleno del Instituto decida interponer controversia o que un particular lo haga por medio
de un amparo, el cual no resulta un medio adecuado para dicha invasión de facultades. Esto
genera dudas respecto a la autonomía del órgano y la despolitización, pues se podría llegar a
pensar que el Instituto no defiende las facultades que la Constitución le otorgó y deja que el
legislador decida sobre aspectos técnicos que le corresponden. Asimismo, podría ser vista como
una cuestión estratégica, para evitar cuestionamientos a sus decisiones y no responsabilizarse
sobre ciertas decisiones “técnicas” que afectan su ámbito de competencia. Aunque estas
conclusiones podrían derivarse de la resolución, es necesario que se hagan análisis más
exhaustivos respecto a sus funciones para saber si realmente la autonomía del Instituto está
siendo afectada.
7.
INEE
El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, de acuerdo con el artículo 3 de la
Constitución, es un órgano público autónomo, que cuenta con personalidad jurídica y
patrimonio propio. Este cuenta con una Junta de Gobierno compuesta por 5 integrantes. Los
integrantes son electos de la siguiente manera: El Ejecutivo Federal propone una terna a la
Cámara de Senadores, la Cámara o la Comisión permanente en su defecto (con un voto de 2/3
partes de los que se encuentren) dentro de un plazo de 30 días eligen, si no lo hacen en el plazo
determinado, el Ejecutivo decide quién formará parte de la Junta (de entre los que están en la
terna), en caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el
Ejecutivo Federal someterá una nueva terna, si esta segunda terna fuera rechazada, ocupará el
cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Ejecutivo Federal.334
Los integrantes de la Junta de Gobierno deberán tener experiencia en las materias de la
competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley. Desempeñarán su
encargo por períodos de siete años en forma escalonada y podrán ser reelectos por una sola
334
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 3
89
ocasión. Los integrantes no podrán durar en su encargo más de catorce años y solo podrán ser
removidos por causa grave en los términos del Título IV de la Constitución.335
A. Funciones otorgadas por la Constitución
El artículo 3 de la Constitución establece que le corresponde al INEE “evaluar la calidad, el
desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria,
secundaria y media superior”. Para lograr lo anterior, el texto constitucional dispone que el
Instituto deberá diseñar y realizar las mediciones de componentes, procesos y resultados;
expedir lineamientos para las autoridades educativas federales y locales para que puedan llevar
a cabo la evaluación y generar y difundir información, y con base a éstas emitir directrices
encaminadas a mejorar la calidad, y equidad de la educación.336
B. Funciones otorgadas por la ley y el estatuto orgánico
Para este apartado es necesario revisar la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación, la Ley General de Educación, Ley del Servicio Profesional Docente y el Estatuto
Orgánico del Instituto.
En relación con la evaluación y el diseño y realización de mediciones de componentes, procesos
y resultados, por un lado, el artículo 27 de la Ley del INEE establece al Instituto como autoridad
en materia de evaluación educativa a nivel nacional y como coordinador del SNEE337, le otorga
facultades para diseñar, implementar y actualizar un sistema de indicadores educativos y de
información de resultados de las evaluaciones; para celebrar actos jurídicos que formalicen la
participación, colaboración y coordinación en materia de evaluación educativa con autoridades
educativas, con entidades y organizaciones del sector público social y privado, y asesorar y
335
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 3.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 3.
337
El artículo 13 de la misma ley establece que el SNEE estará constituido por: el Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, las autoridades educativas, la Conferencia, los componentes, procesos y resultados de
evaluación, los parámetros e indicadores educativos, los lineamientos y las directrices de evaluación, los
procedimientos de difusión de resultados de las evaluaciones, los mecanismos, procedimientos e instrumentos de
coordinación destinados al funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, y los demás elementos
que considere pertinentes el Instituto. Ley del INEE, artículo 13 y 27.
336
90
supervisar el diseño de las mediciones que hagan las autoridades educativas para los procesos,
instrumentos y resultados del SNEE338.
Por otro lado, el artículo 28 de la Ley del INEE, dispone que, en materia de servicio profesional
docente, el Instituto definirá los procesos de evaluación a que se refiere la Ley y demás
disposiciones339. Pero establece, que deberá definir en coordinación con las autoridades
educativas, los programas anuales y de mediano plazo (estos determinan cómo se llevan a cabo
los procesos de evaluación docente). La Ley General del Servicio Profesional Docente en su
artículo 57 establece que serán las autoridades educativas quienes determinarán los perfiles,
parámetros e indicadores en la educación, y el Instituto únicamente podrá aprobarlos.340
En lo tocante a la emisión de los lineamientos, el artículo 27 de la Ley del INEE, establece que
el Instituto está facultado para emitir lineamientos a los que se sujetaran las autoridades
educativas para llevar a cabo sus funciones de evaluación educativa. En relación con la
evaluación docente, el artículo 28 fracción III de la Ley, establece los contenidos que deben
estar incluidos en los lineamientos que emita el Instituto.341
Por último, en relación con la difusión de información y la creación de directrices, el artículo 53
de la Ley del INEE, dispone que el Instituto debe coordinarse con las autoridades educativas,
para que la información que generen realizando sus funciones de evaluación (cada uno en sus
respectivas competencias) pueda ser registrada en el Sistema Nacional de Evaluación Educativa.
En este sentido, el artículo 27 de la misma ley, determina que es función del Instituto “constituir
mecanismos de interlocución con autoridades educativas para analizar los alcances e
implicaciones de los resultados de las evaluaciones, así como las directrices que de ellos se
338
Respecto a ésta última facultad, la Ley General de Educación determina en su artículo 29 que la Secretaría y
demás autoridades competentes, realizarán la evaluación sobre lo que no esté relacionado con el artículo 29 fracción
I de la Ley General de Educación, el cual establece como facultad del Instituto, “la evaluación del sistema educativo
nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, sin perjuicio de la participación que las
autoridades educativas federal y locales tengan, de conformidad con los lineamientos que expida dicho organismo,
y con la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”. Ley General de Educación, artículo 29.
Véase: www.inee.edu.mx/index.php/portadas/517.../1605-ley-general-de-educacion.; Ley del INEE, artículo 27.
339
Ley del INEE, art. 28. Las mismas facultades están establecidas en el artículo 7 de la Ley General del Servicio
Profesional Docente. Ley General del Servicio Profesional Docente, art. 7. Disponible en:
www.inee.edu.mx/index.php/517.../1606-ley-general-del-servicio-profesional-docente (consultado el 2 de junio de
2017).
340
Ley General del Servicio Profesional Docente, art 57.
341
Ley del INEE, arts. 27,28.
91
deriven”. Por su parte los artículos 58 y 59 señalan que el Instituto deberá garantizar el acceso
a su información, al menos que afecte a la evaluación educativa.342
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
La creación del INEE como órgano constitucional autónomo buscaba responder a tres
cuestiones: la desconfianza de la población, la despolitización de la evaluación educativa y hacer
un órgano más técnico. Los propósitos principales, según el segundo capítulo eran asegurar que
las mediciones y evaluaciones de componentes, procesos y resultados del SEN generarán
información relevante, que la información fuera recolectada y analizada con rigor técnico; que
se hiciera con independencia de las autoridades educativas; y que fuera posible la difusión de
los resultados.343 Para la información, son importantes los criterios de recolección y el análisis,
en ambas acciones, las autoridades educativas participan siguiendo ciertos lineamientos
establecidos por el INEE, además puede asesorar y supervisar las evaluaciones educativas que
llevan a cabo las autoridades educativas. Esto genera un poco más de certeza sobre cuáles son
los criterios para medir la calidad de la educación de los distintos centros educativos del país, y
respecto a la información que se genera. Sin embargo, no cumple el objetivo de no involucrar a
las autoridades educativas. En lo referente a las directrices, estas deben ser analizadas en
conjunto por las autoridades educativas y el INEE, no se dice si la opinión de las autoridades
será vinculante o no, pero establece la obligación de establecer mecanismos de interlocución
para crear las directrices. Asimismo, en relación con el Servicio Profesional Docente, las
autoridades educativas en colaboración con el Instituto establecen programas anuales y a
mediano plazo para determinar la evaluación docente.
De un análisis de las funciones se observa que la mayoría de estas son realizadas con apoyo de
las autoridades educativas, en la opinión de este trabajo, esto no es errado pues para poder
342
Ley del INEE, arts. 27,53,58,59.
Lo que se buscaba con tal reforma era “que una instancia experta asuma un papel claro como órgano normativo
nacional; que ofrezca información confiable y socialmente pertinente sobre la medición y evaluación de alumnos,
maestros, escuelas, directores y servicios educativos, y que por la trascendencia de las funciones que desarrollara,
adquiera la más alta jerarquía, goce de autonomía técnica y de gestión. Por ello, se hace imprescindible la creación
de un órgano que desde el ámbito constitucional esté investido de las atribuciones necesarias para el cumplimiento
de sus atribuciones” Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados
Unidos
Mexicanos.
10
de
diciembre
del
2012.
En
línea:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-26982013000200012
343
92
evaluar la calidad de la educación, las autoridades y el Instituto deben estar en constante
comunicación, además desde un punto operacional es necesario de su ayuda mutua. La cuestión
que surge en este apartado es ¿si era necesario hacerlo autónomo, si la mayoría de sus funciones
están vinculadas con las autoridades educativas?,¿de qué sirve un órgano que en teoría tiene
funciones independientes, que en realidad están condicionadas por la legislación a la
colaboración con las autoridades de las cuales se quería separar?
La relación cercana a las autoridades educativas y la presión política que aún tiene el Instituto
se puede ver en lo ocurrido en julio del 2016, donde el Instituto anunció que se harían
modificaciones en la normatividad y en los criterios técnicos utilizados en la evaluación docente.
344
Esto ocurrió después de que la Secretaría de Educación Pública, informó que se haría una
“revisión global” del proceso de evaluación, después de que el SNTE presentara 12 resolutivos
en relación con la evaluación educativa.345 Después del anuncio por parte del INEE, en agosto
del 2016, se señaló que la evaluación docente del primer semestre del 2017 no tendría cambios
y que sería hasta el segundo semestre del 2017 que se cambiaría la evaluación, los cuales
buscarían “[f]ortalecer el desarrollo profesional del magisterio; mejorar la calidad de la
educación obligatoria; articular de “mejor manera” la evaluación con el quehacer cotidiano de
los docentes y mejorar los procesos de implementación de la evaluación”346.
Así, el INEE presentó un nuevo modelo de evaluación 2017, que tiene como ejes principales: i)
que la evaluación esté vinculada a su contexto; que profundice en la contextualización; ii) que
sea de utilidad para mejorar la práctica docente; iii) que enfatice la formación vinculada a la
evaluación y iv) que haga más accesible el proceso de evaluación.347
Otro acontecimiento que puso a prueba la autonomía del Instituto son los problemas que se
tuvieron con la evaluación de los docentes con Asesoría Técnica Pedagógica. En relación con
Animal Político, “El INEE se encargará de corregir los problemas de la evaluación a maestros”, Animal Político,
Julio 2016. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/2016/07/el-inee-se-encargara-de-corregir-losproblemas-de-la-evaluacion-a-maestros/ (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
345
Laura Poy Solano, "Rediseñará la SEP el proceso de evaluación", La Jornada, 14 de julio de 2016. Disponible
en: http://www.jornada.unam.mx/2016/07/14/politica/002n1pol (Consultado el 12 de diciembre del 2017).
346
Proceso. INEE: Oficial replantamiento de evaluación docente… sin tocar reforma educativa. 25 de agosto de
2016. Disponible en: http://www.proceso.com.mx/452335/inee-oficial-replanteamiento-evaluacion-docente-sintocar-reforma-educativa (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
347
INEE.
Preguntas
frecuentes
sobre
el
replanteamiento
del
modelo.
Disponible
en:
http://www.inee.edu.mx/index.php/preguntas-spd-2017 (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
344
93
la evaluación hecha a los docentes, el INEE acordó no autorizar los instrumentos para la
calificación correspondiente al proceso de evaluación, pues no cumplían con los criterios
técnicos establecidos por el Instituto, por lo que no podían considerarse válidos.348 Este hecho
muestra un ejercicio efectivo de la autonomía del Instituto frente a la Secretaría de Educación
Pública, pues decidió no aprobar el proceso de evaluación realizado por la Secretaría. Aunque
esto no quiera decir que el órgano está despolitizado y es totalmente técnico, sin duda representa
un avance en la autonomía del Instituto, pues fungió como un contrapeso de la autoridad
educativa.
En conclusión, del análisis de las funciones del Instituto, se observa que hay una relación
estrecha con las autoridades educativas, que puede ocasionar que el órgano siga estando
politizado pese a su autonomía, asimismo, la influencia que pueden ejercer la CNTE y el SNTE
pueden afectar el carácter técnico del proceso de evaluación. Aun no se puede confirmar si este
es el caso, y se encuentran resultados que se contraponen, por lo que es necesario seguir
observando el actuar del Instituto y ver si ejerce sus funciones de manera autónoma o si sigue
estando subordinado de facto a las autoridades educativas y a las presiones políticas.
8.
INAI
El artículo 6 apartado A fracción VIII de la Constitución, establece que el Instituto Nacional de
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales es un organismo autónomo, con plena
autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y
capacidad para determinar su organización interna, asimismo se considera un organismo
especializado, imparcial y colegiado, el cual cuenta con personalidad jurídica y patrimonio
propio.349
Este organismo se integra por 7 comisionados, para su nombramiento, la Cámara de Senadores,
previa consulta a la sociedad, a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes, nombrará al comisionado que deba cubrir la vacante
(deberá seguir el proceso establecido en la ley). El nombramiento podrá ser objetado por el
348
Juan Carlos Miranda Arroyo, "La SEP y el INEE: Problemas en evaluación de ATP", SDPNoticias, 15 de agosto
de 2017. Disponible en: https://www.sdpnoticias.com/nacional/2017/08/15/la-sep-y-el-inee-problemas-enevaluacion-de-atp (Consultado el 12 de diciembre de 2017).
349
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6.
94
presidente de la República en un plazo de diez días hábiles. Si el presidente no objetara el
nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de comisionado la persona nombrada por
el Senado de la República.350
En caso de que el presidente de la República objetara el nombramiento, la Cámara de Senadores
nombrará una nueva propuesta, en este caso necesitará una votación de las tres quintas partes
de los miembros presentes. Si este segundo nombramiento fuera objetado, la Cámara de
Senadores, en los términos del párrafo anterior, con la votación de las tres quintas partes de los
miembros presentes, designará al comisionado que ocupará la vacante. Además de su
nombramiento, el artículo menciona ciertas características de los comisionados entre las que
están que los comisionados durarán en su encargo siete años, que deberán cumplir con los
requisitos previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de la Constitución y que
solo podrán ser removidos de su cargo en los términos del Título Cuarto de la Constitución y
serán sujetos de juicio político, entre otras. 351
A. Funciones otorgadas por la Constitución
De acuerdo con el artículo 6 apartado A fracción VIII de la Constitución, el Instituto Nacional
de Acceso a la Información y protección de datos personales está facultado, para garantizar el
cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos
personales en posesión de los sujetos obligados352; para conocer de los asuntos relacionados con
el acceso a la información pública y la protección de datos personales 353; así como de los
recursos que interpongan los particulares, en contra de las resoluciones de los organismos
garantes del acceso a la información y protección de datos personales a nivel local. Sus
resoluciones son vinculatorias, definitivas e inatacables para los entes obligados; el único
recurso establecido, es el recurso de revisión por parte del Consejero Jurídico del Gobierno, ante
350
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6.
352
El artículo sexto de la Constitución establece que será en los términos que establezca la ley. Constitución,
Artículo 6 apartado a fracción VIII,
353
Los asuntos pueden estar relacionados con “cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte
de alguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y
fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o
realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que
correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres
ministros”. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 6 fracción VIII.
351
95
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando las resoluciones puedan afectar la seguridad
nacional.354
B. Funciones otorgadas por la ley
Primero es importante señalar que este trabajo considera que por medio del procedimiento de
acceso a la información y de los recursos de revisión e inconformidad, el INAI garantiza el
acceso a la información. Una vez dicho lo anterior, se empezará por señalar algunas cuestiones
del procedimiento de acceso a la información.
El título séptimo, capítulo I de la Ley General de Acceso a la Información, señala qué debe
incluir la solicitud de información, la manera de realizar las notificaciones, las personas que
pueden solicitar información, el plazo para contestar, la manera de determinar la incompetencia,
qué hacer si no se encuentra la información, entre otras cosas. La Ley es muy detallada y deja
pocas cuestiones sin resolver, las cuales son complementadas por la Ley Federal de Acceso a la
Información.355
En relación con la función del INAI para conocer sobre los asuntos relacionados con el acceso
a la información pública, así como de los recursos de inconformidad interpuestos por
particulares en contra de las resoluciones de los organismos garantes del acceso a la información
y protección de datos personales, la Ley General de Acceso a la Información en su Título
Octavo, Capítulos I y II establece las bases para llevarlos a cabo. El Capítulo I, establece ciertos
lineamientos del recurso de revisión, como porqué procederá el recurso y qué deberá contener,
el plazo, la prueba de interés público a la que deberá someterse el recurso para llegar a su
solución, el procedimiento para resolverlo, razones de su desechamiento e improcedencia.
Asimismo, el artículo 158 apunta que los particulares pueden impugnar las determinaciones o
resoluciones por medio del Poder Judicial de la Federación. 356
Por su parte el Capítulo II, establece cuestiones fundamentales respecto al recurso de
inconformidad, que al igual que en el recurso de revisión, establece qué debe contener, su plazo,
su admisibilidad, su desechamiento, sobreseimiento, entre otros. Por otra parte, el capítulo III
354
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art 6.
Ley General de Acceso a la Información, título séptimo, capítulo I.
356
Ley General de Acceso a la Información, Título Octavo, Capítulos I y II.
355
96
del Título Octavo de la Ley, determina la manera en la que el INAI puede atraer los recursos de
revisión de los organismos garantes a nivel local. Entre otras cosas, establece las reglas que se
deberán seguir para su atracción (aprobación de la mayoría de los Comisionados, cuando la
petición de atracción sea formulada por el organismo garante de la entidad federativa, entre
otros). 357
Al igual que en el caso de acceso a la información, una manera de garantizar la protección de
datos personales es por medio de los distintos recursos, al igual que en la Ley General de Acceso
a la Información, la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos
Obligados, regula los procedimientos de impugnación en materia de protección de datos
personales en posesión de sujetos obligados, como lo son el plazo, las notificaciones, las
pruebas, entre otros. 358
En relación con la revisión de asuntos jurisdiccionales el artículo 194 de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, señala que se integrará un comité especial de
acceso a la información conformado por tres ministros. Asimismo, el Consejero Jurídico de la
Presidencia, puede presentar un recurso en materia de seguridad nacional ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, para justificar la denegación de cierta información.359
C. Relación de las funciones y las razones por las que se le otorgó autonomía al
órgano
De acuerdo con el segundo capítulo, las dos razones principales para convertir al INAI en un
órgano constitucional autónomo eran despolitizar sus funciones y mejorar el nivel de confianza.
Respecto a esta institución la reforma puede ayudar a lograr estos dos objetivos (parcialmente).
La cuestión aquí sería si hay otras maneras de lograr estos objetivos sin convertirlo en órgano
constitucional autónomo. Para contestar esta pregunta es importante ver el derecho comparado,
el cual muestra instituciones análogas de garantías, que cuentan con un funcionamiento similar,
sin necesidad de transformarse en órganos constitucionales autónomos. 360
357
Ley General de Acceso a la Información, Título Octavo, Capítulo II.
Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados.
359
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, art 194.
360
Trascendiendo formulaciones trinitarias Mauro Arturo Rivera León, material inédito.
358
97
Asimismo, la SCJN, representa un contrapeso al ejercicio de las facultades del Instituto, por lo
que es necesario revisar los recursos que se presentan, para ver si no perjudica el ejercicio de
las funciones del Instituto, en vez de fungir como un efectivo contrapeso. Así, está el recurso en
materia de seguridad nacional que puede ser presentado ante la SCJN. Este resulta de gran
relevancia, pues, tiene la capacidad de decidir si hay información que el INAI no puede publicar,
limitando así su poder de acción (actualmente en el registro de la SCJN, se encuentran 4 recursos
resueltos)361. Aunque en principio, el recurso es un mecanismo necesario de contrapesos, este
debe ser controlado, pues si no puede afectar el trabajo del Instituto, ya que se podría llegar al
extremo de que se intentara negar acceso a gran parte de la información argumentando
cuestiones de seguridad nacional.
Además, a partir de la reforma constitucional del 2014 y de las decisiones legislativas tomadas
a partir de tal, se ha ido complejizando la regulación de las materias y como consecuencia el
ejercicio de las facultades otorgadas al Instituto y a los organismos garantes a nivel local. La
Constitución en la reforma constitucional reconoció el acceso a la información y la protección
de datos personales en posesión de sujetos obligados como derechos humanos, asimismo, en el
artículo 73 fracción XXIX-S estableció la concurrencia de las materias. El legislador,
posteriormente, decidió separar las materias y crear una ley general para cada una, además, se
expidió la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y leyes locales en
ambas materias. Además, se creó el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, que se encarga
de coordinar y evaluar las políticas públicas de ambas. Todo lo anterior, ocasionó que el
ejercicio de las facultades por parte del INAI y de los organismos garantes locales, se hiciera
más complejo.
¿Por qué es importante el análisis de este capítulo?
En relación con lo antes expuesto hay varias cosas que deben resaltarse, en primer lugar, los
órganos constitucionales autónomos no son iguales, por mencionar algunas diferencias, sus
órganos de gobierno no están compuestos de la misma manera y no tienen un criterio de
361
Recursos
de
revisión
en
materia
de
seguridad
nacional.
Disponible
en:
http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/ResultadosPub.aspx?Tema=&Consecutivo=0&Anio=0
&TipoAsunto=102&Pertenecia=0&MinistroID=0&SecretarioID=0&MateriaID=0 (Consultado el 12 de diciembre
del 2017).
98
designación igual; las causales de remoción varían de órgano a órgano, las materias que regulan
son distintas, algunos tienen facultades jurisdiccionales, otros no; algunos están ampliamente
regulados en la Constitución, unos apenas son mencionados, entre muchas otras diferencias. En
segundo lugar, las razones que fueron expuestas en un principio, en muchos casos, no encajaban
con las funciones que la Constitución y sus respectivas leyes otorgaron a los órganos. ¿Esto a
qué se puede deber? Puede deberse a cuestiones muy diferentes como acuerdos políticos,
delegaciones de responsabilidades, libertad de configuración legislativa, por mencionar algunas.
¿Por qué es importante lo anterior? Porque hace notar que al menos en el caso mexicano, las
razones para crear un órgano constitucional autónomo pueden no relacionarse con la función
del órgano y la forma en la que la realiza. Esto conlleva a la reflexión que quizás en México lo
que determina si un órgano es constitucional autónomo es si la Constitución lo define así o no.
Lo anterior, llevaría a concluir que si no importa la función, entonces se pueden crear órganos
constitucionales autónomos sin ninguna racionalidad, siguiendo acuerdos y presiones políticas,
así como “modas” internacionales. Esto podría llegar a generar una creación excesiva de órganos
constitucionales autónomos encargados de diversas funciones, que no siguen ninguna lógica y
que complejizan las funciones del Estado.
Aunado a lo anterior, es importante notar la intervención que tienen los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. En el caso del Ejecutivo se puede notar una estrecha relación entre los
órganos y las dependencias a las que antes pertenecían, aunque esto no se da en todos los casos,
y podría ser necesario para coordinar ciertas funciones, resulta relevante observar sus relaciones
y ver si se relacionan por cuestiones de coordinación y de un funcionamiento adecuado de pesos
y contrapesos, o si la dependencia es tal que afecta la autonomía de los órganos autónomos. En
el caso del Poder Legislativo, es necesario hacer un análisis más profundo de las leyes de cada
materia, para poder ver si la legislación es excesiva e invade las competencias que se le
otorgaron a los órganos autónomos. Por último, en el caso del Poder Judicial, parece ser que en
los últimos años, sus resoluciones han tenido gran impacto en la autonomía de los órganos, solo
basta observar el caso del IFT y el INE.
Dado lo anterior, será importante ver en los próximos años cómo se desenvuelven los órganos
constitucionales autónomos y sus relaciones con los demás poderes para poder llegar a
conclusiones más certeras y ver si sus funciones siguen sin corresponder a las razones por las
99
que se les otorgó autonomía, o si esta discordancia se trata de una cuestión de tiempo y de
adaptación a nuevos fenómenos políticos y sociales.
100
CONCLUSIONES
El presente escrito trató de responder ¿Por qué se les otorga autonomía a los órganos
constitucionales autónomos? Para responder lo anterior, comenzó por explicar en su primer
capítulo el principio de división de poderes y el papel que juegan los órganos constitucionales
autónomos en la división de poderes en México; se concluyó que el principio debe ser entendido
de manera flexible y evolutiva, y como un principio que busca establecer un equilibrio entre los
poderes, por medio de colaboración y coordinación. Asimismo, el capítulo concluye que los
órganos constitucionales autónomos no violan el principio de división de poderes por llevar a
cabo funciones que no están subordinadas a uno de los tres poderes, sino que son órganos, que,
con motivo de la evolución del principio, se les han encargado funciones estatales determinadas
para obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia.
En su segundo capítulo, por medio de un estudio del panorama histórico de los órganos
constitucionales autónomos y de sus reformas constitucionales, se pudieron encontrar diferentes
razones por las que se les otorgó autonomía, i) desconfianza en el órgano o en la información
que emite por parte de funcionarios y/o de la población; ii) falta de eficiencia en el actuar del
órgano; iii) despolitizar sus facultades (contrapeso de los Poderes de la Unión) o convertirlo en
un órgano puramente técnico, y iv) regular una materia de vital importancia. En relación con
estas se concluyó que las razones para otorgar autonomía a los órganos constitucionales son
muy similares o casi iguales. Sin embargo, se consideró que antes de concluir que las razones
para otorgarles autonomía eran muy similares, era necesario hacer un análisis de sus funciones.
Así, el tercer capítulo señala las funciones que la Constitución otorgó a cada uno de los OCAs
y su relación con las razones por las que se les otorgó autonomía; concluye que las razones que
se expusieron, en muchos casos, no encajan con las funciones que realizan los órganos. Lo cual
se puede deber a diferentes razones entre las que están acuerdos políticos, delegaciones de
responsabilidades, libertad de configuración legislativa, por mencionar algunas. Estas razones
tendrán que ser expuestas a mayor profundidad en trabajos posteriores.
Este trabajo comenzó tratando de dar una respuesta al porqué de la autonomía de los órganos
constitucionales autónomos, sin embargo, encontró otros puntos importantes que sería bueno
analizar con más profundidad en el futuro. El primero se relaciona con la respuesta que se tiene
101
ante la falta de confianza de la población hacia uno de los organismos de la APF, tal pareciera
que ante la desconfianza de un organismo, se intenta responder con el otorgamiento de cierto
grado de autonomía, el problema en relación con esto es que no se sabe qué pasara si las personas
empiezan a desconfiar de los órganos constitucionales autónomos, ¿se empezaran a autonomizar
ciertas direcciones de los órganos?, ¿habrá más de un tipo de órgano constitucional autónomo?
Estas son preguntas hipotéticas, pero que vale la pena estudiar.
En segundo lugar, otra cuestión que se ha encontrado es que pareciera que la autonomía
constitucional se está utilizando como una vía de escape. Del análisis histórico que se realizó se
puede ver una tendencia a autonomizar instituciones, cuando tienen ciertos problemas o
desaprobación del público; empiezan por convertirlos en organismos desconcentrados, después
descentralizados y finalmente pasan a ser OCAs. Esto genera la siguiente pregunta, ¿la respuesta
a las fallas institucionales está en otorgar autonomía a organismos de la APF o conviene buscar
otras opciones, como mecanismos más eficientes de rendición de cuentas?
En tercer lugar, aunque esto casi no fue explorado, otro problema al que se enfrentan los órganos
constitucionales autónomos es la falta de control constitucional y la falta de legitimidad de
varios, incluido el INE, para interponer una controversia constitucional. ¿Cómo tendrán
autonomía si no pueden defenderse cuando hay una invasión en su esfera competencial?
Asimismo, sería interesante analizar con mayor profundidad el papel que juega el Poder Judicial
en el reconocimiento de autonomía de los órganos, pues en principio sería importante que en
cuestiones técnicas de ciertas materias el Poder Judicial tuviera deferencia a los OCAs, sin
embargo, esto tiene que ser tomado con cautela porque se podría llegar al extremo de que
hubiera una deferencia total al órgano técnico, ocasionando la desaparición de un mecanismo
efectivo de pesos y contrapesos.
Finalmente, un cuarto aspecto que queda por analizarse es la delegación de responsabilidad a
los titulares de los órganos constitucionales autónomos, en algunos casos, se podría argumentar
que las funciones de los órganos no justificaban hacerlos órganos constitucionales autónomos,
por lo que una de las posibles teorías es que lo que se buscaba con esto era quitarle
responsabilidad al Poder Ejecutivo.
102
Sin duda, estas son preguntas que quedan sin resolver pero que es importante estudiar para poder
comprender mejor a los OCAs y poder comprender su función en el orden constitucional.
103
ANEXO 1
Ciudad de México, a 30 de noviembre de 2017.
No. de respuesta: 6110000055717
Estimado usuario,
En atención a su solicitud de acceso a la información identificada con el número de folio
6110000055717, recibida a través de la plataforma tecnológica INFOMEX, la cual se transcribe a
continuación:
Descripción: “Proceso de aprobación (votación, proyecto, etc) del
comunicado de la Comisión de Cambios presentado el 21 de febrero de
2017, relativo a coberturas cambiarias liquidables en moneda
nacional. El cual puede ser encontrado en el siguiente link:
http://www.banxico.org.mx/informacion-para-laprensa/comunicados/politica-cambiaria/comision-decambios/%7BC4074D9D-26E4- E406-3D9A40109EF59A42%7D.pdf”
Datos adicionales: “http://www.banxico.org.mx/informacionpara-la- prensa/comunicados/politica-cambiaria/comision-decambios/%7BC4074D9D-26E4- E406-3D9A40109EF59A42%7D.pdf”
Le informamos que, de conformidad con los artículos 21 y 22 de la Ley del Banco de México, la
Comisión de Cambios es el órgano encargado de la política cambiaria en el país, y se integra por el
Secretario y el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público, otro subsecretario de dicha
Dependencia que designe el Titular de ésta, el Gobernador del Banco y dos miembros de la
Junta de Gobierno, que el propio Gobernador designe.
103
Por lo que hace al proceso mediante el cual dicho órgano colegiado toma decisiones, le
informamos que las mismas son fruto del consenso al que se llegue en las sesiones de la propia
Comisión, mismas que son presididas por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, o en su
ausencia, por el Gobernador del Banco de México, y en ausencia de ambos, por el subsecretario que
designe el Titular de la citada Secretaría. Dichas sesiones podrán llevarse a cabo en cualquier
momento, a solicitud del Secretario de Hacienda y Crédito Público o del Gobernador del Banco de
México, y deberán celebrarse con la asistencia de por lo menos tres de sus miembros, siempre que tanto
dicha Secretaría como el Banco de México se encuentren representados. Finalmente, las resoluciones
de la Comisión se tomarán por mayoría de votos, siendo necesario en todo caso el voto favorable de
por lo menos uno de los representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, por lo que hace a las resoluciones de la Comisión de Cambios que son de su interés, le
informamos que, en la fecha que usted menciona, dicho órgano colegiado, con el propósito de
propiciar un funcionamiento más ordenado del mercado cambiario sin que esto implique disponer de
las reservas internacionales, aprobó por unanimidad que el Banco de México celebre coberturas
cambiarias liquidables en moneda nacional con las instituciones de crédito, mediante subastas,
por un monto total de hasta veinte mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, con
plazos de hasta doce meses; que las fechas, montos y características de las coberturas de las
subastas se determinen conforme evolucionen las condiciones del mercado, y que el Banco de
México renueve los vencimientos de las operaciones de coberturas cambiarias hasta que la Comisión de
Cambios instruya lo contrario. Finalmente, le informamos que el 24 de febrero de 2017 se publicó
en el Diario Oficial de la Federación la circular 3/2017 “Reglas para las subastas de Coberturas
Cambiarias”, mediante el cual se dieron a conocer los mecanismos de operación del programa
de coberturas cambiarias instruido por la Comisión de Cambios. Dicho documento se encuentra
disponible en la siguiente liga: http://www.banxico.org.mx/disposiciones/normativa/circular-32017-/%7B5E6CF3C5-87BB-BD0F-DC81- 1134847B69EF%7D.pdf.
Aunado a lo anterior, podrá consultar los resultados de las subastas de Coberturas Cambiarias en la
siguiente liga:http://www.banxico.org.mx/sistema-financiero/estadisticas/mercadocambiario/resultados-de-las- subastas-en-el-mercado-cambiario/resultados-subastas-cambiocr.html.
Por otro lado, si desea participar en nuestra encuesta de satisfacción, le agradeceremos contestar las
cuatro preguntas del cuestionario que se encuentra en la siguiente liga:
http://www.banxico.org.mx/WebEncuestas/Credenciales1.do?tema=UNIDAD_TP&version=16.06.
Sus respuestas nos ayudarán a mejorar nuestros servicios tanto hacia usted como hacia otros
usuarios.
La Unidad de Transparencia del Banco de México notifica a usted la presente respuesta a su
solicitud de información, en ejercicio de las facultades señaladas en los artículos 1, 45, fracciones
II, IV, y V, 125, párrafo primero, 126, 142, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública; 1, 61 fracciones II, IV y V, 126, párrafo primero, 127, 147, de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública; 8o., párrafos primero y tercero, 10, párrafo
primero, 31 Bis, fracciones II, IV, y V, del Reglamento Interior del Banco de México; Primero,
104
párrafo primero, Segundo, fracción XIII, del Acuerdo de Adscripción de las Unidades
Administrativas del Banco de México; así como Quinto, párrafo primero, y Séptimo, de los
“Lineamientos que establecen los procedimientos internos de atención a solicitudes de acceso a la
información pública”, publicados en el Diario Oficial de la Federación el doce de febrero de dos
mil dieciséis.
En términos de lo previsto en el Trigésimo tercero de los “Lineamientos que establecen los
procedimientos internos de atención a solicitudes de acceso a la información pública”,
publicados en el Diario Oficial de la Federación el doce de febrero de dos mil dieciséis, le
informamos que usted cuenta con quince días hábiles siguientes a la fecha de la presente
notificación para interponer recurso de revisión ante el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información y Protección de Datos Personales (INAI), ubicado en avenida Insurgentes Sur 3211,
delegación Coyoacán, colonia Insurgentes Cuicuilco, código postal 04530, en la Ciudad de México.
Atentamente,
Unidad de
Transparencia
105
Asunto: Constancia de respuesta a solicitud de
Información 2023700015917
ANEXO 2
Ciudad de México, a 15 de enero de 2018
Con relación a la solicitud de información número 2023700015917, recibida por la Unidad de
Transparencia del CONEVAL a través del Sistema de Solicitudes de Acceso a la Información (PNTINFOMEX), mediante la cual solicita lo siguiente:
Descripción clara de la solicitud de información:
“¿El CONEVAL es un órgano constitucional autónomo? ¿El CONEVAL funciona como órgano
constitucional autónomo? ¿Se hizo el proceso de selección que establece el artículo vigésimo transitorio
del Decreto de reforma constitucional del10 de febrero de12014?”
Otros datos para facilitar su localización:
“VIGÉSIMO.- La reforma al artículo 26 de esta Constitución entrará en vigor al día siguiente de la
publicación del presente Decreto. El Consejo General del Consejo Nacional para la Evaluación de la
Política de Desarrollo Social deberá integrarse dentro de los sesenta días naturales siguientes a la
entrada en vigor del presente Decreto. Para dicho efecto, se deberán elegir dos consejeros por un periodo
de dos años, dos por un periodo de tres años, dos por un periodo de cuatro años y un consejero
presidente por un periodo de cuatro años. En caso de que en el plazo referido no quede integrado el
órgano constitucional referido y hasta su integración, continuará en sus funciones el organismo
descentralizado denominado Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
Con excepción del Secretario de Desarrollo Social, los integrantes del Comité Directivo del organismo
descentralizado referido en el párrafo anterior, que se encuentren en funciones a la entrada en vigor del
presente Decreto, podrán ser considerados para integrar el nuevo órgano autónomo que se crea. El
Congreso de la Unión deberá expedir la ley que regirá al órgano autónomo denominado Consejo Nacional
para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social, dentro de los ciento veinte días naturales siguientes
a la entrada en vigor del presente Decreto. En tanto el Congreso de la Unión expide la Ley a que se refiere
el párrafo anterior, el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social que se crea
por virtud del presente Decreto, una vez instalado, ejercerá sus atribuciones y competencias conforme a
lo dispuesto en el mismo y en el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2005.”
Modalidad preferente de entrega de información:
“Entrega por Internet en la PNT”
Me permito comunicarle que con base a lo señalado en el artículo 131 de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP); 61, fracciones II y IV, de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP); y el Estatuto Orgánico del Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, la Unidad de Transparencia turnó su
solicitud de acceso al (as) área (s) competente (s) para su atención.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° Constitucional; 129 y 130 de la LGTAIP; 3, 6, de la
LFTAIP, y con el fin de favorecer el principio de máxima publicidad y disponibilidad de la información
en posesión de los sujetos obligados, se señala lo siguiente:
106
Asunto: Constancia de respuesta a solicitud de
Información 2023700015917
¿El CONEVAL es un órgano constitucional autónomo?
Mediante el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, en el que
adiciona el apartado C del artículo 26 Constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 10 de febrero de 2014, se aprobó la transformación del Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social como un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propios.
¿El CONEVAL funciona como órgano constitucional autónomo?
En tanto el Congreso de la Unión expida la ley que regirá al órgano autónomo denominado Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, continua en funciones bajo los supuestos
que establece el artículo Vigésimo Transitorio del citado Decreto.
¿Se hizo el proceso de selección que establece el artículo vigésimo transitorio del Decreto de
reforma constitucional del 10 de febrero del 2014?
La selección del Consejo General del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social, se realizará bajo el procedimiento que determine la ley que expida el Congreso de la Unión.
Cualquier duda sobre el acceso a la información pública del CONEVAL, favor de comunicarse a la
Unidad de Transparencia: email: unidadtransparencia@coneval.org.mx Tel: 5481-7282.
Atentamente
Unidad de Transparencia
C.c.e. Informe al Comité de Transparencia
107
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Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
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108
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DISTINTIVAS
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“DIVISIÓN DE PODERES. PARA FIJAR EL ALCANCE DE LA PROHIBICIÓN
CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO
PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO, RESULTA INSUFICIENTE SU
INTERRETACIÓN LITERAL.”Tesis aislada CXXVII/2001 de la Segunda Sala de esta
SCJN de la Nación, visible en la página 231 del Tomo XIV (agosto de 2001) del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta.
“DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN
CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER
LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.”Tesis aislada
CXXVIII/2001 de la Segunda Sala de la SCJN de la Nación, visible en la página 227 del
Tomo XIV (agosto de 2001) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
“ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS.”Tesis de
jurisprudencia 12/2008 de este Pleno de la SCJN de la Nación, visible en la página 1871 del
Tomo XXVII (febrero de 2008) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
“ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS.
NOTAS
DISTINTIVAS
Y
CARACTERÍSTICAS”.Tesis de Jurisprudencia 20/2007 ,Pleno de la SCJN visible en la
página 1647 delTomo XXV (mayo de 2007) del Semanario Judicial de la Federación.
109
“DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE
DICHO
PRINCIPIO
NO
AFECTA
LA
RIGIDEZ
DE
LA
CONSTITUCIÓN
FEDERAL.”Tesis de jurisprudencia 52/2005 de este Tribunal Pleno de la SCJN de la Nación,
visible en la página 954 del Tomo XXII (julio de 2005) del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta.
“DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA
QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS
TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE
FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE
AQUELLOS QUE LA PROPIO A CONSTITUCIÓN LES ASIGNA”.Tesis de
jurisprudencia 78/2009 Pleno de la SCJN, visible en la página 1540 del Tomo XXX (julio de
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desconcentrado
DECRETO por el que se declaran reformados los artículos 26 y 73 fracción XXIX-D de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 7 de abril del 2006.
Decreto por el que se expide la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de
los Particulares y se reforman los artículos 3, fracciones II y VII, y 33, así como la
denominación del Capítulo II, del Título Segundo, de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental. 5 de julio del 2010.
DECRETO por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma
diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia. 7 de febrero de 2014.
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DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. 18 de junio del 2008.
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o.,
27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de telecomunicaciones.11 de junio del 2013.
DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral.
Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. 10 de diciembre del 2012
Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. 10 de diciembre del 2012.
Exposición de motivos de la reforma constitucional contenida en el decreto que adiciona y
modifica el artículo 28 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20
de agosto de 1993
Exposición de motivos de reforma constitucional del 13 de septiembre de 1999.
Exposición de motivos de reforma constitucional de 6 de junio de 2013
Iniciativa de Ley de Acceso a la Información en Relación con los Actos Administrativos y de
Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión.
Iniciativa de reforma constitucional 28 de enero de 1992.
Iniciativa del 25 de septiembre del 2001
Iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se propone adicionar los parrafos v, vi,
vii y viii al articulo 26 asi como modificar el parrafo 1 del articulo 108, ambos de la
Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos para otorgarle la autonomia al
Instituto Nacional de Estadistica Geografia e Informatica (INEGI). 25 de septiembre del
2001.
116
Iniciativas del titular del Poder Ejecutivo Con proyecto de decreto, que reforma y adiciona
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 12 de
marzo del 2013.
Procesos Legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014, Exposición de
motivos.
Procesos legislativos de la reforma constitucional del 10 de febrero del 2014.
Procesos legislativos de la reforma constitucional del 26 de febrero del 2013
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6 de marzo de 2017.
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Animal Político. "El INEE comenzará de corregir los problemas de la evaluación docente que
identificó hace un año". Animal Político, 14 de Julio de 2016.
Animal Político, “El INEE se encargará de corregir los problemas de la evaluación a maestros”,
Animal Político, Julio 2016.
Animal Político, “¿Qué paso con el CONEVAL, el INEGI y la pobreza?”, Animal Político, 28
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TEPJF. El TEPJF revoca el dictamen de fiscalización de la elección de gobernador de
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TEPJF. Confirma TEPJF la validez de la elección a la gubernatura del Estado de México y la
entrega de constancia de mayoría a Alfredo del Mazo. Disponible en:
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