ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO MEDIANTE EL MÉTODO DEL CONSUMO 2000-2008 Asesoría Económica - DGI Mayo 2009 1. Justificación y metodología empleada El objetivo del estudio de la evasión en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) radica en la importancia del impuesto en la recaudación total, que representó un 55,2% en el 20081, y es además una herramienta a utilizar por la Administración Tributaria (AT) para orientar mejor su fiscalización y, con ciertas limitaciones, usarla como una medida de la eficiencia de la AT. El análisis toma como base el Informe de evasión en el IVA realizado por la propia institución para el período 2000-2007. Para el período considerado se incorporaron nuevas estadísticas: la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 2005-2006 (ENGIH) realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Revisión Integral de las Cuentas Nacionales 1997-2008 elaborada por el Banco Central del Uruguay (BCU). Se actualizaron los datos provenientes de fuentes internas y externas de información y, asimismo, se incluyó el efecto de los contribuyentes del Monotributo en la base imponible, en cuanto a que no generan IVA por sus ventas pero sí en sus compras. En nuestro país, el IVA es un gravamen al consumo que se aplica en todas las etapas del proceso de producción y comercialización de bienes y servicios y, al poder deducirse el impuesto abonado en la etapa anterior, el mismo incide una sola vez en el precio final de los bienes. Por las características mencionadas del impuesto, se ha planteado como más recomendable la metodología del método del consumo (MC). El MC es indirecto porque se basa en la estimación de la recaudación potencial a partir de los agregados macroeconómicos (fuentes secundarias de información como las Cuentas Nacionales, las encuestas de gastos e ingresos de los hogares) y su comparación con la recaudación efectiva. En contraposición, el método directo mide la evasión a través de fiscalizaciones que se efectúan a una muestra aleatoria, infiriendo los resultados obtenidos a la población total de contribuyentes. La recaudación potencial representa la recaudación que se obtendría si todos los contribuyentes legalmente obligados pagasen sus impuestos. De esta manera, la tasa de evasión surge de comparar la recaudación efectiva en un determinado período con la recaudación potencial para igual período. Tasa de evasiónt = Re caudación Potencialt − Re caudación Efectivat Re caudación Potencialt En el caso del IVA, el MC determina la recaudación potencial estimando el IVA no deducible. Este IVA no deducible se origina en el consumo final de bienes y servicios gravados, y en la compra de bienes y servicios gravados que son utilizados como insumos intermedios o bienes de inversión en la producción de bienes y servicios exentos. 1 DGI – Series estadísticas Recaudación anual y mensual por impuesto y Recaudación Total Anual de la DGI disponibles en www.dgi.gub.uy. Asesoría Económica - DGI 2. Principales resultados La tasa de evasión alcanzó un máximo de 41,7% en el año 2000 y un mínimo de 20,6% en el año 2008, promediando un valor de 29,9%. La evolución del indicador ha sido decreciente desde 2003, tendencia que se acentuó en los dos últimos años de la serie experimentando una reducción del 11,9% y 14,9%, respectivamente. La última columna del Cuadro 1 muestra la parte de la recaudación efectiva que sería atribuible a la disminución de la tasa de evasión. El resultado expuesto en esta columna surge de hacer la diferencia entre la recaudación efectiva de cada año y la recaudación que se hubiese obtenido si la tasa de evasión se hubiese mantenido igual a la del año inmediato anterior. Cuadro 1: Estimación de la evasión en el IVA 2000-2008 Recaudación* Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006** 2007** 2008** IVA potencial IVA efectiva 33.154 33.133 35.285 43.166 52.354 56.332 64.807 73.590 86.199 19.335 20.222 21.023 27.577 35.658 39.968 46.993 55.777 68.418 Evasión* Tasa de evasión 13.818 12.911 14.262 15.589 16.696 16.364 17.815 17.813 17.781 41,7% 39,0% 40,4% 36,1% 31,9% 29,0% 27,5% 24,2% 20,6% Recaudación atribuible a disminución de la tasa de evasión* 899 -512 1.858 2.210 1.601 1.011 2.416 3.084 * Cifras en millones de pesos corrientes ** Preliminar, en la medida que la información utilizada, en particular, los datos de Cuentas Nacionales, tiene ese carácter. La recaudación efectiva es definitiva. Gráfico 1: Estimación de la evasión en el IVA 2000-2008 50% 45% 41,7% 40,4% Tasa de evasión 40% 36,1% 39,0% 35% 31,9% 29,1% 30% 27,5% 24,2% 25% 20,6% 20% 15% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Las variaciones registradas se explicarían fundamentalmente por la evolución de la actividad económica, por la gestión de la AT y por los cambios en la normativa tributaria vinculada al impuesto: 2 Asesoría Económica - DGI En relación con el primero de estos factores, en general se observa en el período una relación inversa entre la variación del nivel de actividad y la evolución de la evasión impositiva, determinada por el comportamiento contracíclico de los contribuyentes en materia de evasión. La excepción a este comportamiento se observa en el año 2001, presumiblemente debido al ajuste fiscal que implicó la creación del COFIS (Gráfico 2). Gráfico 2: Índices de la tasa de evasión y del PIB real (Base 2000 = 100) 130 123,7 120 113,6 110 100,0 Índices 100 105,6 96,2 100,9 97,0 89,4 90 93,5 86,6 88,7 80 93,9 76,5 70 69,7 66,0 58,1 60 49,5 50 40 2000 2001 2002 2003 2004 Tasa de evasión La gestión de elaborado por experimentada incremento de (Gráfico 3). 2005 2006 2007 2008 PIB real la AT, por su parte, cuya evolución se refleja en el Índice de eficiencia la DGI, muestra una mejora continua, consistente con la reducción por la tasa de evasión a partir de 2003. En relación al año 2002, el evasión habría sido mayor de no haber operado la mejora de la gestión Gráfico 3: Índices de la tasa de evasión y de eficiencia (Base 2000 = 100) 140 126,8 130 115,3 120 Índices 110 104,5 100,0 100 90 100,0 93,5 131,5 121,3 109,5 101,3 97,0 86,6 80 76,5 70 69,7 66,0 58,1 60 49,5 50 40 2000 2001 2002 2003 Tasa de evasión 2004 2005 2006 2007 2008 Índice de eficiencia 3 Asesoría Económica - DGI Los cambios en las alícuotas del impuesto repercuten en los incentivos de los agentes a evadir. En el período, algunos bienes y servicios exentos pasaron a estar gravados. Además, con el Nuevo Sistema Tributario (NST) se modificaron las tasas del impuesto, así como sus bases, por la inclusión de nuevos bienes y servicios que estaban exentos y por la eliminación del COFIS. En los años 2007 y 2008, estos cambios supusieron un sacrificio fiscal que representó, respectivamente, el 2,4% y 2,3% de la recaudación efectiva del IVA (Cuadro 2). En esos mismos años, la recaudación atribuible a la disminución de la tasa de evasión representó, respectivamente, 4,3% y 4,5% de la recaudación efectiva, por lo que más que compensó el sacrificio fiscal asociado a los cambios en la normativa del impuesto. Esta comparación no pretende indicar que la reducción en las alícuotas del IVA (y su consecuente sacrificio fiscal) haya provocado semejante compensación en la recaudación por la vía de la disminución de la evasión. Como ya se señaló, la evasión está asociada a múltiples factores y, en esta circunstancia en particular, presumiblemente los otros dos ya reseñados (la actividad económica y la eficiencia en la gestión de la DGI) tengan mayor incidencia que éste. No obstante, la comparación sirve para dimensionar la importancia económica de estas disminuciones observadas en la evasión y, además, señala un círculo virtuoso que es frecuentemente resaltado en las teorías sobre evasión: cuando el grado de cumplimiento tributario es mayor, la recaudación puede sostenerse con tasas impositivas más bajas. Cuadro 2: Evasión y cambios normativos en el IVA Año Recaudación efectiva de IVA* Recaudación atribuible a disminución de la tasa de evasión* % recaudación efectiva Sacrificio fiscal por cambios normativos en el IVA 2007 2008 55.777 68.418 2.416 3.084 4,3% 4,5% 2,4% 2,3% *Cifras en millones de pesos corrientes La evolución del valor monetario de la evasión como porcentaje del PIB corriente en cada año, confirma el comportamiento observado en la tasa de evasión en el período considerado (Gráfico 4). Gráfico 4: Ratio Evasión/PIB corriente 6,0% Ratio Evasión / PIB corriente 5,5% 5,0% 5,0% 4,9% 4,6% 4,5% 4,6% 4,3% 4,0% 3,9% 3,7% 3,5% 3,1% 3,0% 2,6% 2,5% 2,0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 4 Asesoría Económica - DGI La contrapartida de la evolución observada en el Gráfico 4 es que la recaudación efectiva del IVA expresada como porcentaje del PIB (ambas variables en valores corrientes) ha crecido sostenidamente en el período considerado (Gráfico 5). En los años 2007 y 2008, a pesar de los sacrificios fiscales asociados a los cambios en la normativa del impuesto, este ratio siguió creciendo. Gráfico 5: Ratio Recaudación efectiva del IVA / PIB corriente 11,0% Recaudación efectiva IVA / PIB corriente 10,5% 10,1% 9,7% 10,0% 9,8% 9,4% 9,5% 9,1% 9,0% 8,5% 8,1% 8,0% 7,5% 7,3% 7,3% 2001 2002 7,0% 7,0% 6,5% 6,0% 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 3. Conclusiones Los resultados obtenidos, detallados en el punto anterior, muestran una tendencia decreciente del indicador desde 2003 y que se mantiene hasta el presente, acumulando a lo largo del período un descenso de 50,5%, lo que ubica la tasa de evasión para el año 2008 en un 20,6%. Las variaciones registradas estarían basadas en la evolución de la actividad económica, la gestión de la AT y por los cambios introducidos en la normativa vinculada al IVA en el período considerado. En relación al primer factor, el principal componente de la recaudación potencial es el consumo de los hogares y afecta la recaudación efectiva a través del cumplimiento de los contribuyentes ya que, en general, se observa en el período una relación inversa entre la variación del nivel de actividad y la evolución de la evasión impositiva, determinada por el comportamiento contracíclico de los contribuyentes en materia de evasión. La gestión de la AT, por su parte, muestra una mejora continua, consistente con la reducción experimentada por la tasa de evasión a partir de 2003, asociada a la mayor percepción de riesgo por parte de los contribuyentes. Los cambios en la normativa del IVA referidos a las tasas y a la base aplicable del impuesto influyen en el cumplimiento tributario de los agentes, en particular, el NST establece una reducción de las tasas de IVA aplicado a los diferentes bienes y servicios (que se amplifica con la eliminación del COFIS), que podría afectar la propensión a evadir, en tanto que el beneficio esperado de esta actitud es menor. Entre los aspectos metodológicos, a partir de la incorporación del año 2008 se consideró la inclusión en toda la serie de los contribuyentes del Monotributo, los cuales no generan IVA por sus ventas pero sí por sus compras. Para esto se supuso que el destino de su actividad 5 Asesoría Económica - DGI es el consumo final y por lo tanto, la base de consumo gravada es menor que la que surge de Cuentas Nacionales. Asimismo, la incorporación de la ENGIH 2005-2006 del INE y la Revisión Integral de las Cuentas Nacionales 1997-2008 del BCU, permitieron una mayor precisión a las estimaciones realizadas. Las tasas de evasión estimadas para los tres últimos años del período analizado deben ser consideradas preliminares, en la medida que la información utilizada (en particular, los datos de Cuentas Nacionales), tiene ese carácter. En algunos casos la falta de información específica determinó que debieran realizarse ciertos supuestos para poder aproximar las variables involucradas en la estimación. El hecho de que los mismos se aplicaran al conjunto del período analizado garantiza que, aún en caso de que estos supuestos puedan no ser los más adecuados, el “error” cometido sería sistemático. En este sentido, el presente trabajo aporta una serie de tasas de evasión que resulta válida como indicativa de la evolución del incumplimiento en el IVA en el período analizado. 6