Ley de espectáculos públicos y actividades recreativas de la

Revista Investigación Local
EL CUMPLIMIENTO DE LAS
SANCIONES DE CLAUSURA
Ley de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad de Madrid
L
(*) POR JESÚS ENRIQUE GUERETA LÓPEZ
a Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (LEPAR), recoge como una
de las posibles sanciones a imponer, en su
artículo 41, la clausura de los locales.
Concretamente en su el apartado 2.b) se
establece la posibilidad de sancionar las infracciones graves con la clausura del local
por un período máximo de seis meses, y en
su apartado 3.b), para las infracciones muy
graves, por un período de entre seis meses
y un día hasta dos años.
LIZAGA
etapa anterior en la que la profusión terminológica a la hora de describir las actividades que aparecían consignadas en las licencias municipales hacía prácticamente
irreconducible a términos de objetividad o
de aplicación uniforme y homogénea la
normativa existente.
Esa falta de definición a la hora de establecer el régimen sancionador trae como consecuencia que se recojan de manera indistinta las sanciones que en el artículo 41 se
detallan, donde es posible sancionar la
misma infracción, supongamos grave, con
una clausura por un período máximo de
seis meses, o con una multa de 4.501 euros,
o con la suspensión o prohibición de la actividad o espectáculo por un período máximo de seis meses, o con la inhabilitación
para la organización o promoción de los
espectáculos y actividades recreativas reguladas en la Ley por un período máximo de
un año.
Esta previsión legal, que pudiera resultar
en principio acorde a las finalidades perseguidas por el procedimiento sancionador, y
proporcional a la gravedad de las infracciones cometidas, y por tanto lógica y coherente desde un punto de vista social, no
se encuentra exenta de problemas en su
aplicación que la mayoría de las veces provocan su ineficacia cuando no su falta de
aplicación.
La primera cuestión jurídica que nos debería
abordar sería que si nos encontramos ante
una sanción que hubiéramos impuesto a
alguno de los responsables a los que hace
mención la Ley 17/1997 en su artículo 34,
pero en realidad la sanción se refiere a la
clausura del local, es decir, no se trata de
una sanción a la que necesariamente haya
de hacer frente personalmente el respon-
El Decreto 184/1998, en su artículo 3, titulado “Espectáculos Públicos y Actividades
Recreativas”, no recoge ninguna definición
de qué haya de entenderse por unos u otras,
sino que se remite a los recogidos en el catálogo, habida cuenta que precisamente
este Catálogo pretendía poner fin a una
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sable, que además, no ha de ser necesariamente ni el titular del establecimiento ni
el titular de la licencia, sino simplemente,
por ejemplo, un empleado; ¿cómo puede
garantizarse el principio de justicia en la
sanción, cuando ni siquiera el responsable
puede ser el que tenga la capacidad jurídica de dar cumplimiento a la sanción, y
ello sin tener en cuenta evidentemente la
responsabilidad solidaria que establece la
propia Ley? O del mismo modo, ¿cómo
puede imponerse la sanción de clausura a
un local por una infracción cometida por
quien no tenga capacidad alguna sobre el
mismo, o exigirse el cumplimiento de la
misma? O incluso en el caso de haberse
impuesto a un responsable a que su vez
sea titular bien del local, bien de la licencia,
¿cómo podemos garantizar el cumplimiento de la sanción si se transmite la titularidad de la licencia, lo cual viene permitido por nuestro ordenamiento jurídico sin
limitación alguna?
Así, en la mayoría de los casos, impuesta
una sanción de clausura, se produce una
transmisión de la licencia a un tercero casi
de manera inmediata, quien al no haber
sido siquiera parte en el procedimiento sancionador, y por lo tanto ajeno a la sanción
impuesta al anterior titular, no tiene por
qué acatar la sanción, de hecho la finalidad
de la transmisión es precisamente esa en
la mayoría de los casos.
Así, pese al intento de diversas ordenanzas
municipales por extender los efectos de las
sanciones impuestas a anteriores titulares,
la realidad de nuestro ordenamiento jurídico sigue siendo la que establece el artículo
25 de la Constitución Española, al que gran
parte de la jurisprudencia se ha referido al
tratar este problema, y que establece que
nadie puede ser condenado o sancionado
por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
Un agente de la Policía Municipal vigila el precinto impuesto
a una discoteca. Foto S. Sánchez
falta o infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquel momento.
Es decir, que sólo la Ley será la que pueda
imponer sanciones, y sólo será posible su
imposición para las acciones u omisiones
tipificadas como infracciones en el momento de cometerse, y sólo para aquellos
responsables que vengan determinados por
la Ley, por lo que, resulta evidente que del
juego de los artículos 34 y 41 de la LEPAR,
no resulta posible extender los efectos de
una sanción de clausura a posibles futuros
titulares de la licencia y/o establecimientos,
salvo en el caso de procedimientos sancionadores iniciados frente a ellos como responsables de las infracciones cometidas,
con lo que queda prácticamente desarticulada la efectividad de estas sanciones con
la simple artimaña de la transmisión de la
titularidad de licencia y/o local a un tercero
no responsable en los términos de la Ley.
“
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”
La sanción que mayores perjuicios pueden causar
a un local o establecimiento es
la clausura
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Independientemente de lo anterior, de las
diferentes sanciones a las que ya hemos
hecho referencia, la que mayores perjuicios
pueden causar a un empresario en un local
o establecimiento de su titularidad es precisamente la clausura.
Un Policía precinta un establecimiento sancionado
Y como adelantábamos antes, del mismo
modo, en el caso de que se identifique
como responsable de la infracción a una
persona física o jurídica, diferente del titular
de la licencia o local, y finalmente este resulte sancionado a la clausura del local,
difícilmente podrá obligarse, por un lado,
a quien no tiene capacidad jurídica ni empresarial sobre el ejercicio de la actividad
en el local clausurado al cumplimiento de
su ejecución, como del mismo modo los titulares de licencia y/o local, podrían perfectamente argumentar la ausencia de responsabilidad en su persona respecto de la
infracción cometida, y su falta de participación en la comisión de infracción, ya que
el artículo 34 de la Ley establece que aparte
del infractor, serán responsables solidarios
los titulares de establecimientos y locales,
así como los titulares y organizadores o
promotores, cuando, incumplan el deber
de prevenir la infracción o cuando por acción u omisión permitan o toleren la comisión de infracciones por parte del público
usuario.
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De lo descrito anteriormente se pone de
manifiesto la problemática que la imposición de las sanciones de clausura previstas
en la LEPAR pueden suponer, y se ha hecho
igualmente referencia somera a la problemática que la ejecución forzosa de las mismas puede implicar en aquellos casos en
los que mediante transmisiones de licencia,
o mediante la alegación de falta de capacidad jurídica (titularidad de la empresa o
del establecimiento) intente eludirse su ejecución cuando no se haya hecho uso de la
institución de la responsabilidad solidaria
en el correspondiente expediente sancionador, pero aún así cabe plantearse otro
aspecto no exento de problemática y es el
caso de que el sancionado pueda y desee
cumplir voluntariamente la sanción de clausura.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, regula en su título IX los principios
de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. En su artículo 138 establece que las resoluciones administrativas
que pongan fin al procedimiento sancionador serán ejecutivas cuando pongan fin
a la vía administrativa, sin más matización
que la de que en su caso, se adoptarán las
disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
Por su parte la LEPAR no hace referencia
alguna al cumplimiento de las sanciones,
ni respecto de las de clausura, ni respecto
de las restantes sanciones previstas en ella,
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ni así mismo respecto de la posibilidad de
proceder al cumplimiento voluntario de las
mismas.
Sin entrar en matizaciones respecto de la
necesidad de la firmeza en vía administrativa, como premisa fundamental y necesaria para la ejecutividad de las sanciones
administrativas, lo cierto es que en aquellos
casos en los que una sanción administrativa
haya adquirido firmeza en dicha vía, tratándose de una sanción de multa, es decir
una sanción económica, el cumplimiento
de dicha sanción vendrá siempre supeditada a la concesión de un plazo voluntario
para su cumplimiento, transcurrido el cual
sin haberse hecho efectiva la sanción se
procederá a la apertura de la vía ejecutiva,
con la consiguiente imposición, en su caso,
de los recargos e intereses correspondientes, conforme a lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación, aprobado
por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio,
o la correspondiente Ordenanza Fiscal Municipal.
Sin embargo, cuando nos encontramos con
una sanción firme en vía administrativa,
que impone la clausura de un local o establecimiento por un período determinado,
no existe previsión acerca de la posibilidad
de un cumplimiento voluntario de la misma.
En principio, la diferente naturaleza de una
sanción pecuniaria y de una sanción de
clausura, no parece ser motivo suficiente
para no entender que es posible que la
Administración pueda optar por otorgar un
plazo para que el sancionado proceda a
dar cumplimiento a la sanción impuesta
de manera voluntaria.
cencia, por motivos de seguridad, por motivos medioambientales, o por cualesquiera
otros que pudieran justificar una inmediata
ejecución de la medida administrativa
adoptada de cierre o clausura del local,
sino de resoluciones administrativas sancionadoras cuyo fin es la simple manifestación punitiva de la Administración.
García de Enterría definió la sanción administrativa como “un mal infligido por la
Administración al administrado como consecuencia de una conducta ilegal”. De la
anterior definición podemos extraer tres
elementos comunes que subyacen en el
concepto de sanción administrativa como
son: la carga que se impone al infractor, la
conducta lesiva a un bien jurídico protegido
mediante la correspondiente tipificación administrativa de la infracción, y el poder que
ostenta la Administración para imponerla.
“
Habría que diferenciar en primer lugar que
no se trata aquí de resoluciones administrativas que resuelvan la clausura de un local o establecimiento por carencia de li-
como “un mal infligido por la Administración al
administrado como consecuencia de una conducta ilegal
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”
García de Enterría definió la sanción administrativa
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“
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”
La ley establece que las resoluciones
administrativas que pongan fin al procedimiento
sancionador serán ejecutivas al finalizar la vía
administrativa
De ello, se deduce por tanto, que el objeto de la sanción es reprimir una conducta contraria a Derecho y restablecer
el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del infractor, así como
la de producir un efecto disuasorio. Estos
caracteres, represivo y disuasorio, son lo
que diferencia a las sanciones de otras
instituciones jurídicas que imponen cargas a los administrados. Así el propio
Tribunal Constitucional ha afirmado que
“si la medida desfavorable careciese de
tal función represiva no estaríamos en el
ámbito punitivo” (STC 276/2000 de 16
de noviembre), pues es ese elemento el
que determina la diferencia entre la sanción y otras resoluciones administrativas
limitativas de derechos individuales.
Ejemplo de lo anterior, y con el fin de
evitar posibles confusiones entre la sanción y otras medidas administrativas,
que en el ámbito que nos ocupa pueden
adoptarse por la Administración, la LEPAR en su preámbulo, al tratar la regulación contenida en su Título III (“Regulación de la actividad”), indica claramente
como determinadas resoluciones que
pueden conllevar la clausura de locales
no tienen en ningún caso carácter sancionador, cuando dicha medida se
adopta dirigida a restablecer la legalidad y a evitar los daños a personas o
bienes que no podrán mantenerse
cuando las causas que las justifiquen
hayan desaparecido, pues dichas medidas van dirigidas a garantizar que en
el desarrollo de las actividades y espectáculos se hagan efectivos los principios
protectores que inspiran esta Ley.
De lo anterior, se desprende por tanto
con toda claridad, que en el caso de las
sanciones impuestas como tales, es
decir como sanciones, exentas de cualquier intención de restablecimiento de
la legalidad, y recogidas en la rúbrica de la Ley como “Sanciones”
(artículo 41), no puede sino considerarse que se trata de resoluciones administrativas punitivas
dirigidas a imponer un perjuicio o
carga al administrado como reproche administrativo punitivo a la
conducta infractora.
Sentado lo anterior, nada diferencia una sanción económica, de
una sanción de clausura de un
local, donde la finalidad de ambas
decisiones no es sino la de castigar
una conducta infractora.
Y esa “reprimenda administrativa”,
sin embargo, tiene en el actual sistema establecido por la LEPAR, un
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diferente tratamiento, como decíamos, dependiendo de si la sanción
es de naturaleza pecuniaria, frente
a las de clausura de locales, precisamente por la ausencia de regulación acerca de la posibilidad del
cumplimiento voluntario de estas últimas frente a aquellas.
En principio, podríamos entender
que el único límite legal a un posible
cumplimiento de dichas sanciones
de clausura vendría limitado por lo
previsto para la prescripción de las
sanciones, puesto que evidentemente, cumplido el plazo de prescripción, la Administración quedaría
desprovista del poder que le otorga
la Ley para hacerla efectiva. Pero a
sensu contrario, dentro del plazo de
prescripción de la sanción impuesta,
sería posible la concesión de un plazo
para su cumplimiento voluntario.
Las infracciones graves pueden ser sancionadas en la LEPAR con clausura del
local de un período de hasta seis meses
(artículo 41.2.b), y su período de prescripción se fija en un año (artículo
40.1). Las infracciones muy graves con
un período de entre seis meses y un día
hasta dos años (artículo 41.3.b), siendo
su período de prescripción de dos años.
La conclusión de, por tanto de la presente exposición es que, salvo en el caso
extremo de sanciones por infracciones
muy graves donde pudiera darse la coincidencia entre los períodos de sanción y
su prescripción, por ejemplo sanciones
de dos años de clausura, la Ley podría
establecer la posibilidad del cumplimiento voluntario por parte del sancionado del momento en el que procederá
a la clausura del local, o en su defecto
establecer un período voluntario dentro
del cual el sancionado podría dar cumplimiento a la misma, salvaguardando el
derecho de la Administración de acudir
en caso necesario a la ejecución forzosa
de la sanción dentro de su período de
prescripción, incluso estableciendo la interrupción del período prescriptivo de la
sanción durante el período voluntario
otorgado a tal fin, con el aporte de las
debidas garantías por parte del sancionado, que permitan a la Administración,
en caso de no ejecutarse de manera inmediata la sanción de clausura, asegurar su cumplimiento futuro. n
(*) Jesús Enrique Guereta López de Lizaga es secretario general técnico del Área de Gobierno de Seguridad y Emergencias del Ayuntamiento de Madrid
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Las infracciones graves pueden ser sancionadas
con clausura del local de un período de hasta seis
meses. Las infracciones muy graves con un período de
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entre seis meses y un día hasta dos años
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