Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Capitulo 1 Diseño del Programa En este capítulo se analiza lo correspondiente al diseño del Programa, con base en los principales cambios en las Reglas de Operación 2004 preliminares, la inserción del diseño en los objetivos y lineamientos de la Estrategia Contigo, el Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006), el Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006) y con la Estrategia de Microrregiones, así mismo se realiza un análisis de consistencia interna de los elementos del Programa. 1.1. Cambios en las Reglas de Operación 2004 preliminares El análisis de los principales cambios en las Reglas de Operación se realizó con base en la comparación de las ROP 2003 y las 2004 preliminares, de las cuales se identificaron las diferencias que presentaron en los principales elementos del diseño: objetivos, modalidades de apoyo, características de los apoyos, cobertura, población objetivo y los montos de apoyo. 1.1.1. Cambios en los objetivos Los cambios en los objetivos de las ROP se analizaron diferenciando el análisis del objetivo general y de los objetivos específicos del Programa. Cambios en el objetivo general Los principales cambios en los objetivos del Programa se analizan de acuerdo con el cuadro 1, de la siguiente forma: Cuadro 1. Cambios en el objetivo general de las ROP 2003 y las ROP 2004 preliminares Elemento Objetivo general ROP 2003 Buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de marginación del país a través de la promoción de: Proyectos estratégicos emanados directamente de un proceso de planeación participativa. La corresponsabilidad de su población en el desarrollo económico, social y humano. La promoción de un enfoque de género en la distribución de los recursos, las oportunidades y los beneficios del programa. El apoyo a la población rural en condiciones de pobreza en la realización de gestiones que les permitan contar con los ROP 2004 preliminares Coadyuvar al desarrollo de las microrregiones a través de la realización de obras y acciones en beneficio de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de la población en el desarrollo social, económico y humano; y promoviendo la equidad y el enfoque de género en los beneficios del Programa Principales cambios 1.- El concepto de desarrollo integral y sustentable ya no se contempla en las ROP 2004 preliminares. 2.- En el objetivo general de las ROP 2004 preliminares, ya no se considera la gestión de documentos. 3.- El fomento a la organización social con proyectos que respondan a la demanda social deja de ser parte del objetivo general del Programa en las ROP 2004 preliminares. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 11 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Elemento ROP 2003 ROP 2004 preliminares Principales cambios documentos oficiales que les acrediten los atributos de personalidad jurídica necesarios para ejercer sus derechos ciudadanos y obtener seguridad sobre su patrimonio La generación de procesos complementarios de desarrollo regional integral en las comunidades en condiciones de pobreza que muestren expresiones agudas de exclusión social o resquebrajamiento del tejido social. El fomento a la organización social con proyectos que respondan a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto de abatir las múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad. Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares. El concepto de desarrollo integral y sustentable contemplado en las ROP 2003 desaparece en las ROP 2004 preliminares. Esta situación vino a favorecer la consistencia del Programa, debido a que, por un lado, los tipos de apoyo que ofrece se orientan principalmente al desarrollo de la infraestructura social básica más que a fomentar un desarrollo integral, mientras que por otro lado, los tipos de apoyo tienen un bajo o nulo impacto ecológico como para hacer uso del concepto de sustentabilidad. A diferencia de las ROP 2003, en donde sólo se contempla la acción de enfoque de género, en las ROP 2004 preliminares, se adiciona el concepto de equidad de género en los beneficios del Programa. La gestión de documentos oficiales que les acrediten los atributos de personalidad jurídica necesarios para ejercer sus derechos ciudadanos y obtener seguridad sobre su patrimonio para la población rural en condiciones de pobreza, deja de formar parte del objetivo general del Programa en las ROP 2004 preliminares, pero se incorpora como componente de apoyo del Programa. Al igual que la acción anterior, el fomento a la organización social con proyectos que respondan a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto de abatir las múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad, deja de formar parte del objetivo general en las ROP 2004 preliminares, pero se mantiene éste propósito, al incluirlo dentro de la nueva vertiente de apoyo de Promoción social. En términos generales los principales cambios en el objetivo general de las ROP 2004 preliminares con respecto de las ROP 2003, implicaron, por un lado, la eliminación de la búsqueda del “desarrollo integral y sustentable” y por otro, la incorporación de la equidad de Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 12 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 género. Algunas otras acciones sólo se readecuaron, convirtiéndose en vertientes de apoyo, como fue el caso de Promoción Social e Identidad Jurídica. Cambios en los objetivos específicos del Programa En las ROP 2004 preliminares ya no se contemplan modalidades de apoyo, lo cual condujo a que los objetivos específicos del Programa tuvieran algunas modificaciones. El análisis de los cambios de los objetivos específicos del Programa se realiza con base en el cuadro 2, de la siguiente manera: Cuadro 2. Cambios en los objetivos específicos de las ROP 2003 y las ROP 2004 preliminares Elemento Objetivos específicos ROP 2003 Identificar, impulsar y consolidar Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) como detonadores de desarrollo, que funcionarán como ejes articuladores para la atención de las prioridades de la población que habita en las localidades dispersas y fortalecer otros espacios territoriales en condiciones de pobreza y marginación. Actuar a partir del conocimiento de las condiciones sociales de las microrregiones y otros espacios territoriales marginados, mediante el desarrollo de diagnósticos situacionales, estudios o inventarios y planeación participativa, que permitan contar con información confiable sobre las necesidades y potencialidades de las zonas de atención. Aprovechar las estrategias y programas institucionales implementados por los diferentes órdenes de gobierno, para la atención de las comunidades en condiciones de pobreza y alta marginación, con el firme propósito de conjuntar esfuerzos en la atención de la población más necesitada. Fomentar la concurrencia de acciones y recursos de otras dependencias federales y los otros, sector social, privado e instituciones académicas, que permitan potenciar los resultados. Promover la no duplicidad de acciones, supervisar y vigilar el proceso de ejecución de los proyectos. Involucrar a las comunidades y a las beneficiarias y los beneficiarios en la construcción de un nuevo camino para la resolución de sus problemas y necesidades, promoviendo su aportación en mano de obra o materiales de la región para la ejecución de los proyectos y sensibilizándolos sobre la importancia que reviste para la comunidad la participación en la definición, priorización, seguimiento y mantenimiento de las obras o acciones, así como de las labores de Contraloría social ROP 2004 preliminares Identificar Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) e impulsarlos, a través de la dotación de servicios, infraestructura social y acciones de tipo productivo, fomentando la concurrencia de esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno, que permitan potenciar los resultados y promover la no duplicidad de acciones. Promover que los beneficiarios aporten mano de obra o materiales para la ejecución de las obras o acciones, así como su participación en el seguimiento y mantenimiento de las mismas. Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 13 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Uno de los principales cambios en los objetivos específicos de las ROP 2004 preliminares, es que ya no se establece la actuación a partir del conocimiento de las condiciones sociales de las microrregiones y otros espacios territoriales para priorizar las necesidades y orientar los apoyos. En las ROP 2003 se establece el aprovechamiento de las estrategias y programas institucionales implementados por los diferentes órdenes de gobierno, para la atención de las comunidades en condiciones de pobreza y alta marginación, con el firme propósito de conjuntar esfuerzos en la atención de la población más necesitada. Este objetivo específico, desaparece en las ROP 2004 preliminares; sin embargo se continúa desarrollando mediante la estrategia de microrregiones al ser el espacio de negociación de las Secretarías para la canalización de los recursos en las microrregiones. El objetivo de fomentar la concurrencia de acciones y recursos de otras dependencias federales y los otros órdenes de gobierno, sector social, privado e instituciones académicas, que permitan potenciar los resultados, se adiciona como uno de los objetivos específicos de las ROP 2004 preliminares. A razón de que la modalidad de identidad jurídica se convierte en una vertiente de apoyo del Programa en las ROP 2004 preliminares, desaparecen sus objetivos específicos. Una modificación relevante en las ROP 2004 preliminares, es que con base en los avances que se registren en las localidades apoyadas, la SEDESOL determinará la terminación del otorgamiento de los subsidios; para esto, se tomará en cuenta que las localidades objetivo cuenten con los elementos de infraestructura, organizativos o productivos que les permitan cumplir con el propósito del CEC, así como la suficiencia presupuestaria. 1.1.2. Cambios en las modalidades de apoyo Uno de los cambios más importantes realizados en las ROP 2004 preliminares está relacionado con la eliminación de las modalidades de apoyo: microrregiones y zonas de alta marginación e Identidad Jurídica. La modalidad de Identidad Jurídica se convirtió en una vertiente de apoyo. 1.1.3. Cambios en las características de apoyo Los cambios en las características de apoyo se analizan con base en el cuadro 3, de la siguiente manera: Cuadro 3. Cambios en las características de los apoyos de las ROP 2003 y 2004 preliminares Elemento Características de los apoyos ROP 2003 Accesibilidad: Apoyar obras de construcción, ampliación, rehabilitación, conservación y mejoramiento de vías de comunicación que permitan una mayor integración económica y social al interior de las microrregiones o zonas de exclusión social. Infraestructura Social Básica: ROP 2004 preliminares Accesibilidad: obras de construcción, ampliación, rehabilitación, conservación y mejoramiento de vías de comunicación que permitan una mayor integración económica y social. Infraestructura Social Básica: construcción, ampliación y rehabilitación de redes de energía eléctrica; de agua y alcantarillado; la construcción y el Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 14 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Elemento ROP 2003 Apoyar la construcción, ampliación y rehabilitación de redes de energía eléctrica, la construcción, ampliación y rehabilitación de sistemas de agua potable y alcantarillado, la construcción y el empedrado o pavimentación de calles, urbanización, construcción de letrinas, fosas sépticas, acciones para la conservación del medio ambiente y estudios y proyectos ejecutivos o de preinversión, entre otros. Desarrollo Comunitario: Realización de obras de construcción, ampliación, remodelación y rehabilitación de espacios públicos de esparcimiento, asistencia social, cultura y recreación, así como estancias o albergues para prestadores de servicio social comunitario de residencia que apoyen la operación de este programa. Salud, Educación y Deporte: contribuir a ampliar la cobertura de los servicios educativos, deportivos y de salud, incluyendo la construcción, ampliación, rehabilitación y equipamiento de escuelas, clínicas, hospitales, espacios deportivos y centros de salud. Vivienda: dotar de piso a las viviendas con el objetivo de favorecer el bienestar familiar, mejorando sus condiciones sanitarias y promover la rehabilitación y ampliación de viviendas. Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA): Establecer, equipar y consolidar unidades de capacitación, con el propósito de brindar oportunidades de desarrollo personal y comunitario a los habitantes de las microrregiones. Abasto y acopio: Establecer los mecanismos y acciones de apoyo para la distribución y comercialización de productos artesanales y de abasto. Infraestructura y fomento a la producción y a la productividad: Apoyar la construcción y rehabilitación de la infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, el cultivo de productos, así como el establecimiento de talleres de orientación y capacitación en materia artesanal y productiva, entre otras. ROP 2004 preliminares empedrado o pavimentación de calles, urbanización, construcción de letrinas, fosas sépticas, acciones para la conservación del medio ambiente y estudios y proyectos ejecutivos o de preinversión, entre otros. Desarrollo Comunitario: Realización de obras de construcción, ampliación, remodelación y rehabilitación de espacios públicos de esparcimiento, asistencia social, cultura y recreación, entre otras. Salud, Educación y Deporte: Obras de construcción, ampliación, rehabilitación y equipamiento de escuelas, clínicas, hospitales, centros de salud y espacios deportivos. Vivienda: rehabilitación y ampliación de vivienda y dotación de piso firme. Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA): Establecer, equipar y consolidar unidades de capacitación, con el propósito de brindar oportunidades de desarrollo personal y comunitario a los habitantes de las microrregiones Abasto y acopio: Establecer los mecanismos y acciones de apoyo para la distribución y comercialización de productos de abasto. Infraestructura y fomento a la producción y a la productividad: Apoyar la construcción y rehabilitación de la infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, el cultivo de productos, así como el establecimiento de talleres de orientación y capacitación en materia productiva, entre otras; podrán promoverse oportunidades para jóvenes egresados de las instituciones de educación media superior, técnica superior, superior y normal. Telefonía: impulsar una red rural de comunicaciones, mediante la construcción de redes telefónicas. Promoción social: Actividades de la SEDESOL en apoyo a las localidades objetivo tales como apoyo a las actividades de organización comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno, estudios, investigaciones y promoción del programa en las microrregiones. Equipo intermunicipal: Apoyar la conformación de lotes de maquinaria y Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 15 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Elemento ROP 2003 Telefonía: impulsar una red rural de comunicaciones, mediante la construcción de redes vía satelital y/o de microondas. Equipo intermunicipal: Apoyar la conformación de lotes de maquinaria y equipo que doten a los municipios de mayor capacidad de ejecución y fomenten la utilización de mano de obra local. Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares. ROP 2004 preliminares equipo que doten a los municipios de mayor capacidad de ejecución y fomenten la utilización de mano de obra local. Identidad Jurídica: Acciones y actividades orientadas a brindar identidad y certeza jurídica a la población objetivo, como lo son actas de nacimiento, matrimonio, defunción, divorcio, Clave Única de Registro de Población (CURP), Registro Federal de Contribuyentes (RFC), certificado de estudios, sucesiones testamentarias y por herencia legítima, testimonios de bienes muebles e inmuebles, entre otras. Se establece que se podrán apoyar los proyectos o acciones señaladas, con la participación de jóvenes estudiantes que realicen servicio social comunitario en las localidades objetivo y en el marco de la estrategia Jóvenes por México, incluyendo estancias o albergues para los prestadores de servicio social comunitario de residencia que apoyen la operación del Programa. En la vertiente de infraestructura y fomento a la producción y a la productividad, se dejan de apoyar los talleres con actividades artesanales, dedicándose por completo a las actividades productivas. A juicio del Evaluador se considera que las actividades artesanales debieran de ser apoyadas por medio del Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanías (FONART), esto con la finalidad de evitar una duplicidad de acciones entre los propios programas de la Secretaría. Otro de los cambios observados en la vertiente de infraestructura y fomento a la producción y a la productividad se refiere a que se abren oportunidades para jóvenes egresados de instituciones de educación media superior, técnica superior, superior y normal. Lo anterior permite una complementariedad con el Programa de Jóvenes por México. En la componente de Telefonía, ya no se apoya con redes satelitales y de microondas, sino solamente con redes telefónicas. Para las ROP 2004 preliminares, se formulan nuevas vertientes de apoyo las cuales son la de Promoción social y la de Identidad Jurídica. La vertiente de Promoción social tiene como propósito apoyar las actividades de la SEDESOL para el impulso de las localidades objetivo tales como el fomento a las actividades de organización comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno, estudios, investigaciones y promoción del programa en las microrregiones. En la vertiente de Identidad Jurídica (ROP 2004 preliminares) se dejan de impulsar las acciones correspondientes a la gestión para testimonios de animales, tesoros y constancias de servidumbre. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 16 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 En general se considera que los cambios en las ROP 2004 preliminares son positivos en cuanto son más precisas y orientadas a mejorar la operación del Programa. 1.1.4. Cambios en la cobertura y población objetivo Las ROP 2003 establecen que la cobertura del Programa son las microrregiones determinadas por la SEDESOL y aquellas que muestren expresiones de exclusión social o resquebrajamiento del tejido social, las cuales deben ser aprobadas por dicha Secretaría. Las ROP 2004 preliminares, especifican que la cobertura del Programa son las localidades identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) ubicadas dentro de las microrregiones determinadas por la SEDESOL. El Programa, de acuerdo con las ROP 2004 preliminares, también puede operar en el área de influencia del CEC, siempre y cuando las acciones tengan impacto en éste. Las propuestas de obras o acciones en estas localidades deben presentarse con la correspondiente justificación. La población objetivo no cambió, sólo se ajustó al espacio territorial señalado en la cobertura del Programa. Estos cambios en la cobertura son positivos en cuanto buscan evitar la dispersión de las acciones con poco impacto y concentrarse en las localidades CEC, como espacios estratégicos que contribuyan a detonar el desarrollo local. 1.1.5. Cambios en los montos de apoyo Los cambios en los importes máximos de apoyos federales, se analizan con base en el cuadro 4, de la siguiente forma: Cuadro 4. Cambios en los montos de apoyo de las ROP 2003 y 2004 preliminares Elemento Monto de los apoyos ROP 2003 ROP 2004 preliminares Hasta $ 2,500,000.00 (dos millones Hasta $ 2,000,000.00 (dos millones de quinientos mil pesos 00/100 M.N.) o pesos 00/100 M.N.) o cifra superior si el cifra superior si el proyecto o la obra lo proyecto o la obra lo justifica, en éste justifica, en éste último caso, previo último caso, previo dictamen del Comité dictamen del Comité Único de Único de Validación Central. Validación Central Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares. En las ROP 2004 preliminares hubo un incremento en el monto máximo de apoyo federal para las obras o acciones, pasando de dos a dos y medio millones de pesos, esto debido principalmente al incremento en el precio de algunos materiales como el acero, que es el insumo básico para las obras de pavimentación, vivienda, accesibilidad y de otros componentes de apoyo del Programa, ya que para algunos proyectos, el monto federal resultaba insuficiente para el costo total de los proyectos. En las ROP 2003, para la modalidad de Identidad Jurídica, el apoyo era por Proyecto y el monto máximo federal era equivalente a 105 días de salario mínimo vigente, según la zona geográfica correspondiente. Según las ROP 2004 preliminares, el monto continúa vigente pero el concepto de Identidad Jurídica sólo se maneja por acciones y no por Proyecto. La asignación ahora es por documento. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 17 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 De acuerdo con las ROP 2003, para las acciones asociadas con una eficiente operación, supervisión, seguimiento y evaluación externa, la SEDESOL contaba con recursos de hasta un 25 por ciento del monto asignado al Programa. Para 2004, las ROP preliminares sólo consideran un 7 por ciento del monto de los recursos asignados al Programa. Los cambios en los importes obedecen a la actualización de los costos de las obras y a los cambios en los precios de los insumos que se requieren para la construcción de las obras por efecto de la inflación. 1.2. Correspondencia de los cambios en las ROP 2004 preliminares con relación a las debilidades del Programa y recomendaciones planteadas en la Evaluación Externa 2003 La evaluación externa 2003 del Programa, utilizó la metodología de Oferta institucional y Demanda social, de la cual se desprendieron una serie de conclusiones y recomendaciones tanto para la Estrategia de Microrregiones como para el Programa para el Desarrollo Local, por lo cual, el análisis de éste apartado sólo toma en cuenta lo referente al Programa, particularmente de las debilidades y recomendaciones para las ROP. El análisis del cambio en las ROP 2004 preliminares, respecto a las debilidades encontradas por la evaluación externa 2003, así como sus respectivas recomendaciones, se presenta en el cuadro 5. Cuadro 5. Debilidades y recomendaciones de la Evaluación Externa 2003 del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) respecto a su diseño Resultados de la evaluación externa 2003 Objetivo general Promoción Debilidades Confusión en la interpretación del objetivo general al desarrollarse en líneas de acción Falta de promoción del Programa para con los beneficiarios. Recomendaciones Cambio en la redacción del objetivo general Mayor promoción del Programa Territorio de impacto Falta de la definición de una estrategia para el cumplimiento del área de impacto en la irradiación de 5 km. Elaboración de una estrategia para la irradiación de impactos en un radio de 5 km Fuente: Evaluación externa 2003 del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones). Impulso a las actividades productivas Falta de acciones productivas complementarias Trabajo conjunto con otros Programas, como Opciones Productivas La evaluación externa 2003 concluyó que no existía una clara diferenciación entre los objetivos de la estrategia de microrregiones y los del Programa, lo que daba lugar a confusiones en su interpretación. Al respecto la entidad evaluadora recomendó el cambio en la redacción del objetivo general para evitar dichas confusiones, lo que dio lugar a la readecuación del objetivo general en las ROP 2004 preliminares. Otra de las conclusiones de la evaluación externa 2003 fue que el Programa mejorara sus tareas de promoción e información a los habitantes de las localidades beneficiarias sobre los procesos que se aplican para que una localidad reciba los apoyos, de ahí surgió la creación de la componente de Promoción social, que apoya las actividades de organización Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 18 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno, estudios, investigaciones y promoción del Programa en las microrregiones. La institución evaluadora recomendó en su análisis, la definición de una estrategia que ayude a cumplir el supuesto de irradiación de impactos en las comunidades que se encuentran en un radio de 5 kilómetros a la redonda. Al respecto, en las ROP 2004 preliminares, se delimitó la cobertura del Programa a las localidades CEC y áreas de influencia, ubicadas en las microrregiones determinadas por las SEDESOL. Otra conclusión fue que las acciones del Programa contribuyen a mejorar el entorno, pero para tener un efecto de abatimiento sobre la marginación es necesario trabajar en acciones productivas complementarias que fomenten el crecimiento económico de la región, en éste sentido se recomienda que el programa para el Desarrollo Local vaya siempre acompañado del programa de Opciones Productivas. La complementariedad con otros programas es un concepto que se mantuvo y se ha mantenido en las ROP de años anteriores a la fecha, pero el cambio se dio en que en el componente de apoyo de infraestructura y fomento a la producción y a la productividad se apoyarían por completo solo actividades en materia productiva sin contemplar a las actividades artesanales. En general, las observaciones sugeridas por la evaluación externa 2003 fueron tomadas en cuenta en las ROP 2004 preliminares, excepto la de la complementariedad con el Programa de Opciones Productivas porque rebasaba su ámbito de acción. 1.3. Cambios en el diseño del Programa y los principios Estrategia Contigo planteados en la Contigo es la estrategia del gobierno mexicano para impulsar el desarrollo integral de las personas y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población. Contigo no es un programa social más, busca coordinar los esfuerzos de todas las Secretarías y dependencias del ámbito social. Es una forma de trabajar juntos; gobierno federal, estados, municipios, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y comunidades. De esta manera se articulan todas las acciones, se transforman o refuerzan programas ya existentes, se eliminan los que no contribuyen a la estrategia y se crean nuevos programas en las áreas que no habían sido atendidas hasta el momento. La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales que son complementarios: Proveer beneficios sociales a todos los mexicanos. Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del crecimiento económico. Para el logro de estos objetivos, Contigo actúa en cuatro grandes frentes de trabajo, que son: Ampliación de capacidades. Generación de oportunidades de ingreso. Protección social para todos. Formación de patrimonio. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 19 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Los principios bajo los cuales opera la estrategia Contigo son: Equidad Transparencia Corresponsabilidad Cohesión social Integralidad 1.3.1. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Equidad El principio de Equidad de la Estrategia Contigo establece que los beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes. En las ROP 2004 preliminares hubo un cambio importante al respecto, dándose en el objetivo general una mayor importancia en la equidad y enfoque de género de los beneficios del Programa, cuando en las ROP 2003 sólo se limitaba al enfoque de género. Este cambio en las ROP contribuye a fortalecer el cumplimiento del principio de Equidad de la Estrategia Contigo, por lo que es positivo y socialmente pertinente. 1.3.2. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Transparencia El principio de Transparencia de la Estrategia Contigo evita el uso discrecional o clientelar de los recursos, lo cual se consigue con reglas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados e impactos. Los cambios en las ROP 2004 preliminares consideran la difusión del Programa en la página de Internet de la estrategia de microrregiones www.microrregiones.gob.mx. Se mantiene lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, respecto a la publicidad y la información relativa al Programa, que debe identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la Ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”. Estos cambios en las ROP 2004 preliminares pueden contribuir al fortalecimiento del Principio de Transparencia del Programa y a evitar un manejo clientelar inadecuado. 1.3.3. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Corresponsabilidad El principio de Corresponsabilidad de la Estrategia Contigo establece la participación en forma conjunta de los tres órdenes de gobierno y la sociedad, de tal forma que se potencien los resultados al sumar los esfuerzos. En las ROP 2004 preliminares se mantiene el principio de corresponsabilidad de la estrategia Contigo, lo que propicia una mayor participación social de los actores involucrados en el Programa. 1.3.4. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Cohesión Social El principio de Cohesión social de la Estrategia Contigo se refiere a que debido a que resulta más difícil que una persona individualmente tenga acceso a los programas sociales, debe Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 20 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 fortalecerse el tejido social, promoviéndose la formación de grupos, organizaciones y asociaciones que faciliten el acceso conjunto de los integrantes a los programas sociales. En el objetivo general de las ROP 2003 se buscaba fomentar la organización social con proyectos que respondieran a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto de abatir las múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad. Esta acción deja de mencionarse en el objetivo general de las ROP 2004 preliminares, pero se incluye en la vertiente de Promoción Social. Esta nueva vertiente de apoyo busca fortalecer el cumplimiento del Principio de cohesión social de la estrategia Contigo. Este cambio en las ROP 2004 preliminares es positivo, ya que se evita la dispersión de los recursos del Programa. 1.3.5. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Integralidad El principio de Integralidad de la Estrategia Contigo tiene como objetivo a la familia y a la persona y como eje a los ciclos de vida del ser humano, desde la infancia hasta la vejez. El cambio en el diseño del Programa puede contribuir a la Estrategia Contigo al proporcionar oportunidades a los egresados de escuelas normales, y de las instituciones de educación media superior y técnica y puede fortalecer el principio de Integralidad, ya que los apoyos se otorgan en una etapa importante del ciclo de vida. Los cambios en el Diseño del Programa se corresponden adecuadamente con la Estrategia Contigo de acuerdo a lo anteriormente expuesto. 1.4. Correspondencia de los cambios en el diseño del Programa y los objetivos rectores del Plan Nacional del Desarrollo (2001-2006) El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la guía del Poder Ejecutivo Federal para el cumplimiento de las tareas de gobierno, creándose tres comisiones que agrupan a dependencias y entidades de la administración pública federal: la Comisión para el Desarrollo Social y Humano, la Comisión para el Crecimiento con Calidad y la Comisión de Orden y Respeto. El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) es acorde con el objetivo central de la Comisión para el Desarrollo Social y Humano, el cual busca coordinar las inversiones en justicia social, eliminar los desequilibrios sociales extremos y promover la iniciativa individual y colectiva de la población, debido a que promueve el desarrollo social, económico y humano de las localidades con altos y muy altos grados de marginación, además de fomentar la participación de los beneficiarios en la ejecución, conservación y mantenimiento de las obras. Los objetivos rectores de ésta comisión son: 1) el mejoramiento de educación y bienestar de los mexicanos; 2) acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; 3) impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales, de iniciativa individual y colectiva; 4) fortalecer la cohesión y capital sociales; 5) el logro de un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza, y 6) la ampliación de la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 21 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 1.4.1. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 1: Mejorar los niveles de educación de los mexicanos Este objetivo implica erradicar las causas de pobreza, atender la satisfacción de las necesidades básicas, crear oportunidades de desarrollo humano y proporcionar la infraestructura necesaria para lograr que los habitantes del país estén por encima de los niveles mínimos de educación y bienestar. Los cambios en las ROP 2004 preliminares del Programa, se dieron en lo referente a la creación de oportunidades de desarrollo humano para los egresados de instituciones de educación media superior, técnica y normal, al encontrar oportunidades de desarrollo. En términos generales, el diseño del Programa en el 2004, de acuerdo con sus ROP preliminares se corresponde adecuadamente con éste objetivo rector, ya que impulsa la construcción, ampliación y rehabilitación de escuelas y centros culturales, así mismo promueve el equipamiento de centros educativos y CCA. 1.4.2. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades Este objetivo rector implica utilizar criterios que reconozcan las diferencias y desigualdades sociales para diseñar estrategias de política social dirigidas a ampliar y ofrecer igualdad de oportunidades a todas las mujeres y hombres del país. Al respecto, el diseño del Programa observó cambios que fortalecieron este objetivo rector al darle una mayor importancia a la equidad de género en los beneficios del mismo. El Programa para el Desarrollo Local no sólo promueve la equidad entre hombres y mujeres, sino entre los grupos más vulnerables como lo son la población más pobre, la población indígena, los ciudadanos con discapacidad, etc. 1.4.3. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 3: Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual colectiva Este objetivo se refiere a la consolidación de un sistema educativo nacional que se apoye en la ciencia y tecnología para ofrecer una educación de calidad y diversificada que fortalezca la capacidad individual y colectiva para abrir y aprovechar oportunidades. El diseño del Programa en el 2004 contribuye al fortalecimiento de este objetivo rector al impulsar la creación de los Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA), los cuales promueven las capacidades individuales de los habitantes de las microrregiones, a través de distintos programas de capacitación formal y de educación continua. El Programa, observó también un cambio que contribuye a fortalecer este objetivo rector al impulsar la participación de los jóvenes estudiantes para la realización de su servicio social en apoyo al Programa, lo cual crea un espacio de apertura de oportunidades de aprendizaje en el terreno práctico y el desarrollo de sus capacidades. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 22 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 1.4.4. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 4: Fortalecer la cohesión y capital sociales La cohesión social es también uno de los principios generales de la Estrategia Contigo. El fortalecimiento de la cohesión y el capital sociales se basa en el desarrollo de formas de solidaridad que refuercen los vínculos de identidad, den un sentido de pertenencia a partir de valores, orientaciones comunes y relaciones de confianza. Esto debe incluir la integración de individuos a sus comunidades, con base en formas de organización que fortalezcan la cultura nacional. En este sentido, los cambios en el Diseño del Programa contribuyeron al fortalecimiento de éste objetivo rector dado que se incluyó el apoyo a la organización comunitaria dentro del componente de Promoción social. 1.4.5. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 5: Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza Este objetivo rector implica fortalecer la cultura del cuidado del medio ambiente para no comprometer el futuro de las nuevas generaciones; considerar los efectos no deseados de las políticas en el deterioro de la naturaleza; construir una cultura ciudadana de cuidado del medio ambiente, y estimular la conciencia de la relación entre el bienestar y el desarrollo en equilibrio con la naturaleza. Los cambios en el diseño del Programa guardan una baja correspondencia con éste objetivo rector ya que se eliminó de las ROP 2004 preliminares el concepto de desarrollo integral y sustentable, aunque se promueve el desarrollo social, económico y humano. 1.4.6. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 6: Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones Busca ampliar la capacidad de respuesta gubernamental y formalizar la rendición de cuentas a la población, además implica adoptar medidas para enfrentar de manera eficiente situaciones no previstas, tanto de orden natural y social. El Programa promueve la coordinación de esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno, por lo que la capacidad de respuesta del Programa se sujeta a la capacidad de respuesta de estados y municipios para la ejecución de las acciones, fomentando la participación ciudadana para impulsar la confianza en las instituciones participantes. El diseño del Programa en el 2004 guarda una correcta correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006). A pesar de que ya no se enuncia el fomento del desarrollo integral, se considera que en términos generales los apoyos que se otorgan no atentan contra la naturaleza. 1.5. Correspondencia de los cambios en el diseño del Programa con el Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006) El Programa Nacional de Desarrollo Social (PND) 2001-2006, Superación de la pobreza: una tarea Contigo, persigue los siguientes objetivos: Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 23 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 1.5.1. Reducir la pobreza extrema Su propósito es que ningún mexicano o mexicana tenga que vivir sin poder satisfacer sus necesidades básicas y sin gozar de una vida digna que les permita contribuir a su bienestar y al desarrollo humano, social y económico del país. El objetivo se concentra en la pobreza extrema, estrato donde sobresalen las carencias más severas y profundas, y las realidades más injustas e intolerables. El Programa para el Desarrollo Local mantiene su objetivo de coadyuvar al desarrollo social, económico y humano de los habitantes de las Microrregiones mediante la realización de obras y acciones en beneficio de sus habitantes, por lo que en términos formales el Programa guarda una estrecha correspondencia con este objetivo del PNDS. 1.5.2. Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables Este objetivo persigue que cada mexicano y mexicana tenga acceso real a oportunidades para que, mediante su propio esfuerzo, alcance un mejor nivel de bienestar. Asimismo, busca reducir las brechas injustas que agravan la condición de pobreza, en tanto que personas con las mismas capacidades deben tener las mismas oportunidades de gozar de un mejor nivel de vida. En apoyo al cumplimiento de este objetivo, las ROP 2004 preliminares del Programa para el Desarrollo Local, no solo busca el enfoque de género, sino que también la equidad, principalmente en los servicios que brinda a través de los Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA) y en el componente de promoción de oportunidades para jóvenes egresados de las instituciones de educación media superior, técnica superior, superior y normal. 1.5.3. Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza Su finalidad es que cada mexicana y mexicano disponga de un conjunto mínimo de capacidades para acceder plenamente a las oportunidades para alcanzar y mantener un nivel de vida con calidad y dignidad. En este aspecto no se registra algún cambio en las ROP 2004 preliminares, sólo se mantiene la vertiente de los CCA en donde se les brindan oportunidades de desarrollo personal y comunitario a los habitantes de los Microrregiones. 1.5.4. Fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario Este objetivo busca fortalecer la cohesión entre los diferentes grupos de la sociedad, así como ampliar los mecanismos para fomentar las iniciativas de las comunidades y de las organizaciones de la sociedad orientadas a la superación de la pobreza y la marginación. El programa para el Desarrollo Local se corresponde con el objetivo anterior al mantener en las ROP 2004 preliminares, el principio de corresponsabilidad de la población en el desarrollo social, económico y humano, al promover que los beneficiarios aporten mano de obra o materiales para la ejecución de las obras o acciones, así como su participación en el seguimiento y mantenimiento de las mismas. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 24 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 En general, se considera que el Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) guarda una adecuada correspondencia con el Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006), el cual constituye su marco de política social. 1.6. Congruencia del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) con las líneas de acción de la Estrategia de Microrregiones La Estrategia de Microrregiones es una forma de trabajo que se fundamenta en la unión de los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil para abatir los rezagos de las localidades que presentan altos índices de marginación, con la participación activa de las comunidades en su propio desarrollo. Los ejes de la Estrategia son: enfoque territorial, impulso al potencial de las localidades CEC, participación comunitaria y coordinación interinstitucional. En la estrategia de Microrregiones participan 68 programas y 14 secretarías como son: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Economía (SE), Secretaría de Turismo (SECTUR), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretaría de Gobernación (SEGOB), Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Energía (SENER), Secretaría de Educación Pública (SEP), Secretaría de la Función Pública (SFP), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), Secretaría de Salud (SSA) y Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). Las líneas de acción de la Estrategia de microrregiones son: 1) Reforzar la dotación de servicios y apoyos institucionales a las localidades de las microrregiones de mayor marginación; 2) Articular físicamente el territorio microrregional y frenar la dispersión poblacional; 3) Mejorar las fuentes de ingreso de las familias de las micorregiones; 4) Impulsar un desarrollo sustentable, y 5) Impulsar la coordinación entre los órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones de alta marginación. 1.6.1. Congruencia con la línea de acción 1: Reforzar la dotación de servicios y apoyos a las localidades de las microrregiones de mayor marginación El reforzamiento y la ampliación de la oferta de servicios de educación, salud, abasto de alimentos e infraestructura social básica (electricidad, agua potable y drenaje), capacitación, vivienda, los servicios de ahorro y crédito de los habitantes de las microrregiones, así como su acceso a la infraestructura productiva, se promoverá mediante la coordinación institucional con los distintos programas que participan en la estrategia de microrregiones. El Programa contribuye a esta línea de acción con cada uno de los componentes de apoyo dentro de las localidades CEC de las Microrregiones, excepto en los de ahorro y crédito, los cuales pueden ser cubiertos con otros Programas que participen en la Estrategia, como el de Crédito a la palabra o con el apoyo de las cajas solidarias de ahorro. 1.6.2. Congruencia con la línea de acción 2: Articular físicamente el territorio microrregional y frenar la dispersión poblacional Ésta línea de acción implica la ejecución de proyectos que vinculen a las localidades dispersas y aisladas, mediante la ampliación de las redes de comunicación y transporte en las localidades de mayor marginación. Se busca también que la población de las Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 25 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 comunidades dispersas tengan acceso a los servicios básicos, pero la mayor importancia de éstas acciones son la constitución de una red de Centros Estratégicos Comunitarios, cuya función principal es la de facilitar dicho acceso. El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) tiene como propósito principal, el impulso de las localidades CEC, dotándolos de servicios que articulen físicamente el territorio microrregional y que se contribuya a frenar la dispersión poblacional. Uno de los principales cambios en las ROP 2004 preliminares, fue en la cobertura del Programa, pasando de ser de las microrregiones a los CEC junto con sus áreas de influencia, acción con la que se mejora la articulación entre las localidades con mayores índices de marginación. 1.6.3. Congruencia con la línea de acción 3: Mejorar los niveles de ingreso de las familias de las microrregiones La estrategia de microrregiones promueve el impulso de proyectos productivos de acuerdo con las vocaciones económicas locales. La generación de empleos bien remunerados y la creación de fuentes de ingreso para las familias que viven en las microrregiones de mayor marginación se promueven como un complemento indispensable para que éstas puedan avanzar con iniciativa propia. El Programa, cuenta con la vertiente de apoyo de infraestructura y fomento a la producción y a la productividad que tiene como propósito el mejorar el ingreso de las familias ubicadas en las localidades marginadas mediante el apoyo de la construcción y rehabilitación de la infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, el cultivo de productos, entre otros. 1.6.4. Congruencia con la línea de acción 4: Impulsar el desarrollo sustentable Con ésta línea de acción se promueve el respeto al medio ambiente para evitar daños en los ecosistemas, la deforestación y la contaminación de los mantos acuíferos. Por ello, se promueven criterios de sustentabilidad ambiental en todos los proyectos productivos que se emprendan y se impulsa la preservación de los recursos forestales y acuíferos. Al respecto, el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones), realizó un cambio al eliminar el concepto de desarrollo sustentable en las ROP 2004 preliminares, sin mencionar alguna acción complementaria para el cuidado del medio ambiente en la ejecución de los proyectos de infraestructura social; no obstante, se considera adecuado por el tipo de proyectos que impulsa el Programa, los cuales se consideran de bajo y nulo impacto ecológico. 1.6.5. Congruencia con la línea de acción 5: Impulsar la coordinación entre los órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones Mediante ésta línea de acción la estrategia de microrregiones promueve que en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, se definan las microrregiones de mayor marginación y se establezcan compromisos de las instancias del gobierno federal y de las autoridades estatales y municipales para impulsar acciones coordinadas para su desarrollo. En este sentido, el Programa promueve la concurrencia de esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno, con la finalidad de potenciar los resultados en beneficio de los Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 26 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 habitantes de las localidades pertenecientes a las microrregiones. Por lo anterior, se considera que el Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) tiene una adecuada congruencia con la Estrategia de Microrregiones. El Programa para el Desarrollo Local es de suma importancia para la Estrategia de Microrregiones, ya que constituye un medio de apalancamiento para que otras Secretarías de Estado aporten recursos a las microrregiones, contribuyendo al desarrollo territorial en los ámbitos municipal, de los CEC y de las localidades. 1.7. Análisis de la consistencia interna del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) El propósito de este análisis es observar la correspondencia que existe al interior del Programa y conocer si con la estructura con que fue diseñado de manera preliminar en el 2004, alcanzará los objetivos planteados. Bajo esta lógica, la consistencia interna del Programa se analiza desde el punto de vista de sus objetivos, general y específicos, lineamientos, componentes y mecanismos de operación. Asimismo, el análisis se sustenta en evidencias teóricas y empíricas sobre el impacto de programas similares dentro y fuera de México. 1.7.1. Correspondencia entre los mecanismos de operación objetivos, lineamientos, componentes y En primer lugar, se analiza la correspondencia que existe entre objetivos, general y específicos; para lo cual se detectan las acciones que busca impulsar el Programa a través de su objetivo general y se identifican los objetivos específicos que se insertan en cada una de ellas, tal y como se muestra en el cuadro siguiente: Cuadro 6. Correspondencia entre objetivos, general y específicos, del Programa Objetivo General Objetivos Específicos Coadyuvar al desarrollo de las Microrregiones Identificar CEC e impulsarlos, a través de la dotación a través de la realización de obras y acciones de servicios, infraestructura social y acciones de tipo en beneficio de sus habitantes productivo Promover que los beneficiarios aporten mano de obra Buscar la corresponsabilidad de la población o materiales para la ejecución de las obras o en el desarrollo social, económico y humano acciones, así como su participación en el seguimiento y mantenimiento de las mismas. Promover la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2004 “preliminares”. Como se puede observar en el cuadro anterior, la acción dirigida a promover la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa, no contempla un objetivo específico, situación que puede ocasionar que se cumpla parcialmente el objetivo general, salvo que exista un mecanismo de operación claro que oriente los componentes de apoyo hacia una equidad y enfoque de género. 1.7.2. Correspondencia entre objetivos y lineamientos La cobertura del Programa es consistente con lo que plantean los objetivos, general y específicos, al coadyuvar al desarrollo de las microrregiones, por medio de las localidades Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 27 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 identificadas como CEC. Cabe precisar, que en las ROP 2004 preliminares, se busca orientar las acciones principalmente a las localidades CEC y áreas de influencia y, en los casos en que los proyectos lo ameriten, en las microrregiones. Objetivo General Cuadro 7. Correspondencia entre los objetivos y los lineamientos Objetivos Específicos “Coadyuvar al desarrollo de “Identificar las CEC e Microrregiones impulsarlos...” ...” Lineamientos Cobertura Son las localidades identificadas como CEC ubicadas en las microrregiones. En localidades ubicadas en el área de influencia del CEC, siempre y cuando las acciones que se desarrollen tengan impacto en éste. En los casos en que el impacto social y regional de las obras o acciones sea importante, el Programa podrá operar en el territorio comprendido en las 263 microrregiones identificadas por SEDESOL. Población objetivo Son los habitantes de los espacios territoriales señalados. Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2004 “preliminares”. En virtud de que se establece como población objetivo a los habitantes de las localidades CEC, de las áreas de influencia y de las microrregiones, se puede decir que existe una correspondencia adecuada entre lo que persiguen los objetivos con la cobertura definida. 1.7.3. Correspondencia entre objetivos y vertientes de apoyo Los componentes que impulsa el Programa se insertan adecuadamente en los objetivos, ya que están orientados a brindar servicios, desarrollar infraestructura social y acciones de tipo productivo. Cuadro 8. Correspondencia entre objetivos y vertientes Objetivo General Objetivos Específicos “Coadyuvar al desarrollo de las “...Impulsar los CEC a microrregiones a través de la dotación de través de la servicios, realización de infraestructura social y obras y acciones en acciones de tipo beneficio de sus productivo...” habitantes...” Vertientes de apoyo Accesibilidad Infraestructura Social Desarrollo Comunitario Salud, Educación y Deporte Vivienda Centros Comunitarios de Aprendizaje Abasto y Acopio Infraestructura y fomento a la producción y productividad Telefonía Promoción Social Equipamiento Intermunicipal Identidad Jurídica Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2004 “preliminares”. Por la diversidad de vertientes que impulsa, se observa que el Programa aún persigue un desarrollo integral, aún cuando ésta acción ya no se contempla en las ROP 2004 preliminares. La mayoría de las acciones están orientadas a desarrollar la infraestructura Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 28 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 social básica, en tanto que vertientes como la de infraestructura y fomento a la producción y productividad, abasto y acopio se orientan más al desarrollo económico. Se puede decir que existe una adecuada correspondencia entre los objetivos del Programa con sus vertientes de apoyo, las cuales se desarrollan una u otra, en función de las necesidades y prioridades locales en el ámbito de las comunidades, los diagnósticos y planes municipales, las prioridades de los estados, las banderas blancas programadas conjuntamente entre el COPLADE y las Delegaciones Federales de la SEDESOL en las entidades federativas, dependiendo de la disposición de recursos. 1.8. Análisis de programas similares al de Desarrollo Local en otros Países En este apartado se exponen las experiencias del combate a la marginación y del impulso al desarrollo local de otros países, con el objeto de reforzar el análisis de la consistencia interna del Programa. El análisis incluye las experiencias de los fondos: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), de la República de El Salvador, del Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) de Honduras, de los programas “Mejorando tu vida” del gobierno de Perú y del Programa para el Desarrollo Local Impulsa de Chile, así como las experiencias de programas y proyectos de impulso al Desarrollo Local de Bolivia y El Ecuador. Análisis del combate a la pobreza y marginación, con el impulso del desarrollo local del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador. El FISDL, comenzó a operar desde 1990 con el nombre de Fondo de Inversión Social (FIS) como programa compensatorio de combate a la pobreza, para equilibrar los efectos de la crisis económica de la década de los 80. La actividad del FIS era la de financiar pequeños proyectos de infraestructura y la dotación de equipo para programas en las áreas de salud, educación, agua potable y saneamiento, medio ambiente, electrificación y desarrollo comunitario, para que estos proyectos mejoraran las condiciones de vida de la población en condiciones de pobreza. Inicialmente el FIS comenzó a financiar la construcción de las obras pero no financiaba su mantenimiento, éste lo buscaba con los entes administrativos centrales que no siempre cumplían. El financiamiento de este tipo no fomentaba la corresponsabilidad social y los beneficiarios no se apropiaban de los proyectos respecto a su mantenimiento. El FIS se fusionó en 1996 con la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN) y con el Programa de Municipalidades en Acción (MEA), cuyo enfoque era el de proveer financiamiento a los gobiernos municipales para proyectos de desarrollo local identificados de forma participativa, fortaleciendo a la vez sus capacidades de gestión al proveer subsidios a sus demandas y necesidades de asistencia técnica y capacitación. Con ésta fusión toma el nombre de Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), con el objetivo de promover la generación de riquezas y el Desarrollo Local con la participación de los gobiernos municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones del gobierno central, que implementan proyectos de infraestructura social y económica. A partir de dicha fusión, la realización de los proyectos la harían los municipios y las localidades. La estrategia de gobierno de 1999 denominada Nueva Alianza, resaltó la importancia de ampliar la infraestructura, los servicios básicos y los programas sociales, para facilitarle a Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 29 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 toda la población el participar en los procesos de desarrollo. Esta estrategia definió el Programa de Desarrollo Local (PDL), que opera el FISDL y que tiene como marco institucional al Consejo consultivo, en el que están representados diversos actores claves: gobierno nacional, municipios, organizaciones no gubernamentales (ONGs), empresa privada y organismos de cooperación internacional. Dicha estrategia trabaja con factores como lo son: 1. La participación activa y organizada de la sociedad civil; 2. el reconocimiento y respaldo al papel legítimo de los gobiernos municipales como impulsores del desarrollo local, y por lo tanto, como aliados claves del desarrollo nacional; 3. la adopción de la planeación participativa como instrumento de desarrollo, incluyendo criterios de género, equidad social y sostenibilidad (equidad intergeneracional) y 4. la corresponsabilidad de todos los sectores y organizaciones en la búsqueda de mejores condiciones de vida, a través de la integración de esfuerzos. El propósito del PDL es el de aumentar el grado de influencia de los agentes públicos y privados locales en el desarrollo nacional. Dicho propósito surge de la convicción de que los gobiernos locales, a través de la participación ciudadana, están en una mejor posición para focalizar los escasos recursos estatales disponibles para efectuar inversiones públicas que generen beneficios sociales y ayuden a reducir la pobreza, que la administración del nivel central. Los resultados que se esperan obtener del PDL son: 1. una gestión local fortalecida; 2. los municipios utilizando la planificación participativa, con criterios de equidad, como instrumento para el desarrollo local; 3. un incremento de los recursos generados localmente; 4. el aumento en las inversiones en infraestructura de mayor impacto para servicios municipales sostenibles. El FISDL sirve a los municipios como un socio para el desarrollo local, aportando información clara y confiable, conocimientos, capital humano y fondos complementarios que fortalezcan a las municipalidades, ayuden a elevar la calidad de la inversión local y fomenten la participación ciudadana. Para lograr lo anterior, se necesita la corresponsabilidad, la autosostenibilidad y la apropiación de los gobiernos locales y de sus gobernados de los procesos de desarrollo local. En lo relacionado con la estrategia de atención institucional hacia los municipios, que incluye el traslado de conocimientos para generar procesos de desarrollo local, el Consejo de Administración aprobó profundizar aún más el esquema original de Oficinas Departamentales hacia un esquema de atención personalizada de los técnicos FISDL, introduciendo los conceptos del Asesor Municipal (AMU) y el Asesor en Desarrollo (ADE). El Asesor Municipal tiene como propósito administrar eficazmente los contratos de los proyectos de inversión en todas las fases, asegurar el cumplimiento de las normativas y procedimientos establecidos para la inversión en proyectos, así como la calidad de los proyectos de infraestructura. Posicionar la imagen del FISDL como institución de erradicación de la pobreza. El Asesor en Desarrollo, por su parte, tiene por objetivo asesorar, apoyar y acompañar a los Gobiernos Locales en el proceso de desarrollo, promoviendo su autogestión en los aspectos técnicos y administrativos y la participación comunitaria. Así como promover y difundir los Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 30 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 diferentes programas y formas de financiamiento disponible en la Institución, para que sean utilizadas por los Actores Locales. Representar al FISDL ante los actores locales, para implementar en forma efectiva el logro de las políticas y objetivos de la Institución. Las acciones concretas del FISDL inician con el traslado del manejo del ciclo de proyectos a las 262 municipalidades y comunidades en las cuales identifican y priorizan sus necesidades, administran la formulación, realización y supervisión de los proyectos, finalizando en el mantenimiento por parte de las comunidades. El Programa de Desarrollo Local (PDL), parte de la premisa de que los gobiernos locales son la base democrática de la nación, al ser los representantes electos más cercanos a la población. En este sentido, el PDL impulsa la descentralización (transferencias de competencias y recursos del gobierno central a las municipalidades) apoyado por cinco factores clave: 1. El reconocimiento y respaldo al papel legítimo de los gobiernos municipales como impulsores del desarrollo local, y por lo tanto, como aliados clave del desarrollo nacional; 2. La adopción de la planeación participativa como instrumento de desarrollo, incluyendo criterios de género, equidad social y sostenibilidad (equidad intergeneracional); 3. La atención focalizada a los municipios con mayores índices de pobreza y menores capacidades para generar recursos propios 4. El fomento de la efectividad y eficacia de la inversión pública a través de estándares técnicos de calidad en el diseño y ejecución de proyectos municipales financiados por el FISDL 5. El fomento de la eficiencia en el uso de los fondos públicos. El PDL se implementa con la asistencia técnica y financiera de diferentes fuentes: nacionales, regionales, bilaterales y multilaterales. Los proyectos son promovidos por los gobiernos municipales de tal manera que puedan participar todos los agentes públicos y privados existentes en cada municipio. Los proyectos son ejecutados por las municipalidades, asociaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil funcionando en el municipio correspondiente. Agua potable, luz eléctrica, puentes y vías de acceso mejoradas son sólo algunos de los grandes rubros en los que ha invertido en sus 13 años de existencia el FISDL. Su labor ha estado orientada a cumplir con su misión: erradicar la pobreza. Así, miles de salvadoreños se han visto beneficiados con proyectos que les han permitido mejorar su calidad de vida. Entre 1990 y 2003, el FISDL ha invertido un total de $477.2 millones de dólares en proyectos de infraestructura y asistencia técnica. Entre éstos se encuentran proyectos de agua potable, alcantarillado sanitario, construcción y remodelación de canchas y complejos deportivos, salud, educación, mejoramiento de caminos, construcción y remodelación de parques, electrificación, viviendas permanentes, nutrición, reforestación, entre otros. En total, se contabilizan 14,002 proyectos de infraestructura y asistencia técnica, los cuales han generado más de 1 millón de empleos. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 31 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Un aspecto muy importante para la ejecución de las obras, es que el FISDL cuenta con un banco de contratistas para el conocimiento de las alcaldías municipales. Estos contratistas son calificados por el FISDL, de acuerdo con sus años de experiencia, su especialidad y el cumplimiento de contratos anteriores, con la finalidad de garantizar la calidad de las obras que se realicen. Para incrementar la eficiencia de la difusión y la ejecución de las obras, se impulsan oficinas virtuales, de tal manera que los alcaldes no tienen ya que visitar las instalaciones centrales del FISDL, ni sus oficinas regionales en busca de información y asistencia, sino que los Asesores Municipales se la proporcionan in situ. Lo anterior se logra por medio de computadoras portátiles, mediante las cuales los Asesores Municipales pueden procesar proyectos, imprimir reportes y desarrollar todas sus labores sin tener que estar físicamente en las Instalaciones de la Institución. De esta forma, pueden trabajar directamente en contacto con las comunidades a las cuales asisten, convirtiéndose así en participes de la estrategia de desarrollo local definida por los municipios. Mediante la Oficina Virtual, los Asesores Municipales se conectan desde sus computadoras portátiles y desde el lugar donde se encuentren, a los recursos informáticos de la Institución, ya sean estos recursos de red o conexión a la Base de Datos Institucional, para poder acceder a los Sistemas de Información y a otros servicios, necesitando solamente acceso a una línea telefónica. Más aun, pueden trabajar sin esta conexión, con información actualizada que se encuentra almacenada en sus computadoras, mediante procesos de replicación y sincronización de datos. Es así que la Oficina Virtual proporciona al Asesor Municipal la capacidad de dar asesoría personalizada y oportuna a los Alcaldes y sus comunidades, agilizando los procesos del FISDL. Esta oficina virtual podría ser factible de llevarse a cabo en el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de la SEDESOL, mediante el uso de la infraestructura de los CCA, o bien, a través de las propias presidencias municipales. De 1991 a la fecha, el FISDL ha financiado pequeñas obras de infraestructura y de dotación de equipo a poblaciones pobres gracias a convenios entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y el BID; BCIE; KFW; donativos de Japón, Suiza, España, Senado de Francia y gobierno de Andalucía; UNICEF y PMA han cooperado en la atención a poblaciones más vulnerables; GTZ, USAID y PNUD han apoyado técnicamente al FISDL. El Gobierno Nacional también ha hecho importantes contribuciones. En resumen, los fondos captados y/o suscritos por el FISDL ascienden aproximadamente a US $ 446 millones (y ha tenido una ejecución promedio de US $ 38 millones por año). Esta cantidad promedio rebasa a la inversión promedio federal del Programa para el Desarrollo Local de 33 millones de dólares durante los años 2002, 2003 y 2004, situación contrastante, considerando que El Salvador tiene una población en condiciones pobreza de 43 de cada 1001, equivalente a un 50 por ciento2 de la mexicana en las mismas condiciones. 1 2 www.care.org.sv/indicadores.htm www.senado.gob.mx/internacionales/assets/docs/agenda_analisis/numeralia/mexico1.pdf Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 32 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 El FISDL ha empleado dichos fondos para contribuir a aliviar las condiciones de pobreza, para lo cual ha definido las siguientes áreas básicas de atención: Fortalecimiento local: la cual reúne las iniciativas relacionadas con la creación y/o fortalecimiento de las capacidades locales, sobre la base de procesos educativos y/o asistencia técnica. Infraestructura social básica: relacionada con la dotación de los servicios de equipamiento social básico para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones en extrema pobreza. Infraestructura social económica, la cual esta relacionada principalmente con el rubro de vías de acceso y otros servicios que facilitan el intercambio de bienes y servicios para favorecer actividades de desarrollo productivo. Desarrollo productivo, relacionados con todas las actividades complementarias de desarrollo humano y productivo que facilitan la generación de iniciativas sostenibles de productividad local. Desarrollo humano: todas las actividades que complementan los procesos de generación de capital humano. Seguridad ciudadana: desarrollo de acciones para prevenir socialmente la delincuencia y facilitar la integración social, principalmente en zonas de alta concentración urbana. Conservación ambiental y gestión del riesgo, relacionadas con las acciones para facilitar el ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente local. Los ciudadanos Salvadoreños pueden participar en el desarrollo local de sus localidades a través del FISDL, realizando aportaciones para la construcción de obras de agua potable, electrificación, etc, y con la posibilidad de darle seguimiento a los recursos aportados a través de un sistema de contraloría a distancia, en el que se pueden consultar los avances físicos de los proyectos y el uso de los recursos. El FISDL garantiza su transparencia a través de mecanismos internos y externos. Internamente posee una Unidad de Monitoreo y Evaluación que se encarga de monitorear los programas de cooperación nacional e internacional para el desarrollo local, implementados por el FISDL. Para reforzar los mecanismos de control interno, la institución cuenta con una Gerencia de Auditoria Interna. Externamente, el FISDL es auditado por la Corte de Cuentas que es el organismo contralor del estado y cada año se contrata una auditoria externa. Estos controles han permitido que los organismos internacionales, el gobierno nacional, los partidos políticos y la población en general tengan confianza en la transparencia del FISDL. La participación ciudadana se realiza a través de 4 distintas modalidades que son: 1. Fondo Común: El Fondo Común es un recipiente de donaciones destinadas a proyectos en cualquier municipio de la república. Esta modalidad es ideal para quien no tenga preferencia de invertir en un solo proyecto o municipio. El Fondo Común opera de la siguiente manera: El Fondo recibe donaciones directas de contribuyentes. Estos fondos se ponen a la disponibilidad de cualquier municipio que haga una solicitud de proyecto. El Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 33 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 FISDL verifica el proyecto y su viabilidad técnica para luego desembolsar fondos que faciliten la ejecución de la obra. 2. Donación específica con contraparte: En esta segunda modalidad, el contribuyente tiene la oportunidad de focalizar su donación hacia un municipio o proyecto de su preferencia. En adición, el contribuyente cuenta con un mecanismo que asegura que por cada dólar que aporte, el gobierno gestionará el aporte de uno más. De esta manera, se comparte la ejecución de la obra y se logra maximizar el uso de los fondos. 3. Intermediación con actor local: El FISDL también puede brindar sus servicios como punto de enlace entre una comunidad de salvadoreños en el exterior y un actor local en El Salvador. Ya que el FISDL dispone de un aparato operativo con presencia en los 262 municipios del país, es posible identificar e inventariar prioridades locales de inversión y organizaciones referentes locales con las cuales se puede trabajar en una cooperación entre actores locales y salvadoreños en el extranjero. 4. Fondos Concursables: Esta modalidad no tiene fondos preasignados, sino que la totalidad de Asociaciones Comunitarias de Salvadoreños en el Exterior compiten entre sí para obtener el financiamiento que les permita ejecutar un proyecto específico en un municipio o conjunto de municipios de su interés. El objetivo de esta opción es generar mecanismos de combate a la pobreza mediante la creación de vínculos entre migrantes salvadoreños y sus comunidades de origen. La modalidad implica definir un monto de recursos que se necesitan para la ejecución de ese proyecto, y que cada Asociación someta una idea de proyecto y proponga un monto de contrapartida (su aporte) para su ejecución. Al recolectar e inventariar las propuestas disponibles se ordenan en función del porcentaje de contrapartida (monto del aporte) y se asignan los recursos, empezando por las solicitudes que ofrecen una mayor contrapartida hasta cubrir la totalidad de los recursos disponibles. Esta experiencia del desarrollo local en El Salvador contiene elementos que es necesario tomarlos en cuenta para el fortalecimiento del Programa evaluado, como lo es el proceso de contraloría a distancia, el banco de contratistas, la transparencia en el uso de los recursos y en la ejecución de las obras y el fortalecimiento de la capacidad de .los municipios con el apoyo de los asesores del desarrollo y los asesores municipales. Análisis de la experiencia del Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) del gobierno de Honduras. El gobierno de Honduras cuenta con la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) que es una política de Estado propuesta por la sociedad civil en la que participan las distintas instancias representativas del gobierno, los partidos políticos y la sociedad. Dicha estrategia conjunta una serie de Programas para el combate a la pobreza entre los que destaca el FHIS, el cual ha operado desde 1990 y cuenta con toda la experiencia para convertirse en un instrumento clave de combate a la pobreza y un aliado de la ERP. La estrategia se fijó la meta de invertir 588.4 millones de dólares en 9 años, de 2004 a 2012, la tarea del FHIS, es la de distribuir la inversión en siete sectores, los cuales son: 1) infraestructura social de educación y salud, 2) agua potable, saneamiento y manejo integral del agua, 3) pueblos étnicos, 4) atención a emergencias, 5) protección social, 6) infraestructura productiva (caminos vecinales, electrificación rural mediante sistemas pequeños independientes y obras de servicios municipales) y 7) creación y fortalecimiento de las capacidades de autogestión de las municipalidades y comunidades. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 34 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 El FHIS opera con la implementación de programas normales y de programas piloto para la ejecución de los proyectos. La labor del FHIS ha sido evaluada en forma positiva por organismos independientes, ya que una Evaluación ExPost del FHIS muestra que las necesidades básicas insatisfechas atendidas por dicho Fondo tendieron a bajar más rápidamente que aquellas no atendidas por el mismo. Entre 1990 y 1997 el porcentaje de hogares con falta de agua potable, saneamiento y acceso a la educación (las necesidades básicas atendidas por el FHIS) bajó desde 72% a 31%, mientras que el porcentaje con faltas en capacidad de subsistencia, hacinamiento y condición de la vivienda, bajó menos, desde 69% hasta 49%. No obstante, durante esa década muchos programas adoptaron enfoques similares al FHIS y las inversiones de este último no representaron más allá del 9.5% del gasto social total del país. El FHIS es un Programa nuevo que busca fortalecer las localidades mediante el desarrollo de su infraestructura social básica como lo hace el Programa evaluado. Existen algunos elementos que no los contiene el Programa para el Desarrollo Local como lo es la vertiente de apoyo a pueblos indios y a emergencias, porque en México son atendidos por otros Programas Federales y estatales. Análisis de la experiencia del Programa “Mejorando tu vida” del gobierno de Perú “Mejorando tu vida” es un Programa dependiente del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) que cuenta con financiamiento de la Unión Europea. Este Programa busca mejorar la calidad de vida de la población rural a través del financiamiento de proyectos de infraestructura social y económica, orientados a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas, focalizados de acuerdo al Mapa de Pobreza. Los beneficiarios del Programa son los pobladores de localidades pobres o extremadamente pobres de las zonas rurales de la costa, sierra y selva, las cuales no deben tener más de 700 familias. Las obras que apoya “Mejorando Tu Vida”, son: Educación: Construcción, recuperación y rehabilitación de aulas con capacidad para 40 alumnos de nivel inicial y primaria. Incluye mobiliario escolar, servicios higiénicos y/o letrinas. Salud: Construcción y rehabilitación de puestos de salud con equipamiento básico. Agua: Sistemas de agua potable con piletas públicas. Los vecinos pueden instalar conexiones domiciliarias. Saneamiento: Construcción y/o rehabilitación de sistemas de desagüe y letrinas. Vialidad: Trochas, puentes carrozables con longitud máxima de 25 metros, puentes peatonales de concreto o madera, puentes colgantes con longitud máxima de 120 metros. Caminos vecinales de una sola vía, veredas peatonales, huaros, balsas cautivas y pequeños embarcaderos fluviales. Electrificación: Redes secundarias. El tope económico de las obras que apoya el Programa si las oficinas zonales de FONCODES aprueban el financiamiento de obras que no superen los 210 mil soles (US $ Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 35 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 60,000). El Directorio de FONCODES puede aprobar obras cuyo financiamiento supere los 300 mil soles (US $ 85,714). El FONCODES propicia que la población organizada participe en la satisfacción de sus necesidades integrándolos en un exitoso organismo de participación comunal denominado “Núcleo Ejecutor”. El Núcleo Ejecutor es la comunidad organizada representada por cuatro personas elegidas democráticamente en Asamblea General: Presidente, Tesorero, Secretario y Fiscal. Éste se encarga de presentar, tramitar, ejecutar y rendir cuentas sobre las obras que se realicen en su comunidad. El Núcleo Ejecutor contrata a los técnicos que diseñarán la obra. También contrata a los pobladores, hombres y mujeres, que están en la lista para hacer la obra. Para que el Programa “Mejorando Tu Vida” vaya a una comunidad, deben cumplirse los siguientes pasos: 1) Los pobladores eligen democráticamente una obra que necesite la comunidad; 2) El Núcleo Ejecutor debe verificar que la obra forme parte del Plan de Desarrollo del Municipio Distrital; 3) Si la obra está en el plan, el Núcleo Ejecutor va a la Oficina Zonal que FONCODES tiene en el departamento y presenta un proyecto de obra; 4) Si FONCODES aprueba la obra, firma un convenio con el Núcleo Ejecutor, y 5) El Núcleo Ejecutor debe abrir una cuenta de ahorros en un banco donde FONCODES depositará el dinero para la obra. En un estudio de evaluación del FONCODES, se consideró que una de sus fortalezas es que está presente en los lugares lejanos, por lo que se puede trabajar con las comunidades y con los municipios, sin tener que gestionar el desarrollo desde la capital Lima. FONCODES trabaja con las comunidades, involucra a la gente desde el inicio de un programa, discute con la gente, trata de no imponer una obra o un proyecto sino acordarlo con la gente. La Unión Europea, está proponiendo al FONCODES que no solamente trabaje con las colectividades sino también con las municipalidades y las autoridades del lugar, sean distrito ó provincia. El FONCODES respondió con la aprobación de un modelo de núcleo ejecutor mixto, en el que, además de la comunidad, participe también la Municipalidad, para que los proyectos financiados se inscriban dentro de un plan de desarrollo local. El programa “Mejorando tu vida”, apoya también Proyectos especiales como son obras de prevención y reconstrucción de zonas afectadas por desastres naturales y de preservación arqueológica. El FONCODES cuenta con otros dos programas los cuales son el de “A trabajar rural” y el de “A producir”. El primero es el equivalente al Programa de empleo Temporal de México, dando empleo por seis meses a hombres y mujeres peruanos para que trabajen en obras de desagüe, agua, electrificación, caminos, etc. El programa “A producir”, tiene como principal eje de acción el de financiamiento de proyectos productivos, de manera individual (el cual no debe rebasar los 500 dls) o de manera colectiva, cuando lo solicitan al menos veinte familias (no debe rebasar los 10,000 dls). El programa Mejorando tu vida de El Perú, tiene una similitud en la operación del programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México ya que el núcleo ejecutor hace las veces del comité de obras como una figura de representación social de las localidades, donde se Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 36 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 impulsa la participación de la sociedad en el desarrollo local, se fortalece la transparencia y se impulsa la planeación del desarrollo de los municipios. Análisis de la experiencia del Programa para el Desarrollo Local Impulsa de Chile En Chile, opera un programa similar al de Desarrollo Local (Microrregiones) denominado “Impulsa”. El propósito principal de Impulsa, según fue formulado para los dos primeros años, fue contribuir a la superación de la pobreza en 5 localidades, mediante un proceso de desarrollo local basado en el fortalecimiento de las capacidades locales y la ejecución de planes de desarrollo comunal, con una mirada territorial – integral y sistémica, que coordinara los esfuerzos, programas y recursos, tanto del sector público como privado. En el tercer año este objetivo se define más ampliamente como “contribuir con el mejoramiento de la calidad de vida a nivel de localidades de las comunas del programa”.3 El programa Impulsa, opera bajo cinco conceptos principales: capacidades, coordinación de agentes, territorialidad, participación y logros económicos. Este Programa tiene como eje de acción el de la superación de la pobreza en las comunas más marginadas, a través de distintos componentes de apoyo como lo son las Intervenciones en las comunas, los proyectos de desarrollo productivo y los proyectos de línea formativa, particularmente con el Diplomado de desarrollo organizacional y local y con la Escuela de Formación de líderes. Los beneficiarios del programa son las personas y familias de las comunas “intervenidas”, las organizaciones sociales y productivas locales, la institucionalidad pública y privada, las redes institucionales y organizacionales de un territorio y los profesionales y líderes que se forman bajo el apoyo del programa. El Programa ha contado con diferentes fuentes de financiamiento. Desde su nacimiento en 1996 y hasta Junio de 1999, los recursos provenían de IAF, FOSIS, Fundación Andes y CORDAID (esta última desde 1998). Luego, hasta Junio del 2000, el Programa se financió sólo con recursos de FOSIS y Fundación Andes. Entre Junio y Diciembre del 2000, no hubo recursos. Actualmente, desde Enero del 2001 el Programa funciona con recursos de la Unión Europea y CORDAID, para la parte productiva y económica, además de otros recursos para el componente formativo que se gestionan directamente con la Unión Europea. También se reciben recursos desde FADOC (Bélgica) para el desarrollo comunitario y productivo durante 5 años. El Programa Impulsa apuesta por el desarrollo de las capacidades de gestión de los municipios mediante diplomados de capacitación mientras que el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) impulsa la capacitación de los habitantes de las microrregiones mediante la educación a distancia a través de los CCA. Impulsa no opera en todo el país, sino que focaliza la inversión hacia las localidades más pobres en las que interviene para generar procesos de desarrollo. Análisis de la experiencia de Bolivia En Bolivia, los municipios suman esfuerzos con el sector privado para lograr su desarrollo económico local. El Centro para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible (Cepad3 Evaluación del Programa para el Desarrollo Local Impulsa. Asesorías para el Desarrollo. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 37 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Bolivia) fue uno de los principales impulsores del Desarrollo Económico Local hace cinco años. Hoy trabaja en 26 municipios del departamento, a los cuales se ha logrado atraer el apoyo de diferentes organismos como Swiss Contact, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la Fundación para la Conservación del Bosque Chiquitano (FCBC), la Cooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ), World Wealth Found (WWF), Prodisa Belga y la Cooperación Española. Tiene un equipo de técnicos y cooperantes que también trabajan en la creación y consolidación de mancomunidades, gestión pública, planificación participativa y gobernabilidad, entre otras. A través de las Comisiones para el Desarrollo Económico Local (CODEL), que son un espacio municipal en el que participan los principales actores públicos y privados del municipio, con el fin de promover el desarrollo económico local, está a cargo de un miembro del Consejo Municipal y en el colaboran representantes de entidades productivas de la región. Los CODEL han impulsado varias acciones con las que, con la participación popular, han dotado a los municipios de más postas, más escuelas y canchas polifuncionales, pero “el desafío es generar actividad económica para que la gente se quede en sus lugares de origen”. Los principales proyectos se traducen en la creación de microempresas o el apoyo a sectores productivos específicos. Sin embargo, no todos los municipios pueden acceder a la ayuda internacional. Son condiciones básicas contar con estabilidad política, potencialidad productiva y la voluntad clara de trabajar, dejando de lado rivalidades que suelen ser comunes en los pueblos. Estas acciones forman parte de un intento del CEPAD por fortalecer el desarrollo local de los municipios de Bolivia, en donde las fuentes de financiamiento son de Fundaciones Internacionales que apoyan al desarrollo, pero aún no forma parte de la política de Estado. El desarrollo local de Bolivia es impulsado mediante una ONG, la CEPAD y no con algún programa nacional del gobierno boliviano. El CEPAD invierte en el desarrollo productivo de las localidades y municipios, pero no financia proyectos de infraestructura social básica, eso hace una diferenciación fundamental con el Programa para el Desarrollo Rural. Análisis de la experiencia del Ecuador El gobierno de Ecuador impulsa el desarrollo local a través de distintos proyectos del Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos de Ecuador (CODENPE), como lo son el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE) y el Proyecto de Desarrollo Rural en la Provincia de Cotopaxi (PRODECO). El PRODEPINE tiene como objetivo principal mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas y Afro ecuatorianas rurales de escasos recursos, proporcionándoles un mejor acceso a los recursos de la tierra y el financiamiento para sus proyectos de inversión, los cuales son planificados y en muchos casos implementados por organizaciones y comunidades locales miembros, de acuerdo con los valores culturales existentes, visión de desarrollo y capacidad de autogestión. El financiamiento del PRODEPINE es con recursos del Banco Mundial, FIDE, Gobierno Nacional y comunidades. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 38 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 El Proyecto opera con los componentes de apoyo: Planificación Participativa, Apoyo Organizacional, Formación de Recursos Humanos, Patrimonio Cultural y Género, legalización de tierras, Diagnóstico de acequias comunitarias, subproyectos de inversión pública y Crédito. El objetivo general del PRODECO es contribuir a la mejora del nivel de vida de la población beneficiaria a través del desarrollo y fortalecimiento sostenible de sus condiciones productivas, ambientales, sociales y organizativas, teniendo en cuenta las circunstancias de vida actuales así como las prioridades de los beneficiarios Contribuir al desarrollo económico y productivo de la zona marginal, desarrollando una metodología técnicamente adecuada que tenga en cuenta el contexto y las tradiciones sociales de la población. Contribuir a la recuperación de la base productiva, y al aprovechamiento sostenible del medio ambiente mediante técnicas de anti erosión apropiadas a las condiciones de las familias rurales. Mejora de las condiciones de salud, educación, nutrición, la higiene y agua potable, mediante la introducción y desarrollo de técnicas y facilidades en cada una de las áreas. Fortalecimiento de la organización local y comunitaria con enfoque de género. El proyecto tiene 5 ejes temáticos de intervención: 1. Completar las obras de reconstrucción. Para ayudar a la población a superar definitivamente los efectos negativos del terremoto, con acciones como la creación de caminos vecinales y sistemas de microrriego. 2. Reactivación económica Local. Como resultado principal del conjunto de las actividades del componente agropecuario, se espera el aumento del 20 % en los ingresos de las familias campesinas. Comprende las acciones: Capacitación agropecuaria y apoyo a la comercialización y Dinamización económica. 3. Manejo del Medio Ambiente. El proyecto responde a esta problemática con actividades como lo son la reforestación y creación de barreras forestales y la construcción de terrazas y zanjas de desagüe. 4. Mejoramiento de Servicios Sociales: Salud, Educación, Formación en Nutrición e Higiene, Agua Potable y Letrinas. 5. Fortalecimiento de las Organizaciones de Base y de los Grupos de Mujeres, orientada a las siguientes acciones: Municipios: Coordinación de acciones e involucramiento, priorización de necesidades; Planificación del territorio; Potencialidades de desarrollo; Coordinación con otros actores. Grupos de Usuarios: Apoyo a diversas formas organizativas existentes. Sistemas tradicionales: Trabajo con los líderes tradicionales 1.8.1. Objetivos de los programas analizados Los programas analizados comparten el objetivo principal del combate a la pobreza y la marginación mediante el desarrollo de infraestructura social y económica, así como el fortalecimiento de las capacidades locales de las localidades y municipios, como se anota en el cuadro 9. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 39 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Programa Cuadro 9. Objetivos de los programas analizados Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador Fondo Hondureño de Inversión Social de Honduras Programa Mejorando tu vida del gobierno de Perú Programa de Desarrollo Local Impulsa de Chile Objetivo Buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de marginación del país Promover la generación de riqueza y desarrollo local con la participación de los gobiernos municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones del gobierno central, que implementan proyectos de infraestructura social y económica Promover el mejoramiento de las condiciones de vida de de los grupos sociales marginados en el área rural y urbana, mediante el otorgamiento de financiamientos para programas y proyectos de desarrollo social o económico, con el propósito de aumentar su productividad, sus niveles de empleo y de ingresos y de contribuir a la satisfacción de sus necesidades básicas Mejorar la calidad de vida de la población rural a través del financiamiento de proyectos de infraestructura social y económica, orientados a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de acuerdo al mapa de pobreza Contribuir con el mejoramiento de las la calidad de vida de las localidades de las comunas del Programa, mediante un proceso de desarrollo local basado en el fortalecimiento de las capacidades locales y la ejecución de planes de desarrollo comunal con una mirada territorial Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo. A pesar de que las condiciones sociales y políticas de los países son distintas entre sí, todos cuentan con Programas para el combate a la pobreza y a la marginación, con objetivos que se apegan a las realidades de cada país, experiencias que no se pueden trasladar mecánicamente de un país a otro. 1.8.2. Vertientes de apoyo de los programas analizados Las vertientes de apoyo que comparten los programas analizados, son básicamente las de infraestructura social básica como agua potable, caminos, electrificación, salud, alcantarillado y educación. El FISDL, apoya también en vivienda, infraestructura deportiva, remodelación de parques, nutrición y reforestación. El FHIS, apoya también con atención a emergencias, protección social, infraestructura productiva y el fortalecimiento de la capacidad municipal. El Programa de Desarrollo Local Impulsa de Chile invierte en el desarrollo productivo de las comunas y en la capacitación de sus autoridades con Diplomados y Escuelas de formación de líderes. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 40 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Cuadro 10. Vertientes de apoyo de los programas analizados Programa Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) de México Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador Fondo Hondureño de Inversión Social de Honduras Programa Mejorando tu vida del gobierno de Perú Programa de Desarrollo Local Impulsa de Chile Vertientes Accesibilidad; Infraestructura social básica; Desarrollo Comunitario; Salud, Educación y Deporte; Vivienda; Centros Comunitarios de Aprendizaje; Abasto y Acopio; Infraestructura y fomento a la producción y productividad; Telefonía; Equipamiento intermunicipal; Identidad jurídica. Agua potable; Alcantarillado sanitario; Canchas y complejos deportivos; Educación; Electrificación; Mejoramiento de caminos; Electrificación; Salud; Remodelación de parques; Viviendas permanentes; Reforestación y Nutrición. Infraestructura social de educación y salud; Agua potable, saneamiento y manejo integral del agua; Pueblos étnicos; Atención a emergencias; Protección social; Infraestructura productiva (caminos vecinales, electrificación rural mediante sistemas pequeños independientes y obras de servicios municipales) y fortalecimiento de las capacidades de autogestión de las municipalidades y comunidades Educación, Salud, Agua, Saneamiento, Vialidad y Electrificación Intervenciones en las comunas, proyectos de desarrollo productivo y proyectos de línea formativa (Diplomados y Escuelas de Formación) Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo. Las vertientes de apoyo de los programas que combaten la marginación, analizados en este apartado, son similares en algunos casos y distintas en otros porque responden a cada realidad del país donde operan. En general, los programas analizados apoyan el desarrollo de la infraestructura social básica y de las capacidades de la población beneficiaria. 1.8.3. Estrategias o políticas de las que forman parte los programas analizados Los programas analizados forman parte de la política social de sus respectivos gobiernos, por lo que el cuadro 11 presenta ésta información. Cuadro 11. Estrategias o políticas de las que forman parte los programas analizados Programa Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) de México Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador Fondo Hondureño de Inversión Social de Honduras Programa Mejorando tu vida del gobierno de Perú Programa de Desarrollo Local Impulsa de Chile Estrategia o política de la que forma parte El Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) forma parte de la Estrategia de Microrregiones de la política social El FISDL trabaja con la Estrategia denominada Nueva Alianza y opera el Programa de Desarrollo Local El FHIS forma parte de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) del gobierno de Honduras El Programa Mejorando tu vida es un programa dependiente del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) Es un instrumento de la política social chilena. Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 41 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 1.8.4. Fuentes de financiamiento de los programas analizados Las fuentes de inversión del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México son los recursos federales, estatales, municipales y de los beneficiarios, mientras que en el FISDL, los recursos son aportados con fundaciones filantrópicas, préstamos de bancos internacionales, ONGs, además de que se incentiva la participación de los salvadoreños en el exterior. El FHIS trabaja con recursos de préstamos del Banco Mundial y donaciones de organismos que deseen deducir impuestos, el Programa Mejorando tu vida opera con recursos del FONCODES del gobierno peruano, y el de Desarrollo Local Impulsa de Chile, se financia con recursos de organismos europeos como CORDAID y FADOC de Bélgica y del IAF y FOSIS del gobierno chileno. Cuadro 12. Fuentes de financiamiento de los programas analizados Programa Fuentes de financiamiento Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) de México Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador Recursos federales, estatales, municipales y de los beneficiarios Convenios de colaboración del gobierno de El Salvador con el BID, BCIE y KFW. Donativos de Japón, Suiza, España, Francia y Andalucía. UNICEF, PMA, GTZ, USAID y PNUD Negociación de préstamos, aceptación de donaciones, negociación y contratación de financiamientos Recursos del FONCODES Fondo Hondureño de Inversión Social de Honduras Programa Mejorando tu vida del gobierno de Perú Programa de Desarrollo Local Impulsa de Chile Recursos del FOSIS, IAF y Fundación Andes. Recursos de La Unión Europea, CORDAID y FADOC Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo. El FISDL cuenta con 38 millones de dólares en promedio de inversión anual, mientras que el Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) tiene una inversión promedio anual de 33 millones de dólares. Desde su creación en 1997, el FISDL ha beneficiado a 3.8 millones de salvadoreños, es decir, 542,857 beneficiarios en promedio al año, mientras que Desarrollo Local de México, en promedio, de acuerdo con el apartado de Focalización beneficia a 1,516,702 habitantes de las microrregiones anualmente en promedio. La inversión per cápita del FISDL es de 70 dólares, mientras que la de Desarrollo Local de México es de 21.7 dólares, por esta razón, pudiera considerarse necesaria una ampliación de recursos del Programa, para que la inversión per capita pueda ser superada. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 42 Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004 Cuadro 13. Comparación del PIB y de la inversión de los programas comparados de México y El Salvador Indicador / País PIB (miles de millones de dólares 2004) Población (habitantes en el año 2000) PIB per cápita 2003 (dólares) Inversión promedio de los programas analizados (millones de dólares) Promedio anual de beneficiarios de los programas analizados Inversión promedio per cápita de los programas analizados (dólares) México 676.5 97,483,412 6,230 33 1,516,702 21.7 El Salvador 15.6 6,122,515 2,255 38 542,857 70 Fuente: elaboración propia con base en datos de www.inegi.gob.mx y de www.camarasal.com/indicadores.php 1.8.5. Aspectos importantes de los programas analizados El caso del FISDL, que delegó la responsabilidad de la realización de los proyectos a los municipios y las localidades y del Programa Impulsa de Chile, que busca el fortalecimiento de las capacidades municipales mediante la capacitación sobre determinados rubros, da al Programa de Desarrollo Local (Microrregiones) de México una pauta para fortalecer el proceso de federalización que se genera en el país. Los programas analizados dan mucha importancia a la participación de la sociedad en el proceso de desarrollo de sus localidades, porque son ellos quienes pueden focalizar los recursos a través de los planes de desarrollo local, además de que pueden generar actividades de contraloría social y dar el cuidado necesario y mantenimiento a las obras construidas. El FISDL, cuenta con dos aspectos que es necesario destacarlos ya que pudieran aplicarse en el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México, los cuales son, la existencia del banco de contratistas para que los municipios elijan a aquellos contratistas que cuentan con experiencia y especialidad en una determinada área. El otro aspecto es la existencia de oficinas virtuales con las que los alcaldes no se ven en la necesidad de visitar las oficinas centrales del FISDL, sino que la información que requieren se las proporcionan los asesores municipales con el apoyo de una computadora portátil. Este segundo aspecto pudiera llevarse a cabo con el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México, apoyado con la infraestructura existente de los CCA en las localidades CEC. El FISDL también cuenta con el consejo consultivo en el que participan, además del gobierno central, los municipios, las ONGs, las empresas y las organizaciones de cooperación internacional, para una mayor concentración de los recursos. En el caso de México, la Ley Desarrollo Rural Sustentable, considera la formación y funcionamiento de un Consejo Municipal de Desarrollo Sustentable, por lo que sería pertinente revisar la legislación y en su caso, legislar al respecto, para establecer Consejos o Comités Municipales de Desarrollo Local. Todo ello con el fin de fortalecer el municipio, como espacio territorial básico, para el desarrollo local, con atribuciones legales, conferidas por el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que le confiere autonomía para gobernarse. Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. 43