LA REFORMA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN:
LA REFORMA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
AUTOR 1 (Author 1): ANTONIO JOSE SANCHEZ PINO. PROFESOR
TITULAR DE DERECHO FINANCIERO
Email: pino@uhu.es
DEPARTAMENTO (Department): Departamento de Derecho Público
UNIVERSIDAD (University): Universidad de Huelva
ÁREA TEMÁTICA (Subject Area): Financiación autonómica y local
RESUMEN (Abstract):
(máximo 300 palabras)
El 15 de julio de 2009 el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autónomas adoptó el acuerdo 6/2009, por el que se reformó el sistema de
financiación de las Comunidad Autónomas de Régimen Común y Ciudades con
Estatuto de Autonomía. Con el objeto de introducir este nuevo sistema de financiación
autonómico en nuestro ordenamiento jurídico se han aprobado la Ley Orgánica 3/2009,
de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 3/1980 y la Ley 22/2009, de 18
de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades
Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican
determinadas normas tributarias.
La presente comunicación pretende poner de manifestó las principales novedades que
incorpora este nuevo acuerdo, incidiendo principalmente en los principios que rigen la
actividad financiera de las Comunidades Autónomas en coordinación con la Hacienda
del Estado. Así, nos referiremos a la incorporación de la garantía de un nivel básico
equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales y al incremento de
la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas. Ello nos obligará, por una
parte, a analizar los nuevos fondos creados para dar cumplimiento a esta garantía, como
el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales o los Fondos de
Convergencia. Pero, por otra, al estudio del incremento de la cesión de tributos, la
atribución de competencias normativas sobre los tributos cedidos, la capacidad legal
para modificar el nivel o la distribución de los recursos tributarios o la participación y
colaboración en las labores de gestión tributaria.
PALABRAS CLAVE (Key words):
(máximo 6 palabras, (max. 6 words))
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA- PRINCIPIOS- REFORMA
2
1. INTRODUCCIÓN
Ciertamente, en los últimos años se había abierto el debate sobre la reforma del
sistema de financiación autonómica, como consecuencia de factores endógenos o
intrínsecos al propio sistema, acontecimientos vinculados a las propias características del
mismo, que alteraban las variables o parámetros tenidos en cuenta para el ajuste de la
financiación singular de cada Comunidad Autónoma, como era el incremento de la
población, de forma heterogénea, entre las Comunidades Autónomas (debido
fundamentalmente a la inmigración), lo que tiene una especial impacto en competencias
transferidas como la sanidad o educación. Y de factores exógenos, acontecimientos
externos, de carácter político pero de relevancia y trascendencia jurídica, como han sido la
aprobación de las reforma estatutarias, especialmente la de Cataluña, que podían tener
incidencia no sólo en su financiación específica, sino alterar el sistema general de
financiación autonómica1.
Así, ya por acuerdo de 7 de febrero de 2006 del Consejo de Política Fiscal y
Financiera, se constituyó un Grupo de Trabajo con el mandato de analizar la
problemática del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen
común y ciudades con Estatuto de Autonomía, como base para comenzar los trabajos de
revisión del sistema. A estos efectos el Ministerio de Economía y Hacienda remitió a las
Comunidades Autónomas el 26 de diciembre de 2006 un documento en el que se
recogía el diagnóstico de la Administración General del Estado sobre el funcionamiento
de dicho sistema2.
Con posterioridad, el 20 de mayo de 2008, el Ministerio de Economía presentó
unas líneas generales para la reforma del sistema de financiación autonómico y avanzó
el proceso para su reforma. En cumplimiento del mismo se realizó una primera ronda de
1
En la “Propuesta de Acuerdo para la Reforma del Sistema de Financiación de la Comunidades
Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía”, de 12 de julio de 2009, se
reconoce que “dichas reformas estatutarias contienen disposiciones relativas a los regímenes de
financiación que han de ser consideradas como uno de los referentes básicos de la reforma del sistema”
2
Documento denominado “Problemática del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de
régimen común regulado en la Ley Orgánica 8/1980 y en la Ley 21/2001”, publicado en el apartado de
Estadísticas Territoriales de la página web del Ministerio de Economía y Hacienda (http://www.meh.es).
3
contactos bilaterales, tras la cual el Gobierno presentó en la sesión plenaria del Consejo
de Política Fiscal y Financiera de 22 de julio de 2008 un primer documento de “Bases
para la Reforma del Sistema de Financiación”. Tras una segunda ronda de contactos
con las Comunidades Autónomas, el 30 de diciembre de 2008 se culminó con la
presentación por parte del Gobierno del documento de su “Propuesta de bases para un
acuerdo sobre la Reforma del Sistema de Financiación”3. Este documento se completó
seguidamente con una tercera ronda con cada una de las Comunidades Autónomas para
concretar determinados aspectos de la misma. Este proceso finalizó con la “Propuesta
de acuerdo para la reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas
de régimen común y ciudades con Estatutos de Autonomía” de 12 de julio de 2009.
Finalmente, el Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas celebrado el 15 de julio de 2009 adoptó el Acuerdo 6/2009, para la reforma
del Sistema de Financiación de las Comunidad Autónomas de Régimen Común y
Ciudades con Estatuto de Autonomía4.
Con el objeto de introducir este nuevo sistema de financiación autonómico en
nuestro ordenamiento jurídico se ha aprobado la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de
diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 3/1980, que se ha completado, para la
implantación de la reforma que no requiere el rango de Ley Orgánica, con la aprobación
de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación
de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de
Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.
Nuestra comunicación pretende poner de manifestó las principales novedades
que incorpora este nuevo acuerdo, incidiendo principalmente en los principios que rigen
la actividad financiera de las Comunidades Autónomas en coordinación con la Hacienda
del Estado.
3
Que se recoge en la Memoria de Actuaciones de 2008 del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Fue aprobado con los votos a favor de la Administración General del Estado y de las Comunidades
Autónomas de Cataluña, Andalucía, Principado de Asturias, Cantabria, Aragón, Canarias, Castilla-La
Mancha, Extremadura e Illes Balears y la Ciudad con Estatuto de Autonomía de Ceuta y las abstenciones
de las Comunidades Autónomas de Galicia, La Rioja, Murcia, Valencia, Madrid y León y de la Ciudad
con Estatuto de Autonomía de Melilla.
4
4
2. PRINCIPIOS QUE SE INCORPORAN AL NUEVO SISTEMA DE
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cabe subrayar que el citado Acuerdo incorpora dos nuevos principios de forma
expresa al catálogo de principios que rigen la actividad financiera de las Comunidades
Autónomas en coordinación con la Hacienda del Estado. Así, la LO 3/2009 da una
nueva redacción al apartado Uno del artículo segundo de la LOFCA, con el objeto de
incorporar entre éstos a la garantía de un nivel básico equivalente de financiación de los
servicios públicos fundamentales y a la corresponsabilidad de las Comunidades
Autónomas y el Estado, en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y
gastos.
Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, cabe destacar el acierto de
incorporar dichos principios a la enumeración que realiza la LOFCA, dado que se trata
de principios fundamentales que derivan de la reforma realizada y es esta Ley la que
debe disciplinar el régimen jurídico del sistema de financiación de las Comunidades
Autónomas.
2.1. Garantía de un nivel básico equivalente de financiación de los servicios
públicos fundamentales.
Según se indica en la Exposición de Motivos de la Ley, se pretende con este
principio que los servicios básicos del Estado del Bienestar sean prestados en igualdad
de condiciones a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma
en la que residan.
A tal fin se crea el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que
según la nueva redacción del artículo 15 de la LOFCA tiene por objeto garantizar que cada
Comunidad Autónoma reciba “los mismos recursos por habitantes, ajustados en función
de sus necesidades diferenciales... garantizando la cobertura del nivel mínimo de los
servicios fundamentales en todo el territorio” (art. 15.Dos). Y a estos efectos, se amplían
5
los servicios públicos que se consideran fundamentales, añadiendo “los servicios sociales”
a la educación y a la sanidad (art. 15.Uno).
La Ley 22/2009, que es la que realiza las reformas del sistema financiero que no
requieren el rango de Ley Orgánica, desarrolla este nuevo Fondo de Garantía de Servicios
Públicos Fundamentales y establece que dicho fondo, que supone el 80 % en de los
recursos del sistema, se financia con el 75 % de los recursos tributarios de las CCAA y un
5% de los recursos provenientes del Estado. De esta forma, en el artículo 9 se contempla la
transferencia por parte de cada Comunidad Autónoma de la diferencia entre la
participación que le corresponde en el Fondo de Garantía, atendiendo a su población
ajustada de 2007, y el 75% de sus recursos tributarios en términos normativos
correspondiente a dicho año5.
La incorporación de este principio también hace necesario realizar modificaciones
adicionales en la LOFCA. Por un lado, se incluye entre los recursos de las Comunidades
Autónomas la participación en este nuevo Fondo de Garantía (art. 4.Uno.d). Y, por otro
lado, se da una nueva regulación al hasta ahora denominado Fondo de Suficiencia. La
nueva redacción del artículo decimotercero de la LOFCA pasa a denominarlo Fondo de
Suficiencia Global, en cuanto que ahora busca asegurar la suficiencia en la financiación de
la totalidad de las competencias, esto es, viene a cubrir “la diferencia entre las necesidades
del gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudades con Estatuto de Autonomía y la suma
de su capacidad tributaria y las trasferencias del Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales” (art. 13.Dos LOFCA).
El Fondo de Suficiencia Global se desarrolla en el artículo 10 de la Ley 22/2009,
que lo configura como mecanismo de cierre del sistema, en cuanto que garantiza la
financiación de todas las competencias que han sido transferidas, al completar las
necesidades globales de financiación de cada Comunidad Autónoma no cubiertas por sus
recursos tributarios y las transferencias del Fondo de Garantía. Con este fondo se
55
Las variables utilizadas y su porcentaje de ponderación en la determinación de la población ajustada
son las siguientes: población (30%), superficie (1,8%), dispersión (0,6%), Insularidad (0,6%), población
protegida por grupos de edad (38%), población mayor de sesenta y cinco años (8,5%) y población entre
cero y dieciséis años (20,5%).
6
aseguraba el status quo, de forma que ninguna Comunidad Autónoma perdiera con la
aplicación del nuevo sistema de financiación autonómico.
La Ley 22/2009, a fin de reforzar la equidad, completa, con recursos adicionales
del Estado, este Fondo de Garantía con dos nuevos Fondos de Convergencia Autonómica.
Se señala como objetivo de los mismos “aproximar las Comunidades Autónomas de
régimen común en términos de financiación por habitante ajustado y favorecer la igualdad,
así como favorecer el equilibrio económico territorial” (art. 22). El primero es el Fondo de
Competitividad, que pretende garantizar la convergencia de la financiación por habitante y
reducir las diferencias de financiación per capita entre las Comunidades Autónomas, para
lo que atiende a la población ajustada y a la capacidad fiscal (art. 23)6. Y el segundo es el
Fondo de Cooperación, que tiene como objetivo el estímulo del crecimiento de la riqueza y
la convergencia regional en términos de renta (art. 24)7.
2.2. Corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado en
consonancia con sus competencias en materias de ingresos y gastos.
Se reconoce en la Exposición de Motivos de la LO 3/2009 que con los acuerdos
sobre el sistema de financiación de 1996 y 2001 incrementó la autonomía financiera de las
Comunidades Autónomas y se les hizo más corresponsables de sus ingresos, pero se
quiere seguir en esta línea de potenciar la autonomía y la corresponsabilidad fiscal en la
6
Según el apartado uno de este precepto: “Mediante este Fondo, se pretende garantizar que aquellas
Comunidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado proporcionados por el nuevo modelo
previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, teniendo en cuenta la capacidad fiscal de
las Comunidades Autónomas, vean incrementados dichos recursos con arreglo a las reglas de
funcionamiento de este Fondo”. Este fondo, señala el apartado segundo” se repartirá anualmente entre las
Comunidades Autónomas de régimen común con financiación per cápita ajustada inferior a la media o a
su capacidad fiscal, en función de su población relativa”.
7
Conforme al apartado segundo de este artículo, “Serán beneficiarias de dicho fondo aquellas
Comunidades Autónomas de régimen común que cumplan alguna de las siguientes condiciones: a) Que
tengan un PIB per cápita inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de
régimen común. El PIB per cápita se medirá en términos de la media correspondiente a los últimos tres
años, que inicialmente se refiere al periodo 2007-2009. b) Que tengan una densidad de población inferior
al 50% de la densidad media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, ambos
datos referidos al último año, que inicialmente es el 2009. c) Que teniendo un crecimiento de población
inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, tengan
una densidad de población por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la
densidad media de las Comunidades Autónomas de régimen común. El crecimiento de población se
medirá en términos del valor correspondiente a los tres últimos años, refiriéndose inicialmente al periodo
2007-2009. La densidad es la correspondiente al último año del periodo”.
7
gestión de los recursos públicos. De esta forma se aumenta el peso de los recursos
tributarios sobre el total de la financiación de las mismas, se amplía la competencia
normativa, la capacidad legal para modificar la distribución de los recursos tributarios y la
participación y colaboración en las labores de gestión tributaria.
En definitiva, en el nuevo sistema de financiación se amplían las potestades de
decisión de las Comunidades Autónomas en materia fiscal. El sistema avanza en la idea, ya
puesta de manifiesto en los modelos de 1996 y 2001, de ampliar su independencia
financiera, pues la elevación de los porcentajes de los impuestos estatales cedidos a las
Comunidades Autónomas incrementa los recursos fiscales propios y disminuye el peso de
las transferencias del Estado.
Ciertamente, como ya señalaba el propio Tribunal Constitucional, “no cabe duda
alguna de que en los últimos años se ha pasado a una concepción del sistema de
financiación autonómica como algo pendiente o subordinado a los Presupuestos Generales
del Estado, a una concepción del sistema presidida por el principio de corresponsabilidad
fiscal y conectada, no sólo con la participación en los ingresos del Estado, sino también y
de forma fundamental, de la capacidad del sistema tributario para generar un sistema
propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público” (STC
289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3).
La ampliación del principio de corresponsabilidad fiscal en el nuevo sistema de
financiación autonómico se produce a través de dos caminos:
2.2.1. Incremento del porcentaje de cesión de los tributos estatales
La nueva redacción de artículo 11 de la LOFCA mantiene el listado de tributos que
pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas, pero su relevancia deviene del
incremento del porcentaje de cesión en los impuestos compartidos. Así, la participación en
el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas aumenta del 33 al 50 por 100, en el
Impuesto sobre el Valor Añadido se eleva del 35 al 50 por cien, y la participación en los
Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad,
8
pasa del 40 al 58 por cien.
Cabe subrayar que son estos los porcentajes de participación establecidos en las
disposiciones adicionales octava, novena y décima del reformado Estatuto de Cataluña.
Como ya hemos indicado8, nos encontrábamos ante una contradicción normativa entre
lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía y las disposiciones previstas en el texto de la
LOFCA vigente en el momento de su aprobación, que, como es sabido, determinaba
unos porcentajes inferiores en la cesión de la recaudación de los impuestos estatales.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 31/2010, de 28 de
septiembre, en la que se pronuncia sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto
contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña9, reinterpreta que con estas previsiones estatutarias únicamente
se pone de manifiesto “el compromiso de la Generalitat y el Gobierno a acordar en
Comisión Mixta —con sujeción a lo dispuesto en el marco de la cooperación
multilateral y al ejercicio de las facultades de coordinación que competen al Estado en
materia financiera— la elaboración y el contenido de un proyecto de ley ordinaria cuya
sustanciación como expresión de la voluntad legislativa depende de la plena libertad de
las Cortes Generales” (FJ 137).
Nos llama la atención que en la argumentación del fallo se recurra a la doctrina
establecida en la sentencia 181/1988, de 13 de octubre. En esta sentencia se considera a
las normas estatutarias que imponen la elaboración de un proyecto de ley o Decreto–ley
sobre el alcance y condiciones de las cesiones de tributos prescritas en el
correspondiente Estatuto como una garantía procedimental que no impide, ni limita ni
menoscaba la potestad legislativa plena del Estado. Pero, no se puede olvidar que esta
sentencia se refería al apartado tercero de la disposición adicional sexta del Estatuto de
Autonomía de Cataluña de 1979, que no delimitaba las condiciones de la cesión, por lo
que tenía un alcance más limitado que las actuales disposiciones impugnadas, que
determinan el porcentaje de cesión a Cataluña de los impuestos estatales. Ciertamente la
8
9
SANCHEZ PINO (2008, pág. 3077).
BOE de 16 de julio de 2010.
9
sentencia 181/1988 reconoce que los Estatutos de Autonomía establecen “los tributos
que se ceden a la respectiva Comunidad Autónoma”, sin que constituya un obstáculo a
la potestad originaria del Estado para establecer tributos, pero señala que dicha
previsión estatutaria es “en coherencia con la LOFCA”. Así, precisa que estas
“prescripciones estatutarias de naturaleza procedimental deben entenderse referidas, sin
duda, a la elaboración de las leyes específicas sobre el alcance y condiciones de la
cesión a que se refiere el art. 10.2. de la LOFCA, en virtud de una interpretación
armónica entre las normas de esta Ley Orgánica y de los Estatutos de Autonomía” (FJ
3). Es difícil, por tanto, trasladar esta doctrina tal cual a las disposiciones adicionales
octava, novena y décima del actual Estatuto de Autonomía, pues, aun cuando no
modifican directamente los porcentajes de cesión del modelo de sistema de financiación
autonómico, presenta una clara contradicción con las condiciones de cesión establecida
en la LOFCA vigente en el momento de aprobación del Estatuto, con lo que parece que
se quiere predeterminar decisiones que corresponden al legislador estatal.
En el voto particular del Magistrado Conde de Martín de Hijas se realiza
inicialmente un genérico reproche de inconstitucionalidad a las citadas disposiciones
adicionales, por invasión del ámbito reservado a la LOFCA. Pero, añade el Magistrado,
que le resulta incompartible la interpretación que se hace en la sentencia, pues, si bien
se evita su declaración de inconstitucionalidad, se niega para ello “los mandatos
inequívocamente imperativos de dichas disposiciones, para afirmar que el Estado no ve
mermada su libertad para disponer lo que crea deba hacer”.
El Magistrado Delgado Barrio, en su voto particular, señala que la sentencia
priva de virtualidad jurídica a las disposiciones adicionales octava, novena y décima, al
quedar subordinadas a lo que decidan las Cortes Generales. Considera que son normas
jurídicas inconstitucionales y nulas, por invasión de competencias del Estado. Similar
parecer observamos en el voto particular del Magistrado Rodríguez Arriba, para quien
estas disposiciones “quedan reducidas a la nada jurídica” y considera que mejor hubiera
sido expulsarlas del ordenamiento jurídico.
10
En definitiva, el Tribunal Constitucional no se adentra a valorar la relación entre
el Estatuto de Autonomía de Cataluña y la LOFCA, ni siquiera examina si la regulación
estatutaria en materia financiera invade el área reservada a esta norma o la incidencia de
la modificación de esta norma adecuándose su contenido a las previsiones estatutarias.
Sino que, en líneas generales, realiza una interpretación armonizadora, de forma que,
limitando su eficacia, intenta hacerla acorde con el carácter multilateral de la
financiación autonómica. Esta limitación de los preceptos estatutarios es rechazada en
los votos particulares comentados, en cuanto se considera que su validez ha de depender
de la constitucionalidad de lo dispuesto, sin que quepa condicionarla por las normas a
las que remite, estimando inconstitucional los preceptos que invaden el área reservada a
la LOFCA.
El alcance y condiciones generales de la cesión de los tributos se desarrolla en la
Sección 2ª del Título II de la Ley 22/2009. Conforme a su artículo 26, se debe entender por
rendimiento cedido:
a) En el Impuesto sobre el Patrimonio, Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones,
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados,
Tributos sobre el Juego, Impuesto Especial sobre Determinados Medios de
Transporte e Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados
Hidrocarburos, la recaudación líquida derivada de las deudas tributarias
correspondientes a los distintos hechos imponibles cedidos.
b) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el importe de la recaudación
efectivamente ingresada derivada de la parte de la deuda tributaria cedida. Se
entiende por tal las cuotas líquidas autonómicas que los residentes en el territorio
de la Comunidad Autónoma hayan consignado en la declaración del Impuesto,
minorada en el 50 por ciento de las deducciones por doble imposición y de las
compensaciones fiscales de la D.A 13º de la Ley 35/200610.
10
Hemos señalado en el texto el concepto principal que integra, en este caso, la deuda tributaria cedida,
pero, precisa el art. 26.2 Ley 22/2009, que es el resultado de la suma de los siguientes conceptos: “2.º El
resultado de aplicar el 50 por ciento a las cuotas líquidas de los contribuyentes que hayan optado por
tributar por el Impuesto sobre la Renta de No Residentes, conforme al régimen fiscal especial aplicable a
los trabajadores desplazados a territorio español regulado en el artículo 93 de la Ley 35/2006, de 28 de
noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las Leyes de
11
c) En el Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuesto sobre la Cerveza, Impuesto sobre
el Vino y Bebidas Fermentadas, Impuesto sobre Productos Intermedios, Impuesto
sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, Impuesto sobre Hidrocarburos, Impuesto
sobre las Labores de Tabaco e Impuesto sobre la Electricidad, el importe de la
recaudación efectivamente ingresada derivada de la parte de la deuda tributaria
cedida, entendiéndose como tal el porcentaje cedido del conjunto de ingresos
líquidos de la Hacienda Estatal por los conceptos que integran cada uno de
dichos impuestos, con criterio de caja, obtenidos una vez deducidas de la
recaudación bruta las devoluciones reguladas en la normativa tributaria y, en su
caso, las transferencias o ajustes (positivos o negativos) establecidos en el
Concierto con la Comunidad Autónoma del País Vasco y en el Convenio con la
Comunidad Foral de Navarra.
Por lo que respecta a la aplicación de los tributos cedidos, las Comunidades
Autónomas se podrán hacer cargo, por delegación del Estado, de la aplicación, de la
potestad sancionadora y de la revisión, en su caso, de los Impuestos sobre el Patrimonio,
sobre Sucesiones y Donaciones, sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados, Especial sobre Determinados Medios de Transportes, sobre las Ventas
Minoristas de Determinados Hidrocarburos y Tributos sobre el juego. De forma que la
aplicación, la potestad sancionadora y la revisión del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas, del Impuesto sobre el Valor Añadido y de los Impuestos Especiales de
Fabricación queda reservada, en todo caso, a la Administración Tributaria del Estado (art.
19 LOFCA, en redacción dada por la LO 3/2009, y art. 54 Ley 22/2009).
los Impuesto sobre Sociedades, sobre la Renta de No residentes y sobre el Patrimonio. 3.º El resultado de
aplicar el 50 por ciento sobre los pagos a cuenta realizados o soportados por los contribuyentes residentes
en el territorio de la Comunidad Autónoma que no estén obligados a declarar y que no hayan presentado
declaración. 4.º El resultado de aplicar el 50 por ciento sobre los pagos a cuenta realizados o soportados
por los contribuyentes residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma que no estando incluidos en
el apartado anterior no hayan presentado declaración dentro de los plazos establecidos por la normativa
reguladora del Impuesto. 5.º La parte de la deuda tributaria que, correspondiente a la Comunidad
Autónoma, sea cuantificada o, en su caso consignada, por actas de inspección, liquidaciones practicadas
por la Administración y declaraciones presentadas fuera de los plazos establecidos por la normativa
reguladora del impuesto. A estos efectos, se entenderá por deuda tributaria la constituida por la cuota
líquida más los conceptos a que se refiere el apartado 2 del artículo 58 de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, con excepción de los recargos previstos en sus letras c) y d), y en su caso,
por los pagos a cuenta del impuesto. Esta partida se minorará en el importe de las devoluciones por
ingresos indebidos que deban imputarse a la Comunidad Autónoma, incluidos los intereses legales.
12
2.2.2. Atribución de nuevas competencias normativas sobre los tributos cedidos
La nueva redacción del artículo 19 de la LOFCA incrementa en determinados
aspectos las competencias normativas que las Comunidades Autónomas podían asumir
sobre los tributos ya cedidos, de forma que amplía el margen de discrecionalidad de éstas
en el diseño de los tributos cedidos. Así, cabe destacar que se aumentan las competencias
normativas de las Comunidades Autónomas en el Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas, ampliándolas en materia de fijación del mínimo personal y familiar,
aprobación de escala autonómica del impuesto y deducciones en la cuota. Sin embargo,
al igual que ocurría en el sistema anterior, no se atribuyen competencias normativas en
relación con el Impuesto sobre el Valor Añadido y con los Impuestos Especiales de
Fabricación, dada la imposibilidad que deriva de la normativa de la Unión Europea.
El alcance de las competencias normativas sobre los tributos cedidos se precisa en
la Sección 4ª del Título II de la Ley 22/2010, cuya sistemática seguimos en su exposición:
-
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (art. 46):
a) El importe del mínimo personal y familiar aplicable para el cálculo del
gravamen autonómico.
b) La escala autonómica aplicable a la base liquidable general, cuya
estructura debe ser progresiva, pero ya no debe tener el mismo número
de tramos que la tarifa estatal.
c) Deducciones en la cuota íntegra autonómica por
a. Circunstancias personales y familiares, por inversiones no
empresariales y por aplicación de renta, siempre que no
supongan, directa o indirectamente, una minoración del
gravamen efectivo de alguna o algunas categorías de renta.
b. Subvenciones y ayudas públicas no exentas que perciban de la
Comunidad Autónoma, con excepción de las que afecten al
desarrollo de actividades económicas o a las rentas que se
integren en la base del ahorro (novedad).
d) Aumentos o disminuciones en los porcentajes de deducción por
inversión en vivienda habitual.
13
-
Impuesto sobre el Patrimonio (art. 47):
a) Mínimo exento.
b) Tipo de gravamen.
c) Deducciones y bonificaciones en la cuota.
-
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (art. 48):
a) Reducciones de la base imponible, tanto para las transmisiones inter
vivos, como para las mortis causa.
b) Tarifa del impuesto.
c) Deducciones y bonificaciones de la cuota.
d) La gestión y liquidación
-
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados
(art. 49):
a) Tipos de gravamen, tanto en relación con los documentos notariales de
la modalidad “Actos Jurídicos Documentados”, como en relación con la
modalidad
“Transmisiones
Patrimoniales
Onerosas”
(para
las
concesiones administrativas, transmisiones de bienes muebles e
inmuebles, constitución de derechos reales –salvo los de garantía- que
recaigan sobre estos bienes y arrendamientos de los mismos).
b) Deducciones y bonificaciones de la cuota.
c) La gestión y liquidación.
-
Tributos sobre el juego (art. 50):
a) Exenciones.
b) Base imponible.
c) Tipos de gravamen y cuotas fijas.
d) Bonificaciones.
e) Devengo.
f) Aplicación de los tributos.
-
Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes (art. 51):
a) Tipos de gravamen, podrá incrementar los correspondientes al art.70.1
de la Ley de Impuestos Especiales en un 15 por ciento como máximo.
-
Impuesto sobre las Ventas de Determinados Hidrocarburos (art. 52)
a) Tipos de gravamen, dentro de los márgenes que se establecen en este
14
precepto, para lo que se atiende al producto gravado.
b) Gestión, liquidación, recaudación e inspección.
Cabe traer a colación, con carácter ilustrativo, la respuesta del Tribunal
Constitucional en relación con la impugnación del artículo 204.1 del Estatuto de Cataluña,
en el que se atribuye a la Agencia Tributaria de Cataluña la gestión, recaudación,
liquidación e inspección de “los tributos estatales totalmente cedidos a la Generalitat”. En
la sentencia 30/2010 se puede leer que «el enunciado responde a la naturaleza propia del
Estatuto como norma de cabecera del ordenamiento autonómico, que puede incluir en
su seno las prescripciones generales de su autonomía financiera siempre que no
menoscabe el ámbito del legislador orgánico y el marco general de coordinación y
cooperación que es característico de esta materia. Así tenemos que considerar que se
hace en este caso, pues el art. 204.1 EAC contiene un enunciado de principio sobre las
potestades de gestión de los tributos cedidos, sin mayor especificación; enunciado que
es respetuoso con la competencia originaria del Estado en materia tributaria (“por
delegación del Estado”) y que queda sometido a lo que pueda establecerse sobre dicha
delegación en la normativa estatal reguladora de la cesión» (FJ 132).
3. PRINCIPIOS QUE SE DESARROLLAN EN EL NUEVO SISTEMA DE
FINANCIACIÓN AUTONÓMICO
3.1. Principio de lealtad institucional.
Este principio se incorporó a la enumeración de los principios que rigen la
actividad financiera de las Comunidades Autónomas, recogida en el artículo 2.1 de la
LOFCA, en la redacción dada a este precepto por la Ley Orgánica 7/2001. Se trata de un
principio que, si bien no aparece expresamente mencionado en nuestra Constitución, se
considera “como una exigencia inexcusable de la propia naturaleza del régimen
autonómico, de la estructura compuesta del Estado”11. La actitud de lealtad constitucional
impone a todos los entes territoriales un comportamiento fiel al sistema y a guardar una
11
Informe sobre el Proyecto de Ley General de Cooperación Autonómica, tomo I, pág. 22,
Ministerio de Administraciones Públicas.
15
conducta amistosa y de cooperación con los demás entes, pues, como reconoce el propio
Tribunal Constitucional, exige “una conjunción de actividades de las autoridades estatales
y autonómicas... que... no sólo debe atenerse al respeto estricto de las competencias ajenas,
incluida, en su caso, la de coordinación de la actividad económica, sino también a los
principios de colaboración y de solidaridad” (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 6). De
forma que, como ha reconocido el propio Tribunal, las actuaciones entre el Estado y las
Comunidades Autónomas han de estar presididas por el principio de lealtad, principio que
“resulta esencial en las relaciones entre las diversas instancias del poder territorial y
constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya
observancia resulta obligada” (STC 13/2007, de 18 de enero de 2007).
En la Exposición de Motivos de la LO 3/2009 se indica que con la nueva redacción
del apartado Uno del artículo 2 de la LOFCA se concreta la regulación y aplicación del
principio de lealtad institucional.
Ya indicábamos que sorprendía constatar como su plasmación en la LOFCA no se
establecía con carácter general, al igual que en la Ley 30/1992, sino que se circunscribía al
Estado, cuando quizá hubiera sido más lógico extenderlo también a la actuación de las
Comunidades Autónomas, tanto frente al Estado, como frente al resto de Comunidades12.
Y así se hace en la nueva redacción, al disponerse en la letra g del artículo 2.Uno LOFCA
que la lealtad institucional “determinará el impacto, positivo o negativo, que puedan
suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas en
materia tributaria o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer
sobre las Comunidades Autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas
a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente”. También se incorpora no
sólo la obligación de realizar la valoración de las mismas, sino también la previsión de
la correspondiente compensación, al seguir disponiendo el citado apartado que “deberán
ser objeto de valoración quinquenal en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos
como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas, y en su caso compensación, mediante modificación del Sistema de
Financiación para el siguiente quinquenio”.
12
SÁNCHEZ PINO (2003, pág. 650).
16
Este principio se concreta en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 22/2009,
que en su primer párrafo precisa que la Administración General “establecerá todos los
mecanismos que garanticen que las normas estatales que supongan incremento de gasto o
reducciones de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas contengan la
valoración correspondiente”. En este sentido, cabe citar la Disposición Transitoria Sexta de
la misma Ley, en la que se cuantifica la compensación estatal que han de recibir las
Comunidades Autónomas por la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio,
al indicar que recibirán el importe transferido por la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria por dicho impuesto en el año 2008.
A estos efectos, la Disposición Adicional Séptima de esta Ley prevé que
quinquenalmente se determine el impacto, positivo o negativo, de las actuaciones del
Estado y de las Comunidades Autónomas, en el seno del Consejo de Política Fiscal y
Financiera, a propuesta del Comité Técnico Permanente de Evaluación.
Por otra parte, en el párrafo segundo de la Disposición Adicional Sexta se indica
que con la aportación de recursos adicionales por parte del Estado se garantiza la
suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, con lo que se da satisfacción al
principio de lealtad institucional.
3.2. Principio de Coordinación
Este principio constituye uno de los límites de la autonomía financiera de las
Comunidades Autónomas que establece explícitamente la Constitución (art. 156.1), y,
según el Tribunal Constitucional, se encuentra delimitado en el artículo 2.1.b de la
LOFCA, que reconoce al Estado la facultad de “adoptar las medidas oportunas tendentes a
conseguir la estabilidad económica interna y externa y la estabilidad presupuestaria, así
como el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español”. No obstante,
como dicho Tribunal ha tenido ocasión de indicar, este principio “no permite la adopción
por el Estado de cualquier medida limitativa de aquella autonomía financiera sino
únicamente de las que tengan una relación directa con las exigencias de la política
17
económica general de carácter presupuestario dirigida a la consecución y mantenimiento
de la estabilidad económica interna y externa” (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 4).
A estos efectos, cabe resaltar el artículo 61 de la Ley 22/209 que, en idénticos
términos al artículo 53 de la
Ley 21/2001 con el anterior sistema de financiación
autonómica, contempla con carácter general la necesaria colaboración en todos los órdenes
entre Administraciones, tanto entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como entre
éstas. También podemos citar los artículos 62 y 63 de la Ley 22/2009, referidos a la
comunicación de los hechos constitutivos de delitos y la información sobre cuentas
bancarias, respectivamente.
Pero es el Título IV de la Ley 22/2009 el que regula los órganos de coordinación de
la gestión tributaria entre las Administraciones tributarias del Estado y las Comunidades
Autónomas. Por un lado, se crea el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación
de la Gestión Tributaria, un órgano que refunde los anteriores Consejo Superior de
Dirección y Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria. El nuevo órgano
colegiado cuenta con la participación de todas las Comunidades Autónomas y está
encargado de coordinar la gestión de los tributos cedidos, tanto de los gestionados por la
Agencia Estatal de la Administración Tributaria, como por las Administraciones
tributarias autonómicas (art. 65 Ley 22/2009). Por otro, se mantienen los Consejos
Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, con su
composición, organización y funciones (art. 66 Ley 22/2009).
Esta coordinación entre las Administraciones tributarias también se refuerza con
el incremento de competencias normativas que resulta de la nueva redacción del artículo
vigésimo de la LOFCA. Este precepto posibilita que las leyes de cesión a las Comunidades
Autónomas establezcan la asunción por éstas de las competencias para el ejercicio de la
función revisora en vía administrativa de los actos dictados por sus propios órganos de
gestión sobre tributos cedidos totalmente13, sin perjuicio de la colaboración que pueda
13
Cabe citar como ejemplo la Ley 18/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a
la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, que en su
artículo 2 establece la asunción por parte de la Comunidad de la competencia para la resolución de las
18
establecerse con la Administración Tributaria del Estado. El alcance de esta delegación de
competencias en relación con la revisión en vía administrativa se desarrolla en el artículo
59 de la Ley 22/2009, que establece los procedimientos, recursos y reclamaciones a los que
se extiende.
No obstante, se ha de reconocer que, con anterioridad a la reforma de la LOFCA,
en algunos Estatutos de Autonomía ya se disponía la asunción por parte de las
Comunidades Autónomas de las competencias para la resolución de las reclamaciones
económico-administrativa, lo que dio lugar a discusiones sobre su operatividad. Así, el
artículo 205 del Estatuto de Cataluña fue impugnado ante el Tribunal Constitucional,
por contener una atribución a favor de órganos autonómicos de potestades de revisión
de las reclamaciones relativas a los tributos cedidos, lo que sólo podría hacer la Ley
estatal que regule la cesión del tributo y que, en todo caso, la LOFCA atribuía a los
órganos económicos administrativos del Estado. El Tribunal Constitucional, en la citada
sentencia de 28 de junio de 2010, salva la constitucionalidad del precepto considerando
que no pone en cuestión el régimen jurídico de la cesión de tributos del Estado a las
Comunidades Autónomas, al entender que «la referencia a “sus propios órganos
económicos-administrativos” tiene una dimensión exclusivamente autoorganizadora, sin
que dicho nomen atraiga hacia la Generalitat cualquier competencia revisora en la vía
económica-administrativa, competencia que sólo puede establecerse la Ley estatal; en
suma, la disposición estatutaria no afecta a la competencia del Estado en el
establecimiento del alcance de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas,
de acuerdo con lo establecido en los arts. 156 y 157 CE (SSTC 192/2000, FJ 10; y
156/2004, FJ 6), puesto que dicha competencia estatal puede ejercerse de manera plena»
(FJ 133).
En consecuencia, no deben quedar ahora dudas sobre la validez de la cesión de
tal competencia, en cuanto que esta colaboración ya sí se recoge en el marco orgánico
general que disciplina el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades
Autónomas (LOFCA) y en las pertinentes leyes estatales de cesión de tributos a las
respectivas Comunidades Autónomas.
reclamaciones económico-administrativas, de acuerdo con lo establecido en su Estatuto de Autonomía y
en el artículo 20 de la LOFCA.
19
Bibliografía
SANCHEZ PINO (2003): “Los principios del sistema español de financiación
autonómico”, en la obra Hacienda Autonómica y Local, Dirección PITA GRANDAL,
Torculo Edicions, Vigo.
SANCHEZ PINO (2008): “La reforma de los Estatutos de Autonomía y la financiación
autonómica”, en la obra Estudios Jurídicos en memoria de don Cesar Albiñana GarcíaQuintana, Dirección VILLAR EZCURRA, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.
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