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DOCUMENTOS DE TRABAJO La Propuesta de Reforma Energética de Acción Nacional Javier Obregón Ruiz Septiembre 2013 1 508 La Propuesta de Reforma Energética de Acción Nacional Javier Obregón Ruiz1 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 508 Septiembre 2013 Clasificación temática: Energía, Economía En el presente documento se analiza la propuesta de Reforma Energética del Partido Acción Nacional presentada ante el Congreso de la Unión el 31 de julio del año 2013, y se realiza un comparativo en relación con las iniciativas presentadas por el Gobierno Federal y el PRD. 1 Correo electrónico: javier.obregon.ruiz@gmail.com. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente a los autores y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. 2 Contenido I. Introducción. 4 II. Justificación de la Relevancia de la Investigación 6 III. Objetivos de la Investigación 7 IV. Planteamiento y Delimitación del Problema. 8 V. Marco Teórico y Conceptual de Referencia 9 VI. Formulación de Hipótesis 17 VII. Pruebas Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis 18 VIII. Conclusiones 47 IX. 51 Bibliografía 3 I.- Introducción La industria petrolera en México ha sido uno de los pilares fundamentales de las finanzas públicas ya que en promedio esta industria ha aportado poco más de la tercera parte del presupuesto anual del país. Hoy en día, la Industria Energética en México presenta serios problemas en cuanto a eficiencia y producción de hidrocarburos como petróleo y gas natural, lo cual debilita las finanzas del Estado y nos coloca en situación de desventaja competitiva en relación con el mundo. Tal como lo demuestra el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), en el documento “Nos Cambiaron el Mapa: México ante la Revolución Energética del Siglo XXI”, México se ha mantenido estancado en el mismo lugar en cuanto a competitividad debido a la falta de reformas estructurales. Según el reporte del IMCO, las reservas probadas han crecido casi dos y media veces en los últimos 30 años2 lo cual significa que los hidrocarburos son y seguirán siendo la principal fuente de energía en el mundo durante las siguientes décadas. Sin embargo lo anterior no significa que acceder a los recursos sea sencillo, de hecho, se dice que hemos pasado de la era del petróleo fácil a la era del petróleo difícil, puesto que los yacimientos explotables ahora son más pequeños y se encuentran a profundidades mayores, lo cual implica un reto tecnológico para la exploración y explotación. Por otra parte se han empezado a explorar pozos denominados como “no convencionales”, en los cuales existen grandes reservas de petróleo y gas natural, de tal magnitud, que es de esperar que Estados Unidos pase de importador a exportador neto de energéticos, por lo que se asegura que en realidad estamos viviendo una revolución energética a la cual debemos adaptarnos como país y reposicionarnos como productores de hidrocarburos. Ante estos dos retos se encuentra México hoy en día: un mercado cambiante, competitivo y con tremendo avance tecnológico, y una industria obsoleta que no es capaz de afrontar los nuevos retos. 2 “Nos Cambiaron el Mapa: México ante la Revolución Energética del Siglo XXI” IMCO. 2013 4 En este documento de investigación se presentará la iniciativa de Reforma Energética presentada por el PAN en julio de 2013, y se contrastará con las iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal y el Partido de la Revolución Democrática. El análisis será de tipo cualitativo, y la estructura del trabajo se presentará de la siguiente manera: En una primera parte se presentará la situación de los hidrocarburos a nivel mundial. En la segunda parte se exponen de manera resumida las iniciativas del PAN, Ejecutivo Federal y PRD. Y finalmente, En la última parte del documento se contrastarán las tres, resaltando la de Acción de Nacional como la mejor opción para la industria y para el país. 5 II.- Justificación de la Relevancia de la Investigación Este análisis es pertinente ya que se espera que antes de que finalice el año 2013, sea discutida y aprobada la Reforma Energética en el Congreso de la Unión, por lo que este estudio nace de la necesidad de conocer a profundidad cada una de las iniciativas que ya fueron presentadas ante el Congreso y así ayudar al debate y al análisis que estará por llevarse a cabo. Por lo anterior, este documento será de utilidad para los tomadores de decisiones, legisladores, la militancia del Partido, y para el público en general. 6 III.- Objetivos de la Investigación El objetivo de la presente investigación es analizar y contrastar las tres iniciativas en materia energética presentadas, en primer lugar por el Partido Acción Nacional, seguido del Ejecutivo Federal, y al final por el Partido de la Revolución Democrática ante el Congreso de la Unión entre los meses de julio y agosto del año 2013. 7 IV.- Planteamiento y Delimitación del Problema México se encuentra actualmente fuera de la Revolución Energética de América del Norte, ya que no es capaz de explotar eficientemente los recursos energéticos de que dispone, dada esta situación, el Partido Acción Nacional presentó su iniciativa de Reforma Energética el 31 de julio de 2013 ante el Congreso de la Unión, con la finalidad de eficientar a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a la Comisión Federal de Electricidad (CFE). 8 V.- Marco Teórico de Referencia En esencia, las iniciativas presentadas entorno a la Reforma Energética difieren en dos cuestiones: Mantenemos a Pemex como monopolio o abrimos la Industria Energética por completo a la competencia y por consiguiente al capital privado. En este sentido se presenta el marco teórico, desde el punto de vista económico, sobre lo que implica un monopolio en contraste con un mercado en competencia perfecta, así como el impacto en los precios y por consiguiente, el beneficio al consumidor. 1. El Mercado en un Entorno de Competencia Perfecta Todos los bienes y servicios que se consumen en el mundo provienen de un mercado, es decir, un lugar físico o situación, en la cual hay uno o varios productores y uno o varios compradores que interactúan entre sí para intercambiar esos bienes y/o servicios. Típicamente un mercado se representa gráficamente de acuerdo a la siguiente figura: Gráfica 1. Oferta y Demanda En la gráfica anterior se representa un mercado cualquiera en donde el precio de equilibrio (Pe) y la cantidad (Qe), de un bien se determina por la interacción de la curva de oferta (O), y la curva de demanda (D). 1.1 La Oferta 9 Una de las características principales de un mercado en competencia perfecta es la libre concurrencia de productores y de consumidores, es decir que no existen barreras a la entrada de nuevos proveedores o consumidores. Una manera de saber si el mercado se encuentra en competencia, consiste en analizar la elasticidad-precio de la oferta, pues esta se define como variación de la cantidad al aumentar o disminuir el precio de un bien o servicio. Matemáticamente se vería de la siguiente manera: 𝜀 𝑝= Δ% Q Δ% 𝑃 Se dice que una curva de oferta es elástica, cuando un ligero cambio en el precio modifica drásticamente la cantidad, es decir, que si el precio de un bien sube o disminuye poco, los consumidores son muy receptivos a este cambio y ya sea que aumenten mucho el consumo (si el precio baja), o lo disminuyan drásticamente (si el precio aumenta). Lo anterior se aprecia gráficamente de la siguiente forma: Gráfica 2. Elasticidad-Precio de la Oferta La elasticidad de la curva de oferta depende de varias cosas, pero si hablamos de una curva de oferta que representa a una industria, ésta dependerá del número de empresas 10 que coexistan en el mercado, por lo que, sin pérdida de generalidad, podemos asegurar que una curva de oferta se vuelve más elástica conforme el número de competidores dentro de una industria aumenta. La competencia genera eficiencia en los mercados, esto quiere decir que a mayor número de competidores, las empresas deben esforzarse por reducir sus costos de operación para ofrecer productos de calidad y a precios aceptables para los consumidores. Supongamos por un momento que estamos estudiando el mercado de trigo. El trigo es bien homogéneo, es decir, que no existen otras variedades de trigo que sean sustitutos entre sí. En este caso, existen muchas empresas que producen trigo, por lo que compiten entre sí. Cada empresa enfrenta costos de producción diferentes de acuerdo al tipo de tierra que cultiva, pero sobre todo a la tecnología que utiliza para la cosecha de este bien. En un entorno de competencia perfecta, podemos asegurar que la industria del trigo será representada por una curva de oferta bastante elástica, en donde los productores deben lo más productivos posibles, es decir, producir más a costos bajos, ya que al coexistir diversos productores, un consumidor comprará el trigo al que venda a menor precio, lo que ocasionaría que aquellos productores cuyos precios estén por arriba del equilibrio, tendrían que salir del mercado. 1.2 La Demanda y el Beneficio del Consumidor El beneficio del consumidor, bajo cualquier tipo de mercado, se conoce como excedente del consumidor, y se define como el área bajo la curva de demanda que se encuentra entre el precio de equilibrio y el eje “y” del plano cartesiano. Gráficamente se muestra en la siguiente figura y está representado con la letra “A”. Gráfica 3. Excedente del Consumidor 11 Si retomamos el análisis de la elasticidad de la oferta, podemos asegurar que una curva de oferta más elástica agranda el excedente del consumidor. Esto se debe fundamentalmente a que el precio de equilibrio tiende a ser más bajo producto del abaratamiento de los costos, economías de escala, o simplemente un cambio tecnológico que ayude a que aumente la productividad. Mediante la gráfica 4 se analizan dos curvas de oferta, una elástica (O1), y una inelástica (O2), y se comparan respecto de una misma curva de demanda que nos permitirá analizar el tamaño de los excedentes del consumidor en cada caso. El excedente del consumidor bajo la curva de oferta inelástica se encuentra representado por el triángulo gris denotado por la letra “A”. Para obtener el excedente del consumidor bajo la curva de oferta elástica, hay que sumar el triángulo A con el polígono B. Con lo anterior se demuestra gráficamente que el excedente del consumidor es mayor mientras la curva de oferta sea más elástica. En pocas palabras, al consumidor le beneficia la existencia de muchas empresas dentro una industria, ya que los precios tenderán a ser menores. Gráfica 4. Excedentes del Consumidor y Elasticidad-Precio de la Oferta 12 2. El Mercado Bajo Control Monopólico Un monopolio por definición, es un agente económico que tiene el control total y absoluto de la oferta de un bien o servicio, y por consiguiente tiene el poder de definir el precio. Del lado de la oferta, las ganancias del productor, o excedente del productor, se encuentran representadas gráficamente en la siguiente figura (gráfica 5). Así como los consumidores desean maximizar su excedente, de igual forma lo desean los productores, y es el sistema de mercado el que “equilibra la balanza”. Gráfica 5. Excedente del Productor 13 Si un único productor es el encargado de proveer un bien o servicio, entonces adquiere todo el poder dentro del mercado, mismo que usará a su favor para maximizar sus ganancias. En una primera instancia, se podría decir que el monopolista podría subir el precio infinitamente esperando con ello, ganancias infinitas, sin embargo lo anterior no sucede, pues todo dependerá de la elasticidad de la demanda. El productor maximizará el precio del bien o servicio, sujeto a sus costos de producción, a la curva de demanda y al ingreso medio. Lo anterior se muestra en la gráfica 6. Típicamente un monopolista conoce la curva de demanda que enfrenta. Sabemos que el ingreso total de un productor es el precio multiplicado por la cantidad (p*q). Si obtenemos el ingreso medio del monopolista, notaremos que ante una curva de demanda que este en función del precio [p(q)], la curva de ingreso medio del monopolista coincide con la curva de demanda del mercado, por lo que al obtener el ingreso marginal, éste será la mitad de la curva de demanda. Finalmente, sabemos que el ingreso marginal debe ser igual al costo marginal de producir un bien, por lo que el precio se definirá trasladando el punto de cruce de ingreso marginal con costo marginal, hacia la curva de demanda. 14 Gráfica 6. Determinación del Precio en un Mercado Monopólico Ahora haremos una comparación entre los precios del monopolio y del mercado competitivo. Uno de los supuestos del mercado en competencia perfecta, es que cada productor tiene ganancia cero. Para que lo anterior se cumpla en el caso donde en un mercado solo existe un proveedor o monopolista, debemos hacer que su curva de costo marginal se iguale a la curva de demanda. De esta forma obtendremos el precio y cantidad en un entorno de competencia perfecta. (Gráfica 7) Como se puede apreciar, los precios de un mercado monopólico (Pm y Qm), son mayores respecto del mercado en competencia (denotado en la gráfica por P* y Q*), así como la cantidad del bien o servicio, lo cual implica que forzosamente hay pérdida del bienestar del consumidor bajo un monopolio. Esto se debe fundamentalmente a que los consumidores son precio aceptantes, es decir, que no tienen control sobre el mercado, por lo que un mayor precio impacta directamente sobre su restricción presupuestal haciéndola más restrictiva, por lo que el consumo se verá reducido, y con ello el bienestar económico de los consumidores. Gráfica 7. Precios en un Mercado Competitivo Vs. Monopolio 15 VI.- Formulación de Hipótesis 16 Este documento plantea la siguiente la hipótesis: La propuesta de Reforma Energética de Acción Nacional es la mejor para México por dos cuestiones: 1) Beneficia más al consumidor y 2) Hace más eficiente a Pemex y a CFE, por lo que la producción de electricidad e hidrocarburos será mayor que la que se obtiene actualmente. 17 VII.- Pruebas Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis. 1. Entorno Internacional y Situación Actual de Pemex. Los hidrocarburos, han sido, son, y seguirán siendo, la fuente principal de energía del mundo. De acuerdo a datos de la empresa BP3 reportados en la gráfica 8, la producción de petróleo a nivel mundial ha sido creciente a lo largo de la historia desde 1965. Gráfica 8. Producción Mundial de Petróleo (miles de barriles diarios) 100000 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0 Fuente: Elaboración propia con datos de BP Y no solo ha aumentado la producción, sino que también lo han hecho las reservas probadas de crudo mundiales (gráfica 9). De hecho el Instituto Mexicano para la Competitividad4, asegura que al año 2030 la producción de petróleo se incrementará a 16.6%, lo cual implica un aumento de 4% respecto de 2012. 3 4 Fuente: “Statistical Review of World Energy” www.bp.com Índice de Competitividad 2013 18 Gráfcia 9. Reservas Probadas de Crudo (finales de cada año) 1800.0 1600.0 1400.0 1200.0 1000.0 800.0 600.0 400.0 200.0 0.0 1992 2002 2011 2012 Fuente: elaboración propia con datos de BP De hecho, se asegura que estamos entrando a una nueva revolución de los energéticos a nivel mundial, y esto se debe fundamentalmente a la exploración de yacimientos no convencionales o mejor conocidos como shale gas y shale oil. Estos nuevos yacimientos harán una reestructura total de la producción de energéticos, y se espera que para 2030 el mapa se reajuste totalmente de la siguiente manera. Hidrocarburos Convencionales Lugar Región Hidrocarburos No Convencionales Más Convencionales Lugar 1 Medio Oriente 1 2 Sudamérica 2 3 Norteamérica 3 4 Ex URSS 4 5 Asia Pacífico 5 6 Europa 6 7 África 7 Fuente: Índice de Competitividad 2013. IMCO Región Norteamérica Ex URSS Medio Oriente Asia Pacífico Sudamérica África Europa Como se puede observar, la explotación de hidrocarburos futura pondrá en situación de ventaja a los países norteamericanos incluso por encima de Medio 19 Oriente, lo cual reposicionará la balanza comercial de Estados Unidos, y pasará de ser un país importador, a uno exportador neto de energéticos. Lo que está ocurriendo en el mundo, es que el petróleo de fácil extracción se está terminando, y estaremos entrando a la era de los pozos en aguas profundas de difícil acceso, y a los yacimientos no convencionales. Como lo dice el IMCO5 “Antes la producción de hidrocarburos estaba determinada por la geología, ahora está determinada por la tecnología y el capital humano”. Con la explotación de yacimientos de lutitas, la industria Norteamericana está viviendo un nuevo auge, según la America’s Natural Gas Alliance6, en el año 2008 se crearon 2.8 millones de empleos en Estados Unidos ligados directamente a la industria energética, y se espera que para el año 2035, se hayan creado 1.4 millones de empleos adicionales, garantizando así su propia demanda de energéticos y reposicionándose a nivel mundial como el mayor productor del mundo. Ante este enorme reto se encuentra actualmente Pemex, pues está comprobado que en el noreste mexicano existen grandes yacimientos de lutitas, además de los pozos en aguas profundas del Golfo de México. Pemex tiene un historial de inversión creciente año tras año, según el IMCO, en el año 2001, la inversión fue de 4.8 billones de pesos, mientras que para 2013 se estima en 26 billones de pesos, sin embargo, la producción comienza a ser decreciente, sin embargo, lo anterior no se debe a una disminución de nuestras reservas, sino a la falta de tecnología para extraer los hidrocarburos de las zonas mayor dificultad. Según Pemex7, México tiene un enorme potencial en cuanto a reservas. Acorto plazo se tienen las de sureste y Chicontepec, a mediano plazo aumenta la importancia de éste último, y a largo plazo se tendrá que recurrir a aguas profundas, pues éstas representan más del 50% de los recursos prospectivos. 5 Idem p.17 www.anga.us 7 “Avances, Retos y Perspectiva de Petróleos Mexicanos”. Marzo de 2012. 6 20 Pemex asegura que es una empresa que no se encuentra en crisis, y dadas las reservas probadas, tampoco es una empresa que no sea rentable, sin embargo, lo que vemos en la realidad, es que Pemex bajo el régimen fiscal y marco jurídico vigentes, no será eficiente en el mediano y largo plazos, lo cual impactará negativamente en la renta petrolera y por consiguiente, en las finanzas públicas de país, que actualmente depende en aproximadamente un tercio de lo obtenido por la famosa renta petrolera. Ante esta situación, todas las fuerzas políticas nacionales incluyendo al poder Ejecutivo Federal, están de acuerdo en que es absolutamente necesaria una reforma a Petróleos Mexicanos y que la convierta en una empresa eficiente y más productiva. Al respecto, el Partido Acción Nacional el día 31 de julio del año 2013, presentó ante la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, su propuesta de reforma energética adelantándose a las demás fuerzas políticas. 21 2. Iniciativa de Reforma Energética presentada por Acción Nacional. 2.1 Diagnóstico La propuesta de reforma energética de Acción Nacional recoge los objetivos que deben estar contemplados en toda política energética moderna: seguridad de suministro, competitividad, sustentabilidad y viabilidad fiscal. Reconoce que el actual modelo de gestión de Pemex está agotado y por lo tanto no responderá a las necesidades presentes y futuras de la sociedad mexicana, además de que es incapaz de adecuarse a los constantes cambios endógenos y exógenos que ponen en riesgo la seguridad energética, las finanzas públicas, los programas sociales y la calidad de vida de la sociedad mexicana. La iniciativa panista, pretende maximizar la producción de hidrocarburos de la Nación, rompiendo con viejos tabúes como el hecho de permitir la inversión privada en el proceso de exploración y explotación de petróleo. En este sentido, en la exposición de motivos se señala que “…se debe reconocer que el nacionalismo al que en muchas ocasiones se hace referencia cuando se habla del petróleo y los hidrocarburos debe estar enfocado, …, a que el petróleo y la renta petrolera son y deben seguir siendo propiedad de la nación, pero los procesos productivos válidamente pueden ser realizados tanto por el Estado como por particulares…” La anterior aseveración va en consonancia con la idea del impulso al libre mercado por encima de la protección de los monopolios, que como ya se apuntó en capítulos anteriores, va en contra del bienestar económico de los consumidores. Dentro de la misma exposición, se hace referencia a que México ha perdido posiciones en cuanto al Índice de Competitividad Internacional, y en materia de energía se reconoce que Estados Unidos efectivamente está viviendo un nuevo periodo de industrialización a partir del descubrimiento y explotación de yacimientos de gas de lutitas (o mejor conocido como Shale Gas). Por otra parte, se reconocen los esquemas de países como Noruega, Brasil, Colombia, Arabia Saudita e incluso Cuba, que permiten la participación del sector privado en los diversos procesos de su industria 22 petrolera, lo cual ha impactado positivamente en su calificación en el Índice de Competitividad. En este mismo sentido, la iniciativa panista reconoce que ningún país en el mundo es capaz de sostener por sí mismo una industria tan grande como lo es la energética, de ahí la conveniencia de recurrir a la inversión privada, que no solo contribuye con capital físico o económico, sino que además aporta capital humano y tecnología, recursos indispensables e intensivos en la industria. Se hace alusión a la reforma recién aprobada en materia de competitividad, en la cual el artículo 25 constitucional establece que el Estado deberá garantizar el desarrollo nacional mediante la competitividad (además de los elementos que ya contiene dicha disposición constitucional), a fin de que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, y se definió a la competitividad como “el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo”8. .En este sentido, la productividad adquiere una enorme importancia, pues ésta conforma la base para la captación y retención de inversiones de largo plazo, y además constituye el componente fundamental para que los salarios sean mayores en el país. Dado el mandato constitucional, resulta imperativo que el Estado Mexicano impulse una política industrial que se base en la competitividad, y se fomente la creación de empresas con tecnología de punta, eficientes y con compromiso social y con el medio ambiente, que permita transitar a una economía más competitiva y generadora de empleos mejor remunerados. 2.1.1 Situación de Pemex en la Extracción de Hidrocarburos En cuanto a la situación actual de Pemex, la iniciativa señala que para el año 2020, la demanda de energéticos aumentará un 50%, por lo que la exploración y desarrollo de nuevos yacimientos requerirá una inversión de 100,000 millones de dólares por año en 8 Artículo 25, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 23 toda la industria petrolera, de ahí que México debe aprovechar su potencial y disponibilidad de reservas. A pesar del potencial de la industria energética mexicana, los datos de la iniciativa muestran que Petróleos Mexicanos refleja una caída en la producción de casi todas las áreas operativas en los últimos diez años por lo que es clara la urgente necesidad de mayor inversión en el sector energético del país, particularmente en materia de petróleo y de hidrocarburos pues, de continuar con esta tendencia para el año 2020, las reservas de hidrocarburos se encontrarán en una situación crítica. Ante esta situación, la exploración de aguas profundas y de yacimientos no convencionales se convierte en una alternativa de importancia para garantizar en los próximos años al menos la misma producción de hidrocarburos con que actualmente cuenta y sobre todo incrementarla para financiar el desarrollo acelerado del país. Sin embargo, la exploración y explotación de aguas profundas requiere adquirir el conocimiento para poder administrar y operar las nuevas tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos y multiplicar la capacidad de ejecución. De hecho, se estima que más de 50% de los recursos prospectivos del país se localizan en la cuenca del Golfo de México Profundo, lo que equivale a un potencial a recuperar de 29500 de millones de barriles de petróleo crudo equivalente (MMMbpce), en una extensión de más de 575,000 kilómetros cuadrados. Este volumen de hidrocarburos es superior a la reserva original total de Cantarell. Considerando el reto anterior, es de suma importancia que Pemex pueda hacerse acompañar de otras empresas al desarrollar diversas actividades propias de su giro, bajo mecanismos eficientes que le permitan obtener la mejor tecnología y conduzcan a maximizar la renta petrolera para el país. 2.1.2 Gas No Convencional o Shale Gas En lo referente a Gas de Lutitas o Shale Gas, éste se obtiene de manera diferente a la producción normal de gas natural, esto debido entre otras cosas, al tipo de yacimiento y rocas que tienen atrapado al hidrocarburo, por lo que se necesita de una tecnología 24 más avanzada para poder extraerlo. A pesar de todo esto, en Estados Unidos se han encontrado grandes yacimientos de este tipo, por lo que la extracción de gas de lutitas ha provocado que el precio del gas natural haya bajado considerablemente en los últimos años, por ejemplo En el mercado de referencia para la región, el Henry Hub de Estados Unidos, el precio del gas natural por millón de BTU (mmbtu) es de alrededor de 3.5 dólares, mientras que en la Unión Europea el precio es de aproximadamente 12 dólares por mmbtu, y en Asia alcanza hasta los 21 dólares por mmbtu. Según la iniciativa, nuestro país cuenta con abundantes reservas de gas natural convencional que rondan el orden de los 61 millones de millones de pies cúbicos. Sin embargo, existen varias razones que han impedido explotar las reservas con las que se cuenta, principalmente relacionadas con la falta de inversión para producir el gas natural convencional asociado al petróleo o el no convencional (de Lutitas) que requiere altos montos de inversión. Además de esta falta de explotación de las reservas existentes, la falta de capacidad de transporte, almacenamiento y distribución vía ductos impide acceder a la abundante oferta y a los precios históricamente bajos que tenemos ahora en la región. A pesar de que se cuenta con un marco jurídico que permite la inversión privada en la comercialización y transporte de gas natural para asegurar el abasto del combustible, durante los últimos años hubo una falta de visión a largo plazo, así como de inversión estratégica en la creación de infraestructura de transporte. El resultado ha sido la saturación del Sistema Nacional de Gasoductos (SNG), que opera muy cerca del límite de su capacidad, con niveles de utilización de más de 85%, mismos que por seguridad son los niveles máximos permisibles. Esto implica que no podemos importar todo el gas natural que requerimos para abastecer a la demanda nacional. De esta forma, a pesar de que existen reservas de gas natural que se podrían explotar, que en la región existe una abundancia sin igual del recurso y que contamos con un marco jurídico que permite la inversión en infraestructura para importar el combustible, nuestro país enfrenta una escasez crónica de dicho hidrocarburo. 25 A pesar de que contamos con grandes yacimientos de gas no convencional, cabe hacer el comentario de que en el proceso de extracción de este tipo de gas, se requieren grandes cantidades de agua para romper las rocas que contienen el hidrocarburo, por lo que este tipo de explotación afecta al medio ambiente, de ahí el reconocimiento en la propia exposición de motivos de que “…la legislación deberá establecer con claridad, los requisitos y condiciones generales que en materia ambiental deberán observar los operadores para la extracción del gas de lutitas, facultando a su vez a la dependencia competente a emitir las disposiciones que resulten necesarias y adecuadas tendientes a preservar el medio ambiente, al cuidado de las personas así como los recursos hídricos del país.” 2.1.3 El Sector Eléctrico Nacional En este sector, la exposición de motivos destaca tres momentos cruciales en la Comisión Federal de Electricidad en cuanto a periodos de reforma: 1. Comprende desde las primeras inversiones en electricidad en el último cuarto del siglo XIX hasta la creación de la Comisión Federal de Electricidad en 1937. Esta etapa se desarrolló bajo un modelo de libre competencia que facilitó la industrialización incipiente del país con la instalación de diversas empresas privadas regionales, extranjeras principalmente, que hacia 1930 conformaban el 70 por ciento de la capacidad instalada del país. 2. Corresponde a la expansión de CFE y la integración del Sistema Eléctrico Nacional como producto de la nacionalización de 1960. Esta etapa se desarrolla bajo un modelo de un monopolio verticalmente integrado que buscaba expandir de manera ambiciosa la cobertura eléctrica. Bajo esta estructura la prestación del servicio público de energía eléctrica fue una actividad exclusiva del Estado a través de CFE y Luz y Fuerza del Centro, que operaba como distribuidor en la zona central del país. 3. CFE se consolida como una empresa que lleva a cabo todas las etapas del proceso de los sistemas eléctricos: generación, despacho, transmisión y distribución de electricidad. Esta etapa comienza cuando el modelo de monopolio verticalmente integrado empieza a mostrar señales de agotamiento. Por una parte, el objetivo de lograr una amplia cobertura del servicio ya se había 26 alcanzado y, por otra, el cambio tecnológico abatía las economías de escala en la generación y permitía la coordinación entre esta actividad y las correspondientes al despacho y entrega de la energía eléctrica en los lugares de consumo. Adicionalmente, el Estado empezó a enfrentar restricciones presupuestales importantes que justificaban la complementariedad de inversiones por parte del sector privado. Según la propia iniciativa, en México, la capacidad instalada del sector paraestatal disminuyó su ritmo de crecimiento de 5.6% a tasa media anual en el periodo de 19801990 a 3.8% entre 1990 y 2000 y, aunque se incrementó 4.2% en el periodo de 20002008, permaneció en niveles moderados de crecimiento acorde a su evolución. Por su parte, la capacidad instalada del sector privado muestra el comportamiento contrario: es decir, después de haber registrado tasas medias de crecimiento de 2.9 y 2.5 en los periodos 1980-1990 y 1990-2000 respectivamente, la capacidad instalada en el periodo 2000-2008 tuvo un crecimiento medio anual de 10.3%. Por otra parte, un gran problema del sector eléctrico nacional es la ineficiencia de CFE, sobre todo a nivel de la distribución. Las pérdidas promedio que tiene varían entre el 16 y el 18% y en algunas zonas del país son cercanas al 30%. Compárese estos valores con los de Estados Unidos que llegan apenas al 6.0 por ciento de su producción. Lo anterior, así como los elevados costos administrativos en su operación, es producto de la falta de incentivos y las presiones políticas que tiene una paraestatal que no opera como una verdadera empresa. Dado lo anterior, la propuesta panista en materia de energía eléctrica pretende fortalecer al sector mediante la apertura a la competencia en la generación y comercialización de la electricidad, así como de esquemas que redunden en mejorar nuestras instituciones, particularmente a la CFE. 27 2.2 Propuesta de Reforma 2.2.1 Competitividad en el Sector Petrolero Mucho se ha hablado sobre las causas de la falta de competitividad en el sector, sin embargo la iniciativa de Acción Nacional reconoce dos causas: 1. La enorme dependencia del Estado mexicano a los ingresos petroleros y, 2. La falta de regulación legislativa que le permita actuar a Pemex bajo un verdadero esquema de gobierno corporativo. En este sentido, la propuesta de reforma energética del PAN, hace una diferencia de gran importancia: “…el petróleo así como todos los recursos naturales, son propiedad originaria de la Nación, es decir, de todos los mexicanos, no de una empresa en particular”. Bajo la aseveración anterior, se rompe con uno de los tabúes más arraigados de la población mexicana, pues encumbra al petróleo como el bien de importancia, dejando de lado a la empresa que lo administre, por lo que la reforma propone por un lado, dotar a Pemex de todas las características necesarias para que se convierta en una verdadera empresa con un gobierno corporativo eficiente, y por otro, introduce esquemas de competencia en estas actividades a través de otros operadores, ya sean nacionales o extranjeros, lo que permitirá también el desarrollo de nuevas tecnologías, inversión en territorio nacional, generación de empleos bien remunerados y detonar la industria petrolera nacional. Así, la concurrencia de operadores estatales y privados, nacionales y extranjeros, junto con un adecuado régimen fiscal, garantizarán la maximización de la renta petrolera en beneficio de todos los mexicanos. Una reforma de esta magnitud requiere garantizar que las reservas del petróleo y los hidrocarburos provenientes de formaciones geológicas son propiedad de la Nación, por lo que su registro corresponderá al Estado a través de la creación del Fondo Mexicano del Petróleo. Pemex y los demás operadores deberán pagar los derechos por petróleo e hidrocarburos extraídos a este mismo fondo que será el encargado de su administración. Es decir, 28 serán propietarios del petróleo y los hidrocarburos a partir del pago de los derechos en boca de pozo en términos de la legislación correspondiente. En su caso, el Fondo Mexicano del Petróleo podrá realizar la correspondiente comercialización del hidrocarburo y el operador recibirá la parte que le corresponda. El monto de los derechos a pagar dependerá del riesgo, los precios del petróleo, el tipo de yacimiento y recursos que contenga, así como las necesidades de inversión, entre otros. Por ello que se propone reformar el sexto párrafo del artículo 27 constitucional para señalar que tratándose del petróleo y de los hidrocarburos provenientes de formaciones geológicas, el Estado deberá garantizar el máximo beneficio de la renta petrolera para la Nación por conducto de los operadores que realicen las actividades de exploración y producción del petróleo y los hidrocarburos. 2.2.2 Competitividad en el Sector Eléctrico De acuerdo con datos de la prospectiva del sector eléctrico 2012 a 2026 de la Secretaría de Energía, el crecimiento inercial esperado de la demanda eléctrica ronda el 4%. Dicho crecimiento implica adiciones de capacidad eléctrica superiores a los 40,000 MW en los próximos dos sexenios. Si adicionalmente se toman en cuenta las metas que establece la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, la nueva capacidad necesaria puede llegar a los 65,000 MW. Es importante señalar que en los últimos años los ingresos tarifarios vigentes no han permitido compensar los subsidios implícitos en la tarifa con el pago del aprovechamiento que se tiene que hacer a la Secretaría de Hacienda. Aunado al mayor problema que implica el pasivo laboral, el resultado es que el patrimonio de CFE se ha reducido de 449,894 millones de pesos en 2007 a 109,144 millones de pesos en 2012. Por lo tanto, la propuesta de reforma pretende eliminar las restricciones vigentes a la competencia y, posteriormente, una reforma legal que lleve a cabo la separación de las actividades de generación, despacho, transmisión y distribución de energía eléctrica, transformando el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) en un Operador Independiente del Sistema y del Mercado propiedad del Estado. La red de transmisión 29 de CFE estaría a cargo de una filial con separación legal, contable y operativa, y la expansión podría ser efectuada por privados. Finalmente, la distribución también se separaría regionalmente bajo reglas análogas a la transmisión. la Secretaría de Energía será la responsable de la política y la planificación del sector eléctrico, misma que tomará como base las recomendaciones del Operador Independiente del Sistema y la Comisión Reguladora de Energía. Por último, se propone que el Ejecutivo Federal proponga al Congreso de la Unión un programa de substitución de subsidios generalizados por subsidios focalizados en los insumos energéticos. Para lograr lo anterior, es indispensable la desintegración horizontal de los procesos de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica en el entendido, como se ha mencionado, que el Estado dictaría las políticas en materia energética y tendría su cargo el operador del sistema eléctrico nacional. Para ello, se requerirá la expedición de una ley orgánica de la Comisión Federal de Electricidad, que reorganice las funciones administrativas y corporativas de dicha empresa. Además se deberá expedir una nueva ley para el sector eléctrico que considere la participación de nuevos operadores en la generación de energía eléctrica y su comercialización en condiciones de competencia efectiva, el papel que jugará el nuevo operador del sistema y del mercado, así como las distintas filiales de CFE que, bajo condiciones de separación operativa efectiva, lleven a cabo las actividades de generación, transmisión y distribución. Finalmente, la Comisión Federal de Electricidad seguirá siendo propiedad del Estado, contará con autonomía de gestión, podrá determinar su mejor organización dentro del nuevo marco legal y no será parte del Presupuesto de Egresos de la Federación. 2.2.3 Fondo Mexicano del Petróleo La propuesta panista crea el Fondo Mexicano del Petróleo, el cual se encargará de administrar la renta petrolera, con lo cual se le quita esta facultad a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicho fondo será un órgano constitucionalmente autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Dicho Fondo estará conformado por un Presidente y una 30 Junta de Gobierno, designados a propuesta del Ejecutivo Federal, con ratificación del Senado. El número de integrantes así como el reglamento interno se dejan para un segundo momento en la legislación secundaria. Este fondo surge de experiencias exitosas de otros países como Noruega, cuyo modelo de explotación de hidrocarburos cuenta con una estructura de libre mercado en todos los niveles, desde la exploración hasta la entrega al usuario final, pero se reserva tres empresas que desde el gobierno controlan actividades estratégicas: Statoil, Petoro y Gassco. La renta petrolera en Noruega se distribuye entre los participantes de la industria, es decir privados y gobierno, correspondiendo a este último la mayor parte a través del régimen fiscal aplicado, consistente en el cobro de regalías, impuestos y dividendos obtenidos en las empresas estatales. Su propósito es ser un instrumento de la política económica, diseñado para asegurar que los ingresos petroleros sean usados en beneficio de las actuales y posteriores generaciones, ya que en años futuros la población de Noruega registrará un aumento en el sector de las personas mayores, que demandarán más recursos para satisfacer sus necesidades El Estado es el gran inversionista en el sector y lo hace a partir de distintos instrumentos, pero principalmente a partir de empresas, todas ellas, sociedades anónimas. Además de que el Estado detenta la mayoría de las acciones en StatoilHydro, el Estado también invierte en el sector petrolero a través de la cuenta pública Inversiones Directas del Estado en el Sector Petrolero (SDFI). Así, se establece la obligación para el Ejecutivo Federal de ejecutar un plan de adaptación con un periodo de transición no mayor a diez años, tendiente a lograr la disminución de la dependencia fiscal de los recursos petroleros y a eliminar el pasivo laboral de Petróleos Mexicanos. Al tiempo que se obliga al Congreso de la Unión a expedir en un plazo no mayor a un año la ley que regule la organización y funcionamiento del Fondo Mexicano del Petróleo. 31 El modelo del Fondo que se propone, tendrá bajo su responsabilidad recibir los derechos de los recursos petroleros de PEMEX y de los demás operadores, retener y enterar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el porcentaje de los derechos que le corresponda. Los derechos petroleros estarán sujetos a un nuevo esquema que le permitirá al Fondo, con plena autonomía, definir los mejores esquemas y mecanismos que estime convenientes, a fin de garantizar el máximo beneficio de la renta petrolera. Con este nuevo esquema se obtendrá el máximo beneficio para la Nación. Para garantizar que los recursos del Fondo sean usados de manera prudente y eficiente, se propone que los integrantes de la Junta de Gobierno, incluido su Presidente, presentarán anualmente un programa de trabajo y trimestralmente un informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, deberán comparecerán ante la Cámara de Senadores anualmente y ante las Cámaras del Congreso en términos del artículo 93 de la Constitución, cada vez que se les sea requerido. Además podrán ser removidos de su cargo por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, por falta grave en el ejercicio de sus funciones y estarán sujetos a las responsabilidades, administrativas, civiles y penales que pudieran derivarse con motivo de sus actividades. El Fondo propuesto representa una de las parte medulares de la reforma energética que el Partido Acción Nacional presenta ante el Congreso de la Unión, su creación permitirá garantizar un nuevo esquema en el uso y el destino de los recursos petroleros. 2.2.4 Comisión Nacional de Hidrocarburos Mediante la propuesta de reforma energética, el Partido Acción Nacional pretende fortalecer también a todos los órganos reguladores en la materia, pues a entender de esta institución, es imposible vislumbrar una reforma de tal magnitud sin instituciones fuertes, independientes y autónomas. 32 Por ello, la iniciativa de Acción Nacional pretende modificar el artículo 28 constitucional con los siguientes objetivos: 1. Reorganizar la estructura del artículo 28 para reorganizar las disposiciones en materia de monopolios y otorgarle coherencia normativa. 2. Convertir al artículo 28 como el referente constitucional de los órganos reguladores del país, incluyendo en ese mismo al Banco de México, como regulador de la política monetaria del país, al Instituto Federal de Telecomunicaciones y a la Comisión Federal de Competencia Económica. La propuesta panista pretende elevar a rango constitucional a la Comisión Nacional de Hidrocarburos como órgano encargado de regular la exploración y extracción de hidrocarburos, y para ello, la Comisión tendrá la facultad para otorgar concesiones tanto para Petróleos Mexicanos como para los demás operadores que tengan el interés de explorar y explotar petróleo y los hidrocarburos en territorio nacional. En este sentido, Pemex tendrá el privilegio inicial para elegir los campos que desea explorar y explotar, cuyo alcance deberá determinar la Comisión Nacional de Hidrocarburos conforme a la política pública que para tal efecto establezca la Secretaría de Energía, y así, los nuevos operadores través del procedimiento de asignaciones que prevea la ley, realizarán los trabajos de exploración o explotación en aquellos lugares en los que Pemex actualmente no lleva a cabo dichas actividades, lo que garantizará que haya no sólo competencia sino mayor eficiencia en la extracción de los recursos naturales del país, garantizando mayor exploración y una eventual explotación de recursos. En el otorgamiento general de concesiones, la iniciativa prevé que éstas serán asignadas a través de procesos de licitación internacional abierto a empresas públicas o privadas, así como a asociaciones público privadas, ya sean nacionales o extranjeras. 2.2.5 Comisión Reguladora de Energía 33 Esta Comisión encontrará sustento constitucional en el artículo 28 de la misma manera en que se encuentran el resto de los órganos reguladores, y será un órgano autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio La tarea primordial de esta Comisión será el otorgamiento, la autorización y la revocación de permisos o concesiones para la generación y distribución de energía eléctrica que realicen los particulares, así como para la refinación, procesamiento, distribución, transporte y almacenamiento del petróleo y de los hidrocarburos, conforme a las disposiciones, requisitos y condiciones que prevea la legislación que el Congreso de la Unión apruebe. Así mismo, deberá regular la generación, control operativo, transmisión, distribución, comercialización, así como el desarrollo eficiente del suministro y venta de energía eléctrica, que realicen el Estado y los particulares. En suma, se propone que esta Comisión sea el órgano regulador de las actividades de refinación, procesamiento, distribución, transporte y almacenamiento del petróleo y de los hidrocarburos que realice el Estado por sí mismo, los operadores de manera independiente o ambos de manera conjunta, protegerá los intereses de los usuarios, propiciará una adecuada cobertura nacional y atenderá a la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios. Otro de los objetivos que plantea la iniciativa es que la CFE use de manera más eficiente sus recursos para potenciar al máximo las actividades eléctricas en las que participe, asignando todos sus recursos a las áreas en las que es más eficiente, y dejando que el sector privado intervenga en todas aquellas áreas en las que pudiera resultarle a dicha Comisión mucho menos atractivo o más costosa su participación. 3. Iniciativa de Reforma Energética presentada por el Poder Ejecutivo Federal. El día 12 de agosto de 2013, el Presidente de la República presentó ante el Congreso de la Unión, su iniciativa de reforma energética. Dicha propuesta puede resumirse en 34 tan solo un párrafo, pues básicamente propone regresar al esquema energético prevaleciente en la época del gobierno del Presidente Lázaro Cárdenas de 1938, sin embargo se va a realizar un breve resumen de la propuesta del Presidente Peña Nieto. La propuesta del Presidente de la República se basa en 6 ejes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera Crecimiento Económico Desarrollo Incluyente Seguridad Energética Transparencia Sustentabilidad y Protección del Medio Ambiente 3.1 Reforma en Materia de Hidrocarburos Se menciona de manera reiterada, que los motivos de la presentación de dicha reforma se basan en las reformas presentadas por el ex Presidente Lázaro Cárdenas en la materia, es decir que la propiedad y el dominio directo del petróleo y de todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, son y seguirán siendo de la Nación y se desarrollará al sistema nacional eléctrico basado en principios técnicos y económicos, bajo la conducción y regulación del Estado. Los elementos de la reforma energética de Lázaro Cárdenas y que retoma el Gobierno Federal en su propuesta son los siguientes: La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo. La supresión de las concesiones tratándose del petróleo y carburos de hidrógeno. El reconocimiento del derecho exclusivo del Estado a explotar el petróleo y los carburos de hidrógeno, así como el establecimiento de una reserva de ley para definir la forma en que llevará a cabo dicha explotación. El modelo planteado por el Gobierno comprende dos esquemas: 1) Contratos eficientes para la exploración y extracción celebrados con el Ejecutivo Federal. 35 2) Participación de terceros en toda la cadena de valor de los hidrocarburos, a través de autorización expresa del Gobierno Federal Con esta propuesta, el Estado mantiene la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo, mantiene la prohibición de otorgar concesiones, plantea la incorporación de contratos que celebre el Ejecutivo Federal con organismos y empresas del Estado y/o terceros y autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo Federal, la participación de terceros en refinación, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos. Por lo anterior, se propone eliminar del artículo 27 constitucional la restricción que le impide al Estado la utilización de contratos en sus actividades de explotación de hidrocarburos, pero se conserva la prohibición de otorgar concesiones que confieran derechos sobre nuestros recursos naturales a los particulares. Dicha eliminación generará un marco constitucional para que, conforme más convenga a los intereses de la Nación, el Estado pueda aprovechar las aportaciones de terceros para complementar a Pemex, a través de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas con los del Estado en las actividades inherentes a la exploración y extracción de dichos recursos, dejando a la ley reglamentaria la determinación de la forma en que el Estado pueda aprovechar la participación de los sectores social y privado. La propuesta también pretende modificar el artículo 28 constitucional para suprimir a la petroquímica básica como área estratégica que no constituye monopolio y señalar expresamente que tratándose de petróleo y demás hidrocarburos se estará a lo dispuesto por el párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución. En lo referente al esquema tributario de Pemex se plantea un cambio de paradigma con dos componentes: 1) Un pago de derechos más bajo que en la actualidad. 2) El remanente de ese pago de derechos podrá ser reinvertido en la empresa o una parte podrá ser transferida al presupuesto como si fuera un dividendo 36 que podrá emplearse para gasto en escuelas, hospitales, infraestructura de agua o carreteras. Según el Gobierno Federal, este nuevo esquema hará que Pemex tenga un tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo y alineará los incentivos entre Pemex y el Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitirá a la empresa ser más competitiva. 3.2 Reforma en el Sector Eléctrico Se reconoce que las tarifas del sector no son competitivas a nivel internacional por lo que representan un freno a la economía, por lo que es indispensable reducir los costos de producción. Se menciona que la apertura limitada a la participación privada ha permitido a los actores privados contribuir a brindar seguridad energética al país, así como ofrecer mejores tarifas a sus clientes. Sin embargo, el esquema actual se está agotando y los beneficios no están siendo distribuidos a toda la sociedad. En materia de transición energética se estima que la sustitución de combustóleo por gas natural, en la producción de energía eléctrica, produciría ahorros sustanciales, sin embargo, bajo el marco jurídico actual, la CFE ha enfrentado diversas dificultades a la sustitución de esta capacidad debido a sus propias restricciones de planeación, financiamiento y ejecución de proyectos, y se establece que el Sistema Eléctrico Nacional debe contar con un diseño adecuado para permitir e impulsar el aprovechamiento de las energías renovables. La reforma tiene como uno de sus objetivos el corregir las limitaciones del modelo actual para agregar capacidad de energías renovables a gran escala mediante la creación de un mercado competitivo de generación, administrado por el Estado a través de un operador independiente, y el establecimiento de certificados de energías limpias. Se plantea que la red nacional de transmisión debe ser modernizada y ampliada, incrementando la densidad del mallado eléctrico y su capacidad a fin de fortalecer la confiabilidad e integrar las energías renovables a gran escala, por lo que se propone un esquema en donde una entidad independiente que realice la planeación y la operación 37 de la red de transmisión, así como el despacho de la energía, es decir, que controle la operación del Sistema Eléctrico Nacional. En este esquema, el operador del sistema recibe las solicitudes de interconexión de todos los proyectos de generación, independiente de su promotor, y propone las obras requeridas de manera que se optimice para todo el sistema. Asimismo, en la operación del mercado, asegura que los recursos más baratos se despachen primero, minimizando las barreras a la participación para todos los generadores y ampliando los beneficios para los consumidores. El operador estatal independiente es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y equitativo a la red de transmisión, permitiendo que los mejores proyectos de generación puedan suministrar su producto. La propuesta de reforma eléctrica también está alineada con las ideas de Lázaro Cárdenas: 1) Plantea reducir los costos del servicio eléctrico en beneficio de los intereses generales. 2) Sienta las bases para la organización de un sistema eléctrico nacional basado en principios técnicos y económicos. 3) Plantea el desarrollo del sector basado en la participación conjunta de la Comisión Federal de Electricidad y de particulares. 4) Fortalece las facultades del Estado para regular el desarrollo del sector e imponer a los participantes obligaciones de interconexión, tarifas, servicio universal y electrificación. 5) Adicionalmente, la nueva redacción constitucional permitirá, conforme a las bases que se establezcan en las leyes, que dicha Comisión celebre contratos con particulares. De esta manera, la titularidad de esas actividades a cargo del Estado no será obstáculo para que su organismo operador pueda auxiliarse de terceros para lograr los fines del servicio público. 38 4. Iniciativa de Reforma Energética presentada por el Partido de la Revolución Democrática. Finalmente, el Partido de la Revolución Democrática, a través del Ing. Cuauhtémoc Cárdenas, presentó el 19 de agosto de 2013 su propuesta de reforma energética que a continuación se resume. La propuesta comienza diciendo que “Petróleos Mexicanos debe seguir manteniendo la conducción central y dirección estratégica de la industria petrolera garantizando la seguridad energética de las próximas generaciones de manera suficiente, continua, económica, diversificada y de alta calidad. Siempre con respeto pleno al medio 39 ambiente, impulsando el desarrollo sustentable y propiciando una transición energética a fuentes alternativas de energía”. El PRD sustenta su propuesta en los siguientes ejes: 1. Cambio en el Régimen Fiscal de Pemex. 2. Autonomía Presupuestal. 3. Autonomía de Gestión. 4. Fortalecer a la Secretaría de Energía (Sener) y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) 5. Tarifas, precios y subsidios de los combustibles y la electricidad para un acceso equitativo a la energía. 6. Convertir al Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros en un Organismo Financiero 7. Impulsar la Investigación y Desarrollo Tecnológico 8. Transición energética, cuidado del Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. 4.1 Cambio en el Régimen Fiscal de Pemex. El PRD como el PAN, considera que el régimen fiscal de Pemex debe cambiar pues se requieren de recursos económicos adicionales para aplicar una agresiva política de inversión pública canalizada a la exploración y producción; transformación industrial de hidrocarburos; autosuficiencia de insumos petroquímicos y productos derivados; mantenimiento; comercialización, distribución, transportación, almacenamiento, investigación y desarrollo tecnológico e internacionalización de Pemex. Dado lo anterior, se propone modificar la tasa del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos de 71.5% a 62.5% en un régimen gradual de transición de 5 años. 40 Modificar el flujo de efectivo hacia Hacienda. En vez de ser diario y semanal, se propone que sea mensual. Para el PRD, el problema central de Pemex ha sido la falta de inversión pública en la empresa lo que ha ocasionado que haya dejado de ser competitiva. 4.2 Autonomía Presupuestal. Con esta medida se busca básicamente sacar del presupuesto a Pemex para lograr el objetivo de creación de valor, en beneficio de la sociedad mexicana, con responsabilidad ambiental, manteniendo el control y la conducción de la industria y procurando fortalecer la soberanía energética, entre otros propósitos tal y como lo establece el artículo 7 de la Ley de Petróleos Mexicanos. Se propone sustentarla de acuerdo a los siguientes principios: a) Dotar de Autonomía plena para aprobar y hacer uso de sus recursos presupuestales sin necesidad de contar con la anuencia de la Secretaría de Hacienda. b) Definir sus proyectos con base en la lógica industrial. c) Sacar a Pemex del presupuesto federal anualizado. d) Ejercer recursos excedentes petroleros para inversión productiva en Pemex. 4.3 Autonomía de Gestión. La propuesta considera que la organización de Pemex a través de subsidiarias ha aumentado de manera innecesaria los gastos de administración, complicado sin resultados positivos la operación y ha limitado la inversión en refinación, petroquímica, almacenamiento y distribución, dañando severamente a Pemex. Por lo anterior, se considera necesario restablecer a Pemex como una industria plenamente integrada, que aproveche las economías de escala, el poder de negociación, la eficiencia en la operación, el control, la seguridad industrial y evitar la multiplicación de funciones. Por lo que no se requiere ningún cambio constitucional, ya que es una 41 facultad expresa del Consejo de Administración de Pemex y lo único que se requiere es aprovechar el marco jurídico vigente en la materia. Propone una nueva composición del Consejo de Administración de Pemex con nueve integrantes. El Secretario de Energía como representante del Estado y Presidente del Consejo de Administración, siete Consejeros Profesionales designados por el Presidente de la República y ratificados por el Senado y el Director de la Comisión Federal de Electricidad. (Con esta medida de saca al Sindicato de Pemex y a la Secretaría de Hacienda del Consejo de Administración). Se reducen los Comités de Apoyo del Consejo de Administración de 7 a 5: i. ii. iii. iv. v. Evaluación, Transparencia y Rendición de Cuentas. Estrategia, Inversiones y Remuneraciones. Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios. Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. Investigación y Desarrollo Tecnológico. En cuanto a la Comisión Federal de Electricidad, se propone modificar la Junta de Gobierno de la siguiente manera: i. Dos representantes del Estado: Secretaria de Energía y Secretaría de Economía. ii. Director General de Pemex. iii. Representante de los trabajadores. iv. 5 Consejeros Profesionales. 4.4 Fortalecer a la Secretaría de Energía y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos. En este subtema se proponen dos cosas: 1) Redefinir los procesos de planeación de la Estrategia Nacional de Energía, así como los mecanismos de aprobación con el propósito que se evalúe el desempeño de lo planeado en el corto, mediano y largos plazos. 2) Convertir a la Comisión Nacional de Hidrocarburos en un organismo público descentralizado; promover un aumento sustancial de su presupuesto y de su personal y ampliar sus facultades de regulador y supervisor con el propósito de mejorar el aprovechamiento de los yacimientos de hidrocarburos en beneficio 42 de los nacionales; observar condiciones mínimas de seguridad industrial y proveer de información confiable sobre la operación de la paraestatal. Finalmente, se propone la creación del Instituto Nacional de Energías Renovables como organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica y de gestión, sectorizado de la Secretaría de Energía. Su labor será la de coordinar y realizar investigación científica básica y aplicada de las fuentes de energía renovable, eficiencia y ahorro de energía. 4.5 Tarifas, Precios y Subsidios de los Combustibles y Electricidad En este aspecto, la iniciativa propone ordenar el sistema de precios y tarifas para que refleje el costo real de la energía y el funcionamiento del sistema de suministro, pero también de los impactos ambientales y el compromiso de México con la lucha contra el cambio climático y el calentamiento global. En cuanto a los subsidios, éstos deben focalizarse para beneficiar a los que realmente los necesiten. 4.6 Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros Se asegura que durante los últimos seis años han pasado por el Fondo de Estabilización más de 40 mil millones de dólares que se han erogado sin un objeto concreto y en gran medida para complementar el gasto corriente del gobierno federal, por ello es indispensable que al menos una parte de las ganancias obtenidas por la extracción de hidrocarburos sean acumulados para beneficio estratégico del presente y de las próximas generaciones para ello se propone la constitución de un organismo financiero encargado de tres cosas: a) Acumular y rentabilizar los ingresos petroleros que ahí se depositen. b) Vincular los rendimientos del Fondo a propósitos nacionales de largo plazo como las pensiones, la educación, y/o la investigación científica y tecnológica. 43 c) Constituir un instrumento cuyos rendimientos también pudieran garantizar la estabilidad del presupuesto federal ante cambios repentinos en los precios internacionales del petróleo. Una parte de los ingresos de que se obtengan de la extracción de hidrocarburos se destinarán a la creación del Fondo para los Excedentes Petroleros, que ayudarán a garantizar la estabilidad de los ingresos públicos y sus rendimientos solo podrán ser utilizados para financiar objetivos de largo plazo. (Se crea la Ley del Fondo de Excendentes Petroleros). 4.7 Impulsar la Investigación y Desarrollo Tecnológico En este sentido se proponen las siguientes 4 cosas: a) Establecer una política tecnológica institucional que defina y regule con claridad la posición de la empresa respecto a este tema (impulsor, desarrollador o seguidor: en qué áreas tecnológicas específicas). b) Institucionalizar prácticas de innovación como un elemento que sustente el desarrollo y la competitividad de la empresa, incorporando indicadores de desempeño que permitan garantizar el avance en el abatimiento del rezago tecnológico. c) Generar un cambio en la relación institucional con el Instituto Mexicano del Petróleo, a fin de que éste se vea a su vez fortalecido y represente verdaderamente la opción de “brazo tecnológico”. d) Desarrollar una estrategia de formación y aprovechamiento de cuadros técnicos especializados. En ese sentido, avanzar en la internacionalización de Pemex para acelerar la incorporación de tecnologías, el desarrollo de experiencia y la capacitación de recursos humanos. Adicionalmente se propone llevar el Derecho para la Inversión Científica del 0.65% a 1% del valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año. Con esta medida se calcula que habrá un beneficio en los ingreso del Instituto Mexicano del Petróleo automáticamente. 4.8 Transición Energética 44 En este apartado se propone Pemex se convierta en rector y ejecutor directo de la Transición Energética en nuestro país ampliando su objeto por lo que se debe abandonar definitivamente la idea de que basta con remediar los daños ocasionales por Pemex y pagar las indemnizaciones correspondientes, para afirmar que se tiene una política de desarrollo. Pemex debe ser factor activo para lograr mayor bienestar a través de una adecuada inserción de sus actividades y su personal en las comunidades, la preservación del tejido social, el fortalecimiento de la economía local, la creación de instituciones de educación y, en fin, todo lo que contribuya al desarrollo sustentable y la responsabilidad social. De acuerdo a todos los puntos presentados con anterioridad, la iniciativa en materia energética del PRD pretende hacer modificaciones a los siguientes ordenamientos: - Ley de Petróleos Mexicanos; - Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo; - Ley Federal de Derechos; - Ley Federal de Ingresos; - Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; - Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; - Ley de la Comisión Reguladora de Energía; - Ley Federal de Entidades Paraestatales; y - Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, entre otras disposiciones jurídicas. 45 VIII.- Conclusiones. A. Resumen Comparativo Como se pudo apreciar en el capítulo anterior, las tres propuestas pueden ser divididas en dos esquemas económicos: Competencia y Monopolio. Desde un punto de vista analítico, las tres propuestas pueden situarse en el siguiente orden de acuerdo a la apertura a la inversión privada y por ende a la competencia. 1. Iniciativa PAN 2. Iniciativa Gobierno Federal 3. Iniciativa PRD 46 1. Iniciativa PAN La iniciativa del Partido Acción Nacional es la única que representa una apertura total de la industria energética en México, pues acepta concesiones y contratos con particulares para la extracción de hidrocarburos así como en el resto de la cadena de valor, haciendo hincapié en que los recursos del subsuelo son de la Nación. También acepta competidores para la Comisión Federal de Electricidad en cuanto a generación y distribución (venta) de energía eléctrica, por lo que bajo este esquema se garantiza una producción de energéticos mucho mayor a la actual, con el beneficio de que los precios de los productos finales tiendan a bajar, sobre todo el precio de la energía eléctrica que pagan los hogares, y del gas natural, necesario para la industria pesada. En materia de transparencia, también es la mejor propuesta, ya que se plantea crear el Fondo Mexicano del Petróleo, el cual será el encargado de administrar la renta petrolera en vez del esquema actual en el cual la Secretaría de Hacienda es la que decide el destino de los recursos provenientes de la venta de petróleo. También se le otorga autonomía a la Comisión Nacional de Hidrocarburos y se encomienda regular la exploración y extracción de hidrocarburos, y para ello, la Comisión tendrá la facultad para otorgar concesiones tanto para Petróleos Mexicanos como para los demás operadores. De igual forma, la Comisión Reguladora de Energía se convertiría en un organismo autónomo con la facultad para otorgar, autorizar y revocar permisos o concesiones para la generación y distribución de energía eléctrica que realicen los particulares, así como para la refinación, procesamiento, distribución, transporte y almacenamiento del petróleo y de los hidrocarburos. Podemos afirmar que de acuerdo a la teoría económica, la propuesta de reforma energética panista, es la que promueve en mayor magnitud el potencial de crecimiento del país y la que otorga mayores beneficios tanto en la producción como en los precios de los productos refinados finales que se venden a los consumidores y hogares mexicanos. Y en el terreno de la transparencia y fortalecimiento de las instituciones, 47 también es la mejor propuesta, ya que promueve un mejor desempeño de los agentes económicos al dotar de autonomía institucional a la Comisión Reguladora de Energía, a la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la creación del Fondo Mexicano del Petróleo. 2. Iniciativa del Gobierno Federal Esta iniciativa propone mantener al Estado como el rector en el manejo de los recursos energéticos del país, por lo que se mantiene el esquema monopólico y el control del Estado sobre el destino de la renta petrolera tal y como se encuentra actualmente. En realidad no existe alguna novedad de la iniciativa del Ejecutivo Federal ya que recurre al esquema propuesto en 1938 por el entonces Presidente Lázaro Cárdenas. La propuesta del Gobierno Federal es Pemex y sus proveedores compartan riesgos en la exploración y explotación de los hidrocarburos mediante compartición de utilidades, el cual es un esquema que no se contrapone con la iniciativa del PAN, y acepta participación privada en contratos incentivados por desempeño (en la cual estarían de acuerdo las tres fuerzas políticas más importantes del país). En este modelo, se prohíben las concesiones a particulares y se mantiene el control de los precios de la energía eléctrica y gasolinas por parte del Gobierno Federal, por lo que una posible disminución de precios estaría sujeta a los designios del Ejecutivo, en vez de las fuerzas del mercado. 3. Iniciativa del PRD Esta iniciativa se encuentra en el último lugar, ya que es la más cerrada en términos económicos. Mantiene el monopolio gubernamental en materia del manejo de los recursos energéticos del país, mantiene el control de los precios de la energía eléctrica y gasolina, y crea más burocracia. El PRD supone que la falta de competitividad de Pemex y CFE se deben exclusivamente a cuestiones administrativas y al régimen fiscal de las paraestatales, por lo que no plantean necesario un cambio a la Constitución, sino a las leyes secundarias 48 y al Consejo de Administración de cada empresa, en donde se excluye a la Secretaría de Hacienda. Esta propuesta está en contra de cualquier participación de capital privado. B. Comentarios Finales Como se pudo ver, este trabajo se enfocó en la comparación de las tres iniciativas presentadas ante el H. Congreso de la Unión en el año 2013, en el marco de la Reforma Energética, con respecto a la teoría económica. En una primera parte se analizó el esquema de un mercado bajo competencia perfecta y bajo control monopólico, y en una segunda, se presentaron las tres iniciativas. De acuerdo a la teoría económica, la propuesta de Acción Nacional va en consonancia con las mejores prácticas internacionales, por lo que representa la mejor alternativa en términos de producción y precios, en segundo lugar estaría la propuesta del Gobierno Federal, que si bien mantendría un monopolio, habría mayor producción que en la actualidad al permitir cierta participación privada en todo el proceso de producción de energéticos, pero sin los controles de transparencia y fortalecimiento de las instituciones reguladoras de energía. Y finalmente la pero propuesta sería la presentada por el PRD, pues no realiza ningún cambio de fondo que haga a Pemex más productivo. Se basa en las ganancias actuales de la empresa, se saca a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de los Consejos de Administración y con ello se espera que se reinviertan las ganancias en investigación y desarrollo, lo cual en comparación con las primeras dos iniciativas tardaría mucho más tiempo en verse reflejado el supuesto cambio. Este es el debate económico que estará presentándose en las próximas semanas en el Congreso mexicano. Habrá que estar al pendiente de la altura de miras de nuestros legisladores y esperar que tomen la mejor decisión para México. 49 X.- Bibliografía 1. “Avances, Retos y Perspectiva de Petróleos Mexicanos”. PEMEX. Marzo 2012. 2. “BP Statistical Review of World Energy”. British Petroleum. Junio 2013. 3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4. “Diagnóstico: Situación de Pemex”. Secretaría de Energía. México. 2008. 5. “Informe de Responsabilidad Social 2012”. PEMEX. 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Agosto 2013. 13. “Study on Natural Gas-Fueled Economic Boom Grabbing National Headline” America’s Natural Gas Alliance. Septiembre 2013. Sitios Consultados www.anga.us www.bp.com www.diputados.gob.mx www.imco.org.mx www.pemex.com www.sener.gob.mx 51 Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional. Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F. 52
