Descentralización INAFOR Diagnostico
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Estrategia de Descentralización de las Competencias Forestales Vinculadas al Sistema Nacional de Verificación Forestal en los Municipios y Regiones Autónomas Sección I: Diagnóstico de Instituciones Sección II. Propuestas de Descentralización Anne M. Larson con el apoyo de: Guillermo Navarro, Edith Méndez, Mauricio Sánchez y Guadalupe Wallace y el equipo técnico: William Schwartz (INAFOR), Jesus Castillo (INAFOR), Erick Blandon (INAFOR), Gustavo Zapata (INAFOR), Martin Cuadra (INAFOR), Fatima Calero (INAFOR), Franz Arnold (INAFOR-GTZ), Richard Modley (GTZ), Guadalupe Wallace (GTZ) Versión final Mayo, 2008 Para la consultoría: Descentralización, simplificación de tramites, y establecimiento de un sistema de auditoria como estrategia para fortalecer la buena gobernanza del Sistema Nacional de Verificación de la legalidad en sector forestal (SNVF) Nicaragüense Índice de contenido RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................... 4 SECCION I. DIAGNOSTICO DE INSTITUCIONES .................................................................. 8 I. Introducción ................................................................................................................................. 8 Metodología y propósito del diagnóstico .................................................................................... 9 Justificación: para que descentralizar?...................................................................................... 10 Resumen de las conclusiones principales ................................................................................. 12 II. El Marco Jurídico Forestal ....................................................................................................... 14 El papel de INAFOR ................................................................................................................. 16 El papel de las municipalidades ................................................................................................ 18 El papel de los gobiernos regionales ......................................................................................... 20 Las comunidades indígenas ...................................................................................................... 22 Los mecanismos de descentralización ...................................................................................... 23 III. La gestión forestal en la práctica: Experiencias con (y sin) descentralización ....................... 25 La desconcentración de INAFOR ............................................................................................. 26 Los gobiernos municipales ....................................................................................................... 27 Los convenios ........................................................................................................................... 30 Los gobiernos regionales .......................................................................................................... 34 Los comités y las comisiones .................................................................................................... 36 IV. Capacidades y Capacitaciones ................................................................................................ 37 INAFOR .................................................................................................................................... 37 Alcaldías/ Unidades técnicas .................................................................................................... 41 Gobiernos Regionales/ SERENA ............................................................................................. 44 Capacitaciones .......................................................................................................................... 45 SECCION II : PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION .................................................... 49 I. Introducción ............................................................................................................................... 49 II. INAFOR ................................................................................................................................... 50 A. Insumos para la propuesta .................................................................................................... 50 B. La propuesta ......................................................................................................................... 51 Administración, control y auditoría ...................................................................................... 51 Procesamiento y Sanción de Anomalías ............................................................................... 52 Relación con las Municipalidades ........................................................................................ 52 III. Descentralización a los gobiernos municipales ...................................................................... 56 A. Insumos para la propuesta .................................................................................................... 57 Lecciones aprendidas en Nicaragua ...................................................................................... 57 Lecciones aprendidas en otros países ................................................................................... 57 2 B. La propuesta de descentralización........................................................................................ 58 Principios y metas ................................................................................................................. 58 La selección de municipios ................................................................................................... 59 Aspectos institucionales ........................................................................................................ 59 Pautas sobre los convenios.................................................................................................... 60 Financiamiento ...................................................................................................................... 62 Estrategia de formación de capacidades ............................................................................... 64 C. Procedimiento para la descentralización .............................................................................. 65 IV. La ―Regionalización‖ y los Gobiernos Autónomos................................................................ 67 El concepto............................................................................................................................ 67 Aspectos legales .................................................................................................................... 68 Experiencias hasta ahora con los gobiernos autónomos (ej. RAAN) ................................... 70 Principios .............................................................................................................................. 70 La Formación de una Secretaría ........................................................................................... 71 Relaciones Institucionales ..................................................................................................... 72 Consideraciones económicas y presupuestarias.................................................................... 75 Pautas para una propuesta desde INAFOR ........................................................................... 76 Lista de Entrevistas ....................................................................................................................... 78 ANEXOS ...................................................................................................................................... 81 ANEXO 1. Cuadros de Competencias y Funciones en el Sistema Nacional de Verificación Forestal de Nicaragua ........................................................................................................... 82 ANEXO 2. Participación de las Alcaldías en la Gestión Forestal ........................................ 91 ANEXO 3. Ingresos Forestales por Municipio 2006 ............................................................ 95 ANEXO 4. Convenios INAFOR........................................................................................... 99 ANEXO 5. Convenio INAFOR – San Fernando ................................................................ 100 ANEXO 6. Distribución de los Ingresos Forestales 2005 .................................................. 104 Índice de Cuadros Cuadro 1. Distribución y Traslapes de Algunas Funciones .......................................................... 15 Cuadro 2. Entrevistas o grupos focales con funcionarios territoriales .......................................... 25 Cuadro 3. Algunos cobros municipales por permisos domésticos ............................................... 29 Cuadro 4. Ingresos de INAFOR 2002-2007 (córdobas) ............................................................... 37 Cuadro 5. Personal y Presupuesto de INAFOR por Distrito. ....................................................... 38 Cuadro 6. Personal y Presupuesto por Áreas y Volúmenes de Aprovechamiento por Distrito .... 38 Cuadro 7. Oficina y Equipamiento de Delegaciones INAFOR Estudiadas .................................. 39 Cuadro 8. Ingresos Municipales (sin Managua), 2003-2007 ........................................................ 41 Cuadro 9. Oficina, Equipamiento y Presupuesto de Unidades Municipales Estudiadas .............. 42 Cuadro 10. Transferencias del presupuesto nacional para las regiones autónomas ..................... 45 Cuadro 11: Propuesta(s) de Segregación de Funciones de INAFOR ........................................... 53 Cuadro 12. Propuesta de la SDC de funciones por Institución ..................................................... 75 Cuadro 13. Brecha de presupuesto regional para el sector forestal (RAAN) ............................... 75 3 RESUMEN EJECUTIVO* Este informe presenta los resultados de un diagnóstico sobre las instituciones relevantes (Sección I) para una descentralización del Sistema Nacional de Verificación Forestal (SNVF), con énfasis en el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), y una propuesta de descentralización (Sección II). El diagnóstico se hizo en coordinación con la consultoría sobre simplificación de trámites, y, en conjunto, las propuestas tienen dos propósitos: mejorar el control de la madera y disminuir la ilegalidad simplificar los trámites y bajar los costos de la legalidad Por la naturaleza del tema de la descentralización, se tomó en cuenta tres esferas: la desconcentración de INAFOR; la descentralización hacia los gobiernos municipales; y la ―regionalización‖ hacia los gobiernos regionales de la Costa Caribe. Sobre la desconcentración, el diagnóstico encontró que: ha habido un avance significativo con respecto al pasado, incluso con mayor personal y presupuesto para las delegaciones de INAFOR desde 2007 a pesar de mejorar el numero de personal y el equipamiento, la carga de trabajo sigue siendo una queja generalizada de los delegados; no hay suficiente personal ni para la Costa Caribe ni para algunas regiones del Pacífico los delegados piden mas capacitación, acompañamiento y apoyo en general de la oficina central; su trabajo depende no solamente de capacidades técnicas forestales sino también de habilidades de coordinación, negociación de conflictos, cabildeo, análisis legal, etc. el INAFOR tiene responsabilidades en la administración, control, auditoria, procesamiento y sanción de anomalías, y muchas de estas son la responsabilidad directa de los delegados municipales (no hay segregación de funciones) investigar, procesar y sancionar delitos administrativos resulta ser una de las responsabilidades mas difíciles para los delegado municipales. La propuesta contempla la segregación de funciones entre las diferentes entidades dentro de INAFOR, y en particular aliviar la carga de trabajo de los delegados municipales, y resolver el problema de la no-separación de funciones para ellos. Este tema fue discutido en el taller con los delegados distritales y las oficinas centrales de INAFOR. Se acordó proponer que las delegaciones municipales tengan la responsabilidad principal de la administración de los recursos; mientras las delegaciones distritales tengan la responsabilidad principal del control y monitoreo, contemplando un cambio en el papel de los inspectores. El procesamiento y sanción * Agradecimiento: Quisieramos agradecer a todas las personas que nos ayudaron en la organización y recolección de la información necesaria para preparar las propuestas. Esto incluye, en INAFOR, el equipo técnico; los directores de área y delegados distritales y municipales que nos atendieron; todos las participantes de los talleres de discusión; y las personas que hicieron comentarios sobre los borradores del informe. También queremos agradecer a todos los otros entrevistados, de MAGFOR, MARENA, otras instituciones del Estado, la Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe, SERENA, AMUNIC y las otras asociaciones de municipios, las Alcaldías, duenos de bosque, comunidades indígenas y sector privado. 4 de las anomalías esta definido por una serie de leyes y, entonces, sería mas difícil cambiar; se acordó que el delegado municipal debe seguir con la responsabilidad del procesamiento, pero no había consenso sobre quien debería sancionar (el delegado municipal o distrital). Sobre la descentralización, la propuesta se basó en una serie de lecciones aprendidas en Nicaragua y en otros países. En base a una serie de entrevistas en Nueva Segovia, Río San Juan, Puerto Cabezas, Bonanza, Granada, Rivas y Carazo, se llegó a las siguientes conclusiones: Los convenios hasta ahora no han incluido acompañamiento, monitoreo o seguimiento, entonces su alcance ha sido limitado Su mayor éxito ha sido mejorar las relaciones entre las Alcaldías e INAFOR Hay Alcaldías que han abusado de su poder con y sin convenios Es importante no confundir los que son violaciones de la ley con los intereses políticos legítimos de defender la autonomía municipal Los técnicos ambientales municipales pueden ser un aporte importante para los delegados de INAFOR El nivel de compromiso y capacidad de los gobiernos municipales puede ser estimado analizando el personal, presupuesto y equipo que se dedica a la oficina ambiental; la existencia y uso de resoluciones locales sobre el tema ambiental o forestal; y el uso de los ingresos que provienen de las actividades forestales Para INAFOR, la participación de las Alcaldías se ve como una manera de aliviar el trabajo; para las Alcaldías y AMUNIC, se ve como su derecho y deber como autoridades a nivel municipal De la experiencia en otros países, se entiende que la descentralización debe incluir el acompañamiento, control y rendición de cuentas para evitar el abuso del poder. El éxito depende mucho de la actitud e iniciativa de los técnicos municipales, lo cual puede ser mas importante que su formación académica. Un programa efectiva busca fomentar el reconocimiento del beneficio político de la buena gestión forestal, y aunque los ingresos económicos pueden ser importantes, la sostenibilidad depende mas de la parte social y política que la financiera. Los elementos de éxito incluyen: un clima de confianza entre la administración forestal y la municipalidad; interés y motivación de la administración municipal; compromiso de la administración forestal con el proceso; apoyo de otras instituciones que fomentan la comunicación, coordinación y consenso; y el apoyo de mecanismos financieros como incentivos y fondos forestales. La propuesta de descentralización hacia las municipalidades en Nicaragua parte del reconocimiento de las responsabilidades y derechos de las Alcaldías contempladas en la Constitución y las Leyes del país. Se propone construir la legitimidad e institucionalización de este proceso en común acuerdo entre INAFOR y las asociaciones municipales como AMUNIC. En base a los mecanismos contemplados en las leyes actuales, se desarrolla una serie de propuestas y actividades en relación a los convenios, y detalla los pasos a seguir para la implementación de la propuesta. Esto incluye: la formación de un equipo dentro de INAFOR que promueve la descentralización y se encargue de la relación con las municipalidades; la institucionalización de los procesos de seguimiento; el proceso de acreditación de los técnicos 5 municipales; una serie de pautas sobre los convenios y actividades a descentralizar; el desarrollo de programas de formación de capacidades con la metodología AVAR, entre otros. La regionalización contempla la participación responsable de las autoridades de las regiones autónomas en la gestión forestal sostenible para profundizar la Autonomía. Este informe buscó entender los conceptos y propuestas que están surgiendo sobre este tema y desarrollar algunas pautas para la discusión. Según sus proponentes, la regionalización se define como el ejercicio efectivo de la autonomía a través del (1) auto-gobierno real y (2) la auto-sostenibilidad integral (ambiental, cultural, financiero) de la Costa Caribe. Se debe basar sobre otras instituciones autonómicas los que son, además de los gobiernos autónomos, los gobiernos territoriales y las comunidades indígenas. La base legal de este concepto es la Constitución de la República, la Ley de Autonomía y la Ley 445. Por consiguiente, la regionalización no se concibe como un modo de descentralización, sino la capacidad del auto-gobierno para que los pueblos costeños decidan por sí y ante sí, siempre dentro del marco jurídico nacional. En la práctica, la regionalización en el sector forestal contempla la absorción de las estructuras centrales de INAFOR por los gobiernos autónomos. El concepto no es administrativo, de ―incluirlos‖, sino antropológico, para que ellos ejercen sus derechos. El diagnóstico, basado en la Región Autónoma Atlántico Norte (RAAN), encontró que: SERENA y el Consejo Regional participan activamente en la gestión forestal, incluyendo la administración de permisos; actualmente, INAFOR no toma decisiones sin que el gobierno autónomo haya dado su aprobación. El gobierno autónomo (GRAAN/CRAAN) ha jugado un papel protagonista en la formulación de políticas, normas y estrategias forestales para la región. Actualmente hay una buena coordinación entre SERENA-CRAAN-INAFOR. Sin embargo, INAFOR ve el papel de SERENA como mas ―ambiental‖ que ―forestal‖. SERENA no dispone de suficientes recursos humanos o financieros para el monitoreo y control de los recursos forestales de la RAAN, y el Consejo le otorga presupuesto solamente para los salarios del personal. Los procedimientos y trámites para los permisos forestales en la RAAN son muy ―cargados‖. Las comunidades y empresas madereras se quejan del tiempo y atrasos y costos de la permisología. Además, se quejan de los cambios frecuentes en las reglas de juego. La sección sobre la propuesta recoge algunas de las ideas principales que han surgido con respecto a la regionalización en el sector forestal y toma insumos de la experiencia en el sector Salud sobre este proceso. Por ser un idea todavía incipiente, la propuesta desarrolla una serie de pautas que INAFOR podría tomar en cuenta para comenzar una negociación entre las partes interesadas. Hay aspectos legales que deben ser resueltos para efectuar algunas de los traslados de funciones, equipo y personal que pueden ser contemplados. 6 Los Consejos Regionales deben fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria, comprometerse a la reinversión de los fondos de los impuestos (25%) en la gestión forestal y establecer una partida determinada para las gestiones forestales que se contemplan asumir. Si se acuerda que se puede regionalizar la permisología en el corto plazo, se deben crear instancias y relaciones institucionales regionales adecuadas para cumplir con una gestión efectiva y transparente, cubrir efectivamente el territorio y también respetar el principio de segregación de funciones. Para enfrentar el problema con el tamaño de los territorios y la centralización de la administración en una oficina en Bilwi, se puede crear sub-sedes y/o firmar convenios con algunas instancias locales como las municipalidades en lugares más lejanos. La creación de capacidades en unidades ambientales municipales podría seguir un proceso como la que está propuesta en la sección sobre descentralización municipal. Para facilitar la creación de capacidades, instituciones en sí y mecanismos y sistemas de relaciones inter-institucionales, y la posibilidad ―aprender haciendo‖ (tanto para la región como para INAFOR en un nuevo rol), se podría pensar en regionalizar la permisología para el Distrito I en un primer momento, y el Distrito II en un segundo momento. 7 SECCION I. DIAGNOSTICO DE INSTITUCIONES I. Introducción Este trabajo pretende hacer un diagnóstico de la descentralización en el sector forestal en Nicaragua, tomando en cuenta cuatro aspectos principales: a) un análisis de los vacíos, traslapes y contradicciones del marco jurídico que son relevantes para una gestión descentralizada b) una sistematización de experiencias de delegación de competencias y descentralización en la práctica hasta la fecha c) una descripción de estructuras y recursos humanos y financieros con que cuentan las instituciones competentes en los diferentes niveles territoriales d) un resumen de las iniciativas de desarrollo de capacidades a nivel territorial que se hayan implementado en años recientes o que estén en marcha En base a este análisis, la segunda parte de este informe presenta una propuesta de descentralización. Aunque el análisis toma en cuenta otros aspectos del Sistema Nacional de Verificación Forestal (SNVF), los temas prioritarios son dos de las 16 funciones de INAFOR definidas en la Ley Forestal (Art. XX): la vigilancia y control del aprovechamiento forestal (no. 1) y la aprobación de permisos (no. 3). Sin menospreciar la importancia de otros temas trascendentales como el fomento forestal (no. 13), estas dos funciones no solamente son dos de las mas importantes con respecto al control del sector, sino también las mas sujetas a discusión, demandas y expectativas con respecto a la descentralización de competencias y responsabilidades. La descentralización se contempla principalmente en tres esferas: (1) desconcentración (2) descentralización (3) ―regionalización‖ → → → INAFOR delegaciones territoriales Gobiernos Municipales Gobiernos Regionales Autónomas El estudio enfatiza el papel de INAFOR por ser la entidad establecida por la Ley 290 como el ente ejecutor de la administración forestal bajo los auspicios de MAGFOR ―en todo el territorio nacional‖. Sin embargo, hay que tomar en cuenta las otras leyes que establecen derechos y deberes de otras entidades de gobierno, en particular los gobiernos municipales y los gobiernos regionales de la Costa Caribe. Por consiguiente, la desconcentración se refiere a la delegación de competencias entre INAFOR Central y sus delegaciones territoriales; aquí se contempla el papel de los delegados distritales así como los municipales. La descentralización se refiere a la delegación de competencias a los gobiernos municipales; esto incluye la delegación directa desde INAFOR bajo la modalidad de los contratos establecida en la Ley Forestal (Art. XX) y las competencias establecidas en otras leyes como las Leyes 40 y 261. La ―regionalización‖ es un 8 término que prefieren las autoridades de la Costa Caribe para enfatizar sus derechos autonómicos al auto-gobierno y el hecho que no todas sus funciones se asumen como ente subordinado a la jerarquía de gobierno presumido en el término ―descentralización‖. Este concepto se retoma con mucho mas detalle en la Sección II, la propuesta de descentralización. Aunque el diagnóstico prioriza estas entidades, el sistema de verificación y control del sector en su conjunto debe tomar en cuenta el papel de otras instituciones estatales como MARENA, Procuraduría, Fiscalía, Ejército, Policía, así como las Comisiones Ambientales Municipales, Comisiones Municipales y Departamentales Forestales, sector privado, Asociaciones de Municipios, etc. Metodología y propósito del diagnóstico La información para este diagnóstico fue recopilada a través de dos modalidades principales: la revisión de la literatura y una variedad de entrevistas (preguntas guiadas, abiertas, semi-abiertas y cerradas según el caso). Una parte de la información fue recopilada para el propósito directo del estudio sobre descentralización; otra parte ha sido recopilada en el interés de la consultoría interrelacionada sobre simplificación de trámites. En Managua, las entrevistas se hicieron en las instancias centrales de INAFOR, así como con madereros y asociaciones de dueños de bosque (Fedubonic), regentes y AMUNIC; además se entrevistó con la Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe. En un acuerdo con el equipo técnico del estudio (funcionarios de INAFOR, representantes de GTZ y el equipo de consultores), se identificaron cinco regiones prioritarias para las entrevistas en el ámbito territorial: las dos regiones autónomas, el distrito forestal de Rivas, el departamento de Nueva Segovia y el departamento de Río San Juan. Se logró visitar a cuatro de estas, además de hacer una visita aparte al municipio de Bonanza.1 Estos sitios representan una variedad de situaciones que ayuda en el conocimiento del territorio en el tiempo limitado programado para este estudio: • la RAAN, RAAS, Río San Juan y Nueva Segovia en su conjunto representan una parte significativa de la masa forestal del país • se logró incluir entrevistas sobre la gestión forestal en áreas protegidas en Bonanza, Río San Juan y Nueva Segovia • se logró incluir la gestión forestal en pinos y latifoliados con planes generales de manejo • el distrito forestal de Rivas representa una región con pequeñas parches de bosque y árboles en fincas donde predominan permisos domésticos y extracción pequeña (por ej. permisos agrosilvopastoriles) • casi todos los municipios de Nueva Segovia tienen contratos de delegación de competencias con INAFOR; en contraste Rivas y Río San Juan no tienen contratos • el municipio de Bonanza tiene su gestión forestal completamente descentralizada a través de un contrato con INAFOR • el Gobierno Regional Autónomo de la RAAN – como gobierno y a través de SERENA – ha participado en la administración y control del aprovechamiento forestal desde 2002 y ha avanzado de manera significativa en sus gestiones en este campo en los últimos dos años 1 No se logró visitar a la RAAS. 9 El diagnóstico tiene el propósito de servir como un insumo para formular una propuesta de descentralización para el sector forestal (Sección II). La propuesta de descentralización – como ha sido formulada para este estudio – tiene el propósito principal de mejorar el control de la extracción forestal, disminuir la ilegalidad y simplificar los trámites engorrosos que incentiven el aprovechamiento ilegal. Para este fin, es esencial entender los traslapes de funciones y las contradicciones en la ley entre los diferentes niveles de gobierno, así como en la práctica qué se hace en cada nivel, porqué, y con cuales resultados. La propuesta de descentralización, en acuerdo con el equipo técnico, se basa en dos principios principales: (1) el principio de separación de funciones en la gestión pública (normas, administración, control/monitoreo, procesamiento de delitos, sanción y auditoría) y (2) el reconocimiento que la descentralización es un proceso que no es ajeno a las realidades políticas del país; es decir, se debe tomar en consideración las propuestas y demandas que están emergiendo no solamente desde el nivel central sino también desde los territorios. En este sentido, también hay que entender la concepción de la autonomía tanto desde los gobiernos municipales como desde los gobiernos regionales. Justificación: para que descentralizar? El gobierno de Nicaragua ha establecido la descentralización como prioridad de estado en varios documentos. La descentralización aparece entre las ―Prioridades nacionales del gobierno de reconciliación y unidad nacional‖ (SETEC junio 2007) como tema transversal, resaltando la importancia de los gobiernos municipales y de la autonomía de la Costa Caribe. La sección específicamente sobre la Costa Caribe habla de ―generar una institucionalidad autonómica regional que concibe el autogobierno como la capacidad de construir una apropiación regional de las instituciones gubernamentales‖, incluyendo la ―reinversión de los beneficios que de derivan‖ de los recursos naturales (SETEC julio 2007). La Política Nacional de Descentralización (SETEC julio 2006) habla de: diversos esfuerzos por descentralizar la gestión estatal ante la necesidad de transformar el sistema de administración pública y hacerlo más eficiente, mejorar la prestación de los servicios básicos, promover la competitividad, incrementar los ingresos de las familias y mejorar su calidad de vida, basados en nuevas formas participativas, alianzas público privadas y el fomento de una cultura de corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad en general. El proceso de descentralización en Nicaragua como instrumento de modernización y democratización del Estado, ha evolucionado hacia un enfoque más pragmático, orientado al desarrollo económico y social del país y la superación de la pobreza. La descentralización ha sido incorporada como un eje transversal y crucial del Plan Nacional de Desarrollo (PND)…. El documento que habla más ampliamente del tema desde un enfoque de desarrollo rural en general es el documento de PRORURAL, ―Desarrollo rural productivo: Documento de políticas y estrategias‖ (versión 25 abril, 2005). Este documento señala la ―Generación de capital social y toma descentralizada de decisiones‖ como factor clave para las transferencias directas a 10 productores pobres. Dice que ―la política que considera la descentralización, es indispensable para reforzar las capacidades de los agentes locales y aprovechar mejor las oportunidades externas de desarrollo e integrar los territorios.‖ Por su parte, la Política Forestal (Decreto 502001) en su Artículo 4 (inciso E.6) establece la necesidad de reformas en el sistema de regulación y control forestal que incluye la desconcentración y la descentralización. Para propósito de esta consultoría, la descentralización es vista como un paso necesario para mejorar el sistema de vigilancia y control del sector forestal. Hay varios argumentos teóricos relevantes sobre este tema. Por ejemplo, el Banco Mundial considera que la descentralización debería mejorar la distribución de recursos, la eficiencia, la responsabilidad y rendición de cuentas (accountability) y la equidad, porque consideran que desde el territorio se conoce mejor cuáles son las necesidades y los deseos de la ciudadanía que desde el gobierno central. Al mismo tiempo, resulta más fácil para la población exigir la transparencia y rendición de cuentas a las autoridades locales – en particular cuando son ellos quienes las han elegido. Finalmente, la descentralización puede ayudar a promover la democracia, porque “lleva al Estado más cerca de la población”.2 Cuando la toma de decisiones se hace en un lugar más cercano a las poblaciones locales y cuando hay mayor apertura a su participación, la eficiencia y la equidad deben mejorar.3 Así se incorpora el conocimiento local al proceso de toma de decisiones, lo cual debería conducir a políticas más orientadas hacia las necesidades locales y a costos de información y transacción más bajos. Más importante aún, para el propósito de la vigilancia y control forestal, algunos analistas argumentan que es más probable que la población se puede apropiar más las decisiones cuando éstas se toman con su participación. Por ejemplo, las decisiones sobre reglas para el uso de recursos naturales. También, por sentirlas ―suyas‖, es más probable que se involucren en la implementación, vigilancia y cumplimiento de estas reglas. En la práctica, sin embargo, las experiencias con la descentralización han sido variadas. Hay dos lecciones importantes. La primera es que los gobiernos centrales muchas veces resisten a compartir, delegar o descentralizar poderes significativos a otros niveles de gobierno; esta resistencia puede provenir por un lado de los que diseñan las políticas del sector, y/o por el otro, de los funcionarios del Estado que temen perder su trabajo.4 La segunda es que una descentralización mal hecha – demasiado rápida, por ejemplo, y con poco acompañamiento – puede aumentar la ilegalidad y la falta de control del sector forestal.5 Estas dos lecciones en combinación presentan una situación difícil, porque una descentralización efectiva y exitosa 2 World Bank 1997 World Development Report; World Bank 2000 World Development Report. J.C. Ribot 2002 Democratic Decentralization of Natural Resources: Institutionalizing Popular Pariticpation, Washington, DC: World Resources Institute; W.O. Oyogi 2002 ‗Decentralization for Good Governance and Development‘ Regional Development Dialogue 21(1): 3-22; P. Smoke 2000 ‗Fiscal Decentralization in Developing Countries‘, in Y. Bangura (ed.) Public Sector Reform, Governance and Institutional Change, Geneva: UNRISD; J. Manor 1999 The Political Economy of Democratic Decentralization, Washington DC: The World Bank; P. Mawhood 1983 Local Government in the Third World, Chichester: John Wiley. 4 J.C. Ribot, A. Agrawal y A.M. Larson 2006 Recentralizing While Decentralizing: How National Governments Reappropriate Natural Resources. 5 I.A.P. Resosudarmo 2005 Closer to People and Trees: Will Decentralization Work for the People and the Forests of Indonesia? In J.C. Ribot and A.M. Larson (eds) Democratic Decentralisation through a Natural Resource Lens, London: Routledge, M. Colchester 2006 Justice in the Forest: Rural livelihoods and forest law enforcement, Bogor, Indonesia: CIFOR. 3 11 parece depender mucho de la voluntad de los actores que más pueden perder si el proceso tiene éxito . Tomando esto en consideración esto se recomienda: una voluntad política firme de las altas esferas de decisión; la reorientación del trabajo de los funcionarios a nivel central y su capacitación para asumir estos nuevos retos; y demandas razonables desde los territorios así como la voluntad mostrada de asumir nuevas competencias con responsabilidad. Resumen de las conclusiones principales * Hay traslapes de funciones en algunas competencias. Los traslapes entre las instituciones (INAFOR, gobierno regional, gobierno municipal), por ejemplo en las inspecciones de campo y revisión de planes de manejo, representan una repetición de trabajo y gasto innecesario de recursos humanos. Esto incluye, hasta cierto punto, el hecho que otros actores como las Comisiones Ambientales Municipales a veces también participan en las inspecciones, revisiones de planes de manejo o aprobación de algunos permisos. La descentralización que ha habido resulta en más trabajo, costos, tiempo y trámites para los usuarios. A pesar que este tipo de coordinación ha sido necesaria hasta cierto punto para mejorar las relaciones inter-institucionales y construir mayor confianza, se debe encontrar un mejor balance entre la participación, la coordinación y la definición de roles. * Hay confusión sobre las leyes. Las reglas del juego no son muy claras, especialmente después de la aprobación de nuevas leyes en 2006-2007. Se hizo el diagnóstico en un momento de mucha confusión, no sólo entre los usuarios sino también en las instituciones del Estado. Un orden jurídico confuso y contradictorio dificulta la formulación de una propuesta de descentralización. Es más claro hablar de una redistribución de competencias y funciones cuando hay una visión clara entre todos los actores, de la distribución actual. Por lo tanto, se deben definir mejor los roles de cada uno. * Uno de los eslabones mas débiles del sistema es el control del aprovechamiento. Se tienen que dar muchos pasos para conseguir un permiso, pero el control de los que no tienen permisos y de los que cambian el uso de la tierra es más débil. Paralelo a esto está el esfuerzo de participación de los gobiernos municipales y regionales que también parece estar dirigido más a la administración de los permisos que al control de la ilegalidad. * El marco legal forestal de Nicaragua no toma en cuenta la separación de funciones como principio para la organización y distribución de competencias. INAFOR esta encargado de la administración, control y auditoría de los recursos forestales y además procesa delitos y sanciona en los casos administrativos. Estas funciones deben estar claramente segregadas entre diferentes niveles territoriales y/o divisiones de la institución; y se debe mantener la segregación de funciones cuando se contempla la descentralización o la regionalización. * Los delegados de INAFOR se entienden muy bien, en general, con otros actores técnicos, por consiguiente, muchos de ellos ven la participación de los técnicos municipales o regionales como un apoyo. Más difícil es el entendimiento entre actores con diferentes 12 visiones—sean estas políticas, ambientalistas, u otras. Algunas visiones son válidas y otras no. Una pregunta decisiva es cuándo debe predominar la decisión técnica, y cúal es el espacio apropiado para estas otras visiones. Los foros inter-institucionales ofrecen espacios para tomar en cuenta estos temas. * El mayor éxito de los convenios ha sido mejorar la relación entre INAFOR y las alcaldías. Falta definir mejor los procedimientos para su implementación y monitoreo. Sin embargo, no representan la descentralización, sino un paso intermedio que puede servir para experimentar con la delegación de funciones y capacitar a los gobiernos municipales a modo de aprender haciendo. * Los permisos no comerciales son problemáticos porque muchas personas quieren conseguir sus permisos de esta manera más sencilla para después vender la madera. Algunos funcionarios de INAFOR creen que los convenios dan más autoridad a las alcaldías para dar estos permisos sin preocuparse por el destino de la madera. Otros funcionarios agradecen a las alcaldías por tener este ―dolor de cabeza‖ y no ellos. En la práctica parece que no hay capacidad ni de INAFOR ni de las alcaldías para dar seguimiento a todos los permisos no comerciales, y no hay sanción para los que venden la madera. En algunos (pocos) casos, sin embargo, encontramos arreglos locales en que los permisos domésticos están ligados a compromisos de reforestación que son vigilados por los técnicos municipales. * En los procesos que hemos visto, los actores interesados en la descentralización quieren controlar la permisología. En parte esto se debe a la desconfianza entre instituciones – los gobiernos municipales y regionales quieren asegurar que están de acuerdo con la decisión de emitir un permiso. Pero también se debe en parte al hecho que es la función, entre todas (normar, controlar, auditar, etc.), que más genera ingresos. Sin embargo, la actual estructura de cobro para los permisos de parte de INAFOR, está regida por la Ley Forestal, y no genera ingresos directos a INAFOR. El proceso genera ingresos directos a los gobiernos regionales porque cobran aparte sus costos de inspección y a los gobiernos municipales porque algunos cobran por los permisos domésticos; también reciben el 25% o el 35%, aunque de manera diferida, de los impuestos. La decisión de separar INAFOR de los ingresos directos de estos impuestos está basado en una lógica importante: de no comprometer la calidad de las decisiones por necesidades e incentivos económicos. Esto tiene implicaciones importantes para la descentralización: los que otorgan permisos no deben tener ingresos directos de estos permisos, por consiguiente descentralizar la permisología no debe implicar mayores ingresos, por lo menos de manera directa, para los que asumen esta función. * La capacidad e institucionalidad sufre en todos los ámbitos por los cambios de personal. No esta claro hasta que punto la Ley de Servicio Civil ha logrado bajar esta tendencia. Con o sin cambios de personal, sin embargo, la capacitación debe ser permanente. * No hay suficiente presupuesto, ni para INAFOR ni para los Gobiernos Regionales o Municipales, para ejercer una regulación adecuada. Es probable que esta situación no cambie de manera significativa en los próximos años debido a las restricciones financieros que tiene el país, por consiguiente es indispensable utilizar los escasos recursos disponibles de la manera más eficiente posible. 13 II. El Marco Jurídico Forestal Según Hernández Munguia (2007), hay 10 políticas y unas 28 leyes, decretos y acuerdos ministeriales relevantes para el sector forestal en Nicaragua, sin tomar en cuenta un sinnúmero de acuerdos internacionales. Este marco ya ha sido analizado en otros documentos.6 Tomando en cuenta la descentralización específicamente, lo que más nos interesa para este diagnóstico es la división y traslape de funciones entre las diferentes instituciones y niveles de gobierno, y las contradicciones entre la ley forestal y las concepciones de autonomía en la Ley de Municipios y el Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica. En este sentido el marco jurídico tiene por lo menos tres debilidades: - la falta de claridad sobre la división de funciones y roles y, por consiguiente, el traslape en la práctica las contradicciones y los vacíos que dejan espacio para la interpretación arbitraria o sui generis en cada caso la falta de claridad en la interpretación legal y política de la autonomía municipal y regional, la cual no necesariamente conjuga con la interpretación desde INAFOR de las leyes forestales El siguiente cuadro (ver Cuadro 1) presenta algunas de las funciones principales, de INAFOR y de otras instituciones, en relación a las políticas y normas, administración, control, auditoría y procesamiento y sanción de delitos en el SVNF. Este cuadro es una versión muy resumida de tres cuadros en el Anexo 1. (Los cuadros en el anexo ofrecen un resumen de las competencias en el sector forestal por entidad, entre los niveles centrales y territoriales, incluyendo INAFOR y sus delegaciones y otras entidades del gobierno central, los gobiernos regionales, los gobiernos municipales y en alguna medida, los gobiernos territoriales de las Regiones Autónomas, las asociaciones municipales y las comisiones forestales. También incluye el sector privado.) 6 J.G. Hernández Munguía 2007 Diagnostico de Politica y Legislacion, Managua: FAO/FNPP, borrador junio. También Sandra Tijerino tiene varios documentos de análisis de las contradicciones legales. Ver S. Tijerino 2005 Revisión de las Disposiciones Administrativas Forestales Aprobadas y Oficializadas por el INAFOR. Anexo. Documento Foro Socioeconómico y ambiental segoviano. Versión Final, Preparado por el CDD Nueva Segovia, Octubre 7; S. Tijerino 2005 Revisión al Marco Jurídico del Sector Forestal: Duplicidades, Contradicciones y Conflicto de Competencias, Insumo para el Foro Departamental de Nueva Segovia, Mayo 24. 14 Cuadro 1. Distribución y Traslapes de Algunas Funciones Competencia Funciones de INAFOR Funciones de otras instituciones (ley y practica) Políticas y normas Por ley no toma la decisión sobre políticas o normas MAGFOR, CONAFOR: definen normas sobre el aprovechamiento forestal -Ejecutar las políticas forestales MARENA: establece normas ambientales establece planes de manejo en AP publica lista de especies protegidas formula uso de RRNN en coordn con Gob Reg (RAAN/S) -Proponer a MAGFOR las normas técnicas forestales para bosques latifoliados, de coníferas y plantaciones -Recomendar el establecimiento y levantamiento de vedas Gobiernos Regionales: •establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los bosques; •definir su propio modelo de desarrollo; •aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales; •establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de las regiones autónomas; •definir cuotas de aprovechamiento, crear un sistema regional de regulación, control y evaluación Gobiernos Municipales: ordenanzas y resoluciones ―Los gobiernos municipales tienen competencia en materia que incidan en el desarrollo socioeconómico de su circunscripción.‖ Administración Permisos MARENA: Áreas protegidas y EIA -Establecer todas las guías -Inspeccionar sitios -Aprobar todos los planes y permisos de aprovechamiento -Emitir guías de transporte -Autorizar industrias Gobiernos Regionales: EIA (descentralizado) Aprobar todos los contratos Participa en inspecciones Audiencias publicas (PGM) Gobiernos Municipales: opinión sobre permisos Audiencias publicas (PGM) Opinión sobre EIA participa en inspecciones convenios con INAFOR Invitado a inspecciones, audiencias: MARENA, Procuraduría, Policía, CAMs, etc. Control y monitoreo -Vigila el aprovechamiento; inspección, medidas, sanciones -da seguimiento a todos los planes y permisos -Puede dar seguimiento a través de Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales, incluyendo inspecciones, auditorias sobre Gobiernos regionales: -sistemas de control y registro -inspección en coordinación -establece sus propias controles (vedas, restricciones) Gobiernos municipales: -―desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos naturales como base del desarrollo sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas locales 15 aprovechamiento, registro y revisión de inventarios y revisión de transporte -Lleva el Registro de todo las actividades forestales -Firma y evalúa convenios con gobiernos municipales -Debe establecer una red de puestos de control del trafico de madera -evalúa Regentes -inspecciona puestos de productos forestales -Puede solicitar la colaboración de la policía o el Ejercito en estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con los entes nacionales correspondientes‖ -convenios: monitoreo y control, pueden retener madera/ camiones -algunos participan en inspecciones (con/sin convenio) Regentes: -encargados de asegurar seguimiento del plan Policía Ejercito Otros Invitados a inspecciones cuando hay denuncias: Proc., Fiscalia, CAMs, MARENA, etc. Auditoria Pendiente, puede contratar a terceros Procesamiento de delitos -Inicia procesos de sanción -Decomisa productos -Inicia recursos de revisión y de apelación Ejercito puede decomisar (veda) Gobiernos Municipales han decomisado Fiscalía y Procuraduría en procesamiento Sanción de delitos -Resuelve procesos administrativos y recursos de revisión -El Director resuelve recursos de apelación Juzgados en procesos no-administrativos El papel de INAFOR INAFOR es un ente descentralizado, con personalidad jurídica, vinculado orgánicamente con MAGFOR, con autonomía funcional, técnica y administrativa, patrimonio propio y capacidad en materia de su competencia (Ley 290 Arto. 49). Según la Política Forestal (Decreto 50-2001), INAFOR es la única entidad responsable de la regulación y control del recurso forestal. La Ley Forestal en su Artículo 7 establece las 16 funciones que define el papel de INAFOR en la gestión forestal. Las dos mas importantes para este estudio son: Arto. 7. 1. Vigilar el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales de la Nación, ejerciendo facultades de inspección, disponiendo las medidas, correcciones y sanciones pertinentes de conformidad con esta Ley y su Reglamento. Arto. 7. 3. Aprobar los Permisos de Aprovechamiento y conocer, evaluar, y fiscalizar los planes de manejo forestal. Las otras funciones incluyen la propuesta de normas técnicas a MAGFOR; la delegación de funciones de vigilancia y control o fomento a través de convenios; la cooperación con MAGFOR 16 para las actividades necesarias para el control y prevención de plagas; la prevención y combate de incendios; la recomendación para el establecimiento y levantamiento de vedas; el levantamiento del Registro Forestal, inventario forestal y estadísticas; la promoción del fomento, la certificación y la reforestación; y la realización de auditorías, entre otras.7 La aseveración del papel supuestamente singular y exclusivo de INAFOR en materia de regulación y control, sin embargo, contradice otras leyes. Como señala Hernández Munguía (2007), Ley 290 establece que MARENA también tiene competencia en la regulación y control forestal; Ley 462 define competencias regulatorias para las Municipalidades; Decreto 73-2003 establece el derecho de coordinación de las Alcaldías. Además, señala que el Presidente y la Asamblea Nacional, entre otros, también pueden establecer regulaciones. La ley no debe eliminar necesariamente sino ―precisar la competencia concurrente y compartida‖. La Ley Forestal No. 462 establece la desconcentración de INAFOR a través de sus distritos, y el Reglamento establece el criterio para su definición. El propósito de los Distritos forestales Desconcentrados es facilitar y mejorar la atención a los usuarios del recurso forestal en el país (Reglamento Arto. 12). El delegado del distrito es el responsable de llevar a cabo todas las funciones que competen a INAFOR en el territorio. Cómo se han distribuido las funciones en la práctica esta descrita en la siguiente sección de este documento. Hernández Munguía señala dos debilidades principales en la Ley Forestal: ―primero, la dispersión de las competencias institucionales y segundo, la poca claridad de las mismas en cuanto definición de roles institucionales para temas transversales al tema forestal, tales como áreas protegidas, desarrollo limpio, transporte y comercialización de madera‖ (p.124). Este analista describe el cuerpo normativo de esta ley como ―muy confuso.‖ Esta dispersión, falta de claridad y confusión aumentan cuando se toma en cuenta la Ley 585, Ley de veda para el corte, aprovechamiento y comercialización del recurso forestal, la Ley 559, Ley de delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, y la Ley 217, Ley general del medio ambiente y los recursos naturales. Entre estas cuatro leyes (incluyendo 462) hay contradicciones y vacíos con respecto a: los procedimientos administrativos por infracciones; el destino de las multas por violación a la ley; la falta de instrumentos de aplicación y implementación del régimen jurídico forestal así como los recursos financieros y el fortalecimiento institucional; la regulación de vedas; la definición de actividades permitidas y no permitidas en áreas protegidas y zonas de amortiguamiento; el concepto de seguridad nacional; la coherencia conceptual, y otros.8 Obviamente estas contradicciones y vacíos dificultan la aplicación de la ley. Cuando, al mismo tiempo, se incluyen mas actores y diferentes niveles de gobierno – un aspecto necesario pero más complicado –, esta falta de claridad abre espacios para más desorden e interpretaciones propias en el territorio. 7 Algunas funciones están establecidas en otros artículos de la Ley, como por ejemplo Arts. 12, 14, 16 (Hernandez Munguia 2007 op cit). 8 Hernandez Munguía 2007 op cit. 17 Las leyes actuales tampoco respectan el principio de separación de funciones. Este principio tiene el propósito de garantizar el control interno de la gestión pública: ―El riesgo de que se puedan producir errores o irregularidades en el desarrollo y registro de las transacciones disminuye si las diferentes partes que componen el proceso se ejecutan por diferentes personas.‖ ―Las responsabilidades de autorizar, ejecutar, registrar y comprobar una transacción deben de quedar en la medida de lo posible segregadas y/o diferenciadas. Este es uno de los mecanismos de control interno mas importante y efectivo.‖ (Informe COSO) Actualmente, INAFOR administra, controla, audita, procesa y sanciona cuando se trata de delitos administrativos. Dentro de INAFOR, es el delegado municipal que lleva a cabo una gran parte de estas funciones. Es decir, aunque hay muchos actores involucrados en diferentes maneras en la ley y en la práctica, INAFOR es el ente rector de la mayoría de las funciones asociadas con el sistema de verificación y control forestal, y estas funciones no están distribuidas entre los diferentes niveles o divisiones de INAFOR. Con la desconcentración y con la participación de otros actores, se debe buscar mejorar la división de responsabilidades y la eficiencia. De hecho, es relevante reconocer que algunos actores que abogan por la descentralización de funciones a los gobiernos municipales o la regionalización de funciones a los gobiernos regionales también piden ser responsables por una variedad de funciones; en estos procesos hay que asegurar también este control interno. Una de las preocupaciones principales de los delegados de INAFOR tiene que ver con los procesos administrativos sobre anomalías y delitos. Según la ley, los delegados municipales investigan, procesan y sancionan delitos administrativos; también resuelven los recursos de revisión (Ley 290 y Decreto 73-2003). Solo en el caso de la apelación se resuelve en otro nivel de INAFOR (el director, según Decreto 73-2003; un nivel superior, según Ley 290). Según los abogados, los delegados son ―juez y parte‖ porque ―conocen dos veces en primera instancia‖; para resolver este problema, el recurso de revisión debe ser resuelto en otro nivel de INAFOR, pero esto significan una revisión del Reglamento de la Ley Forestal y de la Ley 290. 9 Otras personas, sin embargo, ven ya en el simple hecho que el delegado investiga y decide sobre las anomalías que son juez y parte. Este tema se retoma en el Informe II. El papel de las municipalidades Según la Ley Forestal, INAFOR debe coordinar con las municipalidades en sus 16 funciones pero en particular en la prevención y control de incendios y en el fomento forestal. Uno de los mecanismos de coordinación es la CONAFOR, en la cual participa un representante de AMUNIC, y las Comisiones Forestales a nivel regional, departamental y municipal, en las cuales participa un representante del Concejo Municipal. Otro mecanismo es el convenio de delegación de atribuciones forestales entre INAFOR y el gobierno municipal (también INAFOR puede firmar tales convenios con las Asociaciones de Municipios). La Ley también reconoce la figura 9 Consulta con Darwin Flores, 15 Abril 2008. 18 de Técnicos Forestales Municipales, los cuales deben ser acreditados por INAFOR, aunque esto no se ha hecho en la práctica. INAFOR puede ejercer el seguimiento, vigilancia y control del sector a través de estos Técnicos (así como de los Regentes y Auditores). Las municipalidades también reciben el 25% en la Costa Caribe y el 35% en el resto del país de los ingresos por derecho de aprovechamiento, multas y subastas. Según la Constitución de la República y las Leyes 40 y 261, Ley de Municipios, los Gobiernos Municipales deben emitir su opinión sobre contratos o concesiones como condición previa a su aprobación. En la Ley Forestal, este derecho solo ha sido claramente reconocido con respecto a la aprobación de los planes de manejo, para la cual se crea la ―audiencia pública‖, un procedimiento que según el Reglamento de la ley se debe definir en conjunto con los gobiernos municipales y regionales. La Ley de Municipios establece algunas competencias propias de las municipalidades que están relacionadas con el sector forestal. Estas son: planificar, normar y controlar el uso de suelo y el desarrollo urbano y rural, delimitar áreas urbanas y rurales, y definir el plan de desarrollo municipal y las metas de desarrollo integral.10 También tienen competencias concurrentes en el tema de los recursos naturales en términos generales, los cuales se deben coordinar con los entes nacionales. Esto incluye su opinión sobre contratos de aprovechamiento, mencionada arriba, además de ―desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos naturales como base del desarrollo sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas locales en estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con los entes nacionales correspondientes‖ (Arto. 7). También pueden establecer parques ecológicos municipales. El asesor ambiental legal de AMUNIC defiende el derecho de las municipalidades de jugar un papel más preponderante en la gestión forestal en base a la Ley de Municipios. El argumenta que esta ley, en su artículo 2 en particular, da amplio espacio para defender los derechos de los gobiernos municipales de participar plenamente en este campo. Este artículo dice: Cualquier materia que incida en el desarrollo socioeconómico de la circunscripción territorial de cada Municipio, y cualquier función que pueda ser cumplida de manera eficiente dentro de su jurisdicción o que requiera para su cumplimiento de una relación estrecha con su propia comunidad debe de estar reservada para el ámbito de competencias de los mismos municipios. Y el Artículo 6: Los Gobiernos Municipales tienen competencia en todas las materias que incidan en el desarrollo socioeconómico y en la conservación del ambiente y los recursos naturales de su circunscripción territorial. Tienen el deber y el derecho de resolver, bajo su responsabilidad, por sí o asociados, la prestación y gestión de todos los asuntos de la comunidad local, dentro del marco de la Constitución Política y demás leyes de la Nación. 10 Ver también CABAL 2006 Informe final sobre resultados de consultoría ―Mejoramiento del Proceso de Descentralización Ambiental en Nicaragua‖. 19 El siguiente Artículo deja abierta el escenario de actuación cuando dice ―El Gobierno Municipal tendrá, entre otras, las competencias siguientes‖ (énfasis nuestro). Según la interpretación de este abogado, las municipalidades no pueden contradecir las leyes y normas nacionales pero sí pueden aprobar normas que son más restrictivas (por ejemplo, vedas locales). Los abogados de INAFOR, sin embargo, señalan que las leyes nacionales tienen mayor rango que cualquier ordenanza local, por consiguiente estas acciones son ilegales. Los dos abogados están de acuerdo en que los gobiernos municipales pueden crear ordenanzas sobre cosas que no están en las leyes. Según AMUNIC, pueden crear procedimientos para cumplir con las leyes nacionales, y pueden establecer sus propias prioridades en el territorio; pueden legalmente cobrar peaje a las camiones de madera (la Corte Suprema, sin embargo, estableció que esto no es legal), poner casetas de control, y retener madera si ven que hay anomalías; pero para proceder en una acusación tienen que ir a INAFOR. Todas estas acciones tienen que ser escritas en ordenanzas y aprobadas por el Concejo Municipal, menos el de retener madera por anomalías (el abogado de INAFOR avisa que solo INAFOR puede retener madera). Las casetas de control deben ser coordinadas con INAFOR. Sobre la reforestación, pueden establecerla como condición para el aprovechamiento si se hace como una política, o como sanción si la establece como parte de un procedimiento definido en una ordenanza. Las municipalidades no pueden otorgar permisos de aprovechamiento ni de transporte sin la autorización por contrato con INAFOR. Por su parte, INAFOR no puede otorgar contratos de aprovechamiento sin pedir la opinión de la Alcaldía. El abogado de AMUNIC argumenta que la Alcaldía podría ir a la corte si INAFOR pide su opinión pero no la toma en cuenta; puede ir al juzgado si no la pide del todo. La política de INAFOR actual parece tratar de evitar conflictos logrando el visto bueno de la Alcaldía. Otro punto importante que se ha mencionado en muchas ocasiones es el derecho de los gobiernos municipales de definir, con la participación ciudadana, sus planes de desarrollo (urbano, suburbano y rural), como una competencia propia antes mencionada. En la práctica también se han hecho planes territoriales a nivel departamental con el apoyo de las Asociaciones de Municipios, entre otros. Las ―municipalistas‖ argumentan que esta competencia sugiere que son las instituciones nacionales, y sus delegados territoriales, que deben ajustar sus estrategias y actividades a las prioridades y planes de los municipios. Sin embargo, en la práctica tiende a ser las instituciones centrales que definen la política. El propósito de las instancias de coordinación territorial como las Comisiones Ambientales Municipales y/o Comisiones Forestales es precisamente lograr la coordinación inter-institucional para facilitar estos ajustes, bajo común acuerdo. El papel de los gobiernos regionales Los gobiernos regionales han tenido tensiones y conflictos fuertes con los gobiernos centrales de turno, pero esta situación ha mejorado con la aprobación del Reglamento a la Ley 28, Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, 15 años después de la ley, en 2003. La coordinación con INAFOR específicamente se mejoró después de la formación de las 20 Secretarías de Recursos Naturales y Ambiente (SERENA) en 2002 y también con el cambio de gobierno en 2007. Actualmente, por política de la administración actual, los gobiernos regionales son los que toman la decisión primero sobre las propuestas de contratos y permisos; INAFOR sigue sus procedimientos después. Por su parte la Ley Forestal hace poca mención de los gobiernos regionales. Ellos participan en el CONAFOR con un representante de cada uno de las dos regiones autónomas, en FONADEFO, y en las Comisiones Forestales en las regiones; participan en las Audiencias Públicas para la aprobación de planes de manejo; y reciben el 25% de los pagos por derechos de aprovechamiento, multas y subastas. En tierras forestales nacionales, en las cuales el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) maneja las concesiones, ―se debe dar traslado para su aprobación a los Concejos Regionales Autónomos‖; sin embargo las autoridades regionales no aceptan que existen tierras nacionales en estas regiones. El Reglamento de la Ley Forestal precisa en su Artículo 3 que MAGFOR, como la entidad responsable de aplicar la ley, debe coordinar con los gobiernos regionales. La Constitución de la República dice que las concesiones y contratos de explotación de los recursos naturales deben contar con la aprobación del Consejo Regional correspondiente (Arto. 181). El marco jurídico forestal sugiere que hay poca diferencia entre coordinar con los gobiernos regionales o con los gobiernos municipales. Sin embargo, el Reglamento de la Ley 28, da las siguientes competencias a los gobiernos regionales: • establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los bosques tomando en consideración los criterios de las comunidades y las normas que establezcan los organismos competentes; deben emitir ordenanzas y resoluciones para establecer estas regulaciones (Arto. 18); • definir su propio modelo de desarrollo (Arto. 17a); • aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales (Arto. 17e); • establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de las regiones autónomas, sin perjuicio de las normas nacionales y en coordinación con las instituciones nacionales (Arto. 19b); • definir cuotas de aprovechamiento en conjunto con entidades estatales y crear un sistema regional de regulación, control y evaluación (con participación comunal) (Arto. 19c); • diseñar y poner en practica en coordinación con el Gobierno Central las modalidades de explotación racional, intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y la eliminación de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno (Arto. 19f); • promover, establecer y sostener parques nacionales y áreas protegidas de los recursos naturales existentes en la región, y administrar las áreas protegidas creadas en la región (Arto. 19l); 21 • establecer convenios interregionales (RAAN-RAAS) relativos a las políticas de aprovechamiento regional (Arto. 24a); • formular e implementar medidas de promoción y fomento de actividades orientadas al aprovechamiento sostenido y conservación de los recursos naturales (Arto. 24b); • llevar un registro sobre el aprovechamiento (Arto. 24d). Todas estas funciones se deben hacer en armonía con las leyes nacionales y la Constitución de la República, y todo lo que tiene que ver específicamente con la gestión forestal y ambiental debe estar coordinado con INAFOR o MARENA, dependiendo el caso. Todavía más que las municipales, las autoridades regionales reclaman por su autonomía, y en base a una concepción de autonomía que va más allá de la autonomía municipal, definida como: El sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y financieramente descentralizado que dentro de la unidad del Estado nicaragüense, establece las atribuciones propias de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden a sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos indígenas y comunidades étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, consignadas en la Constitución Política de la República de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la República. Es importante resaltar que, con respecto a la gestión de recursos naturales, a diferencia de los gobiernos municipales, los gobiernos de la Costa tienen que aprobar los contratos de aprovechamiento y no sólo dar una opinión que no es vinculante. Esto le da un poder de decisión que representa un paso importante hacia la descentralización, aunque la decisión todavía es compartida y es INAFOR quien otorga los permisos. Por su parte, los gobiernos regionales también deben coordinar con los gobiernos municipales dentro de su territorio. Según el Reglamento de la Ley 28, deben tener relaciones de cooperación y apoyo mutuo con los gobiernos municipales. Estos y las comunidades participarán en la elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo. Las comunidades indígenas Las comunidades indígenas en la Costa Caribe y el departamento de Jinotega tienen derechos al uso, goce y disfrute de los recursos naturales. El aprovechamiento forestal en comunidades indígenas requiere el aval del juez comunal. Ellas también participan en la declaración de áreas protegidas y en el manejo conjunto de éstas. Las comunidades tienen que ser consultadas para cualquier aprovechamiento de recursos que se propone, y si no están de acuerdo, la Ley 445 establece un proceso de negociación que hay que seguir. 22 Según el Procurador de la RAAN, los vacíos y conflictos entre la Ley 462 y la Ley 445 causa confusión porque el primero establece que solamente INAFOR puede otorgar permisos de aprovechamiento, incluso sobre MARENA en Áreas Protegidas, pero el segundo establece que la asamblea territorial tiene el derecho de otorgar el aprovechamiento ―de recursos naturales de uso común‖. El resultado es que, en la RAAN, camiones circulan en las carreteras para llevar madera desde las comunidades a las casas de comunitarios que viven en la ciudad. Este problema es similar a los problemas en el Pacífico con los permisos no comerciales, pero en este caso los comunitarios tienen todavía más fundamento por la Ley 445 para defender su derecho. Los mecanismos de descentralización La Política Nacional de Descentralización Orientada al Desarrollo Local (Julio 2006) define la descentralización como ―la transferencia de funciones, recursos y autoridad o poder, de los entes estatales centrales, a los entes autónomos, gobiernos regionales y municipales con el propósito de promover una amplia participación y corresponsabilidad de todos los sectores en función del desarrollo y el bienestar común‖. El tipo de descentralización que se refiere a la delegación de funciones a los distritos territoriales de INAFOR se denomina: Desconcentración Administrativa. Forma de organización administrativa, en la cual un órgano centralizado confiere autonomía técnica a un órgano de su dependencia para que ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental desconcentrado no tiene patrimonio propio ni personalidad jurídica, su estatus legal y presupuesto devienen del ministerio al que está vinculado jerárquicamente. La descentralización que se refiere a la transferencia de funciones y poderes a los gobiernos regionales y municipales se define como: Descentralización Político-Administrativa, o Territorial. Forma de organización administrativa en la cual se confiere, a través de una ley, autoridad, competencias, funciones y recursos, que antes eran ejercidos o administrados por entidades sectoriales centrales, a entidades territoriales con autonomía política, administrativa y financiera. Estas entidades territoriales tienen personería jurídica pública, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. En base a estas definiciones vemos que algunos aspectos de la administración y control forestal ya están descentralizados, aunque la desconcentración es más avanzada que la descentralización política. Con respecto a la desconcentración, y de acuerdo con lo establecido en la Ley Forestal, INAFOR ejecuta una gran parte de sus funciones desde el territorio; en vez de ser a través de sus distritos, sin embargo, se ha desconcentrado a un nivel todavía más bajo, a las delegaciones municipales. Esta experiencia se explora en más detalle en la siguiente sección. Con respecto a los gobiernos municipales, hay poca descentralización de poderes significativos en la gestión forestal a través de la Ley Forestal, aunque es importante reconocer que INAFOR debe coordinar con ellos y que sí participan en las audiencias públicas para dar su opinión sobre los planes de manejo. En contraste, la Ley de Municipios otorga mucho poder sobre la gestión 23 local en general a los gobiernos municipales, incluyendo el diseño de planes de desarrollo, los cuales, por la naturaleza de la economía rural de Nicaragua, obviamente tiene que tomar en cuenta los recursos naturales. El mecanismo más importante para la ―descentralización‖ hoy en día en el sector forestal son los convenios. La ley establece esta figura así: ―Los gobiernos municipales, previa aprobación de sus respectivos Consejos, podrán celebrar Convenios de Delegación de Atribuciones Forestales con el INAFOR para el otorgamiento de permisos de aprovechamiento comercial, el seguimiento, vigilancia y control, mediante mecanismos que serán definidos en el Reglamento de la presente Ley‖ (Arto. 10). Aunque son importantes para promover la delegación de funciones, estos convenios realmente no son descentralización, según la misma definición en la política de descentralización del gobierno: las funciones y poderes no son transferidos a través de una ley, y aunque incluyen alguna autoridad, competencias y funciones, no incluyen recursos, aunque la ley dice que los deberían incluir. En su artículo 7, dice que hay que trasladar ―los recursos necesarios en el caso que el convenio se establezca con un gobierno municipal‖. Es importante reconocer que estos convenios tampoco representan la descentralización políticoadministrativo o territorial porque no cumple con otro requisito importante en los marcos teóricos sobre este tema. Uno de los supuestos claves sobre la descentralización política se base precisamente en la relación entre la entidad autónoma territorial y su electorado. Es decir, se supone que el control de estas entidades surge no tanto ―desde arriba‖ – desde el gobierno central – sino ―desde abajo‖, desde la gente que el gobierno local debe representar y servir. La figura de los contratos no fomenta este control local sobre las autoridades porque es el gobierno central que delega las funciones y es el gobierno central que las puede suprimir. Estas funciones no son ni derechos ni deberes sino privilegios que se pueden anular en cualquier momento. Para mantenerlos, la autoridad local tiene que responder a la autoridad central en vez del electorado. La concepción de una descentralización política en el sector forestal, de parte de los gobiernos municipales (o regionales), puede contrastar con la visión desde INAFOR, donde las decisiones sobre la gestión forestal no se ven como decisiones políticas sino técnicas – en cuyo caso se pregunta, por qué tendría algo que decir el electorado? Pero la gestión forestal en términos generales es claramente un asunto no sólo técnico, sino social, económico, cultural, etc., sujeto a reclamos de actores con diferentes visiones (ambientalistas, de manejo sostenible, y otros ―sin escrúpulos‖). Una pregunta que hay que resolver, por consiguiente, es: ¿en qué decisiones sobre la gestión forestal se debe tomar en cuenta solamente aspectos técnicos, y en qué decisiones se merece también tomar en cuenta otras visiones? Claramente estos últimos aspectos no deben ser resueltos cada vez que se aprueba un permiso sino en otro nivel de planificación y coordinación. Con respecto al nivel de descentralización, los gobiernos regionales autónomos ya están jugando un papel mucho más protagónico que los gobiernos municipales, pero proponen más cambios de fondo. Estas propuestas se discuten en el Informe II. 24 III. La gestión forestal en la práctica: Experiencias con (y sin) descentralización Hasta el momento la desconcentración y descentralización que se ha hecho en el sector forestal ha aumentado el número de instituciones y actores involucrados en el sistema de verificación y control. Como resultado, por consiguiente, hay traslapes y repetición de trabajo como por ejemplo en las visitas al campo previa a la aprobación de permisos o planes de manejo, o a veces en las visitas de control, cuando participan técnicos de los gobiernos municipales, regionales, u otros. Para los dueños de bosque y madereros, el resultado es más trámites y costos en dinero y tiempo para complacer a todos. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que, gracias a este nuevo esfuerzo de coordinación entre INAFOR y los gobiernos territoriales, en los últimos dos años ha mejorado significativamente las relaciones entre estas instituciones – un logro importante que no se debe subestimar. Cuadro 2. Entrevistas o grupos focales con funcionarios territoriales Distrito de INAFOR Distrito I Distrito II Distrito III Ofic. Técnica Alcaldía Bonanza (contrato) San Fernando (contrato) Delegación Municipal INAFOR Puerto Cabezas SERENA RAAN Mozonte/ San Fernando Macuelizo (contrato) El Jicaro Ciudad Antigua (contrato) San Juan del Sur Buenos Aires (rev de expediente) Potosi-Buenos Aires-San Jorge; SJ del Sur-Ometepe (2 delegados, entrevista juntos) Nandaime* Granada-NandaimeDiriomo-Diria Santa Teresa Santa Teresa-San MarcosLa Conquista-Dolores Distrito X El Castillo El Castillo San Carlos San Carlos * El entrevistado dice que hay contrato pero no aparece en la lista de INAFOR Oficina Central y el delegado dijo que no hay contrato. Distrito V Los estudios de caso para esta parte del diagnóstico fueron escogidos para representar una variedad de tipos de permiso, además de municipios con y sin convenio con INAFOR; se logró incluir las instituciones de una de las dos regiones autónomas (SERENA/RAAN).11 Como ha habido cambios importantes en la permisología en el último año, en particular por la Ley de Veda, se trató de tomar en cuenta los nuevos procedimientos más que los anteriores; sin embargo esta realidad, combinada con los cambios de gobierno y de personal, limita la posibilidad de analizar las experiencias a través del tiempo. Por ejemplo, cada cambio implica un tiempo de 11 Se espera poder incluir una entrevista con SERENA/RAAS para la versión final de este documento. 25 transición y ajuste, especialmente cuando todavía hay mucha discordia sobre algunas decisiones (como la prohibición del aprovechamiento forestal dentro de 15km de las zonas fronterizas, la cual casi paró el aprovechamiento por completo en el departamento de Nueva Segovia); y estos cambios también interfieren con otros procesos en marcha como los convenios con las Alcaldías. La desconcentración de INAFOR La desconcentración de INAFOR representa un importante paso en la gestión forestal en Nicaragua. Antes de 2002, las oficinas centrales se encargaban de revisar y aprobar todos los planes de manejo; las delegaciones, en ese tiempo departamentales, hacían la inspección de campo. El nivel central se coordinaba con las delegaciones para hacer el monitoreo del aprovechamiento. Hoy en día el 61% del personal está ubicado en las delegaciones, y las delegaciones municipales aprueban todos los permisos. La definición de los 10 Distritos se hizo a través de una consultoría que – según algunos entrevistados – no tomó en cuenta suficientemente aspectos técnicos y operativos. Así que quedaron algunos problemas, como la formación de distritos que incluyen áreas con mucho aprovechamiento como Distrito III (Nueva Segovia, Estelí, Madriz), o la RAAN y la RAAS que entre sí forman los Distritos I, II y IX pero abarcan casi la mitad del país y la gran mayoría de los bosques. El Distrito forma un nivel intermedio entre el central y las delegaciones municipales. En el Manual de Organización de INAFOR, las funciones de las delegaciones territoriales están delimitadas en el capítulo sobre las Delegaciones Distritales; las delegaciones municipales no aparecen. Sin embargo, según los entrevistados el Distrito representa la dirección de INAFOR en el territorio y tiene la función de coordinar, supervisar y apoyar a las delegaciones municipales; sirve de enlace entre el nivel central y municipal y coordina las POAs de los municipales. En las regiones autónomas, los delegados distritales también coordinan con los Concejos Regionales. Las delegaciones municipales representan el nivel técnico-operativo mas importante y tienen la facultad de tomar todas las decisiones necesarias sobre la aprobación de planes de manejo. También son responsables por el control y monitoreo de la implementación de los permisos, el control de la industria, la evaluación de los regentes, el seguimiento y control de los convenios con las Alcaldías, el desarrollo de planes que integran los diferentes actores locales en el fomento, y el procesamiento y sanción de anomalías. Para resolver problemas, los delegados municipales deben recurrir primero al delegado distrital y después al nivel central para buscar apoyo (en la práctica a veces piden apoyo o asesoría directamente a las autoridades centrales). Las oficinas centrales diseñan los instrumentos para los trámites forestales y proponen normas (con la participación de los delegados territoriales), se encargan de la capacitación y formación de personal en los territorios, y supervisan y monitorean el trabajo de los delegados. La Dirección de Coordinación Territorial, a través de la Oficina de Monitoreo y Seguimiento, hace monitoreo del aprovechamiento cuando hay recursos, no al azar si no en base a los permisos entregados el año anterior y donde hay mas aprovechamiento. El propósito es analizar el trabajo del regente y del delegado. Dentro de un plan, revisan un 10%, pero si ven anomalías, tratan de 26 revisar todo el área. Si encuentran debilidades en el trabajo del delegado, revisarán todos los aprovechamientos en la delegación. Hay seis direcciones – fomento, planificación, administración, recursos humanos, registro y coordinación territorial – además de varias oficinas centrales importantes como la asesoría legal. Casi todos tienen una relación importante con las delegaciones. Por ejemplo, aunque cada distrito tiene su POA desarrollado desde las delegaciones municipales, las direcciones también tienen sus POAs que incluyen responsabilidades para las delegaciones. Cada dirección tiene su presupuesto para los territorios pero no incluye fondos para personal adicional, aunque sus planes muchas veces implican un incremento en la carga de trabajo para los delegados. Esto también implica, como dijo mas que un entrevistado, que aunque los delegados son ingenieros forestales, en su trabajo les toca además ―ser administradores de permisos y fondos, ejecutores de fomento, técnicos de registro, planificadores, contadores, policías, abogados, mediadores de conflictos….‖ Los problemas con el equipamiento y personal en las delegaciones se verán abajo en la sección sobre Capacidades. La desconcentración de poderes solo incluye, hasta el momento, las decisiones técnicas. En términos administrativos, las delegaciones territoriales no controlan su propio presupuesto. Cada mes se piden los fondos operativos en base al cumplimiento del mes anterior y la propuesta para el siguiente mes. Hay algunos distritos que funcionan con mucha autonomía de decisión pero hay otros que no. Esto puede ser en parte una cuestión de capacidades pero también influye el clima de temor que se ha creado en años recientes en el sector forestal – temor de ser acusado de formar parte del llamado ―mafia forestal‖ o de ser corrupto. Claramente el propósito de invitar muchos actores a participar en las decisiones sobre permisos – en visitas a campo o audiencias públicas – es para fomentar el apoyo al aprovechamiento forestal (sostenible) y disminuir las críticas; sin embargo en una entrevista nos dijeron que hay instituciones o actores que no llegan para no comprometerse. Cuando hay conflictos o dudas, por consiguiente, es entendible que los delegados quieran saber que tienen el respaldo institucional para sus decisiones. Los gobiernos municipales No es posible hacer una generalización sobre los gobiernos municipales, ni en su capacidad de gestión ni en su nivel de interés o compromiso con los temas forestales. Lo que sí podemos decir es que: (1) hay esfuerzos importantes para fomentar la formación de oficinas ambientales en las Alcaldías; (2) las Asociaciones de Municipios juegan un papel muy importante en este proceso; (3) la existencia de estas oficinas con una persona dedicada al tema y con alguna capacidad técnica facilita la coordinación con, y puede ser un aporte importante para, INAFOR; (4) en la mayoría de los casos, todavía hace falta mas motivación y/o nivel de conciencia de parte de las Alcaldías para dedicar mas recursos a estas oficinas. 27 Donde hay buena coordinación entre la Alcaldía y INAFOR, no hay mucha diferencia en las gestiones de los gobiernos municipales con o sin convenio con respecto a su participación en la aprobación de permisos (Ver Anexo 2, cuadro A). Esto es en parte porque los delegados municipales hacen arreglos similares con las oficinas técnicas de las municipalidades que tienen interés y capacidad. En todos los municipios que entrevistamos, los gobiernos municipales participan en las inspecciones de campo que se hacen antes de la aprobación de todos los permisos que se dan en su municipio. También participan, como manda la ley, en las Audiencias Públicas (para la presentación de los Planes Generales de Manejo).12 A veces participa el Alcalde, a veces participa el técnico de la oficina ambiental, y a veces participan los dos. En algunos municipios, otros actores participan también. En San Juan de Sur, por ejemplo, cuando se pide un permiso para cortar una especie en veda (por ejemplo, cuando un árbol presenta un riesgo para la vida), la Comisión Ambiental Municipal (CAM) se reúne para firmar un acta sobre el caso. Aunque la opinión de la Alcaldía sobre el aprovechamiento no es vinculante, los delegados de INAFOR prefieren no aprobar permisos sin el visto bueno de esta institución. Por ejemplo, un delegado municipal del departamento de Carazo pidió el apoyo del distrito para ayudar a negociar con un Alcalde que se oponía a una solicitud de aprovechamiento que el consideraba muy grande. Los permisos domésticos son el tema mas contencioso entre INAFOR y las Alcaldías. Aunque es un tema algo confuso, de parte de INAFOR hay dos problemas principales: hay Alcaldías que dan permisos para transportar madera – algo que solo puede hacer INAFOR -, y hay Alcaldías que dan permisos domésticos como favores políticos, cuando saben que la madera tiene fines comerciales. Esto ha sido el tema central de conflicto con respecto a los convenios (abajo). Algunas Alcaldías aplican sus propios requisitos respecto al corte de árboles. A pesar de que la ley Forestal dice que no se necesita permiso para cortar y utilizar un árbol dentro de la finca, según el técnico ambiental municipal, en San Juan del Sur se requiere un permiso para cualquier corte de árbol. Si es una especie en veda, se hace la inspección de campo con INAFOR, si no, la oficina técnica de la Alcaldía lo maneja solo. En todos los casos, se requiere que el solicitante siembre cinco árboles para cada árbol cortado. La Alcaldía también otorga guías para el transporte local. San Juan del Sur no tiene convenio con INAFOR, pero según un acuerdo local entrega informes cada 15 días. Con y sin convenio, algunas Alcaldías otorgan permisos domésticos y muchos cobran por el servicio. Además, piden una solvencia municipal para garantizar que el solicitante esta al día con sus impuestos de bienes inmuebles, y a veces se cobra la inscripción de la motosierra. En nuestras entrevistas y revisiones de expedientes encontramos los siguientes cobros a la Alcaldía por los permisos. Otras Alcaldías, como Macuelizo, San Juan del Sur y Granada no cobran por estos trámites. 12 Aunque la Ley Forestal dice que el técnico forestal de la Alcaldía debe participar, no hay consistencia. A veces participa el Alcalde y a veces el técnico. Asimismo, para la firma de actas, permisos, etc., quien tiene el derecho de firmar varía de un municipio a otro. 28 Cuadro 3. Algunos cobros municipales por permisos domésticos Municipio/ Departamento Cobro (C$) Santa Teresa/ Carazo 100 / árbol Buenos Aires/ Rivas 20 / árbol El Jicaro/ Nueva Segovia 550 / árbol (los que pueden) Ciudad Antigua/ Nueva Segovia 50 (aprov. de < 1m3) San Fernando/ Nueva Segovia 60 (aprov. de 3 árboles) Fuente: entrevistas y revisión de expedientes Casi todas las Alcaldías entrevistadas están involucradas en muchas otras funciones relevantes para la gestión forestal, no solamente la permisología (Ver Anexo 2, Cuadro B). Reciben denuncias y las comunican a INAFOR y en la apreciación de algunos delegados, se logran atender mas rápido por este apoyo de la Alcaldía. Los gobiernos municipales también participan en el control de quemas – se mencionó la necesidad de descentralizar esta función por la falta de presencia de MAGFOR a nivel municipal. Han trabajado en planes ambientales, prevención de incendios, creación de viveros y fomento de la reforestación, brigadas ecológicas y educación ambiental. Los gobiernos municipales también han tomado algunas iniciativas que son ilegales según INAFOR pero que el abogado asesor ambiental de AMUNIC argumenta son legales. Estos temas se mencionaron anteriormente en la sección sobre el marco jurídico. Sin embargo, según un funcionario de INAFOR a nivel central, la coordinación es excelente en 80% de los casos; en el otro 20% los gobiernos municipales ―se meten donde no tienen derecho.‖ Las asociaciones de municipios pueden jugar un papel clave para avanzar con respecto a la capacidad (técnico, financiero y legal), incentivo y compromiso al largo plazo de los gobiernos municipales. La Asociaciones de Municipios de Nueva Segovia (AMUNSE), Rivas (AMUR), Carazo (AMUC) y otros han motivado los gobiernos municipales a formar y equipar sus unidades ambientales tomar más en serio el tema ambiental y forestal. Por ejemplo, gracias al esfuerzo de AMUNSE y el apoyo de donantes, todas las municipalidades de Nueva Segovia tienen unidades ambientales que ya son ―institucionalizadas‖. En otro caso, en Carazo, hace un año, había tres unidades técnicas ambientales en las ocho Alcaldías, y sus funciones fueron asumidas por otros funcionarios. Hoy en día, AMUC ha logrado que siete de ocho municipalidades tengan unidades con un funcionario asignado a la unidad con su salario pagado por la Alcaldía (sin embargo, todavía ninguno tiene su propio computadora). Las Asociaciones de Municipios frecuentemente tienen unidades técnicas que no sólo pueden ayudar a fortalecer las unidades técnicas de las Alcaldías sino pueden conseguir fondos de donantes para equipamiento, capacitaciones, el desarrollo de estrategias y planes y proyectos de varios tipos. Las asociaciones también tienen más poder a la hora de negociar con empresas y con las instituciones del gobierno central. Por ejemplo AMUR recientemente negoció con el ingenio azucarero en Rivas el pago por servicios ambientales en base a su uso del agua; negoció con tres empresas en Tola para que apoyen reforestación en las alturas para garantizar agua en sus complejos turísticos. Estos logros demuestran que pueden haber beneficios de corto plazo – un término que mas interesa a los Alcaldes – de una visión mas integral y de largo plazo del territorio. 29 Según los únicos datos disponibles a nivel nacional, los gobiernos municipales solo gastan 0.2% de sus transferencias de capital en inversiones del medio ambiente (que incluye protección y manejo forestal) y otro 0.7% para la categoría ―agropecuario forestal y pesca‖ (principalmente infraestructura productiva).13 No hay datos sobre el uso del 25 o 35% que reciben los gobiernos municipales de los impuestos de la extracción forestal. Es importante notar que solo 12 municipios en todo el país reciben mas de C$100,000 (datos de 2006) en este concepto, y todos están ubicados en Nueva Segovia, RAAN, RAAS y Río San Juan. En los otros departamentos del país, solo siete municipios recibieron mas de C$ 48,000, el salario típico de un técnico ambiental por un año (Ver Anexo 3). En los municipios donde se hicieron entrevistas para este estudio, pocos técnicos ambientales sabían cuánto recibía o en qué se gastaban estos fondos. Sin embargo, por lo menos dos municipios (Macuelizo y Mozonte) han creado Fondos Ambientales con estos ingresos para utilizarlos en proyectos locales. Se puede estudiar más estas experiencias y proponer un modelo para difundir a través de las Asociaciones de Municipios. Otro indicador del nivel de compromiso de los gobiernos municipales es el tipo de ordenanzas locales que existen sobre el tema. En un estudio de 34 municipios de 4 departamentos, 31 tenían ordenanzas para la creación de las CAM e igual número para la creación de las Unidades Ambientales; solo uno tenía una ordenanza general integral de medio ambiente y recursos naturales14 (Achuapa). En nuestro estudio, Bonanza, San Juan del Sur, Macuelizo y San Fernando mencionaron ordenanzas sobre el medio ambiente o bosques; AMUC estaba en el proceso de diseñar una ordenanza con ayuda de INAFOR para controlar el movimiento de leña en el departamento de Carazo. Los convenios De parte de INAFOR, los convenios con los gobiernos municipales tienen el propósito principal de facilitar el trabajo de INAFOR. Como dijo un delegado de INAFOR, ―Los convenios son mas que todo para compartir responsabilidad, no tanto para descentralizar.‖ Otro dijo que son para ―liberar la carga de INAFOR.‖ Si INAFOR no tiene la capacidad para dar seguimiento a todo lo que hay que hacer, es lógico que las Alcaldías asuman una parte de la carga a través de los convenios. En la perspectiva de los técnicos municipales, sin embargo: ―Descentralización no es solo de funciones sino también de recursos‖; ―sin recursos no es posible mejorar.‖ INAFOR ha firmado 31 convenios en total, 16 vigentes y 15 vencidos (ver Anexo 4). Sin embargo, según INAFOR, estos convenios fueron entregados sin capacitación, sin fondos y sin seguimiento. Por consiguiente, no es de sorprenderse que hay varias experiencias que no han sido exitosas. Por otro lado, además de firmar con algunas Alcaldías que tenían un compromiso 13 J.O. Moncada L. 2007 La Descentralización Fiscal en Nicaragua, Segundo Proeycto de Desarrollo Rural Municipal, Crédito 3480-NI, 2 enero. 14 J.G. Hernández Munguía, A. Casanova Fuertes y M.A. Casanova Fuertes 2005 Exploración de la Organización y Funcionamiento de las Unidades Ambientales Municipales ―UAM‖ para una Gestión Ambiental Municipal Participativa y Descentralizda desde las Asociaciones de Municipios, Informe Final de Consultoría, Managua: ICRA/AMUNIC. 30 claro con el tema, también se firmaron con otros que no lo tenía. Esto se debe a la manera en que se organizaron en Nueva Segovia para los convenios. No todos los convenios son iguales pero muchos son similares (ver Anexo 3 para el convenio de San Fernando). El de Macuelizo, por ejemplo, considera la delegación de las siguientes atribuciones de INAFOR al gobierno municipal: 1. Realizar inspecciones, monitoreo, control y seguimiento a toda la cadena de aprovechamiento forestal (bosque, aserraderos vía publica, etc.), retención de recursos forestales y medios de transporte en caso de incumplimiento de la legislación forestal vigente, sin perjuicio de la normativa técnica de aserradero 05 -003-99. 2.- Inspeccionar los planes de manejo forestal y remitir la información recabada y la respectiva denuncia para su procesamiento administrativo, previa medida cautelar de suspensión temporal tomada de conformidad a ordenanza municipal. 3.- Controlar el funcionamiento de los regentes forestales. En caso de incumplimiento remitir la denuncia a INAFOR. 4.- Otorgar permisos de aprovechamiento forestal de forma mancomunada (AlcaldíaINAFOR) 5.- Ejecutar resoluciones administrativas en la vía civil y penal, por conceptos de multa, daño ambiental y daño forestal. La Secretaría Ambiental Municipal (SEAM – Unidad Ambiental) es el encargado de coordinar y ejecutar estas acciones para promover el buen manejo del recurso forestal. Estos convenios hacen dos cosas principalmente: aumentan la participación de los gobiernos municipales en el control del aprovechamiento, y establecen la entrega de permisos comerciales de manera mancomunada. Fuera de estos puntos, su propósito principal parece ser mejorar la coordinación entre las dos instituciones. Esto también ha sido su mayor éxito, en la opinión tanto de INAFOR como de AMUNSE. En Nueva Segovia, donde 10 de los 12 municipios tenían convenios desde julio 2006 a julio 2007, AMUNSE ha jugado un papel central tanto en motivar a los gobiernos municipales para formar, equipar e institucionalizar sus unidades ambientales, como en abogar por y negociar los convenios con INAFOR. Sin embargo, parece que tampoco hizo toda la capacitación o acompañamiento necesario para garantizar su correcta implementación. Después de esta primera experiencia, la Unidad Ambiental de AMUNSE señala las siguientes lecciones aprendidas: • Tiene que partir de una demanda de los municipios. • Por ser un tema vulnerable tiene que ser consensuado con los diferentes sectores. • La voluntad política de los gobiernos municipales es imprescindible (Alcalde- Concejo) para la institucionalidad del proceso. 31 • Debe de haber capacidad técnica organizativa e infraestructura para iniciar el proceso • La ingobernabilidad no se combate con la coerción sino a través de la concertación entre los sectores involucrados.15 Los problemas que enfrentaron con los convenios incluyen: - anomalías en más de una Alcaldía que han permitido que se junten varios permisos no comerciales para llenar un camión tensiones en Áreas Protegidas porque los convenios no tomaron en cuenta a MARENA tensiones con la Comunidad Indígena de Mozonte la entrada en vigencia de la emergencia y veda, lo que paró el aprovechamiento en muchos municipios del departamento (por ejemplo no se logró poner en práctica el control de los regentes) Para la siguiente ronda de convenios ellos proponen tomar en cuenta las particularidades de cada municipio (presencia de áreas protegidas, tipo de aprovechamiento permitido, presencia de comunidad indígena), incluir MARENA, incluir los dueños de bosque y empresas forestales, y proponer mas actividades relacionadas con el fomento y la protección, dado la nueva situación legal. También hay que definir procedimientos para las inspecciones de planes de manejo y los permisos no comerciales. Aunque no aparece en el de Macuelizo, tres convenios de Nueva Segovia incluyen en la lista de funciones a delegar: ―otorgar permisos de aprovechamiento no comercial.‖16 Para algunos Alcaldes, aunque no necesariamente para sus técnicos, los convenios se ven como una fuente de ingresos. En la práctica, sin embargo, ningún convenio para el control del aprovechamiento actualmente incluye recursos económicos. Según INAFOR, esto es el punto de mayor conflicto entre ellos y los gobiernos municipales. Algunos funcionarios creen que las asociaciones de municipios fomentan la crítica de INAFOR para tratar de ganar espacio en un sector donde ―sólo ven dinero, no capacidad.‖ Según INAFOR, los gobiernos municipales quieren manejar todos los permisos porque así creen que tendrán el derecho de recibir más que el 35% de los impuestos sobre el aprovechamiento. INAFOR señala que los gobiernos municipales sobrepasan los derechos otorgados en los convenios, porque los Alcaldes tienen la presión de hacer favores a sus votantes y para resolver los problemas de la gente. Describen los convenios como ―un dolor de cabeza.‖ Aunque no todas las anomalías en los permisos domésticos significan mala fe, a veces la persona que recibe el aval de la Alcaldía cree que tiene permiso para lo que quiere (todo transporte requiere guía de INAFOR, no solamente cuando salga del municipio). Por su parte hay Alcaldes que utilizan el convenio para justificar sus acciones; además de dar permisos no comerciales para el uso comercial y guías de transporte dentro del municipio, en un caso la municipalidad decomisó y 15 Unidad Gestión Ambiental AMUNSE (sin fecha) Visión de la gestión forestal descentralizada, Presentación powerpoint. Ver también MEMORIA: Evaluación Técnica de Convenios de delegación de atribuciones del INAFOR 8 mayo 2007. 16 Parece que hubo un esfuerzo por eliminar esta cláusula de los convenios porque en otros (como el mismo de Macuelizo) esta aparecía en la versión borrador, pero INAFOR los eliminó antes de mandar la versión firmada a las municipalidades. 32 subastó la madera. En otro un Alcalde detuvo un plan de manejo en ejecución. Otro problema es que los técnicos no siempre tienen la capacidad de medir 10 m3 (cantidad máxima para permisos no comerciales). Por estos problemas, algunos funcionarios de INAFOR proponen que se debe firmar convenios cuando los técnicos ambientales sean acreditados por INAFOR, después de tomar cursos en regencia y ser especialistas en lo forestal. Por otro lado algunas municipalidades han hecho un muy buen trabajo, como Macuelizo por ejemplo. Tienen una ordenanza sobre la protección de fuentes de agua. Coordinan inspecciones juntos y han agarrado y sancionado infractores. Macuelizo también ha creado un Fondo Ambiental con el 35% que reciben de los impuestos forestales que utiliza para financiar pequeños proyectos ambientales y manejo de regeneración. Según la unidad ambiental, tiene 25 brigadas de control de incendios con 500 miembros. El municipio de Bonanza es un caso bastante excepcional en varios sentidos. El municipio esta ubicado dentro de la zona núcleo y la zona de amortiguamiento de la Reserva Bosawas, y no tiene y nunca ha tenido oficina de INAFOR. Además, desde hace muchos años, la gestión de la Alcaldía ha demostrado interés en el cuido del medioambiente y del recurso forestal y ha tenido una oficina dedicada al tema. La Alcaldía emitió una ordenanza hace varios años prohibiendo la salida de madera en rollo del municipio. Siempre ha habido aprovechamiento forestal pero de pequeña escala, y con mucho aprovechamiento ilegal (de hecho, sin la presencia de INAFOR, no había manera de aprovechar madera de manera formal y legal). Hace poco, la Alcaldía subió su Unidad de Gestión Ambiental a una Dirección de Gestión Ambiental (Siuna es otro municipio que ha hecho lo mismo). Bonanza buscó firmar un convenio con INAFOR por mucho tiempo; firmó un primer convenio en 2004, y un segundo cuya vigencia es de cinco años en febrero 2006. Bonanza desarrolló su propio modelo de permiso forestal, llamado ―plan de forestería comunitaria agrosilvopastoril‖, basado en promover la creación de viveros y reforestación, en coordinación con la Cooperativa de Silvicultores de Bonanza (COOSBA) y con el apoyo de la cooperación Alemana DED. INAFOR ha aprobado este modelo para el aprovechamiento forestal de ese municipio. El convenio de Bonanza esta dirigido a la coordinación y el apoyo mutuo entre INAFOR y la municipalidad y reconoce, hasta cierto punto, que INAFOR casi no ha tenido presencia en el municipio. El objetivo general es ―promover el manejo forestal sostenible y controlar el tráfico ilegal de recursos forestales en el Municipio de Bonanza y establecer las competencias que en materia forestal serán ejecutados por el Municipio de Bonanza con el seguimiento y evaluación del INAFOR.‖ Los objetivos específicos son: - - Apoyar al INAFOR en el seguimiento, vigilancia y control de las actividades forestales. Aprobar de manera conjunta, entre el INAFOR y la Alcaldía, los Planes de Reposición, de conformidad a la legislación forestal, al modelo de permiso presentado por la Alcaldía y aprobado por INAFOR. Apoyar al INAFOR con la correcta aplicación de la Legislación Forestal en la aprobación de los Planes Reposición. En la práctica la Alcaldía aprueba los planes, escribe las guías de transporte y firma en conjunto con MARENA; el delegado de MARENA funciona como representante de INAFOR en el municipio. La Alcaldía también manda copias al delegado distrital de INAFOR en Rosita. 33 Después del huracán Félix, MARENA y Alcaldía, en conjunto con los otros miembros del recién formado Comisión Municipal Forestal (COMUFOR), estaban reorientando el trabajo para estudiar los efectos del huracán y diseñar nuevas reglas para garantizar la recuperación de las áreas dañadas. Esto incluía visitas de campo a las fincas con planes de aprovechamiento y reforestación, el aprovechamiento de madera caída y la formación de brigadas de prevención de incendios. Los gobiernos regionales17 Como con los gobiernos municipales, INAFOR también ha tenido conflictos con los gobiernos regionales que se han ido superando a través de una mejor coordinación inter-institucional. En la RAAN se habla de una buena coordinación desde hace más o menos dos años, en parte porque los delegados hoy en día son de la región y están más ―enchufados‖ con las políticas regionales. Sin embargo, hay dos Distritos forestales y por razones de distancia y problemas de comunicación, la coordinación inter-institucional es mucho mejor en el Distrito I (Puerto Cabezas-Waspan) que el Distrito II (Las Minas- Prinzapolka). Los gobiernos regionales han delegados la parte operativa de la gestión forestal a las Secretarias de Recursos Naturales (SERENAs), pero son los Concejos que emiten resoluciones y disposiciones administrativas sobre el sector y aprueban los Estudios de Impacto Ambiental (para aprovechamiento mayor de 500 hectáreas) y los planes de manejo. La aprobación de los EIA ha sido descentralizada desde MARENA a los gobiernos regionales. Para los PGM y POA18, los procedimientos son iguales, solo que se elimina la Audiencia Pública para el segundo: (1) INAFOR recibe los documentos; tres copias del plan van a la Alcaldía, INAFOR y SERENA; el solicitante también entrega copias de toda la documentación a SERENA directamente (2) Las tres instituciones revisan el plan (3) Se coordina la evaluación técnica de campo entre INAFOR, SERENA, Alcaldía (también invitan MARENA, Procuraduría); hacen un muestreo; si hay problemas, notifican el Regente y se hace otra inspección rápida si es necesario (4) Cada institución hace su dictamen aparte: a. SERENA lo manda al concejo regional b. INAFOR lo manda al distrito de INAFOR c. La oficina técnica de la Alcaldía lo manda al Alcalde para la revisión del Concejo Municipal, lo firma el secretario del Concejo (5) Se hace la Audiencia Pública (participan SERENA, Alcaldía, INAFOR, a veces MARENA, varias autoridades de la comunidad que es dueño del recurso y su regente) y firman acta (6) INAFOR emite el permiso 17 Este estudio solo logró incluir la RAAN. Según INAFOR, hay mas problemas de coordinación entre INAFOR y SERENA en la RAAS porque solo hay un forestal; por consiguiente falta personal y capacidad técnica. 18 Estos procedimientos no toman en cuenta los nuevos arreglos despues del huracán. 34 (7) Desde la veda forestal, el Concejo Regional también extiende un permiso, firmado por la Comisión de Recursos Naturales del Concejo y SERENA (8) Se hace el pago correspondiente para la madera tumbada, y para las inspecciones de campo, antes de conseguir la guía (INAFOR emite el orden de pago) (9) INAFOR maneja todas las guías y permisos de transporte; desde la veda el Concejo también entrega un permiso de transporte En base a una resolución del Concejo Regional se paga un cobro adicional a este gobierno que varia según el tamaño del aprovechamiento y la distancia que hay que viajar para la inspección. Para los EIA todo el procedimiento es coordinado por el gobierno regional a través de SERENA. SERENA coordina la inspección de campo para elaborar los términos de referencia e invita un equipo inter-institucional que incluye: INAFOR, Alcaldía, MARENA, Adforest y las universidades. Este mismo grupo revisa el estudio juntos, además de hacerlo disponible en varios lugares para la revisión del público. El solicitante tiene que presentarlo también en la comunidad donde se va a hacer el aprovechamiento. La Comisión de Recursos Naturales hace un dictamen y se aprueba en al plenario del Concejo Regional. SERENA no participaba en la inspección o autorización de los otros tipos de permisos que se suspendieron con la veda forestal, como los planes mínimos y planes de reposición. Sin embargo, había un acuerdo entre las autoridades de la región para permisos menores para el comercio local. Estos permisos se daban principalmente para el pino y la madera que no podía salir del Distrito. Contaba con la autorización de juez o síndico de la comunidad, la alcaldía, y el Concejo Regional/ SERENA; INAFOR daba el permiso, después de hacer una inspección de campo. Estos permisos también fueron suspendidos después de la veda. SERENA tampoco participa en los permisos no comerciales. En estos casos, los comunitarios necesitan el aval del juez de la comunidad, que debe verifican que el propósito es no comercial. Si tiene que transportar la madera (como para los comunitarios que viven en el pueblo) necesita el aval del juez, síndico y alcaldía; debe tener una guía de traslado de INAFOR. No hay inspección de campo. El Gobierno Regional participa, hoy en día, en la aprobación de permisos en Puerto Cabezas, Waspan, Prinzapolka y Rosita. En Bonanza se maneja de otra forma (mencionada arriba), y en Siuna hay poco bosque hoy en día pero de todas formas, por la distancia SERENA no participa. Además de la permisología, hay muchos otros esfuerzos regionales sobre la gestión forestal. Los mas importantes son: - - las resoluciones y disposiciones administrativas aprobado por el Concejo Regional de la RAAN, las cuales demuestran su interés en jugar un papel protagónico en el tema (aunque no sin controversia por algunas de las decisiones que han tomado) la formación del Comité Consultivo Forestal y el trabajo en general sobre gobernanza forestal en la región la formulación y aprobación de la Estrategia Forestal y su seguimiento, ahora en particular con la Estrategia de Forestería Comunitaria 35 Muchos de estas iniciativas se han hecho en coordinación con INAFOR, especialmente los esfuerzos recientes en torno al huracán, sobre el cual ha habido un esfuerzo por unificar criterios y respaldar las resoluciones regionales con decretos presidenciales acordados con INAFOR. Actualmente están trabajando en programas de reforestación y plantaciones, programas de aprovechamiento de la madera caída, prevención de incendios y formación de brigadas y educación ambiental, mucho de esto a raíz de la emergencia (antes del huracán habían algunos proyectos de reforestación y viveros coordinados por INAFOR con las universidades). Como en todas partes del país en todas las instituciones (INAFOR, gobiernos municipales y regionales), la parte mas débil parece ser el control y vigilancia del aprovechamiento forestal. Aunque todos están de acuerdo que el monitoreo debe ser permanente, no hay suficientes recursos para ponerlo en práctica. Hay monitoreo del aprovechamiento cuando hay denuncias o problemas que investigar. Se hace en coordinación entre SERENA, INAFOR, MARENA, Ejército, Procuraduría y Fiscalía, estos últimos solo cuando hay una denuncia. Con respecto al control del transporte de madera, se montan operativos en conjunto también si hay sospechas; INAFOR esta activando puestos de control. SERENA ha participado uno o dos veces en coordinación con INAFOR en el control de los Regentes. Los comités y las comisiones No hay que obviar que hay muchos otros actores que juegan un papel en la gestión forestal. 19 Esto incluye una variedad de comités y comisiones que son más deliberativas o de asesoría que de toma de decisión. Pueden ser muy importantes, sin embargo, en la negociación y resolución de diferencias y el aterrizaje de las propuestas de políticas y estrategias (ver por ejemplo CABAL 2006). Existen muchos comités que tienen enfoques similares. No hay datos sobre la cantidad de municipios que tienen Comisiones Ambientales Municipales y/o Comisiones Municipales Forestales. Las CAM fueron formadas desde los años 90 mas en función de la gestión ambiental e incluyen una variedad de actores como delegados del gobierno central, Alcaldía, ONGs, líderes comunales y a veces individuos o empresas importantes en el municipio. Tienen que ser formadas y presididas por la Alcaldía. Son principalmente instancias de consulta, participación, deliberación y organización inter-institucional. Las Comisiones Municipales Forestales (COMUFOR) y Comisiones Departamentales Forestales (CODEFOR) han empezado a ser creadas desde hace poco tiempo, en base al mandato de la Ley Forestal. Su enfoque es meramente forestal y deben ser presididas por MAGFOR. Sin embargo, en muchos municipios MAGFOR no tiene presencia y muchos de los participantes son los mismos que los de las CAM. Además, hay comités de Gobernanza Forestal (GOFO), formados recientemente a través del proceso de consulta sobre la gestión forestal (y la propuesta de una nueva política forestal) dirigido por GTZ e INAFOR. En la RAAN existe el Comité Consultivo Forestal (CCF) a nivel de la región además de algunos CCF municipales. 19 Por razones de tiempo, espacio y prioridades relevantes para la descentralización de INAFOR, no se ha incluido aquí muchos detalles sobre otros actores importantes como Ejército, Procuraduría, Fiscalía, MARENA, Regentes, madereros, dueños de bosque, etc. 36 IV. Capacidades y Capacitaciones Esta presentación sobre capacidades se elaboró en base a una revisión de datos de INAFOR e entrevistas con INAFOR central y delegaciones, gobiernos municipales y SERENA/RAAN. No es una discusión exhaustiva sino indicativa de algunas tendencias, fortalezas y debilidades que se deben tomar en cuenta en el análisis de las experiencias actuales y el diseño de una propuesta de descentralización. La falta de capacidades ha sido una justificación permanente – en muchos países – para no desconcentrar o descentralizar funciones y poderes significativos. La experiencia en Nicaragua demuestra el potencial, los beneficios y también desafíos de este proceso. La pregunta es: Si hay un compromiso con la descentralización y el reconocimiento que existen razones por las cuales descentralizar, ¿cómo crear capacidades y las otras condiciones necesarias para que se haga mejor? INAFOR El presupuesto de INAFOR ha aumentado de manera significativo en los últimos años, no solamente con respecto a los gastos corrientes sino también en los gastos de capital. Entre 2004 y 2007, los ingresos corrientes subieron casi C$ 10 millones, representando un incremento de casi el 50%. In ingresos de capital, para 2007, INAFOR tiene casi $50 millones asignados de fondos de PRORURAL además de dos otras fuentes importantes de cooperación (una donación del Gobierno de Japón y un préstamo del Banco Mundial). Estos aumentos han permitido la contratación de nuevo personal y la inversión en algunas necesidades como medios de transporte en los territorios. El Cuadro 4 también demuestra el cambio de la fuente del presupuesto después de la aprobación de la Ley Forestal, cuando INAFOR dejó de depender directamente de los ingresos de la actividad forestal. Cuadro 4. Ingresos de INAFOR 2002-2007 (córdobas) Concepto 2002 2003 2004 2005 27,083,431 2006 Estimado 31,380,440 2007 Programado 28,785,139 Ingresos 19,788,942 corrientes 19,063,942 Ingresos de operación 725,000 Transferencias del gobierno cental Ingresos de 9,331,296 capital 9,331,296 Transferencias del gobierno central Ingresos totales 29,120,238 Fuente: presupuestos INAFOR 23,494,387 19,233,464 23,494,387 16,920,035 -- 2,313,429 27,083,431 31,380,440 28,785,139 8,352,744 4,966,246 2,449,822 28,305,657 63,152,437 8,352,744 4,966,246 2,449,822 28,305,657 63,152,437 31,847,131 24,199,710 29,533,253 59,686,097 91,937,576 37 El Cuadro 5 demuestra el personal y presupuesto por Distrito en base a datos de 2007. Como promedio nacional, los delegados atienden dos municipios. Sin embargo, en regiones muy grandes como la RAAN, hay un delegado por municipio, y en otros, como en Distritos III y V, algunos delegados atienden a cuatro. Sin embargo un delegado nos dijo que el atendió a 8 municipios por un año por falta de personal. Cuadro 5. Personal y Presupuesto de INAFOR por Distrito. Distrito I II III IV V VI VII VIII Departamentos/ Municipios/ Regiones Puerto Cabezas, Waspan Rosita, Bonanza, Siuna, Prinzapolka Nueva Segovia, Madriz, Estelí Chinandega, León Rivas, Carazo, Granada Managua, Masaya Boaco, Chontales Jinotega, Matagalpa RAAS Rio San Juan IX X Totales Fuente: INAFOR Delegados (#) Inspectores puestos de control (#) 4 Total (#) 4 Inspectores forestales (#) 3 4 2 4 10 13 1 6 20 7 2 9 9 1 10 Presupuesto 2007 (C$) 11 1,478,822 1,054,881 1,198,202 893,500 991,699 11 11 877,630 7 1 5 13 12 2 6 20 2 11 5 120 1,046,579 9 5 81 9 30 1,047,258 1,100,730 1,190,913 El siguiente cuadro (Cuadro 6) demuestra la relación entre el personal y presupuesto asignado y el área total del distrito, el área total de bosque en el distrito, y el volumen de madera aprobado para aprovechamiento para 2006. Cuadro 6. Personal y Presupuesto por Áreas y Volúmenes de Aprovechamiento por Distrito Distrito Area total (ha) Area de bosque (ha) Vol. aprov. aprobado 2006 (m3) Area total / persona 3,281,968 2,434,056 36,925 I y II 742,920 164,883 37,975 III 828,752 138,205 6,226 IV 428,290 82,857 7,311 V 407,588 57,989 2,862 VI 1,065,795 136,834 3,518 VII 1,360,772 675,406 7,369 VIII 2,754,632 1,625,441 3,451 IX 754,090 394,859 12,879 X Fuentes: INAFOR/SIRCOF y Elaboración propia 156,284 37,146 92,084 42,829 37,053 81,984 68,039 250,421 150,818 Area bosque / Persona 115,907 8,244 15,356 8,286 5,272 10,526 33,770 147,767 78,972 Vol aprov./ Persona 1,758 1,899 692 731 260 271 368 314 2,576 Presupuesto/ Area total C$/ha 0.8 1.6 1.1 2.3 2.2 1.0 0.8 0.4 1.6 Presupuesto/ area bosque C$/ha 1.0 7.3 6.5 12.0 15.1 7.6 1.6 0.7 3.0 Presupuesto/ Vol aprov. C$/m3 69 32 143 136 307 298 142 319 92 38 El cuadro demuestra que los cinco distritos que tienen mayor bosque (I y II, la RAAN, y IX, la RAAS) y mayores volúmenes de aprovechamiento aprobado en 2006 (I, II, III, Las Segovias, y X, Río San Juan) tienden a tener menos personal y presupuesto por área y volumen. Los delegados y inspectores de la RAAN y RAAS tienen que atender entre 150,000 y 250,000 hectáreas totales y entre 79,000 y casi 150,000 hectáreas de bosque cada uno (y esto no toma en cuenta el hecho que los inspectores de puestos de control no son personal que se mueve en el territorio). El presupuesto por hectárea de bosque es C$ 0.7 en la RAAS y C$ 1.0 en la RAAN, el mas bajo en todo el país. La relación entre personal y presupuesto y volumen de aprovechamiento es mucho más bajo en la RAAN, Las Segovias y Río San Juan. El nivel profesional de los delegados es alto, siendo casi todos ingenieros forestales, ingenieros agrónomos o ingenieros agroforestales. Sin embargo, la rotación de personal es alta, en particular por ser una temporada en que hubo cambio de gobierno reciente. Entre 13 delegados municipales o distritales que fueron registrados en nuestro sondeo, 6 – casi la mitad – tenían 6 meses o menos de estar en el puesto. Según información que nos brindaron sobre sus oficinas y equipamiento (Cuadro 7), pocas delegaciones tienen oficinas propias o suficientes computadoras para facilitar el trabajo. Aun cuando casi todos tienen suficientes motocicletas para la movilización de los delegados, cuando hay que viajar en grupo para inspecciones muchas veces tienen que ir en una camioneta de otra institución. Cuadro 7. Oficina y Equipamiento de Delegaciones INAFOR Estudiadas Delegación Oficina propia Distrito Rio San Juan Municipal El Castillo Municipal Diriomo/ Granada Municipal Puerto Cabezas Municipal Santa Teresa/ San Marcos/ La Conquista/ Dolores Sí Municipal Mozonte/ Ciudad Antigua Distrito Rivas Computadoras propias 3 Motocicletas propias 6 Camionetas propias 1 Oficina del Proyecto Austriaco Oficina de MAGFOR Compartida con delegación distrital Oficina de MARENA, comparte también delegación municipal de Diriamba/ Jinotepe/ La Paz/ El Rosario Oficina de Alcaldía Compartida (1) 1 0 2 0 2 1 (compartida entre 2 personas) 2 2 (entre dos delegados) 2 (entre dos delegados) 0 0 2 0 Alquilada 2 (todos los técnicos comparten 1) 3 1 0 Fuente: entrevistas 39 En las delegaciones de INAFOR se hicieron los siguientes comentarios y recomendaciones. Sobre el personal y la carga de trabajo: * En los municipios con mucho bosque y aprovechamiento, como en Nueva Segovia, debe haber un delegado y un inspector por municipio. * Hay mucha carga de trabajo, lo cual fomenta hacer errores. El personal necesita tiempo de campo y tiempo de oficina, y se acumula mucho trabajo, se atrasa en la información de sistema. * En Puerto Cabezas y Waspan, hay 6 sectores (Puerto tiene 54 comunidades, Waspán tiene 108). Cada uno debe tener su técnico. Actualmente no se controla ni el litoral norte ni el litoral sur por falta de personal. Sobre la oficina central: * Hace falta más capacitación de los delegados. Por ejemplo, a veces hay cambios de formatos sin acompañamiento o capacitación sobre el cambio. * El apoyo a las delegaciones debe ser constante. * Los directores del área central no visitan las delegaciones. * Para las oportunidades de estudio fuera del país se prioriza el personal a nivel central. * Los asesores legales capacitan pero no acompañan. Las delegaciones piden asesoría legal permanente, y/o la posibilidad de recoger la información y pasarlo a un abogado en vez de tener que llevar los casos administrativos. Sobre las oficinas y el equipamiento: * A veces no hay delegaciones municipales en los municipios porque no hay condiciones; esto incluye seguridad, movimiento forestal, accesibilidad, como en Prinzapolka. * Es mejor si la delegación tiene su propia oficina y no tiene ni que alquilar (y a veces mudarse con frecuencia) ni prestar ―hasta las sillas para visitas‖ de otras instituciones. * Cada técnico debe tener su propia moto. Cada delegación debe tener GPS; en la RAAN, cada técnico debe tener su propio GPS, además de su cinta, brújula, etc. Cada técnico debe tener su propia computadora. Las delegaciones deben tener acceso a Internet. * Debe haber más puestos de control. Los puestos de control deben tener radio y comodidades para que no sean lugares muy incómodos para trabajar. * Cuando se daña equipo de trabajo, como la moto, hay que presentar tres proformas al delegado distrital y se pasa un tiempo indeterminado sin facilidad para movilizarse. * Waspán necesita transporte acuático. * Las oficinas necesitan donde archivar papeles con seguridad. Sobre el presupuesto: * La desconcentración no se acompañó con recursos. Solamente desde 2007 hay mejor presupuesto, para nuevas motos, combustible. * No hay recursos para hacer operativos los fines de semana. * Debe haber suficientes fondos para gastos operativos; un delegado dijo que a veces tienen que poner de su salario para cumplir con obligaciones. * Un delegado dijo que deben ganar C$10,000/ mes en vez de C$5,000 40 Alcaldías/ Unidades técnicas Como INAFOR, el presupuesto de los gobiernos municipales también ha incrementado en los últimos años, tanto sus ingresos corrientes como las transferencias presupuestarias del gobierno central. Los ingresos corrientes, sin incluir Managua20, han incrementado de C$490.1 millones desde 2003, hasta C$1,127.5 millones proyectados para 2007. Las transferencias han pasando de un monto en el 2003, antes de la Ley de Transferencias, de C$156 millones a un estimado en el 2007 de C$1,278 millones. (Ajustando por la inflación sin embargo, el valor de las transferencias en 2007 sería C$656.48 millones en córdobas de 200321; el aumento de los ingresos corrientes en términos reales de 2003 a 2007 representa un incremento de casi el 100%). Cuadro 8. Ingresos Municipales (sin Managua), 2003-2007 Año 2003 2004 2005 2006 (presupuestado) 2007 (proyectado) Fuente: Moncada (2007) Ingresos Corriente (millones de córdobas) 490.1 575.5 717.9 1,063.7 1,127.5 Transferencias (millones de córdobas) Ingresos Totales Municipales (millones de córdobas) 156.0 387.7 770.3 913.8 1,214.9 646.1 963.2 1,488.2 1,977.5 2,342.4 Según datos nacionales de MARENA publicados en 200722, casi todas las municipalidades tienen unidades ambientales municipales (UAM), y todas estas unidades tienen la certificación de su concejo municipal. Sólo un municipio en Chinandega, uno en la RAAS (para otro no hay dato), dos en Estelí, uno en Matagalpa, y, ocho de nueve municipios en Madriz no tienen UAMs.23 Un estudio de 2005 que abarcó 10 municipios en Rivas, 7 (de un total de 10) en Chontales, 12 en Nueva Segovia y 5 de León Norte (miembros de AMULEON) encontró que 31 de los 34 tenían unidades ambientales, y los otros 3 tenían un funcionario de otra área de la alcaldía designado para tratar estos temas. En algunos casos, estas unidades son subordinadas directamente al Alcalde, como en Nueva Segovia; en los otros casos, la mayoría, son subordinados al área de Planificación y Proyectos. De los 34 responsables del tema ambiental, 23 son profesionales, 7 son técnicos superiores o medios, 2 son universitarios y 2 tienen nivel de secundaria.24 Como se 20 El autor explica: ―En los análisis siguientes, excepto en los del comportamiento global de las transferencias, se excluye el municipio de Managua, ya que la distribución de las transferencias de recursos presupuestarios se le calcula directamente (2.5 por ciento del total del monto) y el nivel de ingresos es igual al del resto de municipios juntos, razones por la que su inclusión con el resto de municipios distorsionaría las conclusiones.‖ 21 Moncada 2007 op. cit. 22 M. Reyes García 2007 Informe Final Subcomponente Gestión Ambiental Local. Segundo Proyecto de Municipalidades Rurales, Managua: MARENA, mayo. 23 Sin embargo, supimos de otros municipios que no tenían unidades, aunque tenían alguien asignado para tratar el tema. 24 Munguía et al. 2005 op. cit. 41 mencionó anteriormente, entre 2006 y 2007 en Carazo, se formaron unidades técnicas ambientales en 7 de sus 8 municipios. Cuadro 9. Oficina, Equipamiento y Presupuesto de Unidades Ambientales Municipales Estudiadas Municipio Numero de Personal Profesión o nivel académico Técnico medio forestal Espacio de oficina propio Sí Computadoras propias 2 Motocicletas propias 1 Camionetas propias 1 compartida El Castillo 1 San Carlos 1 Técnico medio agrónomo Sí 3 0 Bonanza (convenio) 3 Sí 1 (1 propia mas 1 comprartida) Macuelizo (convenio) 2 Sí 1 1 0 2006: C$115,000 + C$78,000 proyectos; 2007: C$36,000 + C$21,000 proyectos C$16,000 San Fernando (convenio) 2 Ingeniero Forestal, Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Forestal (estudiante 3 año) Ingeniero Agropecuario y técnico forestal (estudiante temporal) Ingeniero Agropecuario Compartida con admin. MARENAINAFORMAGFOR 1 2 2 0 C$55,000 Murra 2 Compartida con delegación distrital Sí Sí Sí 0 Ciudad Antigua (convenio) 2 Sí Sí Sí 0 El Jicaro (convenio) 1 Técnico Forestal Sí Sí Sí Santa Teresa 1 Agrónomo Sí No funciona 1 (propio del empleado) Compartida con alcaldía 0 2006: C$112,000** 2007: C$132,000** C$10,000 para forestal de C$54,000 ambiental C$65,490 unidad ambiental 2006: 112,000 2007: 123,000 Buenos Aires 1 compartido con planificación No hay unidad, resp. de planificación asume medioambiente Oficina de planificación De planificación De planificación Ingeniero Agropecuario y Ingeniero Forestal Ingenieros 0 0 Presupuesto asignado p/ forestal* US$16,000/ 3 años, de cooperación C$200,000 No hay presupuesto ni ambiental ni forestal 42 San Juan del Sur 1 Nandaime 1 Secundaria completa No tiene espacio hasta este año, compartido Compartida con unidad vivienda 0 0 0 C$150,000 de GTZ 1 1 0 No sabe Fuente: entrevistas * Solamente Santa Teresa y Murra incluyen salarios en este monto ** Total unidad ambiental. El presupuesto forestal es de C$10,000. Sólo 4 de 18 funcionarios de las unidades ambientales (22%) tenían menos de 6 meses en el trabajo, sugiriendo que los puestos en las Alcaldías han sido más estables que en INAFOR. Hay que tomar en cuenta sin embargo que 2007 no fue un año de cambios electorales en las alcaldías, por consiguiente hay más estabilidad actualmente pero no necesariamente en los momentos de cambios de administración. Es notable que en algunas municipalidades hay responsables de unidades ambientales que tienen entre 5 y 10 años en su cargo (San Carlos, Macuelizo, Bonanza, Ciudad Antigua y El Jícaro). También es notable que cuatro de estos cinco son alcaldías que tienen convenios con INAFOR. Según esta pequeña muestra de municipios, parece ser más probable también que los municipios con convenio tengan más de una persona asignada a la unidad ambiental, que sean ingenieros y que tengan oficina propia y equipo en computadoras y motos. Parece que sea más probable que tengan presupuestos, aunque sean pequeños, de la alcaldía (y no solamente de la cooperación). Se puede identificar dos indicadores importantes a nivel municipal de su compromiso, y su capacidad – compromiso porque demuestra su voluntad de invertir en el tema ambiental o forestal y capacidad porque hay que reconocer que puede haber compromiso y interés de un municipio pobre que simplemente no tiene la capacidad financiera (igual que hay compromiso de parte de INAFOR, pero no hay presupuesto suficiente para tener la infraestructura deseada). Estos son: la presencia de una unidad técnica ambiental formada, institucionalizada y con su propio personal, tomando en cuenta también el número de personal y su nivel académico o profesional una unidad que tiene su equipo para funcionar y un presupuesto de la alcaldía para cubrir sus gastos (y la relación entre ese monto y los ingresos por actividades forestales) Se menciona el presupuesto ―de la alcaldía‖ porque la presencia de la cooperación externa, proyectos y ONGs puede distorsionar los hallazgos. Por otro lado, la presencia de la cooperación o un proyecto puede ser evidencia también de la capacidad de la Alcaldía de atraer esas inversiones. Es decir, la cooperación puede ser en parte causa y en parte efecto de la capacidad. Tomando en cuenta el papel tanto de estos proyectos como de las asociaciones de municipios, lo importante es reconocer que la meta debe ser fortalecer la institucionalidad municipal y no remplazarla. Una lección importante es que los estudios técnicos tienen que ser diseñados para ser herramientas de la alcaldía; si no, solo quedan en papel. En este sentido otro indicador de 43 compromiso y capacidad puede ser la presencia y uso de herramientas de gestión como las ordenanzas y las políticas o planes ambientales o forestales. Según MARENA, 32 municipios tienen ordenanzas o resoluciones sobre planes ambientales municipales y gestión ambiental municipal; 52 las tiene sobre el control y regulación del aprovechamiento de los recursos naturales.25 Para aumentar el interés y compromiso de las autoridades municipales en estos temas, y para mejor garantizar la continuidad en el tiempo de este compromiso, hay que involucrar a la sociedad civil para que ejerza la presión necesaria sobre (y el control de) los funcionarios elegidos.26 Por ejemplo, una CAM fuerte puede influir en el presupuesto municipal para que la Alcaldía financie una unidad ambiental. Por otro lado, una alcaldía con visión puede utilizar la CAM para aumentar su propia capacidad de gestión. Según la Asociación de Municipios de Carazo, La Conquista es el municipio más pobre del departamento con poca capacidad financiera, pero por el liderazgo de la Alcaldía, tiene la mejor CAM. Tiene un plan municipal ambiental y un proyecto de fortalecimiento de la CAM. Las CAM pueden ser importantes en la discusión y elaboración de políticas y planes y también en su implementación.27 El director de una asociación de municipios en el Pacífico hizo el cálculo que C$150,000 sería lo necesario para tener una unidad ambiental con dos personas tiempo completo (C$100,000) y gastos de movilización (C$50,000). En comparación con el promedio de ingresos totales actuales de las municipalidades, esto sólo representa alrededor del 1.0%. Sin embargo, para municipios de Categoría H (los de menos ingresos) como La Conquista, el cual solamente tiene ingresos propios de menos de C$200,000 e ingresos de transferencias para gastos corrientes de otro C$1,000,000 (datos de 2005)28, este gasto representa una alta proporción (mas o menos el 12%). ¿Cómo es posible que Ciudad Antigua y Murra (departamento de Nueva Segovia), que también son municipios de Categoría H, logran tener no solamente una unidad técnica ambiental sino dos personas que trabajan en esas oficinas tiempo completo? En los dos casos, la Asociación de Municipios AMUNSE le proporciona uno de los dos técnicos, pero el otro es pagado de la planilla de la Alcaldía. También es notable que Murra recibió un poco más de C$100,000 en ingresos de la actividad forestal en 200629 (Ciudad Antigua recibió C$18,000). Gobiernos Regionales/ SERENA Los gobiernos regionales todavía tienen una desventaja grande por tener que negociar cada año su presupuesto en la Asamblea Nacional. Sin embargo, las transferencias del gobierno central a la RAAN han incrementado sustancialmente (ver Cuadro 10). En términos reales, el aumento ha sido menos pero es todavía significativo, subiendo casi un 70% desde 2003 para el Consejo de la RAAN y para el gobierno, han más que triplicado. En el sur han subido menos, en un 50% para el concejo y un 35% para el gobierno. 25 Reyes García 2007 op. cit. Ver A.M. Larson 2006 Politicas Forestales Nacionales y Locales: Institucionalidad para la participación ciudadana, Managua: Nitlapan-UCA. 27 CABAL 2006 op. cit. 28 INIFOM 2006, Anuario de las Finanzas Municipales 2005, Managua. 29 Según datos de INAFOR. Según datos de la Alcaldía, recibieron 72,000. 26 44 Cuadro 10. Transferencias del presupuesto nacional para las regiones autónomas Transferencias totales del gobierno central (miles de córdobas) 2003 2004 2005 2006 2007 27,856 33,758 36,260 40,131 57,479 Concejo RAAN 10,000 12,158 25,380 25,808 38,914 Gobierno RAAN 24,086 24,542 33,431 35,070 45,598 Concejo RAAS 11,800 11,458 13,653 17,203 19,615 Gobierno RAAS Fuente: Ministerio de Hacienda, hacienda.gob.ni La Secretaría de Recursos Naturales (SERENA) de la RAAN tiene cinco personas que trabajan en temas forestales, aunque solo el coordinador del componente forestal dedica el 100% de su tiempo a este tema, y los otros, cuarto a medio tiempo. De los cinco, cuatro son ingenieros forestales o agroforestales y una es ecóloga. El equipo tiene una gran continuidad, dado que todos han trabajado en SERENA desde su formación en 2002. La SERENA está subordinada directamente a la Dirección Ejecutiva del gobierno regional. La SERENA tiene su propia oficina en los edificios del gobierno regional. El componente forestal tiene su propia computadora y comparte otras con todos los técnicos de la oficina. Sin embargo, la oficina no tiene transporte asignado. Si necesita una moto o una camioneta, tiene que solicitarla al gobierno. Con respecto al presupuesto, SERENA tiene sus salarios asignados pero no sus gastos operativos. Para cada actividad tienen que solicitar fondos.30 En 2005 el concejo regional de la RAAN debía haber recibido C$ 1,034,338.17, y de la RAAS C$ 3,003,623.10, en concepto de ingresos por impuestos forestales, según datos de INAFOR (ver Anexo 5). Capacitaciones Se nota por la información disponible que hay una alta cantidad de capacitaciones hechas en los territorios sobre el tema ambiental, aunque hay menos sobre el tema forestal específicamente. Solo el Segundo Proyecto de Municipalidades Rurales de MARENA hizo: - capacitaciones dirigidas a las direcciones generales, direcciones territoriales y UAM/alcaldías • 46 actividades con 925 técnicos, 2003-2004 • 84 actividades con 2,494 técnicos, 2005-2007 - actividades de sensibilización y capacitación dirigidas a las UAM y otros actores municipales (comunitarios, estudiantes, productores, políticos, etc.) • 70 talleres e intercambios de experiencias con 1,143 participantes, 2003-2004 • 115 actividades con 5,500 participantes, 2005-2007 30 No fue posible conseguir una copia del presupuesto. 45 Entre las lecciones aprendidas de este proceso están: la importancia de ―alianzas estratégicas, la complementariedad de esfuerzos, y la coordinación, … acercando la institucionalidad del sector ambiental a la población.‖ También señala que la elaboración de normas como instrumentos de gestión ―no queden en mano de la institución rectora, sino que tengan un carácter descentralizado hacia las alcaldías‖, y que la asesoría y asistencia técnica de las delegaciones territoriales es ―indispensable‖.31 INAFOR hace capacitaciones para las delegaciones, especialmente sobre temas legales, interpretación de las leyes, y metodología de trabajo (guías, etc.). Actualmente hay una consultoría que visita las delegaciones para hacer capacitación sobre cartografía y GPS. Se hizo una capacitación en manejo forestal, hecho por CATIE. Según el coordinador territorial, hace falta más capacitación sobre cartografía con vínculo de SIG, técnicos de manejo forestal y silvicultural, agroforestería, y manejo comunitario. Algunos delegados también mencionaron las siguientes capacitaciones: - germoplasma y semillas (Banco de semillas León) - certificación forestal (consultor de INAFOR) - identificación de maderas preciosas ya aserradas (Servicio Forestal EU y CITES) - prevención y control de incendios (INAFOR central para la RAAN) - manejo de áreas protegidas (MARENA) El Departamento de Fomento de INAFOR hizo las siguientes capacitaciones en 2007: - manejo de regeneración (10 capacitaciones con productores, regentes, municipalidades y comunidades indígenas) - viveros (10 viveros de 100,000 plantas con distritos) - prevención de incendios (140 brigadas de 10 personas entrenado) - sanidad forestal (2 cursos) - plantaciones (4 cursos) Dentro de los territorios los delegados también hacen capacitaciones: - prevención y control de incendios a comunidades y el Ejército de la RAAN y también en otros municipios a comunidades campesinas - la ley forestal y la permisología a madereros, artesanos y público interesado, o a campesinos - manejo y establecimiento de plantaciones y de viveros a campesinos - las reglas sobre áreas protegidas a productores e instituciones Las Unidades Ambientales mencionaron las siguientes capacitaciones que ellas habían recibidas: - la ley de veda (AMUNSE-Progresio, otros MARENA) - la ley de delitos ambientales (INAFOR-AMUNSE, otros MARENA) - normas técnicas de manejo forestal (INAFOR) o manejo de bosques (CATIE) 31 Reyes García 2007 op cit. 46 - formulación de proyectos (AMUNSE) - incidencia ambiental (AMUNSE) - género (AMUNSE) - elaboración de términos de referencia (Prodelsa) - identificación y evaluación de proyectos (IPADE) - cursos de posgrado en gestión de cuencas (UCA) y política pública (UNI) - diplomado en pagos por servicios ambientales (UNAM) - inspecciones ambiéntales (MARENA) - manejo de desechos sólidos (CECSA) - uso de suelo y permisos ambientales (AMUC) - manejo de información geográfica (IPADE) - planificación estratégica forestal (FAO Facility) - gobernanza forestal (gobierno regional-GTZ) Las UAM habían hechas capacitaciones sobre los siguientes temas en su municipio: - ley general del medio ambiente a comunidades del municipio - modelo simplificado de aprovechamiento forestal a las comunidades de Bonanza - legislación y marco legal a brigadas, CAM, productores - manejo de cuencas a brigadas, CAM, productores SERENA ha impartido varias capacitaciones y talleres en los municipios de la RAAN: - prevención de incendios (después del huracán Félix) con comunidades y técnicos municipales - validación de áreas forestales comunitarios en comunidades indígenas - desarrollo de planes estratégicos municipales AMUNIC también ha hecho capacitaciones sobre temas forestales cuando las alcaldías lo piden. Por ejemplo coordinaron con INAFOR en Ciudad Sandino para que impartiera talleres sobre viveros, plantaciones y manejo. En El Rosario Plan Nicaragua financió un taller sobre este mismo tema para técnicos de la Alcaldía, brigadas ecológicas, promotores de salud y líderes comunitarios. Además, AMUNIC coordina con el Instituto Centroamericana de Administración Pública (ICAP) para que técnicos municipales participen en el diplomado de gestión ambiental en Costa Rica. El diplomado es de 6 meses, tres meses presenciales y tres meses trabajando en un proyecto para su municipalidad. Hasta ahora han participado 20 técnicos de unidades ambientales de todas partes del país, mas 4 que están en el curso actualmente. AMUNIC esta formando una red de gestores ambientales para seguir capacitando y retroalimentando los participantes en ese diplomado. Un participante dijo que entre varios talleres y diplomados, esto ha sido el más útil por ser más dirigido al perfil de su cargo. Aunque no son capacitaciones, hay otras herramientas útiles que se deben mencionar como las guías y folletos sobre la gestión ambiental y forestal. Por ejemplo, hay una guía metodológica para elaborar planes ambientales (PAM) por Fuentes y Castillo (s.f.); y una guía sobre la 47 implementación de la ley ambiental por Jarquín, Ortega y Jorge (1998), Guía práctica sobre derechos y responsabilidades ambientales en Nicaragua. Con tantas capacitaciones uno podría preguntarse ― ¿por qué hacer más?‖ El problema no es solamente la rotación de personal, lo cual afecta la calidad de las gestiones y el seguimiento y la continuidad de las capacitaciones. El problema es también que siempre hay más que aprender: el contexto cambia, hay nuevas leyes, hay nuevos experimentos para solucionar los problemas, y hay nuevos problemas y/o problemas que no se resuelven fácilmente. Como dice Munguía et al. (2007), para la gestión ambiental y forestal se necesita no sólo práctica sino también visión. No son temas sencillos. Es necesaria la capacitación permanente. 48 SECCION II : PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION I. Introducción Antes de proceder con la presentación de la propuesta de descentralización, esta introducción presenta un breve resumen de los propósitos y la organización de esta sección. La(s) propuesta(s) de descentralización están basadas en las tres esferas que abarca el diagnóstico presentado en Sección I de este informe (desconcentración de INAFOR, descentralización a los gobiernos municipales y ―regionalización‖ de los gobiernos regionales). Entre otras cosas, están fundamentadas en el principio de separación de funciones, el fomento de la participación municipal y el respeto y apoyo a la autonomía regional. Los objetivos que guiaron la formulación de estas propuestas son32: - generar propuestas concretas y pautas que sirvan de guía al INAFOR para establecer negociaciones directas con los Gobiernos Municipales y Regionales - hasta donde sea posible, contemplar propuestas basadas en el marco legal actual o cambios menores a nivel de resoluciones y disposiciones; sin embargo, algunas de las preocupaciones o demandas importantes33 sí implican, o podrían implicar, cambios legales - garantizar una transferencia gradual y responsable de funciones con el propósito de facilitar los trámites a los usuarios y fortalecer la gestión del desarrollo forestal sostenible en los territorios - promover la gestión de la administración y control forestal eficiente, eficaz y transparente La sección sobre INAFOR (capítulo II) se concentra en el tema de la segregación de funciones. El capítulo III sobre los Gobiernos Municipales propone una estrategia de descentralización basada en el liderazgo e acompañamiento de INAFOR. El capítulo IV sobre las Regiones Autónomas recopila algunas de las propuestas que están empezando a circular y resume algunas pautas para una estrategia de regionalización. Cada capítulo recopila las lecciones más importantes del diagnóstico y también, donde sea relevante, de otras experiencias, y está organizado según los propósitos y la naturaleza del tipo descentralización que contempla. 32 Estas metas fueron acordadas en la reunión del comité técnico el 8 de Febrero, 2008, y/o fueron especificadas por el Director de INAFOR William Schwartz y transmitidas a través de un correo electrónico de Erick Blandón el 13 de Febrero, 2008. 33 Esto se refiere, en particular, a las funciones de INAFOR relacionadas con los procesos administrativos, y algunos aspectos de las propuestas de ―regionalización‖. 49 II. INAFOR Meta: la separación de funciones Mecanismo: segregar funciones entre niveles y/o entre Direcciones La separación de funciones requiere de la división de responsabilidades – normar, administrar, controlar, auditar, procesar y sancionar – entre diferentes entidades para disminuir ―el riesgo de que se puedan producir errores o irregularidades‖. Como la Ley Forestal actual establece que INAFOR es el responsable de casi todas estas funciones, la propuesta contempla la segregación de éstas, principalmente, dentro de la misma institución, aprovechando la estructura institucional desconcentrada. La propuesta de estructura de funciones contempla modificaciones en las siguientes secciones de este documento en la medida que se trata de las regiones autónomas y gobiernos municipales con convenios de delegación de funciones. A. Insumos para la propuesta (1) Actualmente, INAFOR está encargado de proponer normas a MAGFOR, la administración de todos los permisos de aprovechamiento, el control y monitoreo del aprovechamiento, la auditoría, y el procesamiento y sanción de delitos administrativos. Una gran parte de estas funciones es la responsabilidad directa de los delegados municipales de INAFOR (administrar y controlar el aprovechamiento, procesar y sancionar delitos). (2) Los delegados municipales tienen responsabilidad, en promedio, por dos municipios cada uno. En el Pacífico, hay delegados que suelen atender a cuatro municipios, mientras en los distritos donde hay más bosque y aprovechamiento (I, II, III, IX y X), cada delegación, entre delegados y inspectores, atienden más área y volumen aprovechado con menos presupuesto. Aunque el presupuesto de INAFOR ha aumentado significativamente en los últimos dos años, el sector forestal todavía no tiene el presupuesto necesario para optimizar el sistema nacional de verificación forestal. (3) Los delegados municipales tienen una carga de trabajo fuerte, y mucha responsabilidad. En algunos distritos, sienten la necesidad de apoyarse mucho en la oficina central, y en muchos otros quisieran tener más apoyo. Su trabajo depende no solamente de capacidades técnicas forestales sino también de habilidades de coordinación, negociación de conflictos, cabildeo, etc. Muchos delegados pidieron más capacitación y acompañamiento. (4) Con respecto al tema de control, hay que tomar en cuenta distintos esferas: el control del trabajo del personal, de la implementación de los planes de manejo (incluyendo el control del regente y el permisionario), de la actividad ilícita, de la industria y del ecosistema (de la cual la madera es solo uno de sus recursos). Siempre tener claro a cual actividad se refiere puede ayudar a aclarar funciones y también a coordinar funciones con otras entidades como los gobiernos municipales en particular. Este tema se retoma en el estudio sobre la simplificación de trámites. 50 (5) Los delegados municipales investigan, procesan y sancionan delitos administrativos. Como se mencionó en el diagnóstico, mucha gente (aunque no los abogados) cree que el hecho de ser investigador y el juez sobre las anomalías hace al delegado ―juez y parte‖. Tal vez más importante aún es el problema que los delegados no se sienten en la capacidad de analizar todos los casos con suficiente conocimiento de la ley para asegurar que toman las decisiones correctas. También, los delegados comentan que es difícil mantener una relación de supervisión y control en los ámbitos municipales donde muchas veces tienen relaciones de amistad con los regentes. El problema es similar con respecto a las Alcaldías: su trabajo depende de la posibilidad de mantener una buena relación con ellas, a veces en términos muy prácticos (les da espacio para su oficina o cuentan con ellos para la coordinación de actividades), que interfiere con su capacidad de ―controlar‖ cuando éstas exceden su mandato (con o sin convenios). B. La propuesta - Segregar las funciones claves entre las diferentes entidades dentro de INAFOR: en particular esto se refiere a los delegados municipales Aliviar la carga de trabajo y responsabilidad de los delegados municipales Administración, control y auditoría La propuesta contempla algunos cambios para cumplir con estos dos objetivos. El primero es trasladar las funciones de control y monitoreo del aprovechamiento (permisos) desde las delegaciones municipales a las delegaciones distritales de INAFOR. Las delegaciones municipales tendrían la función principal de administración de permisos y del fomento (el tema de anomalías se discute en la siguiente sección). El trabajo de fomento incluye la coordinación con otras instituciones y entidades locales y, donde hay convenio, el delegado municipal debe dar apoyo y ser acompañante de ese proceso (ver propuesta de descentralización).34 Las delegaciones distritales tendrían la función de coordinación del control y monitoreo. Además del control del personal y coordinación de actividades de las actividades planificadas en las delegaciones municipales y el distrito, ellos coordinarían el control de la actividad forestal a través de los inspectores. Esto incluye el control de regentes, permisos, industria y convenios con las Alcaldías. Para llevar a cabo este trabajo, los inspectores cambian del perfil actual – principalmente de controlar la madera en los puestos de control – a otro perfil con un nivel técnico mayor; también se tendría que contratar más personal para este puesto. Su trabajo de control empieza después de la entrega de permisos; es decir, cualquier inspección que se llevan a cabo como parte del proceso administrativo para conseguir el permiso queda en las delegaciones municipales (ver informe sobre simplificación de trámites). La Dirección de Coordinación Territorial sigue con la responsabilidad principal del control y monitoreo de manera periódica del trabajo de las delegaciones y de los regentes y 34 Según las entrevistas para el diagnóstico, el control de los convenios también es responsabilidad actual de los delegados municipales, aunque no aparece en la ―Descripción de Cargo de Trabajo‖ que nos facilitaron para Acoyapa (posiblemente porque Acoyapa no tiene convenio). 51 permisionarios, a través de su Departamento de Monitoreo y Seguimiento. Esto es y ha sido una especie de auditoría interna. Con respecto a la auditoría, sin embargo, se recomienda que haya una entidad fuera de esta Dirección para hacer la auditoría interna del sistema entero y para coordinar las auditorías externas (la Dirección de Coordinación Territorial se ha coordinado con las pocas auditorías externas que se han hecho hasta ahora). Sin embargo, esto es el tema de otra consultoría, por consiguiente las recomendaciones aquí son muy preliminares y solamente tomando en cuenta el tema de la segregación de funciones. Los principales responsables del control de ecosistemas, y apoyo en el control de las actividades ilícitas, serán los gobiernos municipales y las instituciones ligadas a las políticas locales forestales y ambientales, como las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y las Comisiones Municipales Forestales (COMUFOR). Estas comisiones pueden jugar un papel de vigilancia en general, además de fomento, formulación de políticas, etc. Procesamiento y Sanción de Anomalías En el taller de discusión sobre esta propuesta (24 Abril 2008), no se logró el consenso sobre el tema de las anomalías. Por un lado, se acordó que los delegados municipales deben seguir abriendo los procesos, lo cual también está establecido por ley. Por otro lado, con respecto a la decisión o sanción, sin embargo, algunos participantes creían que esto debe seguir como la ley establece actualmente (el delegado municipal), y otros proponían que se hiciera en otro nivel. Se propuso el nivel del delegado distrital, pero hubo preocupaciones (1) por la cantidad de trabajo que esto implicaría y (2) por la misma falta de conocimiento de la ley que expresan los delegados municipales. Quien sea que tome esta decisión, se propuso tener apoyo legal a nivel de los distritos. Dado la dificultad económica de cumplir con esta propuesta, sin embargo, se hizo la solicitud de que los asesores legales a nivel central sean asignados para atender a territorios específicos, para que cada delegación tenga una persona a quien recurrir en caso de necesitar asesoría. Aunque no se logró hablar en el taller más allá de estos primeros procesos, parece lógico que el Recurso de Revisión no debe ser procesado y resuelto por el mismo delegado municipal. Este cambio, sin embargo, implica revisiones de las leyes 290 y Decreto 73-2003. Estos cambios legales deben contemplar que la decisión sobre el Recurso se tome en un nivel superior al que toma la decisión en el primer proceso. Relación con las Municipalidades Los delegados municipales deben tener una relación directa de seguimiento, acompañamiento y apoyo a las oficinas técnicas municipales, en particular donde hay convenios entre INAFOR y la municipalidad. Esta relación debe ser facilitada por una oficina central de apoyo y coordinación municipal, como parte de la estrategia de descentralización de INAFOR. Actualmente existe personal que esta encargado de las relaciones con las municipalidades, pero no tienen una ubicación clara en las estructuras de INAFOR y tampoco tiene una unidad propia (ver la 52 siguiente sección de este informe para más información sobre el papel de esta oficina o unidad). El distrito, como la entidad principal de control y monitoreo, debe ejercer el control sobre los convenios. Cuadro 11: Propuesta(s) de Segregación de Funciones de INAFOR Entidad/ Actor Delegado Municipal INAFOR Funciones Actuales* -administración de permisos (comercial y no comercial -control y monitoreo de implementación de permisos (aprovech e industria) / evaluación de regentes -seguimiento y control de convenios con Alcaldías -procesamiento y sanción de anomalías (admin.) -desarrollo de planes que integran los diferentes actores locales en el fomento (Alcaldías, ONGs, población etc.) Propuesta -administración de permisos comerciales (ver simplificación de tramites sobre permisos no comerciales y otros) -seguimiento y apoyo de convenios con Alcaldías (ver sección sobre municipios) -procesamiento de anomalías -sanción de anomalías (?) -desarrollo de planes que integran los diferentes actores locales en el fomento (Alcaldías, ONGs, población etc.) a nivel municipal Delegado Distrital INAFOR -coordinación y supervisión de delegaciones municipales (POAs, recursos humanos, financieros etc.) -control y supervisión del aprovechamiento -coordinación y ejecución de estrategias de participación ciudadana Inspectores de INAFOR (unidad ejecutor debajo de la Delegación Distrital) -apoyar a los delegados municipales -control y monitoreo en puestos de control -coordinación y supervisión de delegaciones municipales -coordinación de control y monitoreo de todos los aspectos del aprovechamiento lícito, ilícito e industria (a través de inspectores) -control de convenios y los permisos que otorgan las Alcaldías (a través de inspectores) -coordinación y ejecución de estrategias de participación a nivel de distrito -sanción de anomalías (?) -apoyar a los delegados distritales -control y monitoreo del aprovechamiento forestal e industria, incluyendo evaluación de regentes, permisionarios y Alcaldías División de Coordinación Territorial -supervisión y apoyo a las delegaciones -promoción y seguimiento de convenios con gobiernos municipales (y otros) -vigilancia del aprovechamiento; aprobación, evaluación y fiscalización de planes de manejo -supervisión y apoyo a las delegaciones -promoción y seguimiento de convenios con gobiernos municipales (a través de Oficina de Apoyo Municipal, ver abajo) -control y monitoreo de manera periódica de las delegaciones y el aprovechamiento a través del Dept de Monitoreo y Seguimiento -(también se puede hacer este control y monitoreo a través de auditores forestales contratados) Dept. de Monitoreo y Seguimiento (unidad ejecutor debajo de la División de Coordinación Territorial) -seguimiento a los planes de manejo, las industrias madereras y los regentes -en la práctica: control y monitoreo de una muestra de delegados municipales, planes de manejo y regentes (supervisión periódica) -control y monitoreo de una muestra de delegaciones distritales con sus ramales municipales, tanto a nivel de Alcaldía e INAFOR, que incluye revisión de administración, visitas de campo y evaluación de regentes 53 Oficina de Auditoria Interna INAFOR ** -auditoria financiera interna -auditoría no solo financiera sino también del aprovechamiento y de las unidades de INAFOR relevantes y los firmantes de convenios -coordinación de la auditoría externa en todo el sistema Oficina de Apoyo Municipal INAFOR (Nueva, central), debajo de la División de Coordinación Territorial No existe (hay personal en la División de Coordinación Territorial pero no tiene una ubicación clara ni es una unidad propio, hacen solamente algunas de las funciones contempladas) -capacitación y facilitación de acompañamiento de Alcaldías -seguimiento y apoyo de convenios con Alcaldías -ver sección sobre gobiernos municipales para mucho mas detalle Alcaldías, CAMs, COMUFORs -participan en la administración y el control de permisos -control de ecosistemas y participación en control de extracción sin permiso -recibir información sobre todo aprovechamiento para control y fomento -participación en lo que dice la ley (Audiencia Pública) -participación en lo que se define en convenios (permisos menores, ver Simplificación de Trámites) *Las funciones mencionadas aquí son el resultado de la revisión del Manual de Organización (los que allí aparecen) y la Descripción de Carga de Trabajo de los delegados municipales y distritales, y entrevistas con delegados y con la Dirección de Coordinación Territorial. Solo se mencionan las funciones principales que son los mas relevantes para la segregación de funciones. **La propuesta sobre la auditoría forma parte de otra consultoría; esto es una propuesta muy preliminar. Nota: En esta esquema, las funciones de administración y control quedan dentro de la Dirección de Coordinación Territorial pero en distintos niveles territoriales. El Departamento de Monitoreo y Seguimiento, debajo de esta Dirección, también ejecuta un especie de auditoría por la forma en que se concibe el control en ese nivel. C. Necesidades para la Implementación En el taller de discusión sobre esta propuesta, se hicieron algunas sugerencias o solicitudes sobre los cambios o recursos necesarios para llevar a cabo las funciones antes mencionadas. Cambios Estructurales En el interés de disminuir la cantidad de trabajo tanto de los delegados distritales como municipales, y así lograr un mejor control del sector, se mencionó el ―ideal‖ de tener un delegado por municipio. Sin embargo, tomando en cuenta las restricciones económicas, se pidió un análisis de la conformación de los distritos y su revisión de acuerdo a las operaciones forestales. Un cambio en la estructura de los distritos no implica cambios legales. 54 Recursos Humanos También se hizo la solicitud, mencionada arriba, de tener un asesor legal por distrito, sin embargo, siendo consiente sobre las limitaciones presupuestarias, se acordó pedir que la asesoría legal sea asignada para responder a un territorio específico. A nivel de distrito, se pidió tener un responsable de industrias forestales. Por ejemplo, se podría contratar un inspector que se especializa en industria en los distritos con más presencia de industrias. Con respecto al control y monitoreo, habría que aumentar el perfil técnico de los inspectores forestales y contratar mas personas para estos puestos. Equipo e Infraestructura Se pidió: -GPS y equipos de computación, incluyendo software para SIG como Arcview -Mobiliario de oficina para las delegaciones municipales (archivadoras, escritorios, sillas) -Equipos dasometricos -hojas cartográficas Se recomendó formular un proyecto para la construcción de oficinas en las delegaciones distritales o bien para el acondicionamiento de locales estatales para el funcionamiento de las oficinas de INAFOR. Capacitaciones Los participantes mencionaron las siguientes solicitudes de capacitación en administración y coordinación: -sistemas internos de manejo administrativo -procesos administrativos para anomalías -formatos y guías (papelería interna de INAFOR) -metodologías de capacitación También se hicieron solicitudes de capacitación sobre temas técnicas en la siguiente materia: -cartografía y SIG -sistemas agroforestales -ordenamiento forestal -silvicultura -medición forestal -dendrología forestal -tecnología de la Madera 55 III. Descentralización a los gobiernos municipales Meta: fomentar la participación responsable de los gobiernos municipales en la gestión forestal sostenible Mecanismo: firmar convenios de cooperación INAFOR – Gobiernos Municipales de manera piloto como parte de una estrategia de descentralización que incluye el acompañamiento y la creación de capacidades Nicaragua tiene la ventaja y el reto de construir la gestión municipal forestal sobre la base de las instituciones locales ambientales. Esta situación presenta una ventaja en el sentido que ya ha habido mucho trabajo anterior con las municipalidades respecto a la preocupación por el cuido del ambiente y los recursos naturales, incluso en la formación de instituciones como las unidades técnicas y comisiones ambientales, y los planes, políticas y ordenanzas relacionados al tema. También presenta un reto para INAFOR por la dificultad de tomar el liderazgo respecto a la gestión de los recursos forestales, lo cual incluye una reorientación del pensamiento de tendencia ambientalista que desconfía del aprovechamiento hacia una gestión a favor del aprovechamiento sostenible, y según el nuevo borrador de política forestal, hacia una gestión que favorece más a los dueños de bosque. El desarrollo de una estrategia de descentralización presenta una plataforma y una oportunidad para hacer esto. La propuesta para la estrategia se hace en base a la decisión de no buscar cambios inmediatos en las leyes actuales del país. Sin embargo, se propone que el proceso contemple cambios a mediano plazo, creando mientras tanto las condiciones necesarias para que sea posible descentralizar a través de la ley en vez de los convenios. Este propósito genera más confianza en el proceso y también toma en cuenta el hecho que el convenio no representa una modalidad de descentralización según las mismas definiciones en las leyes del país. El mecanismo del convenio tiene desventajas: - la participación municipal se establece como privilegio que se puede retirar, en vez de ser un derecho y una responsabilidad que hay que asumir por el bien de la población y los recursos esta realidad interfiere con la dinámica de control local, porque la decisión sobre la participación municipal se toma desde INAFOR tiene el riesgo de fomentar el abuso al corto plazo por ser visto como una forma de acceder a recursos de manera temporal, antes que se retire. También hay que dejar planteada la opción de considerar cambios mayores. Hay varios funcionarios de INAFOR y también otros actores que han propuesto que – a largo plazo – las delegaciones municipales de INAFOR pasen a ser oficinas municipales de las Alcaldías. Esta opción no se desarrolla aquí, pero no sería incompatible con la separación de funciones actualmente contemplada en la propuesta. 56 A. Insumos para la propuesta Lecciones aprendidas en Nicaragua (1) Los convenios de delegación de funciones no han sido, en general, buenos experimentos para la descentralización. Se dieron sin acompañamiento, monitoreo o seguimiento de INAFOR; en algunos casos se dieron abusos de poder, defendiéndose las Alcaldías en los mismos convenios. A pesar de los problemas, su mayor éxito fue mejorar la relación entre Gobiernos Municipales e INAFOR después de un período de mucho conflicto. Se pueden construir nuevos convenios sobre esta nueva base. (2) Hay Alcaldías que han abusado de su poder, con y sin convenios. Sin embargo, no se debe confundir el interés político de los Alcaldes y sus Asociaciones de defender su autonomía y autoridad como líderes legítimos de sus jurisdicciones con los abusos de poder y violaciones claras de la ley. (3) Los técnicos ambientales municipales responsables pueden ser un aporte para los delegados de INAFOR. En particular pueden aliviar la carga de trabajo, y también muchas veces conocen mejor el ámbito social y político local. (4) Se puede estimar el nivel de compromiso y capacidad técnica de un gobierno municipal en el tema ambiental-forestal por: el personal, presupuesto y equipo (de oficina y transporte) que dedica la Alcaldía a su oficina ambiental; la existencia y el uso de resoluciones locales sobre el tema; el uso de los ingresos de los impuestos forestales. (5) En general los delegados de INAFOR han visto la participación de los gobiernos municipales en la gestión forestal principalmente como una manera de aliviar su carga de trabajo, y no como su derecho o deber como máximos líderes a nivel municipal. Lecciones aprendidas en otros países35 (1) La descentralización demasiado rápida, sin acompañamiento y control, incluyendo la carencia de mecanismos claros de rendición de cuentas ―hacia arriba‖ y ―hacia abajo‖, puede fomentar el abuso del poder y de los recursos forestales (por ej., Indonesia). (2) Los gobiernos municipales, en general, no tienen mucho interés en una nueva carga de trabajo que no trae beneficios (a) políticos y/o (b) económicos. Un programa efectivo de descentralización busca fomentar el reconocimiento del beneficio político de la gestión forestal 35 Insumos importantes para esta sección incluyen varios documentos del proyecto BOSCOM/INAB de Guatemala y varias entrevistas y consultas con su director, Yovani Alvarado; y dos revisiones de la literatura internacional sobre el tema (A.M. Larson 2005 ―Democratic Decentralization in the Forestry Sector: Lessons Learned from Africa, Asia and Latin America,‖ en C. Colfer y D. Capistrano, eds. The Politics of Decentralization: Forests, People and Power, Earthscan: London, pp. 32-62; A. Larson y F. Soto, ―Decentralization of Natural Resource Governance Regimes,‖ Annual Review of Environment and Resources 33, 2008). 57 sostenible, según las características de cada municipio (incluso escasez de agua)36, además de fomentar ingresos hasta donde sea posible. (3) Sin embargo, ―la sostenibilidad del proceso en Guatemala esta más fundamentada en la parte social y política que la financiera‖ (Alvarado, com. pers.). Es decir, cuando la oficina forestal/ambiental se orienta mediante procesos participativos y atiende a las necesidades de la población (―servicio social‖), se fomenta la confianza en el gobierno municipal (―interés político‖). (4) Elementos claves de éxito son: - La generación de un clima de confianza (instituto forestal- gobiernos municipales) y no de conflicto (gobiernos, sector privado, ciudadanos en general) el interés y motivación del gobierno municipal, incluyendo el Alcalde, el Consejo y el técnico encargado del tema el compromiso de parte de la administración forestal del Estado con el proceso el apoyo de instituciones que fomentan la comunicación, coordinación y consenso como consejos de desarrollo, mesas de concertación el apoyo de mecanismos financieros como incentivos forestales (5) El éxito depende en gran medida de ―la actitud e iniciativa‖ de los técnicos que dirigen estas actividades, todavía más que su formación académica, aunque los técnicos idóneos tienen las dos cosas. El proceso de selección del técnico forestal municipal fue una parte muy importante de la formación de estas oficinas en Guatemala. (6) La participación de los gobiernos municipales, en alianza con el Instituto Forestal, permitió que éste extendiera su cobertura estratégica ―de llevar la gestión de los servicios forestales hacia las comunidades más lejanas y ha fortalecido el liderazgo de las autoridades municipales‖ (evaluación Guatemala). (7) La participación de los gobiernos municipales en la gestión forestal ha fomentado ―un cambio en la percepción de las municipalidades en relación con su responsabilidad en el manejo de los recursos naturales del municipio‖ (evaluación Guatemala). B. La propuesta de descentralización Principios y metas (1) Según la ley, los gobiernos municipales son los responsables principales del desarrollo socioeconómico y de la conservación del ambiente y los recursos naturales de su jurisdicción municipal. Según la Constitución, su opinión tiene que ser tomada en cuenta antes de la autorización de contratos de explotación de recursos naturales. La estrategia de descentralización debe fomentar la capacidad de los gobiernos municipales de llevar a cabo estas funciones de 36 Por ejemplo, un buen técnico resulta en más personas atendidas, lo cual resulta en más apoyo político para el gobierno municipal. 58 manera responsable. Esto debe ser el énfasis o espíritu de los convenios y no simplemente la delegación de permisos. (2) La descentralización debe respetar el principio de la separación de funciones. (3) Debe estar basado en la gradualidad, la creación de capacidades y el respeto mutuo entre INAFOR y las municipalidades. (4) Se debe construir la legitimidad e institucionalización de este proceso, en particular en común acuerdo entre INAFOR y las asociaciones municipales como AMUNIC. Esto incluye las metas a corto, mediano y largo plazo y el trabajo en conjunto para fomentar la gestión forestal responsable y controlar las acciones ilegales de los gobiernos municipales. La selección de municipios (1) Los municipios para un pilotaje deben tener un alto potencial para el éxito, para así mejor aprender haciendo, construir una base más fuerte para la extensión a otros municipios y poder utilizarlos como ejemplo para ésos también. La experiencia de Guatemala encontró tres variables entre los más importantes para el éxito, con respecto a la selección de municipios para trabajar en sus primeras fases en la formación de oficinas forestales municipales. Estos incluyen: - el nivel de la actividad forestal (medido en términos de permisos otorgados), - el potencial forestal (de manejo o de reforestación) y - el interés del Gobierno Municipal (pero no solo del Alcalde sino de todo el gobierno). (2) Las primeras dos variables son importantes en parte por la generación de fondos. En Nicaragua el potencial económico varía con respecto a Guatemala (donde hay un fondo importante de incentivos forestales para la reforestación) según las fuentes de financiamiento (proyectos que podrían ser financiados por FONADEFO, por ejemplo, o por la cooperación externa). La generación de fondos de parte de las municipalidades tiene fines prácticos pero también estratégicos: el apoyo de INAFOR en la generación de fondos también promueve la confianza entre las dos instituciones. (3) Un análisis de AMUNSE en Nueva Segovia llegó a la misma conclusión sobre la importancia del interés del gobierno municipal. Esto sugiere que es más importante trabajar con municipios interesados, en varias regiones del país, que con un bloque de municipios ubicados en un solo departamento. El interés puede incluir los indicadores mencionados en Lecciones Aprendidas en Nicaragua, numeral (4). Aspectos institucionales (1) Se recomienda establecer un equipo, división o programa dentro de INAFOR que se encarge de negociar, dar seguimiento y facilitar las relaciones entre INAFOR y los gobiernos municipales. El equipo puede ser pequeño; no debe remplazar el trabajo de las otras oficinas sino facilitar las relaciones necesarias para que las municipalidades tengan el apoyo en la formación de capacidades y otros aspectos relevantes en cada una. Este equipo debe tener las capacidades no solo técnicas sino también sociales y políticas necesarias para llevar a cabo este trabajo. Para 59 que avance el proceso, debe tener una clara visión de los propósitos de la descentralización y ser sus promotores dentro de INAFOR. Abajo se refiere a este equipo genéricamente como la ―oficina de apoyo municipal‖. (2) La dirección de INAFOR y esta oficina de apoyo municipal deben fomentar, dentro del mismo personal de INAFOR, el entendimiento de los principios y metas presentados en secciones anteriores, para la apreciación del proceso de descentralización hacia las municipalidades. (3) INAFOR debe formular un estudio base que se lleve a cabo con los municipios indicados y metas e indicadores de éxito. Se deben programar y llevar a cabo reuniones de seguimiento cada tres meses; deben ser ―sistemáticas, periódicas y promovidas desde fuera porque de otra forma no se realizan‖. Sin embargo, la calidad del acompañamiento es más importante que la cantidad: este ―debe ser orientado a promover cambios‖ (evaluación Guatemala). (4) Los técnicos municipales deben, por ley, ser acreditados por INAFOR. Se puede desarrollar un proceso de acreditación conforme a las capacidades necesarias para llevar a cabo las responsabilidades municipales establecidas en los convenios. Como esto no contempla, por lo menos el momento, la administración de permisos mayores/ comerciales, esta acreditación no tiene que ser a nivel de regencia. Si en un futuro se contempla la entrega de estos permisos por los gobiernos municipales, se podría exigir el nivel de regencia. Pautas sobre los convenios (1) Los convenios hasta ahora han sido muy generales y sin procedimientos establecidos para llevar a cabo cada uno de las responsabilidades acordadas; tampoco han aclarado aspectos sobre seguimiento, acompañamiento, capacitación o sanciones. Cada función de la municipalidad debe contemplar a) la capacitación y asistencia técnica necesaria y quien lo va a ofrecer (cual oficina de INAFOR u otra institución/organismo firmante), b) el equipo requerido y como se va a conseguir, c) el aporte financiero necesario y quien lo va a financiar o a que fondo se piensa aplicar. El convenio debe aclarar las actividades que se consideran sujeto a sanción y las sanciones que serán aplicadas en cada caso. (2) Los convenios pueden incluir no solamente INAFOR y el Gobierno Municipal sino también otros actores importantes como MARENA, comunidades indígenas, las Asociaciones de Municipios, y otros, cada uno con su papel definido. Por ejemplo, un contrato con INAFOR podría incluir financiamiento y capacitación de una ONG u otra entidad que trabaja en el municipio. Sin embargo, INAFOR debe tener la primera responsabilidad sobre su seguimiento y monitoreo. (3) Los convenios pueden y deben contemplar el apoyo con respecto a funciones que ya son descentralizadas o que son compartidas, como el fomento forestal, en el sentido que, en vez de ser convenios de delegación de funciones, sean convenios de apoyo institucional a la capacidad municipal para fomentar la gestión forestal sostenible. 60 (4) Como estrategia de mediano plazo los convenios deben tener vigencia no de un año sino de dos para empezar, aunque habría que vigilar todavía más por su cumplimiento en períodos de cambio de gobierno. (5) La municipalidad debe comprometerse a: - asignar personal, local y mobiliario mínimo - asignar medio de transporte y combustible - tener/contratar el técnico adecuado para el tema forestal, conseguir su acreditación según el proceso establecido por INAFOR, y apoyar su participación en los otros procesos de formación de capacidades desarrolladas - mantener informado al delegado municipal de INAFOR sobre todas las actividades forestales que se llevan a cabo de parte de la Alcaldía, incluyendo los permisos, actividades de control, etc. - crear un fondo forestal municipal de todos los ingresos forestales para reinvertir en la actividad forestal/ambiental - desistir de actividades consideradas ilegales por las cortes nacionales - promover la participación de dueños de bosque, comunidades indígenas y la ciudadanía en general en la gestión forestal sostenible - exigir y dar seguimiento a la reforestación (o cuido de la regeneración donde sea relevante) en todos los casos de permisos entregados por la Alcaldía (6) INAFOR debe comprometerse a: - apoyar a la coordinación y seguimiento de las actividades del técnico forestal, informar a y coordinar con el técnico forestal y la Alcaldía en general con respecto a todas las actividades forestales que INAFOR se lleva a cabo en el municipio, incluyendo permisos, actividades de control, etc. (la delegación municipal) - incluir a la Alcaldía en todo lo que exige la ley y tomar en cuenta su opinión sobre la entrega de permisos37 - coordinar con las Alcaldías y las oficinas técnicas en su planificación de actividades y en la organización del acompañamiento, capacitación y asistencia técnica, de parte de su ―oficina de apoyo municipal‖ - garantizar la capacitación necesaria para la acreditación del técnico - monitorear y controlar los permisos otorgados por INAFOR y por la municipalidad y aplicar sanciones en su debido caso, de parte de su delegación distrital - apoyar a las municipalidades en su capacidad de acceder a los fondos disponibles para el apoyo a la gestión forestal sostenible, como FONADEFO, futuros fondos REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación en Países en Desarrollo) (7) Actividades a descentralizar: 37 Actualmente esto aparece en los convenios como la entrega de permisos de manera mancomunada. Creo que esta correcto, en principio, no entregar permisos sin que la Alcaldía este de acuerdo, dando los argumentos necesarios para convencerla si esta equivocada. Esto ya se esta haciendo mucho en la práctica. Sin embargo, creo que, a mediano plazo, la meta debe ser crear la confianza y los acuerdos necesarios para que no sea necesario consultar sobre cada uno de los permisos. Tampoco sería necesario que dos técnicos participan en las inspecciones de campo para los mismos permisos, así ahorrando tiempo, trabajo y gastos. 61 - los permisos menores (no comercial y comercial urbano, por ejemplo) - el transporte dentro del municipio - apoyo para el control del transporte de madera - control sobre tala y comercio ilegal y de cambios de uso de la tierra - otras actividades que se acuerdan entre las partes y que respetan los principios de la estrategia de descentralización y las leyes en la materia (8) El primer paso para la municipalidad en función del convenio es hacer su POA de actividades forestales, con metas y actividades específicas, con el apoyo de INAFOR (si es necesario) y en coordinación con INAFOR. (9) Otro paso importante para la municipalidad en función del convenio sería hacer diagnósticos forestales y formular una política forestal municipal, con el apoyo de y en coordinación con INAFOR, de manera participativa, y apoyándose en las estructuras institucionales relevantes como los COMUFOR, CAM y GOFO (ver sección sobre formación de capacidades). Este proceso puede ser parte del proceso de formación de capacidades AVAR (ver abajo). Financiamiento Para las municipalidades: El proyecto piloto de descentralización debe empezar, si es posible, en las municipalidades que tienen bosque e ingresos del aprovechamiento forestal.38 Estos fondos deben ser invertidos en las actividades forestales: se puede contemplar una reforma a la Ley Forestal para exigir la reinversión de los ingresos municipales de las recaudaciones forestales del Estado (25% en las regiones autónomas y 35% en el resto del país) en estas actividades. Para mientras los convenios deben establecer este acuerdo. La municipalidad debe aportar de su presupuesto el salario del técnico municipal forestal/ ambiental. Los fondos recaudados del registro de motosierras deben alimentar el fondo forestal. Se puede contemplar acordar una tasa nacional (nominal) para los trámites para permisos menores, fondos que también pueden alimentar este fondo. Con el apoyo de INAFOR, las municipalidades con convenios pueden desarrollar viveros municipales para la venta de arbolitos. Con el apoyo de INAFOR y el programa de formación, las municipalidades deben generar las capacidades para aplicar a fondos como FONADEFO, el fondo ambiental de FISE, fondos REDD, PPP y otros. 38 Pero no en exclusión de municipalidades que están dispuestos a invertir otros fondos. 62 Se puede aplicar a fondos de la cooperación externa para garantizar la compra del equipo mínimo necesario para las actividades forestales, como equipo de medición.39 Para INAFOR: √ INAFOR debe aportar de su presupuesto para el personal encargado de la oficina de apoyo municipal (mínimo dos personas). √ Para el desarrollo de todos los instrumentos necesarios para la implementación de la estrategia de descentralización, se puede contratar a consultores de corto plazo con fondos de la cooperación externa. Los productos específicos son: (1) Selección y monitoreo de municipalidades: a. el criterio para la selección de municipios y la recopilación de la información necesaria para la evaluación del criterio (sin embargo, esto debe ser basado principalmente en la demanda municipal40; hay que estudiar la factibilidad de incluir varios municipios de diferentes regiones y departamentos) b. formato y metodología para la línea base y el monitoreo y seguimiento de los convenios: la metodología debe basarse por lo menos parcialmente en la autoevaluación de las municipalidades y será llevado a cabo entre estas y la oficina de apoyo municipal (2) Diseño de programas de formación de capacidades y propuestas para financiamiento (Ver Formación de Capacidades): a. diseño del proceso de acreditación de los técnicos municipales, negociación con universidad para diplomado y propuesta de financiamiento b. diseño de la formación de capacidades proceso AVAR para las municipalidades y la propuesta de financiamiento c. diseño e implementación de un sondeo de brechas de capacidades de los delegados municipales relevantes para su papel en el acompañamiento de las municipalidades en la estrategia de descentralización; formulación del proceso de formación de capacidades y la propuesta de financiamiento √ Para la implementación de los programas de formación de capacidades, se puede gestionar fondos de la cooperación externa. Establecerse como líder en la intersección de los temas de la descentralización, lo forestal y la forestería comunitaria posiciona a INAFOR en el lugar idóneo para abogar por fondos de tres donantes que buscan apoyar en estos tres temas y que hasta ahora no han sido abarcados de manera conjunta: Banco Mundial, DANIDA, GTZ. Fortalecerse como líder en la gestión forestal sostenible también le permite abogar por un porcentaje mayor del presupuesto nacional y de otros fondos como PRORURAL. 39 Se supone que el piloto se llevará a cabo con Alcaldías que ya tienen oficinas ambientales con su computadora y motocicleta. Si no, habría que incluir este tipo de equipo también. 40 Creo que hay suficiente información disponible para tomar estas decisiones sin mas estudios. 63 Estrategia de formación de capacidades La formación de capacidades contempla la capacitación, la asistencia técnica y el acompañamiento e incluye aspectos técnicos, políticos, administrativos y sociales. También incluye la formación de capacidades de los mismos delegados municipales de INAFOR para poder mejor llevar a cabo su trabajo como acompañantes. Capacidades necesarias: - capacidades técnicas como identificación de árboles y madera, medición, implementación de viveros, reforestación conocimiento del marco jurídico, fuentes de financiamiento y conceptos como descentralización, aprovechamiento sostenible, pagos por servicios ambientales o deforestación evitada capacidades para hacer diagnósticos de problemas forestales, formulación de políticas y proyectos negociación de conflictos, facilitación de grupos y manejo de talleres Delegados de INAFOR. Los delegados municipales de INAFOR deben ser los principales acompañantes y proveedores de asistencia técnica en el terreno, por consiguiente también deben tener estas mismas capacidades además de capacidad pedagógica. Se debe hacer un sondeo para identificar la brecha de capacidades de los delegados en estos temas. Los delegados deben recibir capacitaciones también sobre temas pertinentes como la descentralización y el marco legal municipal. Con respecto a capacidades, se puede contemplar dos procesos paralelos de formación41, en lo cual los delegados reciben las clases primero y después los técnicos municipales, cada uno con su enfoque particular. Certificación de técnicos forestales municipales. Una parte de la formación de los técnicos municipales debe llevar a su certificación como técnicos forestales municipales. Se recomienda que el proceso sea coordinado con una universidad para que los participantes reciban un diplomado.42 Esta parte de la formación de capacidades debe incluir, por lo menos, la formación técnica y legal. Esto puede ser una parte muy reducida de la formación que se necesita para ser un regente forestal. A mediano plazo se puede contemplar la formación de una carrera para ser técnico forestal municipal43 e incluir algunas de las otras capacidades mencionadas arriba. Aprendizaje Vinculado a Resultados (AVAR) para los técnicos municipales. La metodología AVAR se define como ―una estrategia y un método a la vez, para intervenir con asesoría o asistencia técnica y capacitación en instituciones públicas con el fin de apoyarlas en procesos de transformación organizacional con el propósito último de alcanzar más altos estándares de 41 Esto se refiere mas a los temas que se contemplan en el AVAR; se supone que los delegados ya tienen las capacidades técnicas relevantes. 42 Se quejan muchos técnicos ambientales municipales que a pesar de todas las capacitaciones que han recibido, nunca han recibido ningún título al respecto. 43 Esto existe en algunas universidades de Guatemala por ejemplo. 64 desempeño‖. Como estrategia, se fusiona ―la asistencia técnica con el aprendizaje en un proceso continuo‖ para la producción de resultados tangibles. Como método, aborda cada paso del proceso de intervención hasta lograr el objetivo superior, mejorando las capacidades de la institución pública. Es un método que se ha implementado con éxito en las municipalidades de Nicaragua.44 La estrategia esta basada en un serie de talleres de aproximadamente dos días, intercalados con períodos de trabajo en el campo de 1-2 meses, con asistencia técnica, en cual se trabaja sobre metas y productos específicos definidos en cada taller. La primera fase, que dura de 10 meses a un año, consiste en la conformación de grupos de cambio, diagnósticos y la formulación de ―proyectos de cambio‖ en cada municipio. La segunda fase, también de 9 meses a un año consiste en la implementación y seguimiento de los planes, siempre con apoyo para llegar a las metas acordadas. En este caso, los talleres deben incluir aspectos relacionados con las particularidades regionales de los municipios participantes. Los temas pueden incluir diagnósticos sobre los bosques y el aprovechamiento (legal e ilegal), la formulación de políticas forestales municipales, la identificación de rubros de inversión (por ej., viveros, reforestación, pago por servicios ambientales, forestería comunitaria, talleres de carpintería, proyectos de producción de leña), la organización de mecanismos de control de ecosistemas, la elaboración de propuestas para fondos como FONADEFO, etc. Los delegados de INAFOR ofrecerían la asistencia técnica, además de otras instituciones acordadas (como las que participan en la capacitación). La capacitación de los delegados para el proceso municipal debe ser llevado a cabo en paralelo al AVAR de los delegados municipales. Ellos deben recibir su taller sobre los mismos temas primero, pero enfatizando el fortalecimiento de sus capacidades para la asistencia técnica; las municipalidades unos días después. C. Procedimiento para la descentralización 1. establecer equipo u oficina de apoyo municipal INAFOR 2. establecer equipo inter-institucional con MARENA, AMUNIC para discutir el proceso y sus propósitos, llegar a acuerdos necesarios sobre principios y metas a corto, mediano y largo plazo 3. difundir el proceso, empezar sensibilización del personal de INAFOR 4. elaborar criterio para la selección de municipios 5. elaborar la línea base para el monitoreo y evaluación de la estrategia de descentralización 44 La descripción completa del proceso esta detallada en A. Puentes Aros 2006 Aprendizaje Vinculado a Resultados Aplicado al Mejoramiento de la Gestión Municipal. Managua: PRODELFIS-GTZ. 65 6. diseñar los tres programas de formación de capacidades y sus propuestas de financiamiento a. sondeo sobre brecha de capacidades de los delegados de INAFOR y diseño de talleres necesarios b. negociación con universidad para diplomado y presentación a donantes; c. diseño de AVAR y proceso paralelo con delegados, presentación a donantes 7. seleccionar y negociar compromiso con los municipios 8. identificar otras instituciones relevantes para la gestión forestal en los municipios seleccionados para su apoyo a los convenios (MARENA, dueños de bosque, comunidades indígenas, Asociaciones de Municipios, ONGs relevantes) 9. negociar y firmar convenios 10. elaborar POAs forestales municipales (técnicos municipales con apoyo de INAFOR) 11. implementar curso/diplomado de acreditación de técnicos forestales municipales 12. implementar taller para de delegados de INAFOR sobre temas municipales 13. implementar AVAR y proceso paralelo con delegados de INAFOR 14. evaluar el proceso al final, además del monitoreo y seguimiento trimestral 66 IV. La “Regionalización” y los Gobiernos Autónomos 45 Metas: fomentar la participación responsable de las autoridades de las regiones autónomas en la gestión forestal sostenible y apoyar a la profundización de la Autonomía Mecanismo: la formación de Secretarías regionales para asumir las funciones de las instituciones del gobierno central (INAFOR) Esta sección no representa una propuesta en sí, sino que presenta el concepto y algunas apreciaciones sobre las consideraciones prácticas del modelo de regionalización de la gestión de los recursos forestales en base a las propuestas que están surgiendo desde SERENA y la SDC. Se utiliza el modelo de la Secretaría de Salud para entender algunos elementos importantes sobre estos procesos hasta ahora. Se concluye con algunas pautas para de discusión de una estrategia de regionalización desde INAFOR. El concepto El término ―regionalización‖ todavía no aparece en las leyes o políticas de gobierno con una definición formal, pero desde la visión de los líderes de la Costa, es un término preferible a la ―descentralización‖. La regionalización se refiere a ―más que la simple transferencia‖ de recursos y funciones desde el gobierno central a las regiones autónomas; se refiere a mucho más que una desconcentración en la cual el gobierno central transfiere funciones a sus propias delegaciones. La regionalización se refiere a un proceso más profundo, porque además de lo que debe ser descentralizado del gobierno central a las entidades propias de la Costa, estas entidades deben incorporar en su gestión los valores, metas y culturas propios de los grupos indígenas y étnicos de las Regiones Autónomas. En el caso de la Secretaría de Salud, por ejemplo, se contempla no sólo incluir lo que sería descentralizado con respecto a la medicina occidental, sino también la medicina tradicional. La regionalización se refiere al ejercicio efectivo de la autonomía a través del (1) auto-gobierno real y (2) auto-sostenibilidad integral (ambiental, cultural, financiera) de la Costa Caribe. Se ejerce a través de instituciones autonómicas: los gobiernos autónomos, los gobiernos territoriales y las comunidades indígenas. La base legal de esto es la Constitución de la República, la Ley de Autonomía y la Ley 445. La regionalización no es un modo de descentralización entonces, sino la capacidad del auto-gobierno para que los pueblos costeños decidan por sí y ante sí, siempre dentro del marco jurídico nacional. En la práctica, la regionalización en el sector forestal contempla la absorción de las estructuras centrales de INAFOR por los gobiernos autónomos. Según el Dr. Smith46, la regionalización 45 Para la fecha acordada de entrega de este documento, no se había logrado concertar citas con los miembros de la SDC recomendados por el Profesor Schwartz. 46 Además de las entrevistas que se hicieron para el diagnóstico, esta sección esta basada en entrevistas con el Dr. Ned Smith, primer Secretario de Salud de la RAAN y actual enlace entre el gobierno central y las regiones 67 empieza cuando el gobierno central dice que va a trasladar funciones a las regiones autónomas y termina cuando el Consejo Regional elabore su propio presupuesto para el sector y lo defiende ante la Asamblea Nacional. Este proceso puede tomar varios años. Según Ramón Canales, la meta es que los gobiernos autónomos tomen todas las decisiones de la administración pública sin procesos externos. Esto representa una autonomía ―real‖, no como la autonomía municipal sino una autonomía basada en los derechos históricos de las poblaciones excluidas; el concepto no es administrativo, de ―incluirlos‖ sino antropológico, para que ellos ejercen sus derechos. Además, es una autonomía basada en el reconocimiento que la población de la región es dueña de la tierra y los recursos. Aspectos legales Los proponentes de la regionalización enfatizan que hay que iniciar este proceso lo más pronto posible, aprovechando la apertura y apoyo de la Costa del gobierno de Presidente Ortega, y terminando dentro de los cinco años de esta administración. Aunque reconocen algunos inconvenientes en el marco jurídico, argumentan que hay suficiente espacio en las leyes actuales para proceder. Proponen un proceso gradual pero progresivo de transferencia de funciones y competencias en la administración pública desde las instituciones del gobierno central hacia los gobiernos autónomos – y la salida gradual de las primeras – para llegar a tener ―una sola administración pública regional.‖ Aquí se considera aspectos legales relevantes a la absorción de INAFOR por las estructuras regionales. La transferencia de recursos y equipos La base jurídica para la transferencia de recursos y equipos de las entidades estatales a las entidades regionales aparece en el Estatuto de Autonomía (Ley 28) y su Reglamento, lo cual, en su Arto 5 inciso (b), permite el traslado de ―los recursos y medios necesarios‖ para administrar una serie de sectores, en coordinación con el gobierno central. Sin embargo, hay tres puntos que tomar en cuenta: (1) La Ley 550 de Régimen Presupuestario prohíbe la transferencia de recursos entre entidades del estado. Los proponentes de la regionalización argumentan que el Estatuto de Autonomía tiene un rango mayor que la Ley 550, por consiguiente estas transferencias sí son posibles. Según Dr. Ned Smith, este asunto ha sido consultado con y aprobado por el Ministerio de Hacienda en 2007, por lo menos para que el MINSA pase recursos a los gobiernos autónomos. Por otro lado, otros argumentan que el Estatuto de Autonomía no tiene rango Constitucional (sino que se reforma como si fuera de rango Constitucional47), por consiguiente estas transferencias no son permitidas por ley. autónomas, en la Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe (25 Febrero, 2008); Melvin Miranda, SERENA/RAAN (5 Marzo, 2008); Ramon Canales, Director Técnico Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe (6 Marzo, 2008). También se consultó Ruiz 2006 Cultural Politics and Health: The Development of Intercultural Health Policies in the Atlanic Coast of Nicaragua, Tésis de doctorado, Univ. of Pittsburgh, y Dr. Armando Rojas (entrevista 25 noviembre 2008). 47 Constitución de la República, Arto. 181. 68 (2) Con respecto a los recursos naturales específicamente, este mismo Arto. 5, inciso b) del Reglamento de la Ley 28 que autoriza estas transferencias sólo incluye ―salud, educación, cultura, transporte, servicios básicos, deportes e infraestructura,‖ y no recursos naturales. (3) En el caso de Salud y Educación, sus leyes sectoriales también reconocen los derechos de los Gobiernos Autónomos en la materia y permiten la transferencia de recursos y equipo a las entidades regionales apropiadas (Reglamento Ley General de Salud Arto. 63). Esto no es el caso de la Ley Forestal. Según el abogado costeño Dr. Armando Rojas, habría que reformar la Ley Forestal y la Ley Creadora de INAFOR para permitir que los Gobiernos Regionales asuman las funciones de INAFOR en las Regiones Autónomas y que INAFOR les transfiere equipos y fondos. La transferencia de funciones y competencias El Reglamento de la Ley 28, en el Capítulo II, también establece la manera en que se debe administrar – y descentralizar la administración de – programas regionales. Este capítulo refiere ampliamente a los sectores salud y educación. El Arto. 6 establece que los ministerios ―coordinarán con los Consejos Regionales Autónomos‖ y refiere específicamente a los diferentes ministerios del Estado ―señalados expresamente en el numeral 2 del artículo 8‖ de la Ley 28, la cual señala ―salud, educación, cultura, abastecimiento, transporte, servicios comunales, etc.‖ Pero el Arto. 6 deja abierto la posibilidad de incluir otros sectores por decir, ―todos los aspectos relacionados a la administración de los programas de salud, cultura y abastecimiento, transporte, servicios comunales y otros‖ (énfasis mío). Este Capítulo establece la conformación de comisiones paritarias en cada sector para la coordinación. Establece que las instituciones del Estado ―proveerán asesoría técnicaadministrativa y material a las instituciones regionales‖, mientras que los gobiernos regionales elaboran, ejecutan, administran y evalúan presupuestos; y elaboran, administran, ejecutan, dan seguimiento, controlan y evalúan Planes de Inversiones en coordinación con los ministerios y los gobiernos municipales. La Ley habla del SEAR para el sector de educación y una ―estrategia de desarrollo global‖ y el rescate de la medicina tradicional en el sector salud, mientras los Capítulos III y IV del Título III hablan de ―estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales‖ aprobadas a través de ordenanzas y regulaciones para promover ―el racional uso, goce y disfrute‖ de los bosques. Estos aspectos del marco legal de la Autonomía parecen dejar abierta la posibilidad de trasladar por lo menos algunas funciones y competencias en el sector forestal, aunque las bases son más débiles que para los sectores salud y educación. Por otro lado, la Ley General de Salud (Título II Capítulo IV) y su Reglamento (Título VII Capitulo III) también sientan las bases – muy claramente – para establecer modelos regionales de salud y para la descentralización. En contraste, la Ley Forestal solamente habla de la participación de los Gobiernos Autónomas en aspectos puntuales o en instituciones de coordinación como CONAFOR. Por su parte, la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, establece que MAGFOR ―asumirá la administración forestal en todo el territorio nacional‖ a través de INAFOR (Arto. 49). 69 Estos aspectos legales sugieren que la descentralización o regionalización de competencias y funciones hacia las regiones autónomas necesitarían de una reforma a la Ley Forestal, o por otro lado la formulación de una Ley de Descentralización, si no se logra argumentar con éxito que la Ley 28 tenga un rango mayor.48 Lo que sí es claramente permitido bajo el marco legal actual sería la transferencia de algunas funciones a través de los convenios. Sin embargo, la Ley Forestal sólo contempla convenios con entidades públicas o privadas en general para vigilancia, control y fomento (Arto. 7), mientras la administración de permisos, por ejemplo, esta limitado en Arto. 10 a los convenios de delegación de funciones a los gobiernos municipales. Según la interpretación de Ramón Canales/ SDC, la ley sí permite la transferencia de la administración de la permisología forestal (por convenio) pero no la creación o adecuación de la permisología por las autoridades de la Costa. Es decir, la permisología sigue siendo definida, por ley, por las instituciones centrales. Experiencias hasta ahora con los gobiernos autónomos (ej. RAAN) (1) SERENA maneja todos los estudios de impacto ambientales (EIA) y participa en los procesos de aprobación de los Planes Generales de Manejo y POAs. El Consejo Regional aprueba los EIA y los permisos de aprovechamiento. Según Melvin Miranda, actualmente INAFOR no toma ninguna decisión sin que el gobierno autónomo haya firmado su aprobación: en la época posFélix, las autoridades regionales elaboran sus propuestas y INAFOR las valida. (2) El gobierno autónomo (GRAAN/CRAAN) de la RAAN ha jugado un papel protagonista en la formulación de políticas, normas y estrategias forestales para la región. Actualmente hay una buena coordinación entre SERENA-CRAAN-INAFOR. Sin embargo, INAFOR ve el papel de SERENA como más ―ambiental‖ que ―forestal‖. (3) SERENA no dispone de suficientes recursos humanos o financieros para el monitoreo y control de los recursos forestales de la RAAN. No dispone de un presupuesto ni de vehículos asignados para su funcionamiento; sus gastos dependen de los ingresos por cobros de EIA e inspecciones. El Consejo solo incluye los salarios del personal en su presupuesto. La coordinación con el Distrito II de INAFOR es particularmente problemática por la distancia y las dificultades de comunicación. (4) Los procedimientos y trámites para los permisos forestales en la RAAN son muy ―cargados‖. Las comunidades y empresas madereras se quejan del tiempo y atrasos y costos de la permisología. Además, se quejan de los cambios frecuentes en las reglas de juego. Principios (1) La ―regionalización‖ debe respetar el principio de separación de funciones. Esto quiere decir que una gestión forestal regional debe tener las divisiones territoriales verticales y/o divisiones horizontales para que queden segregadas las funciones de normación, administración, control, auditoría y sanción. 48 Esto se supone que la decisión decisiva sería tomada en las cortes si hay oposición. 70 (2) La gestión forestal en las regiones autónomas debe estar basada en iniciativas ―que beneficien al máximo el desarrollo de las comunidades donde existen estos recursos y contribuyan a al eliminación de posibles conflictos por el uso y explotación de los mismos, entre instancias nacionales, regionales, municipales y las comunidades‖ (Reglamento Ley 28, Arto. 19). (3) La regionalización debe estar basada en la gradualidad y la creación de capacidades, y garantizar la eficiencia, transparencia, responsabilidad y sostenibilidad. (4) La construcción de un proceso regional de la administración pública de los recursos forestales no debe quedar en solo una ―re-centralización‖ a nivel regional; y se debe construir el proceso no solamente en coordinación con INAFOR sino con la participación amplia de todos los sectores y autoridades relevantes (CCF). La Formación de una Secretaría En base a la experiencia de la Secretaría de Salud, la formación de la Secretaría requiere de los siguientes pasos: La formación de la comisión tripartita o paritaria con 4 representantes cada uno de la RAAN, RAAS y Gobierno Central. La Comisión paritaria funciona como comisión coordinadora y facilitadora del proceso. Es el órgano principal para el diálogo y la negociación. El sector forestal no tiene una comisión paritaria. Según Ramón Canales y Melvin Miranda, la comisión paritaria no es necesaria hoy en día, por la presencia de líderes costeños en posiciones claves para la negociación, como el director y subdirector de INAFOR. La formación de un Consejo Regional del sector, con participantes de todas las instituciones relevantes y autoridades políticas. El Consejo Regional de Salud tiene miembros que representan todas las instituciones que trabajan en el sector en la región, además de las autoridades políticas. Su papel es de asesoría: es un foro para discutir iniciativas y políticas del sector. En el sector forestal, existe el Consejo Consultivo Forestal (CCF), que tiene esta misma función. La construcción de la estructura de la Secretaría con su reglamento interno. El reglamento interno debe definir la estructura orgánica y las funciones de la Secretaría. Este reglamento tiene que ser aprobado por el Consejo Regional. En el caso de la Secretaría de Salud, dilató cuatro años (2003 a 2007) entre la formación de la Secretaría y la definición y aprobación de sus funciones y estructura orgánica. SERENA fue la primera Secretaría formada en la RAAN. Tiene su manual de funciones y reglamento interno. Sin embargo, hay una propuesta de que SERENA no maneje directamente el 71 sector forestal sino que se crea (1) una Secretaría de Producción con una oficina o división forestal o (2) una Secretaría Forestal. La incorporación de la figura de la Secretaría en la Ley General del sector y su reglamento. Como se mencionó antes, el marco legal sectorial debe permitir expresamente la transferencia de funciones entre las entidades centrales y los gobiernos regionales. Según diferentes interpretaciones legales, una reforma a la Ley Forestal podría ser conveniente o necesaria para permitir estas transferencias. El desarrollo de su propio modelo regional para la gestión del sector. El sector forestal ya tiene su Estrategia de Desarrollo Forestal en la RAAN, y la RAAS tiene una en proceso de formulación. La firma de un convenio marco como documento de intención entre la entidad central y los Consejos Regionales. Hay que construir elementos del convenio, su reglamento interno y, finalmente, la propuesta formal del convenio. Este convenio debe definir la ―política de descentralización‖, porque hace falta la aprobación de la Ley de Descentralización del Gobierno Central. Debe incluir el fortalecimiento de capacidades y la transferencia de competencias y funciones, incluyendo, según el sector salud, la provisión de servicios, la administración de recursos humanos, la administración de recursos financieros y la gestión y administración del sector. Este convenio todavía no ha sido firmado en el sector Salud. Cuando se firme, las estructuras de MINSA en las regiones pasarían bajo la autoridad de los Consejos Regionales: personal, edificios, equipo, infraestructura, fondos, etc. Sin embargo, por tener, por ley, una responsabilidad compartida, el gobierno central debe acompañar y capacitar a los gobiernos regionales en esta transferencia. Actualmente, bajo el gobierno de Presidente Ortega, el proceso de regionalización esta siendo fomentado desde la Secretaría de Desarrollo de la Costa Caribe, a través de enlaces entre el gobierno central y las regiones autónomas para los diferentes sectores. El sector forestal no necesita un ―enlace‖ en la SDC por tener representantes de la Costa como las autoridades a la cabeza de INAFOR. La negociación puede ser directa. Según la SDC, el próximo paso para este proceso sería la presentación de una propuesta de parte de INAFOR. Relaciones Institucionales Según la concepción de sus proponentes, la regionalización no dejaría las instituciones del gobierno central en una posición jerárquicamente arriba de las autoridades autónomas regionales. Aunque siempre se necesita un referente para limitar la actuación de las entidades públicas, ese referente no sería otro nivel de administración de gobierno sino la ley misma; es decir, las autoridades autónomas no deben responder al gobierno central. 72 Anomalías administrativas serían procesadas primero por vía del Consejo Regional. INAFOR podría utilizar la ley de Contencioso Administrativo contra los gobiernos autónomos, la cual estipula que conflictos entre el gobierno central y regional se deben resolver en las cortes. Instancias como la Procuraduría y Contraloría que no son dependencias del Gobierno Central así como el Ministerio Público vigilarían los funcionarios públicos. Según Canales, INAFOR tendría el papel de control de calidad y asegurar que se adecua las normas nacionales en las regiones autónomas, como por ejemplo el CITES, y también tendría un papel en la relación entre estas regiones y el resto del país, como por ejemplo con respecto al flujo de bienes de la industria forestal. El control del transporte sería articulado. INAFOR puede manejar normas sobre la introducción de tecnología. Según Melvin Miranda, INAFOR puede trasladar de manera inmediata funciones relacionadas con la permisología, porque ya hay experiencia a través de los EIA, además del Registro y el fomento de Procesos; pero otras funciones como el ordenamiento forestal y aspectos técnicos necesitan procesos de transferencia de más largo plazo. Según el modelo que se propone en el sector Salud, el gobierno central estaría encargado de la ayuda técnica y el acompañamiento para fortalecer las capacidades regionales. En el diagrama de sus relaciones institucionales, MINSA aparece en el mismo nivel horizontal, y no encima, del Consejo Regional. Esta y las otras relaciones entre instituciones y niveles se ven en la Gráfica 1.) Gráfica 1. Relaciones Institucionales de la Secretaría de Salud (Propuesta) MINSA Consejo Regional Comisión de Salud Gobierno Regional Comisión Regional de Salud Secretaria de Salud Medicina Tradl Medicina Occidental: SILAIS Participación Ciudadana/ Auditoría Social Planning/ Eval./ Coop. Externa 73 Gráfica 2. Propuesta para el Sector Forestal INAFOR Consejo Regional CCF Gobierno Regional SERENA Secretaria Forestal Las propuestas para la organización institucional regional tienen por lo menos tres variantes. Una variante, desde SERENA, sería que SERENA misma sea la Secretaría del sector, con sus subsedes en puntos clave de la RAAN (Prinzapolka-Rosita-Bonanza y Mulukuku-Siuna-Waslala). Otra variante sería que SERENA se encargue de normar y monitorear (sería como el equivalente a MAGFOR), mientras se crea otra secretaría independiente para administrar y controlar el sector forestal (sería como el INAFOR) – esta es la versión presentada en Gráfica 2. Una tercera variante sería crear un ―super-secretaria‖ de Producción, que tendría divisiones para los diferentes sectores: forestal, pesca, minería, etc. SERENA tendría el mismo papel que en el segundo modelo. Estos dos últimos modelos son propuestas de la SDC. La propuesta de la SDC concentra el poder de decisión al nivel regional. No considera la formación de sub-sedes, pero contempla el apoyo de otras instituciones en las regiones lejanas. Sin embargo, las municipalidades son vistas como instituciones impuestas desde afuera; la base institucional de la regionalización y la autonomía deben ser los territorios y comunidades indígenas. Hay una propuesta para reformar la Constitución con el fin de establecer a los gobiernos territoriales como la base de la administración de gobierno en las regiones autónomas. La administración del servicio forestal sería directamente entre el gobierno autónomo y los gobiernos territoriales como los administradores de los dueños del recurso. Se propone que las municipalidades tengan funciones muy limitadas, posiblemente de monitoreo, recepción de documentos e inspecciones para los permisos, pero sin poder de decisión. En el sector salud, la prioridad territorial es trabajar primero con los gobiernos comunales para crear una estrategia de acceso a los servicios, y después negociar con los gobiernos municipales. El foro para la negociación con los gobiernos municipales es el Consejo de Desarrollo Regional (CODER). También existe una instancia de puente entre el Gobierno Regional y los gobiernos municipales, la Secretaría de Asuntos Municipales. Para el sector forestal se considera el CCF como foro para negociar con las municipalidades y también otros actores. 74 En resumen, según la propuesta de la SDC, las funciones específicas de las instituciones serían las siguientes: Cuadro 12. Propuesta de la SDC de funciones por Institución Institución Consejo Regional SERENA Secretaria o División forestal INAFOR CCF Gobiernos municipales Gobiernos territoriales Función Autoridad máxima de decisión Normar, monitorear, auditar, EIA Administrar, controlar a través de regentes Proveer asistencia técnica, controlar calidad; asegurar adecuación a normas nacionales; posiblemente auditoría Foro para coordinar y consultar y posiblemente deliberar Recibir documentos, inspeccionar, facilitar relación con Secretaria regional; sin poder de decisión Unidad base de admin. pública del Estado (pendiente reforma Constitucional) Consideraciones económicas y presupuestarias Se debe modificar la forma en que se hacen los presupuestos de los Consejos y Gobiernos Autónomos. Es necesario un análisis de costos para cumplir con las funciones a ser ―regionalizadas‖ y de los ingresos del sector forestal (25%) y calcular la brecha existente (actualmente este 25% no está reinvertido en el sector forestal). La cantidad que el gobierno central presupuesta para las oficinas en la Costa puede dar una idea de lo que se puede necesitar, aunque esto tampoco es suficiente. Las autoridades entrevistadas proponen que los fondos para los Distritos I y II de INAFOR sean presupuestados para las transferencias a los gobiernos autónomos en vez de a INAFOR, cuando se transfiere las funciones relevantes. El siguiente cuadro representa una estimación muy gruesa en base a los datos disponibles para este estudio. Cuadro 13. Brecha de presupuesto regional para el sector forestal (RAAN) Institución Cantidad (C$) Brecha INAFOR DI Presupuesto 1,478,822 2007 INAFOR DII Presupuesto 1,054,881 2007 SERENA No hay datos* Total presupuestado para la 2,533,703 admin. forestal en la RAAN Ingresos RAAN del 25% 700,379 1,833,324 (2006) Ingresos RAAN del 25% 1,034,338 1,499,365 (2005) * los ingresos de cobros cubren los gastos pero no salarios 75 Pautas para una propuesta desde INAFOR (1) Se debe resolver el tema de la legalidad de las transferencias propuestas. (2) Los Consejos Regionales deben fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria, comprometerse a la reinversión de los fondos de los impuestos (25%) en la gestión forestal y establecer una partida determinada para las gestiones forestales que se contemplan asumir. En las negociaciones anuales para las transferencias nacionales, los gobiernos autónomos deben solicitar fondos en base a estos presupuestos y en coordinación con INAFOR; se puede contemplar un aumento gradual para las regiones ligadas a un decremento para los Distritos de INAFOR ubicados en la Costa. Sin embargo, no se puede eliminar el presupuesto para INAFOR de un solo; tiene que seguir garantizándose su capacidad de jugar un papel en las regiones hasta que sea necesario. (3) Si se acuerda que se puede regionalizar la permisología en el corto plazo, se deben crear instancias y relaciones institucionales regionales adecuadas para cumplir con una gestión efectiva y transparente, cubrir efectivamente el territorio y también respetar el principio de segregación de funciones. En ese sentido es recomendable separar las funciones de normar, administrar, controlar, auditar y procesar anomalías. Por ejemplo se podría contemplar una división así: Entidad Consejo Regional Secretaría Forestal SERENA INAFOR Gobierno Regional CCF Función Normar a recomendación de SERENA, CCF; sancionar anomalías administrativas Administrar Recomendar normas; monitorear y controlar, podría ser a través de inspectores Auditar; seguir apoyando en control de transporte; asistencia técnica Investigar anomalías administrativas, presentar a Consejo Monitorear el proceso de regionalización La creación de nuevas entidades (como una Secretaría Forestal) y la definición clara de roles y funciones de cada entidad que participa en la permisología (no solamente entre el nivel regional y el Gobierno Central sino dentro de la misma autoridad regional) sería un paso esencial para garantizar la transparencia y el control del proceso. (Otro paso esencial es garantizar el presupuesto y capacidad de cada una.) 76 (4) Aún si se logra articular una separación de funciones entre estas entidades, todavía hay un problema con el tamaño de los territorios y la centralización de la administración en una oficina en Bilwi. Se puede crear sub-sedes y/o firmar convenios con algunas instancias locales como las municipalidades en lugares más lejanos, como por ejemplo Bonanza, donde su capacidad en el tema ha sido comprobada. La creación de capacidades en unidades ambientales municipales podría seguir un proceso como la que está propuesta en la sección sobre descentralización municipal. Si hay interés a mediano plazo, sin embargo, en eliminar las municipalidades a favor de los gobiernos territoriales, puede ser difícil pensar en inversiones de este tipo. Pero los gobiernos territoriales todavía no tienen una base legal para la administración pública, ni capacidades, equipo o fondos mínimos para asumirla. Por otro lado las unidades técnicas municipales podrían pasar a ser unidades de otra entidad en el futuro. Como propuso la SDC, pueden recepcionar solicitudes, hacer inspecciones y recomendar decisiones a las entidades superiores. (5) Para facilitar la creación de capacidades, instituciones en sí y mecanismos y sistemas de relaciones inter-institucionales, y la posibilidad ―aprender haciendo‖ (tanto para la región como para INAFOR en un nuevo rol), se podría pensar en regionalizar la permisología para el Distrito I en un primer momento, y el Distrito II en un segundo momento. (6) Se debe crear una línea base y definir metas y fechas específicas para el monitoreo y seguimiento del proceso de regionalización. (7) Como en la sección anterior, se puede recurrir a la cooperación externa para gastos asociados con la creación de capacidades, pero la inversión básica en personal para puestos permanentes tendría que ser asumida por las autoridades a nivel regional. (8) Se debe garantizar el control de los permisos y la protección de los bosques, recursos forestales y los derechos de las comunidades en todo momento durante la transición. Se puede crear una instancia independiente, de manera temporal, como un comité de vigilancia del proceso. (9) Hay que recordar que la separación del ingreso directo de los permisos forestales del presupuesto de INAFOR fue un paso importante para la legitimidad de INAFOR y para eliminar el incentivo de dar más permisos para aumentar el presupuesto. Hay que pensar en como evitar reproducir este mismo problema en las regiones. 77 Lista de Entrevistas INAFOR/ MAGFOR Managua William Schwartz Director ejecutivo, INAFOR Erick Blandón INAFOR Martin Cuadra Coordn Territorial, INAFOR Marvin Sujo Registro, INAFOR Jader Guzman MAGFOR Miguel Mena Asesoria Legal, INAFOR Darwin Flores Asesoria Legal, INAFOR Mario Garcia Fomento Forestal, INAFOR Humberto Mendez Monitoreo y Seguimiento, INAFOR Silvia Delgado Analista de Convenios, INAFOR Maria Eugenia Rosales Op Terr., INAFOR Francisco Lemus Dolores Chamorro Mateo Falkiner Sandra Tijerino Pedro Huerta Roberto Garcia Jose Luis Artola Norman Cisneros Ned Smith Ramon Canales Otro Managua MADENSA Simplemente Madera Simplemente Madera Jagwood FEDUBONIC AMUNIC AMUNIC Agroforestal Enlace Salud, SDC Dir. Tec., SDC Bonanza Isaac Adisman Melvin Pérez Luger Salvador Orlando Salomón Rodolfo Francis Francisco Mairena Armando Rojas Julio Rodriguez Castillo Hanzel Zuniga Alcaldía, Unidad Forestal Alcaldía, Unidad Ambiental MASAKU Vice Alcalde MATUMBAK MARENA RAAN/RAAS Abogado Procurador Regional RAAN SERENA RAAN 78 Melvin Miranda Roger Rocha Miguel Abella Luis Gaitan Laura Karina Rodríguez Alex Zapata Ramón Sarantes Claudio Ramírez Larry Ortéz Francisco Herrera Luvian Zelaya Alejandro José López Leticia Gonzáles Victor Hugo Tercero Silvia Castellano Franklin Moncada Mario Pastrana Pastora Rivera Centeno Claudio Ramirez Bismark Lopez Nelson Hernandez R. Amador Obando Gerald R. Zeledon Isaac Lozanlo SERENA RAAN SERENA RAAN INAFOR Puerto Cabezas Alcaldia Bluefields Nueva Segovia AMUNSE Progressio-AMUNSE SAM-El Jícaro SAM-Ciudad Antigua SAM-Murra Alcalde de Murra Delegada Distrital INAFOR Delegado Municipal, INAFOR MARENA Procuraduria Consorcio Forestal Madessa COPICO COPICO Alcaldia Macuelizo Alcaldia Ciudad Antigua Proyecto FAO INAFOR INAFOR Alcaldia San fernando Alcaldia San Fernando INAFOR Rivas/ Granada/ Carazo Gerardo Espinoza AMUR Arlen Jiménez AMUR Juana Rodríguez MAGFOR Elsa María Flores INAFOR Bismark Gutiérrez AMUR José Ruiz Productor Forestal Juan Francisco Prendis UNAG María Auxiliadora Lugo MARENA Juan García GTZ Oscar Salinas Alcaldía San Juan del Sur Gerald Zepeda AMUC Roberto Coran INAFOR Carolina Guerrero Alcaldía Buenos Aires 79 Roger Domínguez Urbina Hamilton Garay Gomez Jose Rodolfo Paz D Gabriel Aguirre Norman Gutierrez Marvin Raul Villalta Ludger Uhler Ronny Gutierrez Balvino Rivas G Bismark Miranda Lopez INAFOR INAFOR Alcaldia Nandaime Rio San Juan Alcaldia San Carlos MARENA INAFOR Prodesoc Sabalos INAFOR Renta San Carlos Alcaldia El Castillo Revision de Expedientes (lista parcial de permisionarios/ regentes) Armando Gutierrez Rivas Jaime Mendoza MADENICA Rivas Javier C Chavarria Regente Jose Rene Franco Granada Manuel Salas Chamorro San Carlos Gustavo Zapata R. Prodesoc Sabalos Pedro Jose T. Aguilar Prodesoc Sabalos Juan Lazo Bustos Prodesoc Sabalos Ricardo Ulloa A. Sabalos Gilberto Angulo Jimenez Sosmadera Sabalos Felipe R. Pastrana Mozonte/ciudad Antigua Porfirio Funes RAAN Fernando Salgado Lanuza RAAN Guillermo Sequeira Aleman Aserradero RAAN Enrique Hopinton Comunidad Auhya Pihni RAAN Santiago Lewis Auhya Pihni Filiberto Angel Auhya Pihni Rafael Saires M. Auhya Pihni Anseliro Abeliro Auhya Pihni Sinforiano Morales Auhya Pihni Guillermina Torres Masangni RAAN Jose Soza Larios Masangni RAAN Emilio Murillo Montenegro Bonanza 80 ANEXOS 81 ANEXO 1. Cuadros de Competencias y Funciones en el Sistema Nacional de Verificación Forestal de Nicaragua Estos cuadros hacen un resumen de las competencias en el sector forestal por entidad, incluyendo los niveles centrales y territoriales. El Ámbito de Desconcentración incluye los distritos y delegaciones municipales de INAFOR. El Ámbito de ―Regionalización‖ abarca los Gobiernos Regionales. El Ámbito de Descentralización incluye los Gobiernos Municipales y en alguna medida, los Gobiernos Territoriales de las Regiones Autónomas, las Mancomunidades o Asociaciones Municipales y las Comisiones Forestales. El Ámbito de Participación Privada incluye dueños de bosque, intermediarios y empresas madereras, Regentes, Auditores, y Otros. Cuadro A presenta un resumen de las competencias sobre políticas, normas e ingresos. Cuadro B tiene un resumen de la permisología, o la autorización del aprovechamiento. Cuadro C refiere al control del aprovechamiento y la sanción de la ilegalidad. En los cuadros, la ley o norma que atribuye las actividades detalladas a cada uno de estas instituciones y actores esta señalada. En el caso de INAFOR se incluye la división de competencias entre los diferentes niveles territoriales en base a una entrevista con la Dirección de Coordinación Territorial; en el caso de los Gobiernos Regionales se incluye un resumen de lo que se hace en la práctica en base a entrevistas en la RAAN y CABAL (2006); y con respecto a los Gobiernos Municipales se incluye un resumen de las competencias delegadas a algunas municipalidades a través de convenios, en base a una revisión de algunos convenios. En los cuadros se puede notar algunas contradicciones entre la Ley de Veda y las otras leyes forestales. Cuando las leyes se contradicen, hay una jerarquía de leyes que ayuda a resolver conflictos. Con respecto a la jerarquía de las leyes en Nicaragua, la Constitución de la República tiene el mayor rango, y unas pocas leyes de rango Constitucional la siguen; en el siguiente nivel están todas las leyes ordinarias y especiales; siguen los reglamentos; y por último están las ordenanzas y disposiciones. La mayoría de las leyes relevantes para este estudio están en el mismo rango (Ley Forestal, Ley de Municipios, Ley de Autonomía, Ley de Veda, etc.); son leyes ordinarias y/o especiales. En este caso, las leyes mas nuevas derogan, o explícitamente o tácitamente las leyes anteriores en la misma materia; no deben dejar contradicciones. Sin embargo, es la Corte Suprema que tiene la competencia de decidir sobre estas contradicciones. 82 Cuadro A. Competencias: Políticas, normas e ingresos Niveles territoriales Nacional Instituciones Detalle de Actividades relevantes según tipo de régimen -Diseñar las políticas y prioridades forestales en consulta con CONAFOR (290) MAGFOR INAFOR MARENA Distritos Municipal Regional Distritos forestales INAFOR Delegación Municipal de INAFOR Gobierno Regional -Establecer las normas técnicas forestales (290/462) -Coordinar con MARENA para establecer vedas (462) -Ejecutar las políticas forestales (290) -Proponer a MAGFOR las normas técnicas forestales para bosques latifoliados, de coníferas y plantaciones (462) -Recomendar el establecimiento y levantamiento de vedas (462) -Establecer las normas ambientales (217) -Establecer los planes de manejo de áreas protegidas (217) -Publicar lista de especies protegidas en listados nacionales y convenios internacionales (Reglamento de 462) -Coordinar con MAGFOR para establecer vedas? (462) -Formular el uso de los recursos naturales y en coordinación con los Gobiernos Regionales en las regiones autónomas (217) AMBITO DE DESCONCENTRACION -Desarrolla las actividades en el territorio con la participación de Alcaldías, Consejos Regionales, Universidades donde hay, Policía, Ejército, Ministerio de Educación, MARENA, representantes de asociaciones forestales (462 & Reglamento) -[Aunque la ley no menciona este nivel específicamente, en la práctica las delegaciones apoyan al nivel central en las propuestas de normas] AMBITO DE “REGIONALIZACION” (Ley 28 y Reglamento salvo lo que esta señalado) -Establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los bosques tomando en consideración las normas que establezcan los organismos competentes -definir su propio modelo de desarrollo -aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales, -establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de las regiones autónomas, sin perjuicio de las normas nacionales y en coordinación con las instituciones nacionales -Deben emitir ordenanzas y resoluciones para establecer estas regulaciones -Los gobiernos regionales son miembros de CONAFOR (462) -diseñar y poner en practica en coordinación con el GC las modalidades de explotación racional, intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y la eliminación de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno -recibe el 25% de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. (462) Municipal Gobierno Municipal AMBITO DE DESCENTRALIZACION -Pueden emitir ordenanzas y disposiciones de carácter local en relación al ambiente y recursos naturales en coordinación con MARENA para asegurar cumplimiento con normas nacionales (217) -se puede crear comisiones forestales municipales (462) -se debe coordinar con INAFOR y otros miembros del Distrito Forestal (462) 83 -como competencias propias: pueden planificar, normar y controlar el uso del suelo, delimitar áreas urbanas y rurales, decidir el plan de desarrollo municipal y definir metas de desarrollo (40 & 261) -recibe el 25% en la Costa y el 35% en el resto del país de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. (462) -Las comunidades participan en la elaboración de estrategias y planes de desarrollo 28 & Reglamento -Las comunidades reciben el 25% de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. 462 Comunitario Gobiernos Territoriales Supramunicipal Asociaciones de Municipios AMBITO DE DESCENTRALIZACION Varios Dueños de bosque/ usuarios Intermediarios (empresas madereras) Regentes/ Auditores/Otros AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA -AMUNIC es miembro de CONAFOR (462) -Se puede crear comisiones forestales departamentales (462) -AMUNIC es miembro de FONADEFO (462) -representante de ONG Ambientalista participa en CONAFOR (462) -representante Asociaciones forestales participa en CONAFOR y en Distritos Forestales (462) -representante de Universidades (donde hay) participa en Distritos Forestales (462) 84 Cuadro B. Competencia: Autorización del Aprovechamiento Niveles territoriales Nacional Instituciones Detalle de Actividades relevantes según tipo de régimen -Extiende el certificado forestal para plantaciones y áreas de bosque natural bajo manejo (462 & Reglamento) INAFOR* MARENA MAGFOR Distritos -Establece guías metodológicas para bosques naturales, bosques en fincas y bosques de pino [se hace en coordinación con los delegados] (Reglamento) -En conjunto con los gobiernos municipales y regionales, define el procedimiento para la audiencia pública (Reglamento) -Autoriza los Estudios de Impacto Ambiental (217) -Autoriza el aprovechamiento cuando se trata de áreas protegidas (462) -Emite certificados de origen en Areas Protegidas (462) -Diseña los planes de manejo de las AP [que pueden o no permitir el aprovechamiento de madera] Reglamento -Establece el valor de la madera (462) Distritos forestales INAFOR* AMBITO DE DESCONCENTRACION Municipal Delegación Municipal de INAFOR* -inspecciona sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo (Reglamento) -Aprueba los planes de manejo previa audiencia pública en estas oficinas con participación de los técnicos forestales de la alcaldía y gobiernos regionales en la Costa (462 & Reglamento 462) -Aprueba el aprovechamiento en predios urbanos en un solo trámite con solicitud y documento de propiedad (Disposiciones admin.) -Aprueba el aprovechamiento en fincas agrosilvopastoriles con la solicitud, doc de propiedad y inspección gratuita (Disposiciones) -Aprueba el aprovechamiento para leña (Reglamento & Disposiciones admin.) -Autoriza industria, aserríos permanentes y portátiles -Emite guías de transporte (Reglamento) -Emite certificados de origen y constancia técnica** (con CAM) para plantaciones (462 y Reglamento) Regional Gobierno Regional AMBITO DE “REGIONALIZACION” Gobierno Municipal AMBITO DE DESCENTRALIZACION Municipal -[El delegado Distrital supervisa y coordina los delegados municipales y sirve de enlace entre ellos e INAFOR Central] -Administran sistema de Estudios de Impacto Ambiental en coordinación con MARENA (217) -Deben diseñar y poner en practica en coordinación con el Gobierno Central las modalidades de explotación racional, intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y para eliminar conflictos entre Gobierno Central, Regional, Local y Territorial (28 & Reglamento) -Deben aprobar todos los contratos de aprovechamiento (Constitución) -Participa en la Audiencia Pública para los planes de manejo y firma acta (462 & Reglamento) -En la práctica: participa en la inspección de sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo -Deben emitir opinión sobre contratos o concesiones como condición previa a su aprobación 217: Ley Forestal traduce esto en participar a través de Técnicos Forestales Municipales en la Audiencia Pública y firmar acta sobre plan de manejo (462 & 85 Comunitario Supramunicipal Varios Reglamento) -Pueden otorgar permisos a través de convenios con INAFOR (462 & Reglamento) -convenios actuales permiten: otorgar permisos de aprovechamiento de manera mancomunada Alcaldía-INAFOR; otorgar permisos de aprovechamiento no comercial (fines domésticos) en algunos casos (ej. de Convenios) -Deben ser consultado sobre Estudios de Impacto Ambiental (217) -Comisión Ambiental Municipal extiende constancia técnica para plantaciones y áreas de bosque natural bajo manejo con INAFOR (462) -En la práctica: muchas veces participa en la inspección de sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo -Aprovechamiento forestal en comunidades indígenas requiere el aval del juez comunal (Disposiciones) Gobiernos Territoriales Asociaciones de AMBITO DE DESCENTRALIZACION Municipios Duenos de AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA bosque/ usuarios -Se paga el 6% del valor de la madera establecida por los derechos de aprovechamiento (462 & Reglamento) Intermediarios (empresas madereras) Regentes -Las plantaciones no requieren permiso, solo ser registrado y certificado de origen para transporte (462) -aprovechamiento no comercial no requiere permiso si se usa el dueño de la finca dentro de la finca; solo hay que presentar solicitud y doc de propiedad si hay que transportarlo – el volumen se limita a 10 m3/año (Reglamento) -Todo aprovechamiento en AP depende del plan de manejo del AP (Reglamento) -La industria debe pagar el Impuesto sobre la Renta (462) Auditores Otros * La división de responsabilidades entre INAFOR Central, Distritos y Delegaciones Municipales obedece a decisiones internas de INAFOR. Fuente de la esta información: entrevista Martin Cuadra 17 Oct 07. ** Esta constancia técnica todavía no existe en la práctica. Otras notas: Disposiciones se refiere a la Resolución admin. No. 35 – 2004. Reglamento se refiere al Decreto 73 – 2003. 86 Cuadro C. Competencia: Control del Aprovechamiento y Sanción Todas las atribuciones en rojo se refieren a la Ley de VEDA. Niveles territoriales Nacional Instituciones Detalle de Actividades relevantes según tipo de régimen -Vigila el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales de la nación, ejerciendo facultades de inspección, medidas, INAFOR* MAGFOR MARENA CONAFOR Presidente de la República sanciones, etc. (462) -Acredita a Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales (462) -Puede dar seguimiento a través de Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales, incluyendo inspecciones, auditorias sobre aprovechamiento, registro y revisión de inventarios y revisión de transporte (462) -inspecciona sitios para evaluar el trabajo del Regente [esta tarea es compartida con el distrito y el delegado municipal] Disposiciones -Aprueba dictamen de auditores (Reglamento) -Lleva el Registro de todo las actividades forestales (462) -Firma convenios con gobiernos municipales y da seguimiento [esta tarea es compartida con el delegado municipal] y evalúa los resultados; puede revocar por incumplimiento (462) -Debe establecer una red de puestos de control del trafico de madera [esta tarea es compartida con el delegado municipal] Reglamento -[El nivel central participa en los procesos de sanción cuando el sancionado apela la decisión del delegado municipal] -LA VEDA establece que INAFOR puede otorgar nuevos permisos elaborado por MAGFOR de manera gradual y bajo estricto control -Los equipos decomisados pasaran a INAFOR -La madera decomisada por INAFOR será donada en un 50% a los programas sociales de combate a la pobreza de los Gobiernos Municipales y en un 50% al Sistema Nacional Penitenciario para elaborar muebles para colegios, hospitales, etc. -Un 50% de las multas serán destinados a programas de reforestación bajo la coordinación de INAFOR con participación de las Alcaldías Municipales -LA VEDA establece que MAGFOR debe elaborar un nuevo permiso de corte y guía forestal que garantiza mayor seguridad y control -Aprueba Estudios de Impacto Ambiental en áreas mayores de 500 has (462) -Publica anualmente la lista de especies que no pueden ser cortadas (462 & Reglamento) -Tiene responsabilidad sobre los manglares (462) -Los equipos decomisados en áreas protegidas pasaran a MARENA -Un 50% de las multas serán destinados a la vigilancia de Áreas Protegidas -En coordinación con las Comisiones Forestales evaluará el impacto de la veda trimestralmente -Debe aprobar mecanismos que logren una mayor efectividad en el conocimiento y aplicación de la política forestal y el marco legal vigente -Tiene que aprobar modificaciones en las especies vedadas -Puede modificar las restricciones con relación a las especies en veda con estudios técnicos, recomendación de INAFOR y aprobación de CONAFOR 87 Ejercito y Policía -Se facultan para brindar todo el respaldo operativo y de ejecución para la aplicación, vigilancia y control de la veda Autoridades Judiciales Procuraduría para la Defensa del MA y RN Fiscalía -INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda [en un acuerdo entre INAFOR y Ejército se decidió que INAFOR llevara casos sobre especies no en veda y Ejército sobre especies en veda] -LA VEDA establece que no pueden hacer uso del secuestro o embargo para efecto de liberar de la sanción impuesta al infractor -Debe ser parte de los procesos de sanciones (462) [En la práctica, INAFOR avisa a la Procuraduría para casos administrativos] -Representa y defiende los intereses el Estado en el procesamiento de delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales (559) -INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda -La Fiscalía es responsable de conocer y tramitar denuncias por violación a la ley 559 ante los juzgados (559) Distritos o Municipales Delegados de INAFOR* AMBITO DE DESCONCENTRACION Municipal Delegación Municipal de INAFOR* -supervisa al azar in situ el marqueo de los árboles –Disposiciones [esta tarea se cambió con las nuevas disposiciones] -da seguimiento a los PGM, POA, PMM, PRF [esta tarea incluye el acompañamiento del nivel Central y la supervisión del distrito] Disposiciones -extiende el finiquito que el Regente cumplió (Disposiciones) -debe hacer inspecciones por lo menos bimensualmente en los puestos de productos forestales locales [Esta tarea se hace el nivel Central de manera eventual] Disposiciones -Inicia y resuelve los procesos de sanción (Reglamento, 290) -Inicia y resuelve los recursos de revisión (Reglamento, 290) -INAFOR es la única institución autorizada para decomisar productos forestales ilegales (462 & Reglamento) [en base a un acuerdo con el Ejército después de la veda, el Ejército puede decomisar especies en veda] -Puede solicitar la colaboración de la policía o el Ejercito (462) Regional Gobierno Regional AMBITO DE “REGIONALIZACION” (Todos son de la Ley 28 y su Reglamento) -el delegado es responsable de todas las funciones que competen al INAFOR en el territorio (Reglamento) -Define cuotas de aprovechamiento en conjunto con entidades estatales -crea un sistema regional de regulación, control y evaluación -lleva el registro sobre el aprovechamiento, permisos, industrias etc. -conoce sobre las avales de aprobación o denegación de los recursos naturales que se solicitan del nivel central -consulta con las alcaldías y las comunidades indígenas -debe tener relaciones de cooperación y apoyo mutuo con los Gobiernos Municipales -INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda En la práctica: -SERENA coordina todo el proceso de consulta de los planes de manejo con INAFOR, realiza inspecciones técnicas en coordinación con INAFOR y MARENA, emite dictamen técnico -hace actividades de control y seguimiento -da el aval para el aprovechamiento (RAAN- Comision Ambiental del CRAAN) -tiene su propio procedimiento y ordenanzas respecto al tema incluyendo cobros 88 -coordina la estrategia forestal (RAAN) Municipal Gobierno Municipal Comunitario Gobiernos Territoriales Supramunicipal Comisiones Forestales AMBITO DE DESCENTRALIZACION -Vigilar, monitorear y controlar medioambiente y recursos naturales (40 y 261) -Participan en los Distritos Forestales donde se coordina con el delegado de INAFOR (462) -Deben declarar áreas forestales de protección municipal, donde queda prohibida aprovechar árboles: 200m de la marea alta del mar, 50m de los cauces de los ríos, áreas con pendientes mayores de 75% (462) -Pueden hacer seguimiento, vigilancia y control a través de convenios con INAFOR (462) -Los convenios actuales incluyen, por ejemplo: inspecciones, monitoreo, control y seguimiento de toda la cadena; retención en caso de incumplimiento; inspección de planes de manejo, suspensión temporal por anomalías de conformidad a ordenanza municipal, y remisión para su correcto procedimiento; control y supervisión de Regentes y remisión de denuncia a la autoridad correspondiente en su caso -En las regiones autónomas, deben participar en elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo (Ley 28 & Reglamento) -INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda -participar en el sistema regional de regulación, control y evaluación (Ley 28 y Reglamento) -firma el aval el juez comunal para el aprovechamiento (462) -deben participar en elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo (Ley 28 & Reglamento) AMBITO DE DESCONCENTRACION / DESCENTRALIZACION -Las comisiones forestales serán encargadas del seguimiento, supervisión y control de todas las instituciones responsables en la aplicación de la ley -Evaluarán en coordinación con CONAFOR los impactos de la Veda trimestralmente Varios Asociaciones de Municipios Dueños de AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA bosque/ usuarios -El dueño de la tierra con bosques o quien ejerce los legítimos derechos sobre ellos tiene la responsabilidad por Intermediarios (empresas madereras) Regentes incumplimiento con las normas técnicas o disposiciones admin. (o cuando se trata de acciones u omisiones del Regente o Auditor, son solidariamente responsables) 462 -LA VEDA establece que los permisos domésticos requieren por lo menos 5 árboles sembrados por cada 1 cortado -Los que transportan y transforman la madera deben asegurar que es legal (462 & Reglamento) -Todas las trozas tienen que ser codificados según el código inscrito por INAFOR (Reglamento) -La industria, los aserrios permanentes y portátiles deben ser autorizados por INAFOR; la reubicación debe seguir las disposiciones de INAFOR (Reglamento) -Las industrias de primera transformación y empresas procesadoras de madera en rollo tiene que preparar un informe mensual de operaciones (Reglamento) -Las industrias y puestos de venta deben llevar libros de registro y control sellado por INAFOR (Reglamento) -LA VEDA prohíbe el transporte de especies no en veda en la noche, fines de semana o días feriados -Vigila por el cumplimiento del plan de manejo, de las normas técnicas y del uso de las guías y certificados de origen (Reglamento) -Informa sobre ilícitos o infracciones (Reglamento) 89 Auditores Otros -Los beneficiarios de permisos tienen que preparar un informe mensual de operaciones para INAFOR (Reglamento) -Inspecciona cumplimiento de normas técnicas, planes de manejo y POAs (Reglamento) -Personas naturales o jurídicas pueden firmar convenios para los labores de vigilancia y demás acciones forestales operativas (462) * La división de responsabilidades entre INAFOR Central, Distritos y Delegaciones Municipales obedece a decisiones internas de INAFOR. Fuente de la esta información: entrevista Martin Cuadra 17 Oct 07. Otras notas: Disposiciones se refiere a la Resolución admin. No. 35 – 2004. Reglamento se refiere al Decreto 73 – 2003. 90 ANEXO 2. Participación de las Alcaldías en la Gestión Forestal Cuadro A. Participación de las Alcaldías en la permisología Municipio y tipo de permiso Potosí PGM/ POA Insp de campo 1 (antes) Audiencia Insp de campo 2 (después) Observaciones Sí Sí Agrosilvopastoril Sí Sí, con 3 participantes* NA Audiencia Pública también incluye Policía y MARENA Alcaldía dio visto bueno pero solicitante tuvo que ir tres veces [y 5 a INAFOR] Madera caída Permiso doméstico Cárdenas PGM para reforestación o plantación PGM Santa Teresa** PGM/ POA Sí NA NA No participa No hay Sí Sí No hay Sí Sí Sí, 1 por mes Sí Sí Sí Agrosilvopastoril Sí## NA Sí, pero no con frecuencia Permiso doméstico Sí## NA No hay Sí Por lo menos 16 miembros de la CAM firman acta para especies en veda Cada 6 meses se junta con Policía y INAFOR para inspeccionar algunos sitios No hay permisos comerciales; la Alcaldía maneja permisos domésticos solo para especies no en veda; para todos: hay que sembrar 5 árboles para cada árbol cortado; Alcaldía da guías solo para transporte local; hace informe cada 15 días a INAFOR. Dicen que no pueden cobrar sin convenio. Si – sola para especies no en veda; con INAFOR especies en veda NA Sí, para verificar reforestación Casi no hay extracción comercial, no hay extracción grande. Alcaldía no da ninguna guía de transporte. Sí No se menciona No Las inspecciones de control se hace entre INAFOR, Policía y San Juan del Sur Permisos domésticos Buenos Aires Permisos domésticos Granada# PGM No participa Especie en veda pero aprobado por riesgo a la vida humana Se inscribe en la Alcaldía después para tener exoneración de IBI Segunda inspección se hizo después de terminado (un plan de solo un año) Se hace la segunda inspección para dar guía de transporte (INAFOR) INAFOR registra 6 permisos para 2007, Alcaldía registra 20 solo en último 5 meses. Remite solo los casos ―complicados‖ a INAFOR (especies en veda, cerca de un río, o necesita guía para salir del municipio) 91 MARENA según delegados INAFOR Agrosilvopastoril Nandaime Permisos domésticos Sí NA No Si NA No hay? Agrosilvopastoril Sí NA Alcaldía recibe documentos. Inspección se hace con INAFOR y Policía, INAFOR da guía. Alcaldía da aval. Tec de alcaldía dice que hace inspecciones en coordinación con INAFOR NA No hay No se menciona Saneamiento en AP (grande) Mozonte (convenio) Sí (en AP con No comerciales MARENA) No hay? Sí Lo maneja Alcaldía pero se menciona coord de visita de campo con INAFOR y MARENA Se menciona ―presentación de PGM‖ ¿? NA No hay? Sí, una vez para PGM, otra para POA (en entrevista no hay evidencia que Alc fue al campo) Ciudad antigua (convenio) Sí, elabora acta Permiso en sitio doméstico INAFOR, firma SEAM Sí ―comisión interinstitucional‖, con CAM, Alc, Vice, Poli, Ej, Sec Amb, Com. Indig., MARENA Sí NA No hay SEAM recibe papeles y presenta a INAFOR; permiso mancomunado firmado por Alcalde y INAFOR; en comunidades indigenas hay que conseguir constancia de junta comunal, ellos hacen visita previa NA Sí (según SEAM) Se pide el aval de la junta comunal; Un expediente habla de visita con todos, otro no dice; ―Se puede circular dentro del muni‖ NA No hay Se firma mancomunado, firma Alcalde, vice; se requiere carta de la CAM en caso de desconfianza; permisionario firma libro de actas, ya no mantienen expediente para reducir costos (solo en INAFOR) NA Sí INAFOR aprobó modelo San Fernando (convenio) Sí (cuando hay?) Domestico Extracción comercial (“mas de 10m3”) El Jicaro (sin convenio) Sí, con Permiso INAFOR, Poli, doméstico lider comunal Macuelizo (convenio) Sí, con INAFOR Permiso si esta doméstico disponible Bonanza (convenio) Sí, dos veces; Permisos de FC Predios urbanos/ domésticos mancomunado con muni; no esta claro si MARENA toma liderazgo en AP INAFOR delegado muni pasa a delegado distrital para revisión (constatado en entrevista con solicitante) 92 todo se maneja DIGAM, da permisos y guías El Castillo (sin convenio) Agrosilvopastoril Puede hacer visitas en apoyo a INAFOR y emitir criterio No participa en Permiso AP domestico San Carlos (sin convenio) Agrosilvopastoril No se menciona manejado por SEAM; hace guias de transporte, con copia a MARENA; hace informes a INAFOR; están visitando todos ahora después de Félix NA No se menciona NA No se menciona NA No se menciona No hay Hay muy pocos permisos por el Area Protegida y la veda Los dueños de bosque dicen que no dan permisos Si, con INAFOR NA Permiso doméstico Fuente: entrevistas y revisión de expedientes * Solicitó la participación de la CAM en pleno, tres personas de la alcaldía participaron ** Las respuestas en la Alcaldía y de INAFOR varían: según INAFOR, la mayoría de los permisos son agrosilvopastoriles, pero el técnico del medioambiente no conocía de estos, por lo menos no por este nombre. También dijo que a veces hace la inspección solo y lo comunica con INAFOR. Dijo que solo de vez en cuando participa en inspecciones de control para aprovechamientos comerciales (igual que el de INAFOR). # Delegados de Granada, Nandaime, Diriomo, Diria dicen que las solicitudes para permisos domésticos se recibe cada alcaldía. ## Algunos expedientes revisados no incluyen evidencia de visita de campo. Cuadro B. Otras actividades de las Alcaldías en el sector Municipio Inspecciones de monitoreo Santa Teresa Inspecciones de control solo cuando alguien avisa de algún problema San Juan del Sur Inspeccionan sitios juntos con Poli y INAFOR cada 6 meses Inspecciones con INAFOR si hay denuncias Hacen operativas de control de tala ilegal con instituciones Nandaime San Fernando Contrato Mozonte Contrato Inspecciones de transporte/ industria Inspecciones sobre transporte, igual, solo si alguien llama sobre un camión Paran camiones con la Policía, va 5 días preso en Alcaldía. Denuncias Ordenanzas y otras iniciativas de la Muni Ordenanza municipal sobre ambiente, no despale, multas y reforestación Regalaron 10K arbolitos de teca a la muni pero no saben que hacer Hacen operativas de control de tala ilegal con instituciones SEAM es responsable de llevar denuncias SEAM lleva denuncias de la población a INAFOR. Ordenanza de Extracción forestal; plan ambiental del muni; plan prevención de incendios; brigadas ecológicas; charlas educativas; proyecto de viveros y pequeña reforestación Ordenanza sobre incendios por aprobar; fondo ambiental a través de cobros; Para permisos para control de quemas, en alcaldía hace 93 MARENA. Min publico. El Jicaro Coordina inspecciones con INAFOR Retiene madera y avisa a INAFOR Decomisa y subasta Ciudad Antigua Macuelizo Contrato Da seguimiento a los planes de manejo con inafor Visitas a la única industria que hay Bonanza Da seguimiento a sus planes San Carlos Operaciones con Policía, Ejercito e INAFOR El Castillo Hace operativas de control Emite guías dentro del muni; control de transporte con MARENA y Policía Operaciones con Policía, Ejercito e INAFOR; inspección en patios de industria y montaña No se hace visitas a la industria en este momento constancia que solicitante vive allí Brigadas contra incendios, viveros con fondos propios Para anomalías, recoge pruebas, inspecciona y transmite a INAFOR SEAM hace inspecciones y denuncias sobre permisos, retención de madera y regentes Hace denuncias ante MARENA Participa en verificación Fondo Ambiental Municipal, brigadas contra incendios Ordenanza para protección de fuentes de agua; plan ambiental para Muni; Alcaldía suspendió dos PDM por áreas de protección; tiene proyectos ambientales/ manejo de regeneración; 25 brigadas (500 miembros) de control de incendios; visita sobre plagas con inafor; estufas mejoradas; FONDO ambiental creado con 35% con ordenanza Tiene ordenanza. Tiene propio modelo de aprovechamiento. Énfasis en creación de viveros y reforestación. Hay Plan Ambiental Municipal, revisión de los permiso otorgados en Comisión Interinstitucional Hay una prohibición de salida de madera en rollo del municipio; se cobra impuesto de rodamiento 2% del valor de la madera; comité municipal de prevención de incendios coord con INAFOR; contraparte en programa de incentivos forestales; se exoneró el pago de IBI de dueños de bosque 94 ANEXO 3. Ingresos Forestales por Municipio 2006 INSTITUTO NACIONAL FORESTAL INFORME DE INGRESOS POR MUNICIPIO ENERO - DICIEMBRE DEL 2006 Delegacion Municipio Boaco Boaco Camoapa San Jose de los Remates San Lorenzo Teustepe Carazo Alcaldias 59,873.10 25,567.17 5,494.55 258.38 14,029.15 14,523.86 Diriamba Dolores El Rosario Jinotepe La Conquista San Marco Santa Teresa La Paz de Carazo 164,115.98 17,499.57 4,909.88 16,606.94 33,308.08 1,941.24 22,134.29 55,418.57 12,297.40 Chichigalpa Chinandega Cinco Pino El Realejo El Viejo Posoltega Puerto Morazan Somotillo Villanueva 105,515.50 242.85 29,805.85 4,191.57 2,063.87 23,864.94 14,425.18 2,053.61 2,010.28 26,857.35 Acoyapa Comalapa Cuapa Juigalpa La libertad San Francisco de Cuapa San Pedro de Lovago Santo domingo Santo Tomas Villa Sandino 198,104.03 64,212.26 5,028.57 233.14 76,131.17 17,014.19 8,829.86 5,867.46 3,052.25 447.47 17,287.67 Chinandega Chontales 95 Esteli Condega Esteli La trinidad Pueblo nuevo San juan de limay San nicolas 150,871.35 81,491.01 39,590.97 456.56 287.41 1,418.87 27,626.53 Diría Diriomo Granada Nandaime 168,239.46 14,901.61 91,467.04 38,821.63 23,049.19 Granada Jinotega Jinotega Potasma San rafael del norte Santa Maria de Pantasma Wiwili 52,831.10 27,883.44 6,084.06 7,861.03 7,949.10 3,053.47 Achuapa El jicaral El Jicaro El Sauce La Paz Centro Leon Leon Malpaisillo Nagarote Quezalguaque San nicolas Sta. Rosa del peñon Telica 96,511.71 17,727.15 5,879.52 703.42 28,469.49 3,345.42 5,131.29 294.96 7,051.75 2,340.82 1,244.02 298.67 3,405.77 20,619.42 Las sabanas Palacaguina San Juan de Rio Coco San lucas Somoto Telpaneca Totogalpa San José de Cusmapa El 46,165.60 548.94 721.05 5,837.56 116.54 33,352.80 2,425.70 358.59 2,634.11 170.32 Leon Madriz Managua 144,687.61 96 Ciudad sandino El crucero El Crucero Managua San francisco libre San Rafael del Sur Ticuantepe Tipitapa Villa carlos Fonseca Villa el carmen 593.75 6,220.22 299.51 60,671.47 24,914.12 6,051.24 4,632.22 33,254.38 294.91 7,755.79 Catarina La concepcion Masatepe Masaya Nandasmo Nindiri Niquinohomo San Juan de Oriente Tisma 148,080.62 13,115.56 3,269.87 37,928.35 35,463.32 9,538.86 2,621.38 41,672.17 4,051.13 419.99 Dario Esquipulas Jinotega Matagalpa Matiguas Mulukuku Muy Muy Rancho Grande Rio blanco San Isidro San ramon Sébaco Terrabona Tuma La Dalia 215,475.59 1,598.07 18,394.32 3,023.83 26,969.91 6,507.30 12,578.55 62,703.03 24.67 26,010.96 9,218.96 17,301.17 12,641.64 6,289.50 12,213.67 Ciudad Antigua Dipilto El Jicaro Jalapa Los Peraltas Macuelizo Mozonte Murra Ocotal Quilali San Fernando 770,801.38 17,563.46 36,664.43 54,936.98 119,872.41 405.52 59,719.62 97,937.95 103,924.99 68,556.90 9,661.73 154,704.49 Masaya Matagalpa Nueva Segovia 97 Santa Maria Wiwili Raan Bonanza Prinzapolka Puerto Cabeza Rosita Waspam rio coco Raas Bluefields Cruz de Rio Grande Desembocadura de Rio Grande El Rama Laguna de perlas Nueva Guinea Tortuguero El Rama Rio San Juan El almendro El Castillo Morrito San Carlos San Miguelito Rivas Belen Buenos Aires Cardenas El Rosario La Cruz La Virgen Popojoape Potosi Rivas San jorge San Juan del Sur Tola Totogalpa Total general 44,652.44 2,200.46 700,378.85 552.97 294,280.44 168,409.00 142,208.08 94,928.37 1,030,217.85 140,884.41 101,489.94 636,343.76 2,125.41 864.46 9,681.51 133,113.53 5,714.85 605,941.37 545.74 430,194.46 38,549.96 127,701.94 8,949.28 86,883.15 3,287.74 1,459.02 19,120.25 289.64 205.87 330.55 469.74 3,883.71 36,830.41 542.59 16,599.12 3,772.12 92.40 4,744,694.26 Fuente: INAFOR 98 ANEXO 4. Convenios INAFOR Departamento o Región Leon Boaco Chontales Masaya Managua RAAN Nueva Segovia Municipio El Sauce San Jose de Achuapa San Lorenzo Acoyapa Juigalpa Niquinohomo Masatepe San Rafael del Sur Managua Villa el Carmen San Francisco Libre Mateare El Crucero Ciudad Sandino Ticuantepe San Francisco Libre Rosita Waslala Bonanza CRAANGRAAN Wiwili Quilali Santa Maria Dipilto Ciudad Antigua San Fernando Macuelizo Jalapa Ocotal Mozonte AMUNSE Tipo de Convenio* Fecha de firma Años vigente 01-12-05 2 Estado actual Vigente hasta Dic. 06-04-05 3 Vigentes 21-10-05 27-04-06 07-10-05 Vencido Vigente 2 Vencidos 14-06-05 23-01-06 05-07-05 Vigente 3 Vigentes Plan de Ordenamiento Forestal Implementación de la Estrategia de Desarrollo Forestal. Plan de Ordenamiento Forestal 25-07-07 4 5 23-08-06 1 Vencidos 21-02-06 5 Vigente 25-07-07 5 Vigente 12-07-06 1 Vencidos 25-07-07 5 Vigente Fuente: INAFOR y contratos *Todos son de delegación de funciones si no esta señalado. 99 ANEXO 5. Convenio INAFOR – San Fernando CONVENIO DE DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES FORESTALES A LA ALCALDÍA DE SAN FERNANDO Nosotros, Indalecio Aniceto Rodríguez Alaniz; mayor de edad, casado, Doctor en Medicina Veterinaria, de este domicilio, cédula de identidad No. 161-160138-0003N; en el carácter de Director Ejecutivo del Instituto Nacional Forestal, de conformidad al Acuerdo Presidencial No. 279-03 publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 136 del veintiuno de Julio del año dos mil tres y el Sr. Danilo de Jesús Centeno Sevilla, mayor de edad, soltero, profesor, con cédula de identidad No. 481 – 060675 – 0002M , en el carácter de Alcalde del Municipio de San Fernando, Departamento de Nueva Segovia, de conformidad a credencial emitida por el Consejo Supremo Electoral, publicada en la Gaceta Diario Oficial No. 241 del trece de Diciembre del año dos mil cuatro, convenimos celebrar el presente convenio de conformidad a las siguientes cláusulas. CONSIDERANDO: I Que la Constitución Política establece que los recursos naturales son propiedad del Estado; que los Nicaragüense es tenemos derecho de habitar en un ambiente saludable y la obligación de la preservación y rescate del medio ambiente y de los recursos naturales. II Que de conformidad a la Ley de Municipios (Ley 40 y su reforma), el Municipio es la unidad base de la división política administrativa del país y cualquier materia que incida en el desarrollo socio económico de la circunscripción territorial y cualquier función que pueda ser cumplida de manera eficiente dentro de su jurisdicción, debe estar reservada para el ámbito de su competencia. III Que el municipio de San Fernando ha fortaleciendo sus capacidades organizativas, técnicas y de gestión con perspectivas hacia la descentralización del sector forestal. IV Que la Ley de Conservación Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal (Ley 462), establece que los Gobiernos Municipales, previa aprobación de sus respectivos consejos municipales, podrán celebrar convenios de delegación de atribuciones forestales con el Instituto Nacional Forestal. V Que la Alcaldía Municipal de San Fernando, en aras de mejorar los mecanismos de coordinación y concertación interinstitucional y establecer las medidas necesarias para el control, vigilancia y seguimiento a la actividad forestal en su territorio, ha convenido celebrar el presente convenio con el INAFOR bajo las siguientes cláusulas: CLAUSULA PRIMERA: OBJETIVOS DEL CONVENIO: OBJETIVO GENERAL: Establecer mecanismos que conlleven al gobierno municipal ejercer mayor autonomía en la administración de los recursos forestales, basado en su capacidad técnica y organizativa en coordinación con la entidad rectora del sector forestal. OBJETIVOS ESPECÍFICOS: 100 1.- Coordinar acciones que conlleve al gobierno municipal a fortalecer su autonomía, mejorar su gestión, administración y manejo sostenible de los recursos forestales. 2.- Contribuir a la regulación, protección, control, seguimiento y vigilancia forestal, fundamentado en la capacidad técnica y organizativa propia del municipio. 3.- Promover la rehabilitación de los ecosistemas forestales degradados. 4.- Promover y fortalecer la creación, reglamentación y funcionamiento del fondo ambiental municipal. 5.- Fomentar la transformación de los recursos forestales en beneficio de la población local de conformidad al artículo 36 de la Ley 462. 6.- Mejorar la coordinación entre ambas instituciones para que el municipio accese a los recursos financieros que por efecto de la Ley 462 le corresponde en cuanto a impuestos forestales (multas, subasta e impuestos) 7.- Coordinar acciones en la búsqueda de recursos económicos públicos, privados, nacionales e internacionales para el desarrollo forestal del municipio. 8.- Fortalecer las capacidades técnicas, administrativas y legales a través del programa de capacitación especializada, del Instituto Nacional Forestal, hacia las Alcaldía Municipal para el cumplimiento de actividades delegadas. CLAUSULA II: DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES DEL INAFOR A LA ALCALDIA DE SAN FERNANDO El Instituto Nacional Forestal delega las siguientes atribuciones a la Alcaldía Municipal de San Fernando: 1. Realizar inspecciones, monitoreo, control y seguimiento a toda la cadena de aprovechamiento forestal (bosque, aserraderos vía publica, etc.), retención de recursos forestales y medios de transporte en caso de incumplimiento de la legislación forestal vigente, sin perjuicio de la normativa técnica de aserradero 05 003-99. 2.- Inspeccionar los planes de manejo forestal y remitir la información recabada y la respectiva denuncia para su procesamiento administrativo, previa medida cautelar de suspensión temporal tomada de conformidad a ordenanza municipal. 3.- Controlar el funcionamiento de los regentes forestales. En caso de incumplimiento remitir la denuncia a INAFOR. 4.- Otorgar permisos de aprovechamiento forestal de forma mancomunada (Alcaldía-INAFOR) 5.- Ejecutar resoluciones administrativas en la vía civil y penal, por conceptos de multa, daño ambiental y daño forestal. 6.- Otorgar permisos de aprovechamiento no comercial CLAUSULA III: RESPONSABILIDADES DE LA ALCALDÍA DE SAN FERNANDO 1.- Cumplir con el contenido del convenio 2.- Crear y reglamentar el funcionamiento del fondo ambiental municipal. 3.- Designar un técnico del medioambiente y de los recursos naturales en la SEAM con los medios necesarios para poder supervisar las actividades de manejo forestal. 101 4.- La Secretaría Ambiental Municipal (SEAM - Unidad Ambiental) será la encargada de coordinar y ejecutar las acciones que conlleven al manejo adecuado del recurso forestal. 5.- Dar seguimiento a los permisos de aprovechamiento forestal, a las denuncias de carácter forestal y a los procesos administrativos, penales y civiles 6.- Declarar, delimitar e inventariar mediante ordenanza las áreas de protección municipal conforme la ley. 7.- Asignar un local (espacio físico) para la Oficina de la Delegación Municipal del INAFOR. 8.- Comunicar por escrito a las autoridades competentes las denuncias por infracciones a la legislación forestales. 9.- Emitir por escrito la opinión de denegación o aprobación de los PGMF y POAs de conformidad, mediante el procedimiento que se establecerá de consenso entre ambas Instituciones. CLAUSULA IV: RESPONSABILIDADES DEL INAFOR 1.- Cumplir con el contenido del presente convenio. 2.- Gestionar ante el Fondo Nacional de Desarrollo forestal, un fondo complementario del 50 %, para el fortalecimiento del Fondo Ambiental Municipal. 3.- A cumplir y hacer cumplir la ley 462, su reglamento, la norma técnica y las disposiciones administrativas 4.- Apoyar la realización del inventario forestal en el municipio. 5.- Garantizarle a la Alcaldía toda la documentación de los Planes Generales de Manejo Forestal, POAs y todo lo relacionado al aprovechamiento y manejo forestal, del municipio. 6.- Apoyar la capacitación técnica especializada de la SEAM, comisión ambiental y actores locales en el manejo forestal 7.- Garantizar que el aprovechamiento forestal que se realice en el municipio sea bajo PGMF de conformidad a la legislación forestal. 8.- Nombrar un Delegado Municipal que atienda al municipio de forma permanente. 9.- Apoyar el manejo de la regeneración natural, reforestación, forestación, plantaciones forestales y viveros municipales. CLAUSULA V: APORTES CONJUNTOS 1.- Cumplir con el contenido del convenio. 2.- Inspeccionar, supervisar y evaluar los planes de manejo forestal, darle seguimiento y aplicación de los procesos administrativos. 3.- Crear y mantener actualizado un registro forestal municipal o banco de información (Inventario, reforestación, PGMF, Planes de Operativos, industrias forestal, motosierras, planes de leña). 4.- Gestionar fondos del FONADEFO para alimentar el Fondo Municipal Ambiental. 5.- Coordinar las visitas de campo para el monitoreo y seguimiento de la actividad forestal. 102 6.- Crear estrategias necesarias para mantener la vigilancia, fomento y protección del recurso forestal, gestión de fondos para fortalecer la CAM y las Brigadas de Prevención y Control. 7.- Establecer puestos de control de productos forestales en sitios estratégicos del municipio. 8.- Coordinar acciones en la gestión de recursos económicos, públicos, privados, nacionales e internacionales, para el cumplimiento del presente convenio en el municipio. 9.- Elaborar, gestionar, implementar y evaluar el plan de prevención, mitigacion y control de incendios forestales. 10. Promover y divulgar ampliamente la ejecución de los diferentes instrumentos de planificación: plan de acción forestal y plan ambiental municipal, entre otros. 11.- Implementar un plan de capacitación dirigidos al sector forestal del municipio. 12.- Definir el procedimiento a utilizar para la aprobación o denegación de los PGMF entre las representaciones de INAFOR Y AMUNSE (Comisión Negociadora) en un término de 60 días después de firmado el convenio. 13.- Promover una iniciativa de Ley que permita recuperar las multas por efecto de las resoluciones administrativas y falta de ejecución a favor del fondo ambiental municipal con énfasis en recuperación forestal. CLAUSULA SEXTA: RESCICIÒN DEL CONVENIO El presente convenio podrá ser rescindido por cualquiera de las partes cuando existan razones suficientes para ello, debiendo manifestarlo por escrito a la otra parte. CLAUSULA SEPTIMA: DURACIÒN, VIGENCIA Y ACEPTACIÓN DEL CONVENIO. Este convenio tendrá una duración de un año pudiendo ser renovado por un periodo igual o mayor sí las partes lo consideran conveniente en dependencia de los resultados obtenidos, y entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Diario Oficial. En fe de lo cual firmamos en dos tantos de un mismo tenor, en la ciudad de Ocotal, a los doce días del mes de Julio del 2006. Indalecio Rodríguez Alaniz Director Ejecutivo INAFOR Sr. Danilo de Jesús Centeno Alcalde Municipal San Fernando, Nueva Segovia Ante mí: Lic. Luisa Amada Toruño Abogado y Notario Público 103 ANEXO 6. Distribución de los Ingresos Forestales 2005 INSTITUTO NACIONAL FORESTAL DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS FORESTALES MES DE ENERO - DICIEMBRE 2005 Departamento PAGADO Alcaldias Boaco 49,347.33 Carazo Comunidades Consejo Fonadefo Tesoreria 17,271.57 24,673.67 7,402.10 709,207.20 248,222.52 354,603.60 106,381.08 Chinandega 382,860.47 134,001.17 191,430.24 57,429.07 Chontales 710,748.77 248,762.07 355,374.39 106,612.32 Esteli 421,200.69 147,420.24 210,600.35 63,180.10 Granada 821,668.41 287,583.94 410,834.21 123,250.26 Jinotega 348,845.89 122,096.06 174,422.95 52,326.88 Leon 237,268.92 83,044.12 118,634.46 35,590.34 Madriz 284,690.93 99,641.83 142,345.47 42,703.64 Managua 367,321.83 128,562.64 183,660.91 55,098.27 Masaya 585,332.66 204,866.43 292,666.33 87,799.90 Matagalpa 653,691.01 228,791.85 326,845.51 98,053.65 104 Nueva Segovia 4,579,428.39 1,602,799.94 2,289,714.20 Raan 4,137,352.66 1,034,338.17 884,880.28 1,034,338.17 1,183,796.05 Raas 12,289,485.66 3,072,371.42 2,976,274.83 3,003,623.10 3,237,216.32 Rio San Juan 1,938,119.47 678,341.81 969,059.74 290,717.92 Rivas 392,482.21 137,368.77 196,241.11 58,872.33 Total general 28,909,052.51 8,475,484.55 6,241,107.10 6,293,344.50 3,861,155.11 4,037,961.26 686,914.26 Fuente: INAFOR 105
