COMENTARIOS A CODIGO DE BUEN GOBIERNO

Código Iberoamericano de Buen Gobierno - CLAD1
Comentarios al Documento2
Daniel GARCÍA DELGADO3
1. Consideraciones generales
El documento resulta interesante, y quizá sea un impulsor de un necesario proceso para
comenzar a homogenizar, compartir o consensuar los criterios que deben guiar una
buena gestión del Estado en los países de la región. Si bien resulta difícil realizar
comentarios críticos a un documento bien planteado en forma de un articulado muy
taxativo sobre principios y guías de acción del buen gobierno, al estar basado en la
búsqueda de una ética universal por un lado parece difícil que pueda contemplar el
contexto y las profundas transformaciones que se están produciendo en el mundo y en
particular en los países latinoamericanos. Por otro, es un conjunto de consideraciones
sobre principios y normas, que tratan de articular racionalidad instrumental, ética y
modernización al que se hace difícil no suscribir.
Sin embargo, más allá de estas virtudes encontramos algunos puntos que pensamos
deberían ser más debatidos, enriquecidos, con el diálogo entre distintas experiencias
nacionales, provinciales y locales, sobre todo debida cuenta de ciertas limitaciones del
enfoque neoinstitucional y deontológico para percibir la realidad, la complejidad y los
determinantes de la acción del Estado en la región. Se trata de ver algunos puntos en
forma muy sucinta para promover este debate, identificando posibles limitaciones o
incorporando tensiones que son olvidadas por la perspectiva de CLAD y que puedan
brindar elementos para construir un código más comprehensivo y situado.
2. La sustitución del concepto de Estado por el de buen gobierno.
La distinción entre Estado, régimen y gobierno, es importante para la tradición política en
América Latina y de la Unión Europea mientras que la concepción de goverment, o
gobierno es propia de las tradiciones anglosajonas. Esta perspectiva no sólo le quita
entidad a la idea de Estado, lo desperfila como proyecto colectivo, garante del bien
común, sino que tiende a acentuar el aspecto garantista, introduciendo además una
definición del gobierno como buena administración o administración transparente.
Precisamente en un momento que luego de la experiencia de libre mercado, la
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Ver en www.clad.org.ve/codigoiber.pdf
Estos comentarios se beneficiaron del intercambio con algunos miembros del equipo del Área Estado y
Políticas Públicas de Flacso: Luciano Nosetto, Jorge Tirenni, Alejandro Casalis y Martín Chojo Ortíz.
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Doctor en Ciencias Políticas. UBA. Estudios de Posgrado en la Universidad de Maguncia. Alemania.
Docente en la Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Investigador del CONICET. Director de la Maestría en
Políticas Públicas. FLACSO.
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recuperación del Estado aparece como una necesidad percibida tanto por los gobiernos
como por las sociedades.
En este sentido, el Código Iberoamericano de Buen Gobierno corre el riesgo de reducir la
relación Estado-Sociedad a una especie de contrato entre el gobierno y la ciudadanía
respecto de la transparencia de la gestión, la publicidad de los actos de gobiernos y el
acceso ciudadano a la información de la administración pública como los aspectos
verdaderamente centrales. De esta forma, quedan asociados los conceptos de
gobernanza, la idea de la transparencia y la perspectiva del ciudadano mal tratado o poco
informado, neoinstitucionalismo político de la auditoría ciudadana (O‘Donnell, G., 2004);
y el económico de la reducción de los costos de transacción; pero deja de lado los
aportes de autores “productivistas” (Rodik, R., 2005) sobre la gestión pública y desarrollo.
En definitiva una preocupación centrada más en el Estado de derecho, cercano al
ciudadano y comprometido en resolver el problema del funcionamiento de las
instituciones y la falta de código ético en una sociedad plural que en la dimensión de la
justicia distributiva y la equidad.
Tal vez el límite del neoinstitucionalismo resida en el diagnóstico, en el considerar que los
problemas de las sociedades latinoamericanas, son fundamentalmente sus instituciones,
su falta de capacidades, de transparencia, y operatividad, es decir un diagnóstico que no
contempla lo que ha significado en término de debilitamiento de las capacidades
estatales, las orientaciones macroeconómicas del modelo neoliberal y del Estado
“mínimo”. Como lo demuestra la experiencia reciente en los países de la región
(Venezuela, Argentina y Brasil) y la de los países que mostraron desarrollarse en las
últimas 3 décadas, no fueron justamente las políticas de desestatización y de ‘libre
mercado’ las más exitosas, sino aquellas heterodoxas, ‘productivistas’ y con mayor
presencia del Estado en la regulación y elaboración de planes sectoriales.
En síntesis, el énfasis en el gobierno denota una perspectiva de gobernanza vinculada a
la mejor disposición de lo existente y no a la transformación social. En este sentido, buen
gobierno es aquel que actúa previsible y racionalmente en la disposición de los recursos
existentes en función de las exigencias de una economía de mercado normal y
globalizada. La política (estatal), en este sentido, deviene mera administración
(gubernamental) de lo inevitable.
3. Los límites del enfoque ético dentológico
El punto sobre las reglas vinculadas a la naturaleza democrática del gobierno hace
referencia a valores fundamentales de la dignidad humana, el respecto a los distintos
derechos, y al funcionamiento democrático del Estado.
A su vez remarca la necesaria preocupación sobre la ética pública. Ello es importante
después del legado de utilitarismo dejado por el neoliberalismo (la ausencia de toda ética
social que no sea la de ganadores y perdedores), la búsqueda de la eficacia y la
eficiencia como fines en sí mismo de la gestión pública y un estilo pragmático de gobierno
que afectó todas las esferas del Estado. Esto derivó en ausencia del proyecto político, y
la política se convirtió en un juego de conquista del poder por el poder mismo. Ahora bien
¿en qué consiste recuperar la ética pública del Estado? ¿De qué tipo de ética estamos
hablando cuando pensamos en una ética pública?
Consideramos que al menos deberían tenerse en cuenta dos orientaciones en ética
pública: un enfoque deontológico, procedimental, neoindividualista, basado en códigos,
control y obediencia a estándares universales y regulación de las conductas
funcionariales por los ciudadanos. Y una segunda perspectiva, de una ética teleológica,
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sustantiva, distributiva, dialógica, que plantea también la ética en términos de proyecto
colectivo, donde los fines, los intereses y las prioridades que se fijan o concertan son
decisivas para la equidad que se desea lograr.
En ese sentido el Código se encuadra dentro de la primera perspectiva deontológica
kantiana, pero una preocupación sobre la ética pública debería poner en juego también
enfoques que ponen énfasis por ejemplo en los problemas de justicia distributiva, la
cuestión de los bienes públicos, en la calidad de vida para todos, en el empleo digno, en
todo caso elementos todos que hacen al enorme impacto que tiene la pérdida de la
cohesión social (Castel, R., 2004). Nos inclinamos así por una perspectiva más plural de
la ética pública que integre esta perspectiva de justicia y la importancia de considerar
modelos de desarrollo integrales e inclusivos que apunten la cohesión social y al empleo
de calidad como elementos vertebradotes de la gestión.
Del mismo modo, la responsabilidad ética también le cabe a las naciones en lo interno y
entre sí con mayor intensidad en la etapa de globalización. Implica un trato ético en las
relaciones comerciales, de movilidad de las personas, y de transferencia tecnológica y
cooperación para el desarrollo y en la existencia o no de derecho internacional. En
particular, ello es necesario señalar por las habituales barreras que los países
desarrollados ponen a los productos de las sociedades en desarrollo; por la degradación
ambiental y explotación de los recursos naturales que realizan para mantener niveles de
alto consumo y derroche poco sustentables si se generalizaran, y la subordinación de los
países en desarrollo a las instituciones políticas y económicas del sistema global. En ese
sentido el Código no refleja una mirada ética en la relación entre las naciones.
Tampoco esta presente la discusión en torno del rol del Estado en los procesos de
desarrollo, de manera integral. Por el contrario, es desplazado en ese rol por la gestión
pública que excluye de la discusión el debate sobre qué modelo de desarrollo impulsar
desde el Estado, o cuál es rol del Estado en el mismo. Se presenta al Estado con el
resguardo de: “Evitar el abuso del poder, en especial los privilegios informáticos,
reguladores y competenciales para perseguir a personas, instituciones o empresas que
actúen en el marco de la legalidad” (Código Iberoamericano de Buen Gobierno, 2006:56). Sin embargo, la experiencia indica que en los ’90 lo que ha existido en realidad es un
exceso de poder del mercado. Un poder discrecional de las grandes empresas para no
cumplir con los contratos, no invertir en lo pautado, aumentar la ya excesiva rentabilidad
a costa de la calidad del empleo y de usar su poder de lobby para satisfacer intereses
particulares en detrimento del general. Así el uso abusivo del poder durante la década del
´90 ha estado en realidad en manos del mercado por ausencia de regulación, de política
sectorial, planificación, fuga de capitales, concentración, etc.
En síntesis, tal vez uno de los componentes del buen gobierno o gestión pública debería
ser el replanteo de la eticidad del Estado en aquellas materias en las que se ha
ausentado. ¿Es de buen gobierno desmembrar las seguridades sociales en función del
saneamiento y la racionalización fiscal? ¿Es de un buen gobierno desentenderse de la
gestión de recursos naturales estratégicos? ¿Es de un buen gobierno librar a oligopolios
la fijación de precios de bienes salario? Esto nos lleva a dos preguntas centrales:
primero, ¿cuál es el punto en que la desregulación deviene desgobierno? Y segundo
¿una ética pública involucra sólo al Estado o, más bien, a todos los actores que participan
en la gestión de los bienes públicos?
4. La ausencia de una perspectiva regional
El Código positivamente trata de generalizar una serie de pautas para el buen gobierno
de los países de la región. Sistematiza y generaliza pero, a la vez, registra una ausencia
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de referencia histórica a los cambios producidos en la cuestión regional en los últimos
años, que implican desafíos significativos para la gestión pública. Entre ellos una mayor
interdependencia, articulación de las dimensiones subnacionales, nacionales con
supranacionales -por ejemplo el avance del Mercosur en los planes de integración en
temas de empleo (la constitución del GANemple), energía, procesos productivos,
modificación de asimetrías y transferencia tecnológica, entre otras.
La reconstrucción del Estado en ese sentido, implica entre otras cosas, profundizar la
integración regional, como forma de insertarse al mundo para defender los intereses
nacionales. Así, los nuevos gobiernos de América Latina se encuentran frente a un
enorme desafío que implica la representación y el accionar político en pos de estrategias
de inserción en el mundo que puedan colocar al empleo de calidad en el centro de un
nuevo modelo de desarrollo integral e inclusivo.
En este sentido, los países de menor desarrollo relativo en el nuevo contexto
postneoliberal parecen estar ante una oportunidad histórica de generar orientaciones de
desarrollo más sustentables, productivas y equitativas, rechazando la implementación de
fórmulas que aparentando una cierta universalidad en realidad introducen dobles
estándares que poco tienen que ver con la autonomía política e intereses concretos de
estos pueblos. De hecho, ya lo están haciendo en foros como la OMC a través del G20
en el cuestionamiento a la falta de reciprocidad en las aperturas y al neoproteccionismo,
a la falta de cumplimiento de los acuerdos ambientales; en el aumento del comercio sursur; en políticas de desendeudamiento y en la búsqueda de financiamiento de largo plazo
regional; y cuestionamientos a las instituciones financieras internacionales como el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Por otra parte, la definición del Código Iberoamericano no hace referencia a una
comunidad política concreta -o en términos de Benedict Anderson (1993) más bien a una
comunidad imaginada- dado que en la misma coexisten por lo menos tres regiones
políticas diversas, con diferentes institucionalidades, intereses y hasta con distintas
visiones sobre el estado (UE, ALCA-TLC, MERCOSUR ampliado, y Comunidad
Sudamericana de Naciones). Esta difuminación de las comunidades políticas reales e
imaginadas no contribuye a aclarar la problemática que afronta la construcción de un
nuevo regionalismo que incorpore la dimensión ético-política y sociocultural amplia y
situada.
En definitiva, la acción política y el buen gobierno no pueden estar excluidos de la lucha
contra la homogeneización cultural del postmodernismo, que cuestiona el sentido
identitario y de pertenencia de los ciudadanos. Este proceso opera además sobre
sociedades muy fragmentadas. En ese sentido el Estado debe apelar a una cultura de
creatividad, flexibilidad y apertura para un nuevo modelo alternativo a la globalización
dominante, y en el cual es importante la dimensión simbólica que adquiere la apropiación
de una subjetividad política que incorpore un nuevo concepto de ciudadanía amplia y de
desarrollo sustentable e inclusivo.
5. El Estado como buena administración y como proyecto colectivo
Luego de la hegemonía pensamiento único, de la desarticulación del Estado, de su
cesión de competencias al mercado, de transferencia de responsabilidades sociales a la
sociedad civil y a los gobiernos provinciales y locales sin los recursos necesarios, era
imprescindible una etapa de reconstrucción del mismo. A diferencia de la orientación
de las reformas del Estado de segunda generación, el Estado requiere no sólo de una
gestión transparente, auditable, ni tampoco se reduce a una buena administración, sino
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también debe considerárselo como garante del bien común, centro de articulaciones
sociales e impulsor de un proyecto colectivo y transformador.
Esto muestra uno de los posibles límites del enfoque neoinstitucionalista que debería
contraponerse o equilibrarse con el neoestructural y transformador. El primero profundiza
un enfoque centrado en el ciudadano, en el que la tarea esencial del gobierno es mejorar
de manera continua la calidad de la información, la atención y los servicios prestados al
mismo y asegurar la probidad del funcionario, pero no ya en los puestos jerárquicos como
es de esperar sino que también se le exige probidad a los beneficiarios de planes
sociales que prestan servicios comunitarios en los estados municipales –beneficiarios del
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Este enfoque plantea una relación del
ciudadano como auditor, donde el Estado ejerce sus funciones garantistas y fija reglas de
juego transparentes, remite a los argumentos de la década del ´90 para la reforma del
Estado, la modernización de la administración pública y vinculado a eso la
implementación de las tecnologías de gestión como ‘calidad total’ y la carta compromiso,
es decir reformas que actuaban bajo los supuestos de la falta de transparencia y la
corrupción en la gestión pública.
Si bien importante la gestión pública en términos de información, transparencia y
auditoría, no da cuenta de otros enfoques posibles, y refiere de escasa manera a la
realidad de gobiernos que tienen que hacer frente a sociedades donde la mayoría esta en
situación de pobreza, salen de situaciones fiscales críticas, las demandas sociales de
infraestructura, saneamiento, seguridad, vivienda son apremiantes, los índices de empleo
no registrados son altos y donde el contraste entre los bolsones de concentración de la
riqueza e indigencia son flagrantes.
De este modo, el enfoque centrado en el ciudadano y la transparencia resulta insuficiente
en tanto que el desafío que se plantea para el desarrollo de estas sociedades es mayor:
el proceso de reconstrucción del Estado implica revertir las situaciones de concentración,
de exclusión, desindustrialización y desempleo. Por eso hablamos del enfoque centrado
en la transformación, donde la ciudadanía es importante, pero no tanto en un papel
controlador o auditor de transparencia, como actores de un proceso de cambio, en su
protagonismo social. Donde el Estado es interpelado, cuestionado pero a la vez necesita
de los movimientos sociales -de desempleados, ambientales, obrero, de género,
consumidores, vecinales, entre otros- para poder transformar la realidad, para que estos
temas ingresen y se mantengan en la agenda y a la vez para que el proceso
transformador tenga una base social que lo sustente.
Junto con ello, la perspectiva de la gestión federal del Estado debería también ser
tenida más en cuenta, sobre todo porque hay importantes países federales en la región,
lo cual incluye la problemática de la descentralización, de la coparticipación, de las
competencias, de reforzar las regiones internas, de reindustrialización y la equidad
espacial o federal; la soberanía de los recursos naturales; el mejorar la capacitación de
los recursos humanos, promover equipos, una ética de responsabilidad pública,
generalizar una carrera profesional administrativa en las administraciones provinciales; de
los nuevos requerimientos de los gobiernos locales, de regulación de las empresas, etc.
El Estado como buena administración y como proyecto colectivo o político-social necesita
además de un enfoque de acción colectiva que aglutine a los actores y movimientos
sociales necesarios para incorporar en la agenda actual el debate en torno de procesos
concentradores e inequitativos y modificar relaciones de poder. En ese sentido el diálogo
social, la concertación y la articulación con actores es claro: el Estado sólo no puede, no
es un problema de auditoría y transparencia, es un problema de transformación de la
realidad.
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6. Hacia una nueva perspectiva de la buena gestión del Estado
Después de tres décadas de ataque al Estado por parte de numerosos instituciones
académicas, organismos internacionales, elites políticas y medios, parece haber hoy un
nuevo marco que recupera la acción estatal como promotora del desarrollo. Este retorno
o vuelta a la agenda pública del Estado es bienvenida ya que comienza a dar cuenta de
la situación de desigualdad, exclusión y pobreza de importantes sectores de la población.
La hegemonía neoliberal tanto en su versión del Estado mínimo y Estado amigo
conformaron nuevas relaciones con la sociedad que no sólo significaron falta de
cobertura social, desempleo estructural y quiebre de los seguros sociales sino también
modificaron las relaciones de poder y de fuerza de los actores que conforman el
capitalismo contemporáneo.
La situación posneoliberal puede graficarse el Estado con diversas metáforas, una
posible es, como “una maraña” de intereses, de contradicciones y disputas de poder que
disipa y complejiza las políticas públicas. Por ello en cuanto a la redefinición de una ética
pública en la gestión del Estado orientada hacia la reconstrucción de sus capacidades,
podrían sintetizarse 4 aspectos condicionantes de la gestión pública que conforman
estos “anillos” que retienen la capacidad pública y que deberían replantearse en función
de un fortalecimiento y recuperación del Estado.
a. En relación a la tecnoburocracia internacional
La incidencia del paradigma neoliberal de gestión pública no sólo significó la aceptación
de una doctrina en la acción estatal, sino también una administración de doble nivel
(Nogueira, M., 2002) y una suerte de “colonización” en los criterios de asignación, de
presupuestación e implementación por parte de los Estados nacionales de la región de
los organismos internacionales dentro de la misma gestión pública -Banco Mundial,
PNUD, BID, entre otros.
b. En relación a las oligarquías locales
La desarticulación del Estado permitió en muchos casos el enquistamiento de oligarquías
locales, grupos de intereses, corporativos o estamentales a partir de privilegios e
incentivos que brindaba la misma estructura del Estado, como por ejemplo en el PAMI.
c. En relación a su propia fragmentación interna
- Para dar respuesta a las necesidades de ciudadanía, se requiere, lograr una mayor
coordinación interinstitucional, establecer pautas para evitar la superposición de
programas y planes y revertir, a la vez la falta de información de coordinación. En
definitiva, darle mayor integración a la gestión; resolver problemas de ausencia de
criterios básicos para priorizar el gasto público, el mejorar la articulación productiva de los
recursos existentes, en definitiva en generar una nueva cultura institucional.
- Mayor vinculación entre sociedad del conocimiento con áreas prioritarias en políticas
públicas y la producción e innovación. Se observa a la academia y las universidades y al
Estado como ámbitos que se desconocen, sin vinculación ni retroalimentación. Por ello se
requiere modificar el hiato entre conocimiento y gestión que contribuyan a superar la
fragmentación a mejorar la masa crítica para las políticas públicas, la gestión y la eficacia
en su implementación.
- Mayor explicitación de una estrategia unificadora del accionar público -el empleo de
calidad en el centro de las políticas públicas.
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d. En relación a la autonomía de la Sociedad Civil
Reintroducir la participación ciudadana como activa partícipe en el debate sobre el
desarrollo y la construcción de un proyecto colectivo, de un nuevo rumbo, es decir, no
reducirla solo a la esfera del control y auditoría, en términos individuales y despolitizada,
sino acentuar la articulación y un protagonismo social que permita contener el avance de
otros actores en la formación y ejecución de las políticas públicas, sobre todo de aquellos
sectores del mercado y de poder más concentrado. Al mismo tiempo, un mayor
involucramiento de los movimientos sociales y las organización de al sociedad civil en la
aplicación de políticas sociales significa pensar toda una serie de “nuevas” relaciones de
poder.
Estas consideraciones implican priorizar ciertos diagnósticos por sobre otros:
i) En este marco la capacidad del Estado no sólo se recupera a partir de mejorar
procedimientos, la transparencia, la promoción de los recursos humanos e intervenir
como un Estado amigo, sino que significa recuperar el rol político y estratégico, a partir de
la planificación, la articulación de intereses y creación de consensos. La capacidad del
Estado no se recupera a partir de sólo medidas técnicas y administrativas sino a partir del
rol activo y presente en la construcción de un nuevo modelo de desarrollo integral e
inclusivo.
ii) Hacia una nueva visión del Estado y la gestión pública -aspectos a considerar como
positivos para el caso argentino:
-Se esta creando una “conciencia” de la necesidad de recuperar el rol estratégico
y político del estado tanto en ámbitos públicos como de la sociedad civil (Consejo
Consultivo Nacional, Plan Estratégico Territorial 2016 -Subsecretaría de
Planificación Territorial de la Inversión pública-, Plan Estratégico Nacional de
Ciencia Tecnología e Innovación Bicentenario 2006-2010, entre otros).
ii) También una reflexión sobre la cuestión del poder. Si duda la tarea encaminada a
reconstruir el Estado no es empresa fácil, pero si puede entenderse como un proceso
político y social de construcción de poder político social, para ello podrían considerarse
los siguientes aspectos:
- La construcción de poder implica una articulación de intereses sociales, económicos
y políticos.
- Debe pensarse como estrategia nacional-regional
- La reconstrucción es en base a la articulación local-provincial-nacional que
incorpore la preocupación por el federalismo, la creación de microregiones para el
desarrollo más armónico de los territorios y la complementación productiva entre las
ciudades y regiones al interior de los Estados.
- Requiere de la recuperación de la política, de mayor autonomía del Estado del
sistema de poder dominante durante los ’90, que le permita aumentar su capacidad
de negociación, de regulación y de diálogo social para liderar un proceso de
cambio mediano y largo plazo.
7. Hacia un proyecto esperanzador
Es necesario señalar que procesos de transformación como los que están operando en
nuestros países requieren de una motivación especial para llevarse a cabo, tanto en el
plano individual como en lo colectivo. Hay una necesidad por tanto de una formación para
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el cambio cultural institucional del mismo, y en la relación Estado-sociedad, de reconocer
la existencia una nueva subjetividad, porque el Estado no sólo integra la racionalidad de
acuerdo a medios sino también de acuerdo a valores. Sobre todo, porque luego del
experimento de la sociedad del mercado, el individualismo competitivo ha originado una
subjetividad vulnerada, debilitada, y en este sentido, se trata de hacer posible un futuro
mejor para el conjunto, sobre todo para aquellos sectores que no se perciben en él o se
ven peor (por pérdida de autoestima, de dignidad y desánimo) haciendo de ese futuro un
camino de inclusión posible.
Se trata de recrear un proyecto esperanzador donde se redefina profundamente el
sentido de la calidad de vida, más allá del acceso individual, porque una sociedad
desigual, de incertidumbre y marginación tiende a reproducir la reclusión, la cultura de la
urgencia, la violencia y la insolidaridad (Giraud, C., 2005). En ese sentido, la idea de ‘una
sociedad para todos’, no supone el desconocimiento del conflicto, ni una igualdad
uniformada, sino apuntar a una sociedad donde las condiciones de dignidad de las
personas sean respetadas, donde mejore la calidad de vida -no sólo en su acepción
privada, de confort y seguridad- sino como una calidad pública y proyecto colectivo.
En suma, el Código de Buen Gobierno, es un interesante impulso para reflexionar sobre
los procesos de reconstrucción del Estado y la mejora de la gestión y sobre las distintas
estrategias posibles, reemplazando aquellas que apuestan solo a la reproducción de las
condiciones del modelo previo, introduciendo pequeñas modificaciones pero que
continúan percibiendo al Estado solo como perspectiva jurídica, administración, como
flujos de información transparentes, climas de inversión y contrato, por otras que
apuestan a la transformación, que le reconoce la necesidad de encarar el bien común, de
remitir a proyectos colectivos y de promover sociedades con más esperanza.
Agosto de 2006
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