la dimensión territorial del desarrollo rural
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LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL Ponencia presentada en el VII Seminario Internacional de Desarrollo Rural. Mundos Rurales y Transformaciones Globales: Desafíos y estrategias de Respuesta. Foro (I) Visión Integral del Desarrollo Rural: Una apuesta del Gobierno Nacional BOGOTÁ, ABRIL 12 DE 2011 LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL Ponencia presentada en el VII Seminario Internacional de Desarrollo Rural. Mundos Rurales y Transformaciones Globales: Desafíos y estrategias de Respuesta. Foro (I) Visión Integral del Desarrollo Rural: Una apuesta del Gobierno Nacional Autores Álvaro Francisco Uribe Cálad Juan Manuel Ospina Restrepo Gerente General Dr. Juan Manuel Ospina Restrepo Subgerencia de Planificación e Información Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad Secretaria General Dra. Cornelia Nisperuza Flores Subgerencia de Gestión y Desarrollo Rural Dr. Sergio Arturo Trujillo Turizo Oficina Asesora Jurídica Dra. Diana del Pilar Morales Subgerencia de Pesca y Acuicultura Dra. Alix Amparo Acuña Oficina Asesora de Comunicaciones Dra. Alejandra Giraldo Salazar Subgerencia de Tierras Rurales Dra. Alexandra Lozano Vergara Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos Dra. Paola Jimena Hernández Villalba Subgerencia de Adecuación de Tierras Dr. Jesús Barros Hinojosa Oficina de Control Interno Dr. José Manuel Zabala Torres Asesores de Gerencia Dr. Andrés Felipe Álvarez Dr. Carlos Eduardo González Subgerencia de Planificación e Información Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad Dirección Técnica de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Evaluación Dirección Técnica de Información y tecnología Dra. Elsa María Acuña Parada Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzón Grupo de Desarrollo Organizacional Grupo de Atención al Ciudadano Dra. Gloria Inés Orozco Torres Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural Nina Rodríguez Valero José Aníbal Llano García Stella Pinto Otálora Armando Sarmiento Sarmiento José Dagoberto González Cuellar Luís Alfredo Muñoz Wilches Alberto Galvis Reyes Mandius Romero Carrascal Hugo Javier Jiménez Díaz Jairo Ramírez Rojas Fredy Cantillo Piraquive Jaime Martínez Reina Omar Duran Henao José Luis Briceño Martínez La Dimensión Territorial del Desarrollo Rural.1 I. Aspectos Conceptuales del Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. Debo comenzar esta presentación señalando que una visión integral y comprensiva de los territorios rurales incorpora múltiples dimensiones, económicas, sociales, ambientales, culturales y político-institucionales, que explican el origen y el desarrollo específico de las poblaciones que ocupan un espacio territorial determinado y las formas en que dichas poblaciones se apropian y hacen uso de la base de recursos naturales que caracteriza estos espacios y los relacionamientos que se generan entre estas poblaciones con los centros periurbanos y urbanos que los circundan y con otros territorios. Las ciencias sociales nos han señalado de tiempo atrás que los aspectos territoriales están estrechamente relacionados con factores de tipo social, poblacional, demográfico, cultural, ambiental y político institucional en una compleja red de relaciones que le imprimen una determinada identidad, diferenciándolos de otros territorios vecinos y lejanos. De acuerdo con Sepúlveda (2003), “Los territorios rurales se definen como un producto social e histórico delimitado por un espacio geográfico, cuya cohesión deriva de un tejido social específico, dotado de una base de recursos naturales particular, de unas instituciones y formas de organización propias, y de determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso”.2 Como producto social e histórico, el territorio rural se entiende desde las múltiples dimensiones que ocurren al interior de las poblaciones humanas y entre estas y la base de recursos naturales de que están dotados los espacios geográficos que lo delimitan y que determinan las formas de intervención y los modelos o sistemas de producción que le son característicos. Pero también da cuenta de las relaciones sociales, económicas, culturales y político- institucionales entre los territorios rurales y los territorios suburbanos y urbanos. Lo local ha sido históricamente la fuente del desarrollo cultural, económico y social de las regiones y de los países y ha sido también la cuna de las grandes 1 Documento preparado por el Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad, Subgerente de Planificación e Información del INCODER. 2 Sepúlveda, Sergio, Rodríguez Adrián; Echeverri, Rafael y Portilla Melania. EL ENFOQUE TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa Rica, Agosto, 2003. transformaciones y revoluciones de todo tipo y fuente permanente de cambio, especialización e innovación. Los conglomerados industriales, agrícolas, minero-energéticos, de la química, la física, la biología y la biotecnología, la electrónica y la robótica tienen expresión local a nivel mundial, determinando la competitividad de las regiones y de las naciones y responden a lógicas determinadas por múltiples factores entre los que se destacan la dotación de recursos biofísicos, talento humano, institucionalidad, relaciones y tejido social, estructuras y relaciones políticas, infraestructura física, dotación y presencia de agentes en la cadena de producción-transformación y agroindustria, comercio, transporte e infraestructura social, entre otros. En términos puramente económicos, Michael E Porter, plantea que la competitividad de una empresa o grupo de empresas, está determinada desde lo local por los atributos del diamante que incluyen: (i) las condiciones de los factores, (ii) las condiciones de la demanda, (iii) las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia, estructura y competencia de la empresa. En desarrollo de su planteamiento, Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a partir de la interacción adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovación de las empresas y los conglomerados productivos o “clusters” en regiones geográficas relativamente concentradas3. De otra parte, la nueva visión del desarrollo otorga a la dimensión territorial una importancia estratégica, en el reconocimiento de que la unidad política de la nación, el logro de la competitividad y las opciones de crecimiento, entre otras, tienen fundamento y se expresan en los ámbitos regionales y locales. Las políticas estatales orientadas a profundizar los procesos de desconcentración y descentralización han otorgado a los gobiernos regionales y locales y a la sociedad civil en general, niveles crecientes de autonomía en la definición de sus opciones futuras de desarrollo económico, social y ambiental. La importancia del enfoque territorial radica precisamente en su potencial y capacidad de diagnosticar y caracterizar la oferta biofísica y disponibilidad de recursos humanos, infraestructura física y social y relaciones funcionales al interior del territorio y entre este y otros territorios, para construir propuestas de desarrollo económico, social y ambiental sostenibles, sustentables y competitivas. 3 La ubicación espacial de las unidades de producción o empresas a centros urbanos de cierto nivel de desarrollo con mercados desarrollados y dinámicos; la competencia o rivalidad con empresas del mismo amo productivo, la disponibilidad y acceso efectivo y con bajos costos de transacción a materias primas, insumos, servicios de asesoría y asistencia técnica y otros especializados favorece el crecimiento y desarrollo empresarial, especialmente los procesos de innovación y creación de culturas competitivas y permite el crecimiento de las unidades de producción del mismo ramo en regiones geográficas relativamente concentradas (Clústeres productivos). En este nuevo contexto, adquieren mayor importancia las políticas dirigidas a propiciar el ordenamiento territorial, autonomía y autogestión de los gobiernos y sus comunidades y la inclusión económica y social, todo lo anterior enmarcado en una visión totalizadora de Nación. En particular, se potencia la visión de manejo de los recursos naturales basada en la protección ambiental y una utilización múltiple y racional de las posibilidades que brinda la base de recursos para la generación de valor e ingresos para las poblaciones rurales. En los territorios rurales, estas potencialidades están determinadas según el IICA4 “…por la disponibilidad de los recursos naturales, (abundantes o escasos según la región o país de que se trate), los modelos de asentamientos humanos agrarios, que incluyen a su vez núcleos sociales con institucionalidad y sistemas políticos definidos, con ricos y variados recursos de capital humano y social, y variados sistemas productivos, que representan tanto oportunidades como retos a los procesos de modernización y desarrollo. Este panorama se completa con el advenimiento de una nueva economía ambiental rural, que incorpora crecientemente la generación de servicios ambientales como nueva dinámica económica en nuestros países, en la búsqueda de un manejo adecuado de los recursos naturales. Esta nueva función sectorial suministra las bases para la búsqueda de opciones de desarrollo económico con bienestar social, entendido este como la sumatoria de nuevos aportes del agro a la economía, pero también de nuevas retribuciones para el campo”. La nueva visión del desarrollo rural señala que la agricultura, en su sentido más amplio, no constituye la única actividad para la construcción de una subsistencia sostenible en el medio rural. Por lo tanto, debe partirse de la base de que las comunidades rurales no cumplen únicamente funciones de transformación de los recursos naturales, sino que desarrollan una compleja red de relaciones productivas y sociales. En esta nueva concepción, las políticas de Estado involucran, además de los desarrollos productivos agropecuarios, otros sectores tan importantes como los relacionados con salud, saneamiento básico, seguridad social, educación, infraestructura física y ambiente, creación de comunidad, recreación, entre otros. Esta visión del desarrollo rural destaca la importancia de las políticas de ordenamiento territorial, autonomía y autogestión, como complemento de las políticas de descentralización, a la vez que propone la superación del modelo de participación y compensación y fomenta los conceptos de cooperación, cogestión e inclusión económica y social. Pero también, potencia la visión de manejo de los recursos naturales basada en la protección ambiental y la producción limpia, al favorecer una concepción que reconoce la reciprocidad de las dimensiones ambiental, económica, social y político-institucional. 4 IICA. "Nueva ruralidad" .serie: Documentos Conceptuales Panamá .Marzo 2.000.N.SAC-001 . Sistema MICROREGIONAL MULTIDIMENSIONAL AMBIENTAL Sostenibilidad ECONÓMICA Competitividad SOCIAL Equidad POLÍTICO - INSTITUCIONAL Gobernabilidad Fuente: Sepúlveda, Sergio. DESARROLLO SOSTENIBLE MICROREGIONAL. Métodos para Planificación Local. De acuerdo con el IICA5, este enfoque reconoce la necesidad de articular las dimensiones urbana y rural de manera orgánica, y de conformar unidades territoriales integradas por estructuras sociales, económicas e institucionales, construidas a partir de procesos históricos de apropiación del espacio y de los recursos en particular, así como la importancia de los encadenamientos de las cadenas de valor agregado, articuladas al territorio en una economía intrínsecamente multisectorial, donde prima el deseo de alcanzar objetivos múltiples y de articular procesos productivos mediante el establecimiento de sinergias y la conformación de modalidades de integración como los conglomerados productivos (“clusters”), desarrollo de cadenas agroalimentarias o productos con denominación de origen. Plantea también el IICA6 que la concepción del desarrollo rural sostenible desde una perspectiva territorial tiene como objetivo principal el logro armónico de las metas del desarrollo en el marco de una visión territorial de nivel nacional. Esta Visión de País aspira, fundamentalmente, a que la prosperidad cubra la mayor 5 Op. Cit. 6 Op. Cit parte de la población rural, a que haya menos pobreza y más equidad, más competitividad productiva, un manejo sostenible del ambiente, y a que primen la estabilidad política y la gobernabilidad democrática. Se completa el enfoque con esquemas de cooperación que conducen a políticas de desarrollo rural construidas de abajo hacia arriba y que consideran las demandas de los pobladores y de los agentes de cada territorio (i. e. estrategias diferenciadas como una forma efectiva de abordar la diversidad y la heterogeneidad de cada espacio). En esta dimensión, el territorio no está compuesto únicamente por actividades productivas agropecuarias y ese es uno de los elementos esenciales de la visión con enfoque territorial que parte de entender el territorio con cuatro grandes componentes, ya no exclusivamente el económico-productivo. Ellos son el territorio entendido desde 1. La perspectiva ambiental, 2. La perspectiva social – donde el tema de equidad y acceso a los factores y a los recursos por parte de las comunidades se constituye en un componente fundamental; 3. El componente económico y 4. El componente político-institucional. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL * Base de Recursos Naturales ENFOQUE TERRITORIAL * Población Utilización de: Paisaje: Actividades Ecoturísticas Conservación de Germoplasma Servicios Ambientales (Captación CO2) Producción de H2O, O2 Hace USO directo de una BASE DE RECURSOS NATURALES que le es característico a su territorio, pero no sólo desde la óptica productiva-agropecuaria (minería, artesanías, turismo, industria, comercio, servicios. ). Establece RELACIONES FUNCIONALES con centro poblados pequeños, medianos y grandes de su territorio o por fuera de él. Competitividad: * * * * Económica Social Ambiental Global Las dinámicas propician: * Empleo * Ingreso (Y) * Valor Agregado Bajo esta concepción, el territorio, como espacio geográfico, no está delimitado por los tradicionales límites político-administrativos, sino que reconoce la existencia de una base de recursos naturales que le es propia y le imprime identidad. Como espacio social, contiene una población rural, con sus comunidades, formas de organización y tejido social, valores y creencias y relaciones políticas e institucionales, con características especiales desde sus condiciones de desarrollo humano, acceso y disponibilidad de factores productivos, concentraciones en núcleos y un acervo de tradiciones, costumbres y formas de vida, como resultado de factores étnicos y culturales que también le imprimen una determinada identidad. Desde el punto de vista económico, el territorio se caracteriza por unas determinadas formas de intervención sobre la base de recursos naturales que determinan la forma e intensidad de uso de los factores físicos y bióticos con que cuentan y dan origen a culturas productivas, tradiciones extractivas o conservacionistas y modelos de explotación intensiva-competitiva. En lo político-institucional, el territorio presenta también características que le imprimen identidad en las formas de organización y relacionamiento, en sus estructuras y vínculos entre sus miembros y con otras regiones; en las modalidades e intensidad de los lazos de cooperación entre sus conciudadanos y en general en la cantidad y calidad de la institucionalidad pública y privada presente y el grado de articulación y entronización con sus comunidades. Escenario MULTIDIMENSIONAL - RETROSPECTIVA POLÍTICO INSTITUCIONAL SOCIAL ECONÓMICA ECOLÓGICA Dimensión Fuente: Sepúlveda, Sergio. DESARROLLO SOSTENIBLE MICROREGIONAL. Métodos para Planificación Local. De acuerdo con lo expuesto, podemos concluir que la visión moderna de la ruralidad le asigna al desarrollo de los territorios, funciones múltiples que superan la tradicional aproximación desde lo productivo agropecuario como actividad exclusiva o incluso principal de las actividades rurales. El uso y la intervención de la base de recursos naturales por parte de las comunidades, plantea una dimensión múltiple, donde el paisaje, con calidad estética y biológica resulta útil para el desarrollo de actividades ecoturísticas y agroturísticas. La conservación y uso sostenible del germoplasma constituye una activo estratégico para las comunidades de pobladores rurales y para la nación, por las oportunidades que brinda para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la generación de productos de innovación para la alimentación, la salud o las bioenergías. Los servicios ambientales que generan los ecosistemas rurales (conservación y producción de agua, establecimiento de sumideros de carbono, etc.) plantean opciones económicas y sociales para pobladores rurales ubicados en ecosistemas frágiles y que resultan estratégicos para otros sectores como la agroindustria, la industria, el energético, y los sectores urbanos en general. Por su parte, la utilización de otros productos de la biodiversidad constituyen oportunidades para el desarrollo de actividades artesanales y de la industria manufacturera. Como puede inferirse de lo anterior, en la nueva visión de desarrollo rural la innovación tecnológica y la competitividad territorial cobran importancia como gestores de productividad, mejoramiento de los estándares y calidades de vida sobre la base del desarrollo sostenible. Adicionalmente, abre la posibilidad de sistematizar los conocimientos tradicionales y de poner en perspectiva los conocimientos formales modernos, a la vez que destaca la importancia del capital humano y de desarrollar capital social, sin descuidar la conservación, mantenimiento y valorización de la base de recursos naturales, mediante el fortalecimiento de las capacidades culturales y políticas de la sociedad rural. Por supuesto, en esta nueva dimensión, las comunidades rurales que habitan los territorios no cumplen únicamente funciones de transformación de los recursos naturales, sino que desarrollan una compleja red de relaciones productivas sociales. Por ello, las políticas de Estado enfatizarán hacia el futuro, además de los desarrollos productivos agropecuarios, otros sectores tan importantes como los relacionados con salud, saneamiento básico, seguridad social, educación, infraestructura física y ambiente. En síntesis, y como se señaló anteriormente, se favorece una concepción que reconoce la reciprocidad de las dimensiones ambiental, económica, social y político-institucional. II. EL INCODER Y LA POLITICA DE DESARROLLO RURAL. El desarrollo rural con enfoque territorial constituye el fundamento sobre el cual se estructurará la política del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural 2010-2014. El enfoque territorial del desarrollo rural modifica el modelo y alcance de las intervenciones misionales del instituto, caracterizadas por la independencia de las subgerencias misionales en su ejecución y por la dispersión de los escasos recursos a lo largo y ancho del país, todo lo cual repercute en el bajo impacto agregado y acumulado de la política institucional en territorios. Ha sido característica del Instituto hasta el momento, que cada subgerencia misional atienda territorios diferentes, con poblaciones diferentes, mediante acciones diferentes, que contribuyen a la solución de problemáticas puntuales, pero que no logran generar un acumulado o una masa mínima de acciones ordenadas, que impacten social, económica y ambientalmente los territorios. La decisión institucional de trabajar bajo un concepto de desarrollo basado en los territorios se corresponde con las directrices contenidas en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, el cual se fundamenta en un enfoque que “…parte de reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para formular políticas públicas y programas acordes con las características y capacidades de cada región, teniendo en cuenta las particularidades de sus diversos grupos poblacionales”. Señala también el PND que el “Enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades productivas y de asignación de Inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales. Así mismo, el enfoque regional facilita la articulación de éste y de futuros planes nacionales de desarrollo con los procesos de planificación territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nación-territorio y al logro conjunto de los objetivos de crecimiento económico, ampliación de oportunidades sociales y buen gobierno”. Si bien es cierto que en los últimos años los presupuestos de inversión del Incoder han sido escasos y muy concentrados en algunos componentes misionales (Adecuación de Tierras y Subsidios para la Conformación de Empresas Básicas Agropecuarias), situación que de hecho constituye un fuerte limitante para la intervención integral en territorios, no menos cierto lo es que el esquema de intervención que ha operado hasta el momento, fragmenta el uso de los recursos. A lo anterior se agrega el hecho de que en los últimos años, se han multiplicado los esquemas institucionales públicos y de organizaciones no gubernamentales que actúan en territorios rurales, los cuales ejecutan múltiples programas con financiación pública, privada y de cooperación internacional que por su naturaleza e independencia hacen más compleja la organización de las intervenciones y el logro de procesos ordenados de desarrollo en territorio. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en su condición de ente rector de la política de desarrollo agropecuario y rural y el INCODER como principal ejecutor de la política de desarrollo rural, deben fortalecer su capacidad institucional para asegurar, de una parte, altos niveles de articulación entre los planes y políticas nacionales con los existentes en los niveles regional y local, y de otra una fuerte coordinación interinstitucional, especialmente con el Programa Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y las ONG que ejecutan programas y proyectos con apoyo de la cooperación internacional, de modo que todos estos esfuerzos sean más ordenados y más focalizados en territorios y poblaciones, para generar niveles cada vez mayores de desarrollo económico, social y ambiental. Pero además y dada la dimensión multisectorial que debe tener la política de desarrollo rural con enfoque territorial, se hace necesario fortalecer las capacidades institucionales del MADR y del INCODER para que asuman el liderazgo y la coordinación que promueva las intervenciones de la política pública en componentes esenciales del desarrollo como son los servicios básicos en materia de vivienda social, educación, salud, saneamiento básico, infraestructura vial, telecomunicaciones, energía, infraestructura e institucionalidad para el desarrollo de mercados y aseguramiento de la institucionalidad de justicia y seguridad. En tal sentido, corresponde al INCODER contribuir a este propósito, mediante la estructuración de una política institucional de desarrollo rural que abandone el esquema tradicional de actuación dispersa en territorios y poblaciones y concentre sus esfuerzos en poblaciones (víctimas del desplazamiento y la violencia, de mayor nivel de pobreza, etnias y de pequeños y medianos productores), y zonas geográficas del territorio nacional, donde el gobierno nacional ha definido ya unas prioridades de actuación (Zonas de Consolidación, Zonas de Desarrollo Alternativo, Zonas de Frontera) y en aquellas donde el Instituto requiere promover procesos sostenidos de desarrollo, como las Zonas de Reserva Campesina, Resguardos Indígenas, y Titulaciones Colectivas a Comunidades Negras. Esta política tendrá como propósito lograr el desarrollo sostenible e integral del sector rural, de sus territorios y comunidades, para que los pequeños y medianos productores, al interior de la frontera agrícola, sean la base de una vigorosa clase media rural, aportando a la generación de riqueza colectiva, en el respeto al medio ambiente. Este propósito incorpora, en el desarrollo de los territorios, la interacción con otras dimensiones territoriales (núcleos periurbanos y urbanos y otros territorios) y también con otros actores presentes en el territorio (medianos y grandes productores, acopiadores, transformadores, comerciantes, transportadores, sectores financieros, etc), que resultan fundamentales en el establecimiento de alianzas público-privadas, necesarias para impulsar ganancias en productividad y desarrollo de mecanismos e instituciones de mercado (contratos y acuerdos) más eficientes. Por ello, la intervención en los territorios rurales exige una dimensión múltiple que involucre a los pequeños y medianos productores con los sectores empresariales modernos en el marco de alianzas que promuevan círculos virtuosos de desarrollo económico y de cohesión social de la población. Consistente con el enfoque regional que contiene el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el Incoder ejecutará una estrategia de desarrollo rural con un enfoque territorial que se fundamenta en los siguientes cuatro principios básicos: Principios básicos del enfoque territorial Multifuncionalidad de las actividades rurales Multisectorialidad de las intervenciones públicas Integralidad de las acciones en los territorios Diferenciación Subgerencia de Planificación e Información 4 El primer principio incorpora la multifuncionalidad de las actividades rurales, que reconoce la importancia de los sectores productivos agropecuarios, agroindustrial y minero-energético en el desarrollo social, económico y ambiental del sector rural, así como el papel estratégico de otras actividades generadoras de empleo, ingreso y valor agregado, como lo son el turismo y ecoturismo, la producción de servicios ambientales, las artesanías, la conservación del ecosistema y de la cultura, que permiten hacer uso racional de la dotación de recursos y de las características propias de la cultura y la identidad de las poblaciones rurales. Este principio demanda una disposición institucional para promover la formulación, gestión y búsqueda de fuentes de financiación para este tipo de proyectos. Un segundo principio se refiere a la multisectorialidad de las intervenciones públicas en los territorios, especialmente en la dotación de infraestructura y servicios sociales básicos que son fundamentales para asegurar procesos de desarrollos coherentes y sostenibles en el tiempo, pero que superan las capacidades y posibilidades de la política pública agropecuaria. Por ello, se requiere que los procesos de planeación participativa en los territorios que promueva y lidere el Incoder, hagan visibles las necesidades en materia de vivienda, salud y saneamiento básico, educación, energía, comunicaciones y tecnologías de la información, infraestructura de transporte y en seguridad y justicia que demandan los territorios y sus poblaciones. Corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Departamento Nacional de Planeación, convocar a los Ministerios en el marco del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, para comprometer las partidas presupuestales que contribuyan a dotar de estos factores sociales a las áreas seleccionadas. En el mismo sentido, el Incoder con el apoyo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural harán lo propio para asegurar la concurrencia de recursos de inversión de los departamentos y municipios. El tercer principio lo constituye la Integralidad de las acciones en los territorios, asegurando que las mismas sean ordenadas y atiendan las necesidades fundamentales identificadas y las posibilidades efectivas para su implementación. La integralidad exige una capacidad institucional para coordinar y articular, de manera ordenada, las intervenciones misionales de la institucionalidad pública nacional y territorial, del sector empresarial, de los pequeños y medianos pobladores y de la cooperación internacional, fundamentados en alianzas estratégicas y emprendimientos conjuntos alrededor de los programas y proyectos de desarrollo rural, asegurando altos niveles de impacto en el desarrollo territorial y en el mejoramiento del nivel de vida de sus pobladores. La formulación del programa de desarrollo rural en cada territorio, que responda a las prioridades definidas en los planes de desarrollo nacional, departamental y municipal, define una apuesta compartida por los diferentes actores y agentes presentes en el mismo (pequeños y medianos productores, sectores empresariales, agroindustria, comercializadores, trasportadores, etc.), que se constituye en un poderoso instrumento de articulación de las políticas del orden nacional, con las de los territorios, facilitando también la coordinación de diferentes programas de la política pública y entre estos, el sector privado y la cooperación internacional. Un cuarto principio es la Diferenciación de las intervenciones institucionales en poblaciones y territorios. Este principio parte de reconocer la heterogeneidad que caracteriza a las sociedades y los territorios rurales lo cual exige diseñar modelos de gestión diferenciados, que reconozcan las particularidades propias de las poblaciones que son objeto de atención de la política pública de desarrollo rural (etnias, campesinos, empresarios, mujeres, jóvenes rurales, desplazados) así como las diferencias en la dotación de recursos, infraestructura y desarrollo institucional con que cuentan las comunidades y los territorios. La política de desarrollo rural propone un nuevo direccionamiento del accionar institucional, que demanda esfuerzos de fortalecimiento en los procesos de planificación y en el desarrollo de estrategias de articulación y coordinación con los agentes y actores presentes en el territorio. Se identifican 7 grandes retos institucionales, para garantizar que este nuevo direccionamiento dinamice el desarrollo rural equitativo y sostenible de los territorios. Fortalecer la capacidad técnica y de gestión del INCODER a nivel nacional y territorial, para liderar la ejecución de la política de desarrollo rural. Contribuir al fortalecimiento de la capacidad de gestión de la institucionalidad local y regional, Secretarías de Agricultura, Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Umatas, Consejos Departamentales de Desarrollo Rural o su equivalente, para promover el desarrollo endógeno de los territorios. Fortalecer la capacidad de organización de las comunidades para participar activamente en los procesos de planificación del territorio, en la autogestión y ejecución de sus programas y proyectos de desarrollo. Lograr la articulación entre el nivel nacional y los territorios, de manera que los programas y proyectos de desarrollo rural se enmarquen en una visión de país, a la par que promuevan el desarrollo endógeno de los territorios rurales. Fortalecer la capacidad de convocatoria en los niveles regional y local para asegurar la concurrencia de esfuerzos y recursos de la institucionalidad pública, privada y de cooperación internacional, que aseguren la financiación y sostenibilidad de los programas y proyectos de desarrollo rural. Garantizar la integralidad de las acciones y recursos en las áreas de desarrollo rural mediante el direccionamiento de la oferta institucional a la población objetivo. Ejecutar con transparencia, eficiencia y eficacia las acciones misionales en el territorio, de modo que se logre el reconocimiento y la legitimidad institucional. Para el logro de esto, el INCODER identificará y priorizará Áreas de Desarrollo Rural –ADR-, definidas como territorios que comparten características relativamente homogéneas en lo físico, económico, cultural y social. Las Áreas de Desarrollo Rural se constituirán en las unidades básicas de planificación y de ejecución de los programas y proyectos de desarrollo rural. El Incoder impulsará el desarrollo económico, social y ambiental de estas áreas y de sus comunidades, a partir de la concurrencia de esfuerzos y recursos de la institucionalidad pública, privada y de cooperación internacional, en el marco de la política pública definida. Para ello, se formularán, gestionarán y ejecutarán programas y proyectos de desarrollo rural, con la participación activa de los actores y agentes institucionales, atendiendo las particularidades regionales para promover su desarrollo endógeno. Las Áreas de Desarrollo Rural resultan compatibles con otras figuras legales como las Zonas de Reserva Campesina y Zonas de Desarrollo Empresarial, Resguardos Indígenas y Titulaciones Colectivas a Comunidades Negras, así como otras zonas focalizadas por el gobierno nacional como las de Consolidación, de Desarrollo Alternativo y de Frontera. El Instituto priorizará la programación presupuestal en las Áreas de Desarrollo Rural que se seleccionen anualmente, sin desatender las intervenciones institucionales en otras zonas del territorio nacional donde se hace necesaria su presencia, bien por mandato legal o por exigencias propias de la realidad social y económica. Especial atención prestará el INCODER a las demandas de las poblaciones más pobres, comunidades étnicas, campesinos y colonos, población que han sufrido las consecuencias de la violencia y el desplazamiento o que han estado vinculados a la producción de cultivos ilícitos, así como grupos poblacionales especiales como mujeres y jóvenes rurales. Los programas y proyectos misionales del instituto establecerán criterios y otorgarán mayores puntajes a estos grupos poblacionales. Se promoverá el desarrollo rural endógeno de los territorios, asegurando esquemas de planeación participativa de las comunidades y sus organizaciones en los programas y proyectos de desarrollo rural. Para ello, se fortalecerán las organizaciones de productores para mejorar su capacidad de gestión y negociación a fin de que puedan ellas mismas ser partícipes de la construcción de su propio desarrollo. Así mismo, se promoverá la institucionalidad vinculada al Desarrollo Rural en los niveles municipal (Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Juntas de Acción Comunal u organizaciones similares) y departamental (Secretarías de Agricultura), que aseguren altos niveles de articulación con la institucionalidad nacional, sus políticas, programas y proyectos, así como de coordinación con los agentes privados y de cooperación internacional que participen en los procesos de desarrollo del territorio. Lineamientos estratégicos Articulación interinstitucional Vinculación institucionalidad departamental y municipal Áreas de desarrollo rural Política de Desarrollo Rural Concurrencia del sector privado y la cooperación internacional Subgerencia de Planificación e Información 8 Articulación interinstitucional: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecerá los mecanismos e instancias de coordinación a nivel nacional con sus entidades adscritas y vinculadas, con el fin de asegurar que en el Plan Anual de Inversión queden incorporadas las partidas requeridas para atender las necesidades de financiación identificadas en las Áreas de Desarrollo Rural. Conjuntamente con el Incoder, convocará a los entes departamentales y municipales para participar en la ejecución y financiación de los programas y proyectos de desarrollo rural. El Departamento Nacional de Planeación establecerá las coordinaciones con los distintos Ministerios que aseguren la incorporación de partidas en los anteproyectos anuales de presupuesto, para atender las necesidades en materia de inversión multisectorial en las Áreas de Desarrollo Rural. Vinculación de la institucionalidad departamental y municipal: Teniendo en consideración el papel preponderante de la institucionalidad territorial en el ordenamiento territorial, y en la formulación de los planes de desarrollo, donde el componente rural es uno de sus acápites, las direcciones territoriales del Incoder trabajarán conjuntamente con las secretarías u oficinas de planeación y de agricultura, en la identificación de las opciones económico-productivas para el desarrollo rural, en el marco de los planes de ordenamiento territorial y los planes de desarrollo departamental y municipal. Estos trabajos tendrán como unidad básica de referencia las Áreas de Desarrollo Rural con el objetivo de activar y consolidar su desarrollo económico, social, ambiental e institucional. Concurrencia del sector privado y la cooperación internacional: El desarrollo rural de un territorio es una tarea compleja y de magnitud, por los esfuerzos y recursos de todo orden que ello demanda y difícilmente puede se enfrentado solamente desde el territorio. Adicionalmente, los presupuestos de las entidades públicas suplen una parte de los bienes y servicios púbicos requeridos, pero por lo general, resultan insuficientes para atender integralmente las necesidades y requerimientos que demanda el desarrollo rural. Resulta entonces prioritario identificar en cada Área de Desarrollo Rural, el mapa institucional de actores y de agente público-privados y de agencias de cooperación internacional existente o interesadas en participar en los programas y proyectos de desarrollo rural, para asegurar su concurrencia en el marco de una estrategia ordenada que asegure que las intervenciones sean de carácter integral y respondan efectivamente a las necesidades y prioridades identificadas en los ejercicios de planeación estratégica participativa de cada Área de Desarrollo Rural. La concurrencia de recursos y esfuerzos requerida incorpora programas de fortalecimiento de las organizaciones, transferencia de tecnología, modelos de gestión exitosos que vinculen en condiciones de competitividad a los pequeños y medianos productores rurales con los mercados, bien sea a través convenios de asociación o contratos para la conformación de empresas o negocios entre pequeños, medianos y grandes productores, contratos de asociación para la comercialización de insumos, implementos, equipos y productos finales, y otras modalidades más. Una visión prospectiva de país en la próxima década demanda esfuerzos de magnitud para potenciar el desarrollo de los territorios rurales de acuerdo con la dotación de recursos biofísicos, talentos humanos, disponibilidad de infraestructura física, social y ambiental, así como la dotación de institucionalidad y relaciones sociales y funcionales que hagan posible el desarrollo de conglomerados productivos competitivos desde diferentes perspectivas, social, económica y ambiental. Algunos de los esfuerzos más importantes deberán concentrarse en: Promover procesos de Ordenamiento del Uso del Suelo y los Territorios Rurales, mediante estudios detallados del uso actual, la vocación de uso y los conflictos de uso. Planificación Económico-Productiva: mediante estudios de diagnóstico, caracterización y zonificación biofísica, socioeconómica y ambiental de los territorios. Enfoque de Territorios: La política pública en lo rural debe territorializarse a partir de la definición e identificación de Áreas de Desarrollo Rural, que permitan focalizar las intervenciones públicas y desarrollar esquemas de alianzas público-privadas más focalizadas y diferenciadas según sus características y tipo de poblaciones. Competitividad de las Cadenas Agroproductivas: Mediante estudios de capacidad productiva de los sistemas de producción en ecosistemas específicos, productividad física y costos de producción, impactos ex ante, en marcha y ex post de la aplicación de opciones tecnológicas y modelos de gestión con productos de innovación, determinación de requerimientos básicos de infraestructura física para la producción-transformacióncomercialización y análisis de relaciones funcionales (Población rural y territorio, rural-peri urbano-urbano y entre territorios. Modelos de Gestión Institucional en territorios que aseguren una oferta ordenada e integral de factores y servicios productivos y sociales, que superen la visión asistencialista y promuevan niveles crecientes de desarrollo de las comunidades y de los territorios, para la superación de los problemas de pobreza y pobreza extrema, deterioro y degradación de la base de recursos naturales, ingobernabilidad y desestructuración políticoinstitucional, desarraigo y rompimiento del tejido social rural y del espíritu de cohesión comunitario, conflictos armados y predominio de fuerzas irregulares y al margen de la ley, entre otros. Construcción de capacidades y competencias con las comunidades e instituciones para la toma de decisiones orientadas hacia el desarrollo territorial: Mediante la conformación de talento humano con habilidades, destrezas y fortalezas para gestionar su desarrollo, a partir del conocimiento del estado actual de desarrollo del tejido social y sus relaciones con el territorio; de la identificación de las debilidades y las necesidades técnicas y operativas de las comunidades e instituciones; de la determinación de las áreas temáticas necesarias para fortalecer las capacidades y competencias regionales; del diseño de planes de capacitación acordes con las fortalezas y debilidades de las comunidades e instituciones presentes en el territorio y; del diseño y aplicación de una red de actores sociales del conocimiento para el desarrollo territorial. Para terminar, resulta especialmente útil mencionar que en términos de política económica, social y ambiental, el presente gobierno está impulsando una política de desarrollo rural fundamentada en este enfoque sistémico del desarrollo rural a partir de territorios. En desarrollo de este enfoque, la Ley de Tierras y Desarrollo Rural actualmente en construcción plantea los siguientes principios básicos: 1. La preservación de la capacidad productiva de los recursos naturales y la prevención de impactos ambientales negativos, el ordenamiento productivo del territorio y el mejor aprovechamiento del potencial estratégico de las tierras nacionales. 2. La estructuración y ejecución de proyectos de desarrollo rural que permitan reducir la pobreza, las desigualdades y eliminar la pobreza extrema de los pobladores rurales, la generación de condiciones de bienestar para las comunidades rurales que permitan avanzar en la consolidación de la paz y la convivencia entre los colombianos, y un mejoramiento continuo de los índices de desarrollo humano y social en el medio rural. 3. El desarrollo equilibrado de las áreas urbanas y rurales para reducir las diferencias en los niveles de ingresos y de bienestar y de calidad de vida, y el progreso articulado de las distintas regiones de país estimulando el potencial productivo de cada una, aprovechando sus ventajas competitivas, su ubicación geográfica y las características particulares de su población. Fomentar el desarrollo de actividades complementarias y de apoyo a los productores agropecuarios, forestales y pesqueros de agregación de valor. 4. La política de desarrollo rural establecerá estímulos para aumentar la rentabilidad rural e incrementar los ingresos de los pequeños y medianos productores, así como para generar mayores oportunidades de empleo productivo en el campo. Tendrá un enfoque territorial y diferenciado que reconozca las dotaciones y limitaciones que caracterizan a los pobladores y regiones del país de manera que se aprovechen integralmente su potencialidades y se contribuya al ordenamiento competitivo y sostén de los mismos, 5. La política de desarrollo rural debe conciliar y articular los objetivos de crecimiento económico, equidad social y sostenibilidad ambiental necesarios, para garantizar adecuadas condiciones de vida para las generaciones presentes y futuras. El Gobierno Nacional adoptará los mecanismos necesarios para asegurar un uso adecuado de las tierras y el cumplimiento de la función social de la propiedad rural, con esquemas abiertos a distintas actividades económicas para promover la participación de todos los productores del sector rural, a los grupos étnicos, a inversionistas, y a agentes promotores de la productividad y de la competitividad sectorial. 6. La política de tierras dará protección integral a los derechos legítimos de propiedad en las áreas rurales, y promoverá el acceso a la misma, asegurando una distribución más equitativa de la misma. 7. Se incrementará la provisión y el acceso a bienes públicos y factores de producción, especialmente a los pobladores rurales más pobres para disminuir las brechas sociales y territoriales que atraviesan al mundo rural. 8. Contribuir al proceso de ordenamiento productivo y ambiental de los territorios rurales a partir del reconocimiento de la dotación limitada de recursos de la oferta natural y física, mediante la formulación y ejecución de programas y proyectos de desarrollo que sean competitivos y sostenibles. 9. Consolidar procesos de diversificación de la economía rural que promuevan la generación de productos y servicios que aseguren una utilización multifuncional de los recursos y talentos disponibles en los territorios rurales, fuente de riqueza colectiva y de ingresos y empleo para las familias y escenario para la concreción de iniciativas empresariales. 10. Fortalecer la construcción de tejido social rural, mediante la creación y consolidación de escenarios de participación de la población en la definición, ejecución y seguimiento de los programas y proyectos, fruto de las iniciativas que surgen en las ADR. 11. Promover formas organizativas entre los sectores poblacionales rurales – Negros, indígenas, campesinos y empresarios – y propiciar normas y prácticas que garanticen su convivencia pacífica, de manera tal que esa diversidad sea fuente de creatividad y vida, y no como ha sido hasta ahora de conflictos y aún de violencia, en la perspectiva de lograr hacer realidad un proyecto nacional. 12. Crear y consolidar escenarios y procedimientos institucionales que permitan y propicien la articulación y coordinación multisectorial de las intervenciones públicas del orden nacional, regional y local, de la iniciativa ciudadana y empresarial, de la cooperación internacional, con miras a propiciar y generar desarrollo rural integral. Articulación y coordinación que apuntale la financiación de los programas y proyectos de desarrollo en sus componentes sociales, económicos, ambientales y de infraestructura física. 13. Fortalecer las capacidades de los pobladores rurales y de sus organizaciones para la identificación, formulación, gestión y presentación de programas y proyectos de desarrollo productivo y social, garantizando con ello calidad y equidad en su elaboración y en su presentación a las convocatorias nacionales, regionales e internacionales y en las de cooperación técnica internacional. 14. Acompañar y fortalecer la capacidad técnica e institucional de las secretarías de agricultura o de sus equivalentes y de las unidades locales de asesoría y transferencia de tecnología productiva y empresarial (Las antiguas UMATAS).
