I. Concepto de Diálogo Social y condiciones para su ejercicio

ALGUNAS NOTAS SOBRE DIÁLOGO SOCIAL EN SEGURIDAD
SOCIAL
Hugo Barretto Ghione
I. Concepto de Diálogo Social y condiciones para su ejercicio II. El diálogo social
en el advenimiento de la seguridad social III. Participación y solidaridad como
sustento del diálogo en seguridad social
I. Concepto de Diálogo Social y condiciones para su ejercicio
1. Diálogo social comporta un enunciado de reciente aparición, en tanto en el
pasado lo usual era la referencia a la “concertación social” o al “pacto social” entre
organizaciones representativas de trabajadores y empleadores y el Estado.
La OIT lo incluye como componente de primer orden del concepto de trabajo
decente, y recientemente como parte del programa para “superar la pobreza
mediante el trabajo”1.
Ermida Uriarte2 advierte que en el lenguaje común, en el político y en diversos
documentos internacionales se supone su contenido pero no se lo define: en
definitiva, el diálogo social puede traducirse en un simple “intercambio de
impresiones”. Ciertamente, la ausencia de una noción precisa de diálogo social
permite incluir en el mismo a “todas las formas de relación entre actores, distintas
al conflicto abierto” parece concluir el autor.
2. Así, puede decirse que diálogo social aparece como una expresión más general
en comparación con las anteriores, en tanto no prejuzga sobre su resultado, no
refiere a un producto (como sí lo hacía el término “concertación”, “convenio” o
“pacto”) sino que se presenta como un procedimiento para encarar la
comunicación entre los actores sociales.
Esta distinción que parece estar en el trasfondo de la expresión, se denota también
en la designación de los partícipes, denominados ahora como interlocutores, en
Memoria del Director General a la 91º reunión de la Conferencia internacional del Trabajo
Ermida Uriarte, Oscar. “Diálogo social: teoría y práctica”. En revista Derecho Laboral T. XLIV Nº 209
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desmedro de los aspectos sustantivos o materiales, si se tiene en cuenta que los
términos tradicionalmente empleados en el ámbito de las relaciones laborales eran
“organizaciones de trabajadores” o de “empleadores”, o directamente “sindicatos”
y “empresarios”.
3. ¿ es entonces “diálogo social” una expresión débil, destinada a designar una
etapa histórica signada por la falta de contenidos predeterminados y el énfasis en
los procedimientos?
4. Es cierto que el enunciado “diálogo social” revela un origen procedimental mas
que sustantivo, de atención mayor a las formas que a los contenidos, de privilegiar
la argumentación y el debate en la construcción de las voluntades, lo cual lo
vincula en forma inequívoca con corrientes de la teoría social y la filosofía actual
como lo son la ética del discurso, la búsqueda de los consensos, la democracia
deliberativa y la ética comunicativa.
5. Pese a esta aparente levedad del término (no impone los acuerdos ni refiere a los
productos de la negociación) naturalmente que estas consideraciones no obran de
ningún modo en descrédito ni pretenden desvalorar el fenómeno del diálogo
social, ni de los procedimientos comunicativos entre los actores. Es bien sabida y
amarga la experiencia de los países del cono sur en cuanto a los padecimientos
sufridos a consecuencia de la interrupción de los procedimientos democráticos (y
del diálogo social, diríamos ahora) como para desconocer la fundamental
importancia que tiene la libertad de expresión y de comunicación entre los actores
del mundo del trabajo, y particularmente entre las organizaciones de trabajadores.
Por ello más que desvalorar el diálogo social, lo que se subraya es la índole
omnicomprensiva de diversas prácticas que llevan a cabo los actores, que pueden
tender también a diversos resultados.
6. En esta dirección de asignar un contenido variado al término, la OIT ha
expresado que el diálogo social comprende todo tipo de negociaciones y consultas
o aún el mero intercambio de información entre representantes de Gobiernos,
Empleadores y Trabajadores sobre cuestiones de interés común relativas a políticas
económicas y sociales.
Así, diálogo resulta el género que comprende un conjunto de prácticas específicas
tales como: a) la información, dato básico o punto de partida de todo
entendimiento; b) la consulta, como parte de un proceso que conduce a la adopción
de decisiones; c) la negociación, tipo predominante de diálogo y que en materia
laboral se define en los términos del Convenio Internacional del Trabajo núm. 154;
y d) la concertación política, entendido como procedimiento de búsqueda del
consenso social en los grandes temas nacionales (empleo, salario, reforma del
Estado, seguridad social, etc).
7. El diálogo social, de acuerdo a las tradiciones, las prácticas y las condiciones
nacionales, puede estar institucionalizado o comportar un ejercicio puntual
referido a un tema específico y coyuntural. Ejemplos del primer tipo lo
encontramos con la creación de organismos de diálogo, consulta y negociación
permanentes, como ocurre en el Uruguay con el Banco de Previsión Social en
seguridad social, o los foros consultivos nacionales en los países integrantes del
MERCOSUR. Por otra parte, el diálogo también puede expresarse desde el nivel
“micro” de la empresa al más amplio, nacional o aún regional.
8. Dependiendo de la índole de los temas abordados, el diálogo social tendrá
diversos actores participantes (organizaciones políticas, cooperativismo, pymes,
consumidores, organizaciones de mujeres, de desempleados, agricultores, etc)
En la faz laboral, son actores y partícipes del diálogo las organizaciones de
trabajadores y de empleadores. En seguridad social, sin embargo, además de los
actores tradicionales del mundo del trabajo, podemos encontrar que las
organizaciones de jubilados y pensionistas desempeñan un papel relevante e
insoslayable para caracterizar el modelo de diálogo en la materia, a tal punto que
integran los organismos centrales de gestión de los sistemas, o son consultados o
ejercen incidencia como grupo de presión.
9. El papel del Estado, en cambio, es diversificado. En principio, y en materia
laboral y de seguridad social, debe desempeñar un rol de promotor del diálogo
social: tratándose de un derecho fundamental, puede hacerlo a través de su política
legislativa (creando ámbitos de consulta y negociación), o concomitantemente
puede tomar medidas a efectos de facilitar la organización de los actores, tal como
prescribe el art. 57 de la Constitución uruguaya en relación a la promoción de los
sindicatos.
Amén de ese papel de promoción del diálogo social como mecanismo democrático,
que permite la expresión de los colectivos de personas con intereses específicos, el
Estado tiene también el papel de protagonista.
En concreto, es también empleador, y como tal, actor de la negociación colectiva y
más en general, de las relaciones laborales en su conjunto, de acuerdo a los
términos del Convenio Internacional núm. 151.
10. Para la OIT el diálogo social desempeña un papel fundamental, definitorio del
organismo, a tal punto que su composición tripartita tiene antecedentes directos en
la comisión que elaboró al constitución en los trabajos previos a la concertación del
Tratado de Versailles. Desarrollos actualizados de la doctrina de la OIT, como el
trabajo decente, tienen en el diálogo social uno de sus principales componentes.
El nexo más claro entre diálogo social y seguridad social lo plantea la OIT cuando
expresa que el concepto de trabajo decente es la síntesis de los cuatro objetivos
básicos del organismo, como lo son la protección social y el diálogo social, además de
los derechos en el trabajo y el ingreso y el empleo.
Presupuestos, ventajas y contenido
11. El sustento del diálogo son los actores que lo protagonizan. El equilibrio y
representatividad de las organizaciones se asienta en la libertad sindical, un
derecho que potencia otros derechos, o “derecho para”3 a diferencia del Estado
liberal, que solo conocía los “derechos de”4. En concreto, la libertad sindical
conforma un haz multifacético que comprende el derecho a constituir y organizar
sindicatos, al libre funcionamiento y la autonomía, al derecho de huelga y
negociación, a la protección de la actividad sindical, etc.
12. Pero no debe dejar de repararse que los derechos humanos son
interdependientes, por lo cual si bien la libertad sindical es indispensable para el
diálogo democrático, lo es igualmente y coadyuva a su goce el derecho a la libertad
de expresión y de pensamiento, la libertad de reunión y de asociación.
La teoría social ha establecido los presupuestos inexcusables del diálogo y la
comunicación, indicando que son sus reglas básicas
a) la inclusión de todos los sujetos con capacidad para participar en
condiciones de simetría;
b) la igualdad de oportunidades para expresarse y garantías suficientes para
contribuir y poner de manifiesto los argumentos propios;
c) el acceso y derecho a la participación sin ningún tipo de coacción.
El cuadro de presupuestos de la participación y el diálogo no quedaría completo si
no se mencionara la necesidad de contar con organizaciones representativas, lo que
asegura la capacidad de tomar decisiones y el compromiso para cumplir lo
pactado.
Los derechos sociales, y en particular la libertad sindical, tienen la característica de ser “derechos
para obtener otros derechos”, según la formulación de Umberto Romagnoli, o sea, derechos que
permiten la mejora en el ejercicio de otros derechos, como el salario, las condiciones de empleo, etc.
4 Los “derechos de” son identificados con las libertades políticas básicas de los seres humanos,
típicas del Estado liberal: libre expresión del pensamiento, de reunión, asociación, etc.
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13. Una particularidad y una demanda del diálogo es la capacidad técnica que
deberán desplegar los actores en escenarios y en temáticas especialmente
complejas. La intervención en debates sobre asuntos de interés para la sociedad en
su conjunto imponen la ampliación de los conocimientos, de la vigencia del
derecho a la información y la capacidad de formular propuestas pertinentes. La
formación de los interlocutores parece esencial para asegurar un diálogo fecundo y
eficaz, para lo cual han cobrado importancia las entidades de formación de los
actores y aún la cooperación que pueda prestar el Estado para operar en contextos
de diálogo en procesos acelerados y globales de transformación.
La seguridad social es justamente un buen ejemplo de un asunto que demanda
conocimientos y actualización constante en materia demográfica, financiera,
jurídica, sanitaria, etc. El diálogo social sin formación de los actores se transforma
simplemente en un intercambio telegráfico de opiniones sin posibilidad de obtener
síntesis significativas.
14. Tratándose de un tema de importancia central, la seguridad social requiere que
dependiendo del nivel de institucionalidad que presente, se cuente con
mecanismos aptos para debatir y resolver las posiciones encontradas que a
menudo presentan los actores. El establecimiento de procedimientos adaptados a
las condiciones nacionales es un presupuesto esencial del diálogo, sobre todo si se
repara en que la seguridad social convoca a actores con intereses muchas veces
confrontados o con concepciones diversas del orden social.
15. Por otra parte, y según se verá, la seguridad social resulta una confluencia de
temas con vinculaciones múltiples en el plano político, económico y social, y esa
conjunción hace que su tratamiento sea progresivamente más complejo y afecte
una serie de políticas que exceden en mucho el tradicional marco previsional.
Si el diálogo social es un instrumento para abordar cuestiones amplias en materia
de política económica y social, quizá la seguridad social sea el asunto que
convoque con mayor facilidad la panoplia más amplia de temas que pueda
concebirse.
En concreto, el diálogo social sobre seguridad social no puede prescindir de temas tales
como el empleo y el salario, pero también la reforma del Estado, la igualdad de género, la
formación profesional, la salud laboral y la imposición tributaria.
16. Las ventajas de la adopción del diálogo social como procedimiento para operar
los cambios parecen bastante obvias. El diálogo democratiza la formulación de las
políticas económicas y sociales, legitima y las hace “propias” de los actores, y
disminuye el nivel de conflictividad en períodos de crisis o de transición
económica. Por su misma naturaleza, el diálogo hace centro en la cooperación
social más que en la confrontación lisa y llana.
17. Por último, el diálogo social introduce inevitablemente una mirada social en las
políticas económicas y sociales, perspectiva que muchas veces quedaría al margen
si solo se mantuviera a cargo de los actores gubernamentales.
II. El diálogo social en el advenimiento de la seguridad social
18. La seguridad social es el instrumento más avanzado de respuesta de los
individuos y las sociedades a las situaciones de necesidad fundadas en
contingencias tan variopintas como las derivadas del desempleo, la vejez, la
enfermedad, el accidente de trabajo y la maternidad.
Su evolución histórica denota tanto el aumento de los márgenes de solidaridad
como de eficacia en las soluciones (expresada como “principio de suficiencia” en
seguridad social) y en la cobertura de los riesgos (expresada como “principio de
universalidad objetiva”).
El surgimiento temprano y concomitante del
sindicalismo, el mutualismo y el cooperativismo como respuestas autónomas a la
“cuestión social” en la segunda mitad del siglo XIX, muestra a los primeros
intentos de cobertura colectiva de los riesgos como situadas en el contexto de la
ruptura del dogma del Estado liberal clásico, que hubo de dejar su tradicional
prescindencia del fenómeno social para involucrarse fuertemente en la peripecia
del hombre como ser social y sometido a diversidad de riesgos.
La seguridad social también se vincula, por tanto, por los sustentos ideológicos de
ese quiebre del Estado liberal, como fueron los socialismos de diferente signo, la
doctrina social de la Iglesia, y el intervencionismo legislativo, pilares a su modo y
según las circunstancias nacionales, del Estado del Bienestar tal como se le
conocerá bien entrado el siglo XX.
19. Superadas en parte las formas inespecíficas de cobertura de los riesgos (como el
ahorro individual, por ejemplo), fue el seguro social el estadio inmediato anterior a
los modernos sistemas de seguridad social, con la particularidad que entre los
aspectos comunes que presentaron y que sirven de nexo, se encuentra justamente
la participación de los actores y consiguientemente las formas de intercambio y
cogestión que hoy categorizaríamos como modalidades de diálogo social.
Como es sabido, los seguros sociales bismarkianos se organizaron en forma
independiente para cada riesgo y para cada sector de actividad, con coberturas
diversificadas y muchas veces superpuestas, pero también con participación
estrecha de los empresarios y trabajadores en la gestión y financiación de esos
sistemas parciales de cobertura. El aspecto participativo fue por tanto una de las
herencias del seguro social, que la unificación y homogeneización institucional
producto del aprendizaje posterior (informe Beveridge de por medio), no
modificaron sino que adaptaron a los nuevos tiempos y circunstancias.
III. Participación y solidaridad como sustento del diálogo en seguridad
social
20. La seguridad social es participativa por definición.
No se trata de un dato o modalidad de gestión, sino de un principio de la
disciplina, con la importancia decisiva que tienen los principios cuando pretende
definirse una materia, en tanto contribuyen a estructurarla, normarla y dotarla de
una singularidad propia.
21. La participación es directa, sin intermediación estatal alguna. Existe una batería
de fundamentos para esta aseveración, de los cuales se destaca a) que los
contribuyentes y quienes tienen un derecho subjetivo son quienes están
interesados inevitablemente en la gestión y el futuro del sistema; y b) que la
participación permite el consenso social, condición indispensable para la
estabilidad y previsibilidad del sistema a largo plazo, que es el término en que
debe pensarse la seguridad social.
La participación y el diálogo social constituyen la esencia de la idea de seguridad
social, seguramente la invención mas importante de la cultura jurídica del siglo XX,
según expreso el insigne prof. Paul Durand.
22. Se trata además de un elemento que entra en diálogo con otros principios del
sistema. El principio de la participación tiene estrecha vinculación con el de
solidaridad en su faz intergeneracional y financiera. Participación y solidaridad
son valores indisociables de la seguridad social y no es concebible un sistema sin
la coexistencia y el “camino de doble tránsito” que significan.
Si se repara por un momento en estas reflexiones, podrá advertirse como la
participación y la solidaridad son pilares de la seguridad social que trascienden la
mera apelación al imperativo del diálogo social, con lo cual parecería que la simple
perspectiva del diálogo resulta estrecha. Son mecanismos, en definitiva, que la
sociedad ha adoptado para dar respuesta a las contingencias que afectan a las
personas para asegurar la mejor calidad de vida posible de acuerdo a la dignidad
de todos los seres humanos. Por ello la cobertura de las contingencias o riesgos, el
alcance y la índole de las prestaciones y el modo de financiarlas no constituyen
elementos definitivos sino que se construyen a través de la participación y el
diálogo en su dimensión más rica, como lo es la negociación entre los actores
representativos de los intereses involucrados, una apertura hacia la asunción de
compromisos adoptados responsablemente por los actores en el ejercicio de sus
derechos individuales y colectivos.