“Política Educativa: herramientas conceptuales y analíticas”. Ficha de Cátedra Política y Legislación Educativa Autora: Domínguez, María Marcela. Año: 2012 En la construcción del campo de estudio de la política educacional converge una multiplicidad de modos de abordajes y enfoques disciplinarios. La pedagogía y la ciencia política en primer término, junto al derecho, la historia, la economía, la filosofía y la sociología de la educación aportan sus teorías y conceptos para el análisis de los fenómenos político-educativos y que fueron enfatizados o incorporados en diversos momentos del desarrollo de la disciplina. El estudio y análisis de las políticas educativas integra el campo más amplio de las políticas públicas, entendidas como “intervenciones del Estado orientadas de manera directa (en tanto producen o moldean) a las condiciones de vida de distintos sectores y grupos sociales” (Danani, 1996). Oszlak y O´Donnell (1995: 112) ofrecen la siguiente definición de política pública: “un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores sociales… De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión” En este sentido, entendemos las políticas públicas como la forma estatal de construir la cuestión social y su análisis exige la comprensión de una categoría amplia, elusiva y problemática: el Estado. La primera cuestión que debemos remarcar es que hacemos referencia a un tipo de Estado que surge en la modernidad en los países de occidente, y es co constitutivo del surgimiento del capitalismo. Este tipo de Estado es una construcción política y, sobre todo, es fruto de un tipo particular de desarrollo histórico. Entonces, como dato fundamental para su estudio debemos recordar en primer lugar, que el Estado moderno está íntimamente ligado con la “política” y en segundo término, que como es producto de un desarrollo histórico, está siempre sujeto a cambios. El Estado aparece como un actor central y, como proponen Oszlak y O’ Donnell (1982), este actor central tiene una doble dimensión: como relación política básica de dominación, garante de las condiciones generales de la sociedad capitalista, y como objetivación de dicha relación en los aparatos del Estado. Las instituciones de la administración pública y la burocracia aparecen como la materialización de la garantía estatal de la reproducción de las relaciones sociales capitalistas. De ahí que el Estado, lejos de estar escindido de la sociedad, es un aspecto de ella, al ser co-constitutivo de las relaciones capitalistas. Por tal motivo, esta dimensión institucional del Estado expresa las contradicciones subyacentes en la sociedad, y es la cristalización de una determinada correlación de fuerzas entre los diferentes sectores en pugna. Esto último nos permite distanciarnos de las lecturas vulgares del Estado, que lo entienden como bloque monolítico y sin fisuras, y no como espacio en el que se condensa materialmente una relación desigual de dominación. Por otra parte, esta doble dimensión complejiza la concepción del Estado y evita que se caiga en el error reduccionista de asimilarlo al gobierno o, en un plano más general, a su armazón institucional. 1 Ligado a esto, la burocracia puede concebirse como una arena de conflicto, y en ella se expresan las contradicciones de la sociedad. Así, los roles que asume la burocracia en cada momento histórico son producto de la correlación de fuerzas existente en la sociedad y en el seno mismo de las instituciones públicas, entre los diferentes sectores – con intereses divergentes y/o contradictorios- por la asignación de recursos escasos. En este sentido, tampoco la burocracia ni los espacios en los que ella se desenvuelve cotidianamente pueden ser entendidos como un cuerpo monolítico u homogéneo: su capacidad decisoria y su margen de maniobra relativos deben ser analizados a la luz de la trama de intereses sociales que encarna y expresa. Pensar el Estado supone pensar instancias de reproducción de relaciones sociales de dominación y, también, pensar instancias de debate y conflicto. Ese aspecto dinámico se materializa en la política pública entendida como la respuesta estatal a una cuestión socialmente problematizada incluida en la agenda pública. Algunas cuestiones que dan cuenta del aspecto dinámico de las políticas públicas surgen de pensar la acción estatal como parte de un proceso social. En este sentido: “La política estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino más bien un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición -agregaríamos, predominante- del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad”. (Oszlak y O´Donnell, 1985: 113) También implica que es sólo una parte –relevante pero una parte- de un proceso social más amplio que incluye a múltiples actores sociales (grupos, movimientos sociales, organizaciones e individuos) ubicados estratégicamente respecto de la cuestión, además del aparato del Estado, y todos toman posición en torno al problema que motiva la política pública. Esta toma de posición redefine los términos de la cuestión. Esto significa que las políticas públicas deben ser entendidas en el marco de otras políticas públicas (recuerden que dijimos que el armazón institucional del Estado no es un cuerpo monolítico y homogéneo) y de políticas de grupos y/o sectores que, en función de los niveles de negociación o conflictividad, explican los avances, retrocesos, distorsiones, acciones e inacciones en torno a una cuestión. Es en esta confluencia donde se tejen las contradicciones y se generan las luchas de fuerza entre “mandatos y demandas”, puesto que la política “no es aquella que planifica la clase dominante sino la que es capaz de llevar a cabo con relación al grado de oposición de las fuerzas subalternas con el objeto de mantener y asegurar su poder” (Finkel, Sara, 1986). Finalmente, las políticas públicas tienen una dimensión temporal durante la cual la atención prestada a una cuestión puede tener picos de máxima atención, baches que la opaquen y hasta la saquen –temporalmente- de la agenda pública. La dimensión temporal es central en la caracterización de una política pública como política de Estado en tanto la continuidad es uno de sus rasgos definitorios. Del conjunto de las políticas públicas analizaremos la Política Educativa en sus características particulares y refiriendo a las demás políticas sectoriales que en un juego dialéctico la condicionan y a su vez son condicionadas por ella. Definimos a la política educacional como “el estudio del conjunto de fuerzas que intentan dar direccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que se dan dentro del Estado - entendido éste como la intersección entre la sociedad política y la sociedad civil - para la configuración y 2 control de la práctica institucionalizada de la educación, dentro de una formación social históricamente determinada”. (Paviglianiti, 1993). La política educativa delimita el ámbito que se encarga de estudiar cómo, por qué y para qué se da sentido y dirección a la práctica institucionalizada de la educación, poniendo énfasis en el Estado como un protagonista que teje la “gobernabilidad” del sistema educativo. Cuando hoy se discuten las cuestiones vinculadas a la gobernabilidad están implicadas reflexiones teóricas y también una toma de posición respecto de los valores que están en juego. Este no es un debate neutro sino que se impone la necesidad de incorporar en el debate la pregunta acerca de qué valores deben orientar la búsqueda de gobernabilidad. “Una clara toma de posición en términos de valores socialmente deseables debe orientar la búsqueda de estrategias de intervención que permitan diseñar un nuevo esquema de gobierno del sistema que concilie autonomía y libertad de los actores con la construcción de sociedades nacionales más justas e integradas” (Tenti Fanfani, 2004) La política educacional delimita y recorta como objeto de estudio las vinculaciones que se establecen entre el sistema educativo y el sistema político en la pugna por otorgar direccionalidad a la educación. Incluyendo el análisis de las estrategias de los distintos actores sociales y políticos para expresar y articular demandas y propuestas en torno a la educación. De este conjunto de actores interesa analizar, principalmente, el accionar del Estado, en sus distintas instancias territoriales -nacional, provincial, municipal-; y el accionar de sus órganos de gobierno ejecutivo y legislativo, como lugar en donde se condensa una relación social determinada y un conjunto de instituciones que la materializan, dentro de las cuales se encuentra el sistema educativo. La educación es una práctica social y, por lo tanto, eminentemente histórica y remite a realidades concretas y cambiantes. De allí la importancia de referirse al contexto sociohistórico, político y económico en los cuales se produce y se desarrolla, tanto a nivel mundial, regional como nacional. La historia del desarrollo de las políticas educacionales está signada por la disputa por quiénes son los responsables de la selección y distribución de saberes y valores para el desarrollo económico y la integración social. La escuela fue tradicionalmente el ámbito privilegiado a través del cual el Estado y la sociedad distribuyeron selectiva y desigualmente el saber acumulado. La política está vinculada con el poder y por lo tanto entraña competir por influencias, estrategias de dominación y luchas por la hegemonía en circunstancias históricas determinadas. La escuela cumplió distintas funciones: fue el espacio privilegiado para la construcción de un determinado orden social y político, para la integración de la sociedad civil mediante la difusión de valores y símbolos hegemónicos, así como también la de cualificar y disciplinar para el trabajo. Las distinciones entre los tipos de poder y entre las funciones de la escuela tienen una finalidad meramente analítica ya que en la realidad unas remiten a las otras. Una las principales discusiones de los primeros académicos que en Argentina reflexionaron sobre la política educativa - Luzuriaga, Rivarola, Ghioldi, Cassani, etc.- fue si esta disciplina abarcaba sólo la reflexión teórica o si también debía incluir orientaciones para la acción. Esta cuestión fue salvada en su construcción como campo de estudio, en el que ambos aspectos fueron abordados en el estudio y análisis del sistema educativo de manera integrada. La distinción entre política y políticas intenta aportar nuevos elementos a esta necesidad de doble mirada al estudio de la política educacional. La “política” alude a la existencia de diversas opciones de valores, al modo como una sociedad diferencia lo justo de lo injusto, 3 lo legal de lo ilegal; e incluye centralmente en su análisis temas como el poder, los acuerdos y conflictos de intereses, los problemas de representación y legitimidad. El término “políticas” hace referencia a los cursos de acción seguidos en la resolución de problemas o cuestiones para orientar la educación. La política educativa presupone concepciones acerca del ser humano, la sociedad, el papel del Estado y los actores en la orientación y provisión de la educación al conjunto de la población. Estas cuestiones nos remiten al tema del ejercicio del poder de determinados grupos, a su grado de legitimidad y de representación. Las políticas representan la definición operacional de los valores de una sociedad que buscan definir y prescribir determinadas líneas de acción (Espinoza, 2009). La distinción implica diferentes metodologías y herramientas teóricas y conceptuales en el estudio de la política educacional. Por una parte, se estudian las relaciones de poder, la competencia entre actores y poderes institucionales por el control de las instituciones educativas, la regulación legal y, por otra, el análisis del ciclo de las políticas públicas. Esta metodología permite analizar los tres grandes momentos de este ciclo: la generación, la ejecución y el análisis de los efectos de las políticas que supone una visión dinámica del comportamiento de los actores, conflictos, coaliciones, movilización de recursos, grados de autonomía y su poder relativo y el contraste con el estudio de la base material en que se inscriben los discursos y las acciones. El modelo analítico propuesto se moviliza desde una concepción dinámica de la política que integra el análisis de las contradicciones pues intenta comprender, en toda su complejidad, el proceso dialéctico en el cual se ponen en juego fuerzas sociales que expresan intereses contrapuestos. El análisis en el nivel de generación (también producción y/o formulación) de políticas educativas permite interpretar los contenidos y las orientaciones de valor, los significados materializados en los discursos. Las teorías y discursos que se imponen generan autoridad pero, también logran otros efectos: resistir, omitir, silenciar, censurar. Refiere a un ámbito con relaciones hacia adentro del sector educación y, hacia fuera con otros ámbitos/dimensiones de la estructura social (la economía, por ejemplo). Es un espacio signado por disputas en donde “entra en juego el poder de los actores y sus estrategias para cambiar o conservar, silenciar, habilitar, susurrar o gritar ya que sólo algunas voces se pueden oir como importantes y con autoridad” (Novik de Senén, 2008: 92) El nivel de ejecución (también distribución y/o circulación) de políticas educativas refiere a la materialización en leyes, programas y proyectos. En este sentido, la ley y las normativas menores que de ella derivan constituyen el dispositivo legal de la política que, junto con la estructura de organización en la que se apoya el mandato estatal conforman dos herramientas de la política educativa. Desde una perspectiva que considera que la elaboración de una norma no se da en un vació simbólico proponemos el estudio de la legislación educativa como la expresión de un proyecto político educativo. Esto supone atender las concepciones respecto al derecho a la educación, el rol del Estado y los principios políticos educativos dominantes, así como también el ordenamiento de gobierno y de administración educativa. Por último, el análisis de los efectos de las políticas educativas refiere al nivel de recepción (también implantación y/o implementación) de las políticas educativas. Es el plano de las instituciones educativas y los sujetos, la micropolítica, en el que el análisis se orienta a identificar las estrategias de aceptación, rechazo, resistencia o transformación de una política educativa. Es importante advertir la complejidad que supone el análisis de políticas educativas y la necesidad de evitar simplificaciones que desconozcan las lógicas y tensiones propias de 4 los distintos ámbitos de producción, de distribución y de recepción. “Siempre se producen complejas mediaciones en cada nivel del proceso. Dentro de cada grupo, y entre los diversos grupos y las fuerzas externas se desarrolla una actividad muy compleja durante la formulación de políticas, su redacción como leyes, su distribución y su recepción en el ámbito de la práctica” (Apple 2002: 111). En tal complejidad cobra relevancia la propuesta de Apple de analizar las políticas educativas no sólo como iniciativas gubernamentales, sino como resultante de procesos sociales complejos, impulsados por la alianza de intereses de grupos que constituyen su base social. “No hay ningún modelo lineal simplista para la formación, distribución y la implantación de políticas… todos los textos tienen ¨resquicios¨ y están expuestos a una recontextualización en cada etapa del proceso… sin embargo, existen diferencias muy reales de poder en la capacidad de impulsar, transformar o rechazar una política o un proceso regulador” (Apple, 2002: 111) Bibliografía Apple, Michael (2002) Educar “como Dios manda”. Mercados, niveles, religión y desigualdad. Paidós, Barcelona, España. Danani, Claudia (1996) La política social como campo de estudio y la noción de población objeto. En: Hintze, S. (org) Políticas Sociales. Contribuciones al debate teóricometodológico. Eudeba/CEA. Bs As. Finkel, Sara (1986) Transición política y práctica educativa. Revista Témpora Nº 8. Facultad de Filosofía y Letras. Universidad de La Laguna. Tenerife Oszlak, Oscar y O’ Donnell, Guillermo (1995): “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. Redes, Vol. 2, Núm. 4, pp. 99-128. Universidad Nacional de Quilmes. Argentina Tenti Fanfani, Emilio (2004) (org) Gobernabilidad de los sistemas educativos en América Latina. IIPE/UNESCO, Buenos Aires Paviglianitti, Norma (1997) Aproximaciones al desarrollo histórico de la política educacional. En Revista Praxis Educativa, Año II, Nº 2. Facultad de Ciencias Humanas, UNLPam. Novick de Senén González, Silvia (2008) “Política, leyes y educación. Entre la regulación y los desafíos de la macro y la micropolítica”. En PERAZZA, R. (comp.) Pensar lo público. Notas sobre la educación y el Estado, Aique, Buenos Aires. 5
