Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores... INFORME FINAL ANEXOS k.1 Informe Metodológico para la evaluación de Cobertura

Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2005
INFORME FINAL
ANEXOS
k.1 Informe Metodológico para la evaluación de Cobertura
Marzo 27, 2006.
Nota Metodológica para el análisis de Cobertura
En los términos de referencia se solicita presentar una nota metodológica sobre una propuesta de metodología para el análisis de
cobertura del Programa del 2003 al 2005, y que para ello se tome en cuenta la existencia o no de una estrategia anual o multianual de cobertura.
El primero punto a comentar es el hecho de que hasta este año no existe, según respuestas verbales de funcionarios de la unidad
administrativa responsables del programa la instrumentación, una estrategia propiamente dicha, ya no para el análisis de la
cobertura sino tampoco para la planeación de la misma.
Esta situación tiene explicación en la génesis misma del programa y en una carencia inicial de datos duros sobre la distribución
real a nivel estatal, municipal y de localidad, de los Adultos Mayores, en condición de pobreza alimentaria, residiendo en
localidades rurales de alta y muy alta marginación.
Analicemos cada una de las causales:
En primer lugar la de la carencia de datos duros que permitieran dimensionar y ubicar con toda precisión la población objetivo del
programa. Si bien se cuenta con información del INEGI sobre el total de adultos mayores residiendo en localidades rurales y por
otro lado se cuenta con la información de CONAPO de clasificación de nivel de marginación de las localidades del país, no hay
fuente alguna que permita saber directamente, sin inferencias obtenidas a partir de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto,
cuántos de esos adultos mayores están en condición de pobreza alimentaria. Este detalle, que puede salvarse a través de
aproximaciones a nivel de localidad (utilizando como punto de partida la información censal del 2000, más las proyecciones más
recientes de CONAPO, más los estimadores de la ENIGH) nos llevaría a “suponer” que el tamaño de la población objetivo por
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estado, municipio y localidad es de cierta dimensión y a partir de dicho “supuesto” hacer lo que se ha venido haciendo calcular el
Indicador de Cobertura (Beneficiarios/Población Objetivo) utilizando como denominador del cociente una cifra “supuesta”. Esta
aproximación si bien sirve para georeferenciar aproximadamente a la población objetivo, también debemos aceptar que no es
garantía total de que sea la más precisa para hacer, si así hubiere sido originalmente pensado, una planeación o “ataque” para
“cubrir” de la manera más eficiente a la población de interés. Una mucho mejor manera para dejar de usar cifras “supuestas” o
aproximaciones es precisamente la plasmada en las ROP vigentes: la encuesta (censo) de la población Adulta Mayor que no sólo
permitirá saber cuántas personas de 60 y más años de edad existen, sino (y lo más importante) calcular cuántas están en pobreza
alimentaria.
En segundo lugar está la característica de la génesis del programa (Acuerdo Nacional para el Campo), misma que distorsionó la
creación del primer padrón de beneficiarios, ya que en lugar de que se hubiera integrado de manera proporcional a como
realmente están distribuidos los adultos mayores en las entidades, municipios y localidades, se integró siguiendo los patrones de
interés y capacidad de levantamiento de solicitudes de las organizaciones sociales participantes en el mencionado Acuerdo
Nacional.
Ante tal panorama resulta, hasta cierto punto sorprendente, el observar que el muy posible sesgo que le hubieran metido las
organizaciones sociales no fue tanto, ya que entidades donde se supone habitan la mayor cantidad de adultos mayores que
cumplan las condiciones de marginación y pobreza (Veracruz, Puebla, Chiapas, Guerrero, y Oaxaca) han resultado ser de las que
más se han beneficiado del PAAM. Si acaso resalta una cierta incongruencia (con la idea de que los apoyos del PAAM se
distribuyan de manera proporcional a la existencia de Adultos Mayores en las entidades) para el caso de Guanajuato, que sin ser
una de las entidades, teóricamente hablando, de mayor cantidad de Adultos Mayores recibe apoyos que superan a todas las otras
entidades con excepción de Veracruz.
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Ahora bien, ¿qué hacer para que las futuras entregas de apoyo del próximo año se distribuyan de manera más justa y haya más
equidad en la cobertura?
Los primeros atisbos de recomendación van así:
a) A partir de los datos de la ENAM 2005 se podrán conocer las verdaderas distribuciones de Adultos Mayores por entidad,
municipio, localidad, grupo de edad y condición de invalidez. Con ello se podrán crear “clusters” de prioridad en la atención
a los adultos mayores que más lo requieran (conjuntos de localidades al interior de los municipios y “clusters” de municipios
al interior de los estados) según su condición de edad y discapacidad.
b) Con los “clusters” así conformados se podrán hacer planeaciones y logísticas de distribución de apoyos maximizando la
cobertura respecto al presupuesto que se tenga.
c) Con los “clusters” anteriores se estará en posibilidad de establecer cruces con las distribuciones de población que están en
otros programas de asistencia social y planificar si es más fácil incorporar a los adultos mayores en condición de pobreza
alimentaria a esos otros programas existentes (y por ende reorientar geográficamente los recursos del PAAM hacia otras
zonas), o si bien es mejor que se queden en el PAAM dado que no existen otras programas cercanos.
d) También la creación de “clusters” puede ser de utilidad para hacer monitoreos más enfocados a través de encuestas de
seguimiento para ver hasta qué punto los apoyos sí están sirviendo para su propósito y hasta qué punto la acumulación de
apoyos a nivel de hogar del beneficiario tienen un impacto suficiente como para “empujar” al adulto mayor a un estadio
diferente de pobreza o, eventualmente, a uno de no pobreza. Este monitoreo será también muy útil para analizar, con datos
duros, hasta cuánto tiempo un adulto mayor debe seguir recibiendo el apoyo. Aspecto que es muy importante para poder
decidir la temporalidad de la ayuda y que no se convierta de facto en una pensión.
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Hablando ahora sobre la factibilidad de una estrategia de cobertura multianual, se puede decir que si no es posible “cubrir”
durante un mismo año a todos los adultos mayores del país en condiciones de pobreza alimentaria, de más edad y con
incapacidad físicas, que viven en localidades rurales de alta y muy alta marginación, bien se podría instrumentar una estrategia
multianual donde, digamos a la vuelta de 2 años todos los adultos mayores hubieren recibido, al menos un apoyo ($2,100.00).
La solución para distribuir en dos años un apoyo económico a todos, se reduce un problema típico de Investigación de
Operaciones.
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