Auto 011 de 2009

REPUBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Segunda de Revisión
AUTO N° 011 de 2009
Referencia: Sentencia T-025 de 2004
Seguimiento de medidas adoptadas para superar
el estado de cosas inconstitucional sobre el
problema
del
desplazamiento
interno,
específicamente respecto de las falencias de los
sistemas de registro caracterización de la
población desplazada.
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintiséis de enero de dos nueve (2009)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
adoptado el presente Auto con el propósito de hacer seguimiento a las medidas
necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional en relación con el
problema del desplazamiento interno, específicamente en lo relacionado con
las falencias de los sistemas de registro y caracterización de la población
desplazada.
I. ANTECEDENTES.
1. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, la Corte
Constitucional “mantendrá la competencia hasta que esté completamente
restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.
2. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia
de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno
en el país, e impartió una serie de órdenes complejas dirigidas a varias
autoridades de los niveles nacional y territorial, encaminadas a superar dicha
situación. Dentro de las falencias de la política detectadas y descritas en dicha
sentencia se encontraron algunas relacionadas con el registro de la población
desplazada, y con la información que de ella se recoge para nutrir el diseño y
2
la ejecución de programas dirigidos a la satisfacción del goce efectivo de los
derechos de los desplazados. En relación con el registro y la caracterización
de la población desplazada, la sentencia T-025 mencionó como falencias (i)
que la población desplazada no contaba con “información oportuna y
completa acerca de sus derechos, oferta institucional, procedimientos para
acceder a ella e instituciones responsables”, (ii) que los sistemas de
información no incluían “la totalidad de las ayudas otorgadas ni los bienes
inmuebles abandonados”, (iii) que se constataba un subregistro de personas
desplazadas (especialmente en desplazamientos menores o individuales), (iv)
que el Sistema Único de Registro no incluía información de ayudas provistas
por entidades distintas a la Red de Solidaridad Social (ahora Acción Social),
(v) que los sistemas de información no eran sensibles a la identificación de
necesidades específicas de grupos con un mayor nivel de vulnerabilidad, y (vi)
que dichos sistemas no identificaban las posibilidades de generación de
ingresos en zonas de recepción. En consecuencia, en la sentencia se ordenó,
entre otras determinaciones, al Consejo Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada “precisar la situación actual de la población
desplazada inscrita en el Sistema Único de Registro, determinando su
número, ubicación, necesidades y derechos según la etapa de la política
correspondiente.”1
3. El día 29 de agosto de 2005, la Sala Tercera de Revisión profirió el Auto
178 de 2005, en el cual revisó el grado de cumplimiento de las órdenes
proferidas en la sentencia T-025 de 2004 para proteger los niveles mínimos de
satisfacción de los derechos fundamentales de la población desplazada, e
impartió a su vez una serie de órdenes encaminadas a impulsar la superación
del estado de cosas inconstitucional. En el Auto referido se estableció que las
metas anunciadas por la Red de Solidaridad Social encaminadas a la
caracterización de la población desplazada “no se cumplieron y aún subsisten
varios problemas administrativos, de coordinación, de difusión de
información, así como dificultades en los procedimientos de recolección de
información de la población desplazada, su confiabilidad y el fin dado a la
información obtenida […].” La Corte ordenó entonces a la Red “diseñar,
implementar y aplicar prontamente todos los procedimientos y correctivos
que sean necesarios para superar las dificultades señaladas, […]|| [y] definir
metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para (i) culminar el proceso
de caracterización, de tal manera que el Sistema Único de Registro provea la
información necesaria para determinar con precisión la situación en que se
encuentra la totalidad de la población desplazada, ya sea que se hayan
desplazado de manera individual o masivamente, antes o después del año
2000; y (ii) para corregir las dificultades detectadas por las entidades y
organizaciones en el proceso de recolección de la información […]”.
4. El día 11 de agosto del año 2006, la Sala profirió el Auto 218 de 2006,
mediante el cual se verificaron las medidas adoptadas para superar el estado
de cosas inconstitucional. En dicho Auto, la Corte consideró “especialmente
1
Literal a) (i) del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004.
3
preocupantes” los rezagos que se presentaban “en las actividades de registro y
caracterización de la población desplazada”. Reiteró también que “el diseño
mismo de la política pública de atención, así como su materialización,
seguimiento y evaluación, dependen en su alcance, oportunidad y efectividad,
de la calidad y precisión de la información recopilada en las bases de datos
oficiales sobre población desplazada.” Agregó que “todos los componentes
de la política pública de atención a la población desplazada dependen, para
su debida formulación y ejecución, de un adecuado proceso de registro y
caracterización.” Por estas razones, la Sala enfatizó que “los esfuerzos de
registro y caracterización de la población desplazada constituyen una pieza
clave en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento interno, ya que dicho estado de cosas surge de la
discrepancia existente entre la magnitud real del problema y la respuesta
estatal y social al mismo… .”
La Corte evidenció problemas recurrentes en las áreas del registro y de la
caracterización de las víctimas del desplazamiento. Se refirió en primer lugar
al subregistro de la población desplazada. Indicó que se continuaba
presentando una “marcada discrepancia entre las dimensiones reales del
fenómeno del desplazamiento interno y las cifras incluidas sobre el mismo en
el RUPD … que subdimensiona significativamente este grave problema
nacional.” A su vez, “la política […] para la atención del desplazamiento
[…] se encuentra formulada sobre presupuestos que no corresponden a la
dimensión real del problema que se pretende atender”. La Corte señaló que
aunque Acción Social reportó estar implementando correctivos (dentro de los
que se encontraba un sistema de estimación de fuentes contrastadas), a la
fecha del Auto no se habían adoptado las medidas conducentes para
“solventar esta grave falencia de la política pública”. Adicionalmente, la
Corte estimó que la falta de disposición de la población desplazada a
registrarse en el sistema oficial correspondiente no excusaba la “inacción de la
entidad gubernamental encargada de medir esta alarmante realidad nacional
en los términos más precisos posibles.” Al respecto, señaló que
“Una de las principales obligaciones de Acción Social en relación con el
registro de la población desplazada es la de solventar los problemas de
(i) discrepancia entre los distintos sistemas oficiales y no
gubernamentales de medición del desplazamiento, y (ii) falta de registro
de la población efectivamente desplazada dentro del sistema oficial de
medición. En la medida en que las autoridades no tengan información
completa y veraz sobre las dimensiones del problema que pretenden
atacar, sus actuaciones estarán diseñadas y formuladas sobre la base de
estimaciones erróneas y, por ende, no tendrán plena efectividad para
contrarrestar la crisis humanitaria generada por el desplazamiento.”
En segundo lugar, respecto de la caracterización de la población desplazada, la
Corte constató un “significativo atraso en el cumplimiento de las obligaciones
de Acción Social en este campo.” Aunque de acuerdo a lo ordenado en el
Auto 178 del 29 de agosto de 2005, Acción Social debía adoptar las medidas
4
necesarias para que, a más tardar un año después, el proceso de
caracterización de la población desplazada se hubiera completado, dicha
entidad había informado que a la fecha (agosto de 2006) el Plan Nacional de
Caracterización se encontraba únicamente en las primeras fases de aplicación
y presentaba “un importante retraso en su implementación.” Además, la
Corte observó que dicho Plan no preveía “los instrumentos necesarios para
que, una vez finalizado dicho proceso de caracterización, se focalice la
política pública de atención a la población desplazada de conformidad con
los resultados que arroje su aplicación.”
Con base en estas consideraciones, en el Auto 218 de 2006 la Corte ordenó al
Director de Acción Social que remitiera “un informe específico que permita
apreciar cómo se ha mejorado la información que consta en el sistema de
registro y cuáles avances se han presentado en su operación, con especial
atención a las diferentes falencias indicadas en la parte motiva de esta
providencia […]. Como parte de este informe, el Director de Acción Social
deberá enviar una serie de indicadores relacionados específicamente con el
proceso de registro y caracterización de la población desplazada, que
permitan medir su evolución y los avances que se han presentado en su
desarrollo desde la adopción del Auto 178 de 2005”.
5. Han transcurrido más de dos años desde la adopción del referido Auto 218
de 2006. Desde entonces, ACNUR, así como varios organismos que
acompañan, controlan o evalúan la política de atención a la población
desplazada, han señalado que los sistemas de registro y caracterización de la
población desplazada continúan mostrando serias falencias que obstaculizan la
satisfacción de los derechos de las víctimas del desplazamiento, o que
abiertamente los vulneran.
6. Por su parte, ante la trascendencia del tema mediante el Auto 261 de 10 de
octubre de 2008, la Corte convocó para el día 7 de noviembre del 2008 a una
sesión de información acerca de los problemas de registro y caracterización de
la población desplazada. En dicha sesión participaron los funcionarios
responsables del registro y la caracterización de personas desplazadas del
Ministerio del Interior y de Justicia, Acción Social, el Ministerio de
Protección Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la Superintendencia de
Notariado y Registro, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, así como
también miembros de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado e investigadores del sistema de registro de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes y del Centro de
Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional. Además,
participaron representantes de la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo y la Oficina en Colombia del Alto Representante de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
5
7. En vista de lo anterior, es necesario que la Sala determine qué problemas
persisten respecto de los programas de registro e información de la población
desplazada, y subsecuentemente, imparta las órdenes pertinentes para la
protección de los derechos de las personas en situación de desplazamiento y la
superación de las correspondientes falencias.
8. La presente providencia se adopta con base en (i) diversos informes de
cumplimiento remitidos a esta Corporación por las entidades que conforman el
SNAIPD y por otras autoridades destinatarias de las órdenes impartidas en los
Autos 178 de 2005 y 218 de 2006.2 (ii) La Corte también se fundamenta en la
información aportada por distintas organizaciones y personas que han dirigido
comunicaciones directas al despacho del Magistrado Sustanciador.3 (iii) Por
último la Corte se basa en lo argumentado por las distintas entidades públicas,
organismos de control, u organizaciones civiles en la sesión de información
técnica que tuvo lugar el 7 de noviembre de 2008.4
II. CONSIDERACIONES SOBRE LAS ÁREAS DE LA POLÍTICA DE
REGISTRO Y CARACTERIZACIÓN EN LAS QUE SE PRESENTAN
LOS PROBLEMAS MÁS GRAVES.
1. El derecho al habeas data de las personas desplazadas
La Corte empieza por reiterar que todas las personas desplazadas tienen un
derecho fundamental al habeas data, tanto en su dimensión negativa como en
su dimensión positiva. Dentro de esta dimensión positiva se destaca el
concepto de habeas data aditivo, acuñado por la Corte Constitucional, que
comprende el “derecho a la inclusión de los datos personales del sujeto
interesado en el banco de datos de programas” sociales.5 En el presente auto
2
Ver por ejemplo el Oficio del 21 de octubre de 2008 en el que Acción Social realizó comentarios respecto
del Documento “El Sistema de Registro y Caracterización de la población desplazada y el Sistema de Habeas
Data Aditivo” realizado por Juan Carlos Guataquí para el Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; el Decimoctavo Informe de Seguimiento de la
Procuraduría General de la Nación (22 de octubre de 2008) que trata parcialmente del sistema de registro y
caracterización; y el Oficio de 31 de octubre de 2008, por medio del cual Acción Social “complementa”
algunos aspectos relaciones con el sistema de registro y caracterización de la población desplazada.
3
Ver entre otros el Documento “El Sistema de Registro y Caracterización de la población desplazada y el
Sistema de Habeas Data Aditivo” realizado por Juan Carlos Guataquí para el Centro de Investigaciones
Sociojurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la comunicación de 15 de
Septiembre de 2008 en la que CODHES solicita convocar a una audiencia pública para discutir el tema de
habeas data; el Octavo Informe de la Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas sobre el
Desplazamiento Forzado presentado el 2 de diciembre de 2008, y el documento de la misma organización
titulado “Planteamientos Complementarios sobre la Agenda del Proceso de Seguimiento, Posteriores a la
Audiencia del 11 De Diciembre de 2008”. Ver también el capítulo 3 del “Balance de la Política Pública de
Atención Integral a la Población Desplazada 2004-2006” de ACNUR. Por último, la Sala ha recibido
múltiples comunicaciones de personas desplazadas en las que relatan la vulneración de sus derechos y la
dificultad de ser incluidos en el registro único.
4
Ver entre otros los documentos allegados para la audiencia por el Ministerio del Interior y de Justicia, el
Incoder, el ICBF y CODHES, así como también las diapositivas ofrecidas por Acción Social, el Ministerio de
Protección Social, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión de Seguimiento.
5
En la Sentencia T-307 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte decidió que la no inclusión de la
información de la accionante en el banco de datos del SISBEN violaba su derecho al habeas data aditivo.
Además de ordenar la adición de la información de la actora, la Corte ordenó al Departamento Nacional de
Planeación diseñar un “instructivo nacional para garantizar el derecho de todas las personas a insertar,
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que les conciernan y que se encuentren o puedan
6
no se repite lo que ya ha dicho la Corte sobre este derecho fundamental y se
parte de la jurisprudencia general para aplicarla a la situación de los
desplazados, dentro de las premisas sentadas en la sentencia T-025 de 2004.
En primer lugar, todo desplazado tiene el derecho de figurar con su identidad
clara, no sólo en el Registro Único de Población Desplazada, sino en las
demás bases de datos manejadas por entidades públicas con responsabilidades
respecto de la protección de sus derechos. En ese sentido, las autoridades
tienen el deber de llenar los vacíos en las bases de datos, de completar éstas
con la información que falte de todos los desplazados, así como de
mantenerlas actualizadas.
A su vez, la existencia de registros y bases de datos completos, útiles, y
compatibles entre sí, es necesaria para que cualquier política pública pueda
lograr la protección efectiva de los derechos de la población desplazada. Por
tal razón, las personas desplazadas tienen derecho a que las bases de datos en
las cuales estén registradas (i) contengan los datos indispensables para que los
servicios y beneficios a que tienen derecho sean efectivamente provistos, y
estén debidamente focalizados a sus necesidades y capacidades, y (ii) sean
accesibles a diferentes entidades y organismos responsables de la ejecución de
programas dirigidos a la población desplazada, de tal forma que haya
compatibilidad y coherencia entre los sistemas de información que manejan
distintas organizaciones.
Igualmente, en los antecedentes del presente Auto se observa que la Corte ha
indicado que el derecho al habeas data envuelve una dimensión positiva
relativa al deber de las entidades correspondientes de esforzarse de manera
razonable con el objetivo de superar la trabas que se prevean o detecten para el
apropiado y completo registro y caracterización de las personas desplazadas.
Así, como ejemplo de lo constatado en el Auto 218 de 2006, Acción Social ha
de prever y contrarrestar, el posible subregistro causado por el miedo a
registrarse de algunas personas desplazadas. Igualmente, las autoridades han
de responder activamente a los problemas de coordinación y de
incompatibilidad entre diferentes bases de datos.
Habiendo reiterado lo dicho por la Corte respecto del derecho al habeas data
de todas las personas desplazadas, pasa la Sala a analizar las áreas más
problemáticas, y a determinar las órdenes pertinentes para la superación de
tales falencias. Sobresalen tres áreas en las que se constataron los problemas
más importantes: (i) el registro de la población desplazada, (ii) el intercambio
de información entre el sistema de registro manejado por Acción Social y
otras bases de datos administradas por entidades responsables de ayudar a la
población desplazada, y (iii) la simultaneidad de varios sistemas de registro de
personas desplazadas.
encontrarse en el banco de datos del SISBEN, así como para asegurar que en la recolección, tratamiento y
circulación de tales datos se respeten la libertad, la igualdad, la publicidad y, en general, las demás
garantías consagradas en la Constitución.”
7
2. Medidas para la superación del subregistro de la población desplazada
La Corte considera que respecto del problema del subregistro de las personas
desplazadas ha habido avances importantes, como lo anotaron varios de los
presentes en la sesión de información técnica. Sin embargo, las autoridades
reconocen que el sistema de registro, tal como se aplica y maneja actualmente,
presenta problemas serios que causan el subregistro de la población
desplazada, incluyendo (i) la ausencia de mecanismos para incluir en el
Registro Único a las personas desplazadas antes del año 2000, (ii) los
desincentivos para el registro de las personas desplazadas por acciones de
grupos paramilitares6, (iii) los obstáculos legales para el registro de personas
desplazadas como consecuencia de acciones del Estado, como por ejemplo las
fumigaciones de cultivos ilícitos, y (iv) niños y niñas nacidos en hogares
desplazados después del registro.
Existe sin embargo un mínimo acuerdo acerca de las trabas generadas por
dichas barreras y sobre la necesidad constitucional de superarlas. El Gobierno
ha procedido a eliminar algunas de las trabas legales para la superación de los
mencionados problemas de registro. A su turno, el Consejo de Estado anuló el
decreto que establecía el plazo de un año para efectuar el registro de un
desplazado.7
A pesar de que Acción Social está haciendo esfuerzos serios para la
eliminación de los obstáculos mencionados, la Corte observa que el nivel de
subregistro se encuentra todavía en niveles muy altos. Es así como algunos
estudios calculan que el porcentaje de personas desplazadas efectivamente
registradas en el RUPD varía entre 25% y 74% dependiendo de la ciudad.8
La Corte considera que todavía no es clara la manera como la iniciativa del
Gobierno – la eliminación de trabas al subregistro- se implementará y
ejecutará de forma tal que en la práctica los desplazados que son rechazados,
en adelante sean debidamente registrados. Aunque la mayoría de trabas
legales parecen haber sido superadas, es necesario que la ausencia de dichas
trabas sea transmitida desde los tomadores de decisiones hasta los
funcionarios que tienen contacto personal y directo con los desplazados y que
reciben sus declaraciones.
6
Al respecto, véanse las observaciones realizadas por la CSPPDF (2008i) acerca de la diferencia entre la
ENV-2007 y la información del SIPOD, respecto del porcentaje de desplazados registrados que atribuyen el
desplazamiento a grupos paramilitares (37% y 11% respectivamente). Ello puede deberse, tal como lo sugiere
la Comisión, y como se señaló en la Audiencia realizada el día 29 de junio de 2006, a la negación del registro
de personas que en su declaración formal señalan a los paramilitares como autores del desplazamiento (p. 31
y 32), al temor que sienten algunas personas desplazadas a responsabilizar a dichos actores armados en el
momento del registro, temor que no se presenta en el momento de responder la encuesta de verificación.
7
Por medio de sentencia del 12 de junio de 2008 (CP Marco Antonio Velilla Moreno), la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió declarar la nulidad de varios apartes
de los artículos 8, 11, 14, 16, 18, 21 y 26 del Decreto 2569 de 2000.
8
Ver Comité Internacional de la Cruz Roja y Programa Mundial de Alimentos (2007), “Una mirada a la
población desplazada en ocho ciudades de Colombia: respuesta institucional local, condiciones de vida y
recomendaciones ara su atención.” Noviembre de 2007.
8
Por estas razones, Acción Social habrá de realizar una campaña de
divulgación, si lo estima pertinente en coordinación con el Ministerio Público,
de las nuevas políticas respecto del registro de la población desplazada y, de
manera coordinada, capacitar a los funcionarios encargados de recibir las
declaraciones, valorarlas y registrar a la población desplazada, para que ellos
estén al corriente de los avances mencionados y se abstengan de aplicar
restricciones que ya no existen y cuya exigencia vulnera los derechos
fundamentales de los desplazados. Además, deberá establecer un cronograma
de superación del subregistro de la población desplazada en el cual se distinga
entre (i) desplazados desde el año 2000 hasta el 2008, inclusive; (ii)
desplazados antes del año 2000; (iii) desplazados por fumigaciones, grupos
armados al margen de la ley cualquiera que sea su denominación y otras
causas, factores o tipo de desplazamiento que anteriormente conducían a que
la persona desplazada no fuera registrada, los cuales ya han sido identificados
en los autos proferidos por la Corte; y (iv) niños y niñas nacidos en hogares
desplazados después del momento de la expulsión y el registro. Para medir
los avances, se deben hacer públicos trimestralmente los logros alcanzados en
la superación del subregistro.
De otra parte, se observa que el gobierno no ha implementando unos criterios
claros acerca de las condiciones que llevan a la cesación de desplazado. Al
respecto, la Corte considera que aunque el derecho al habeas data incluye el
derecho a la actualización de las bases de datos correspondientes por el
cambio de edad, la muerte u otros sucesos, el hecho de que las personas dejen
de ser desplazadas, (i) ha de ser decidido de acuerdo a unos criterios
establecidos y consistentes con las obligaciones constitucionales e
internacionales, y (ii) no debe tener como consecuencia salir de la base de
datos, sino más bien cambiar de estatus en ella, mediante un proceso de
actualización de la información. Por lo tanto, Acción Social habrá de
establecer, por medio de un diálogo constructivo con la Comisión de
Seguimiento y el Ministerio Público, los criterios para decidir la cesación del
estatus de desplazado(a) en el registro, de manera consistente con los
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado y con un enfoque de
actualización de la información que sea respetuoso del derecho al habeas data.
3. Medidas para el intercambio de información entre las distintas bases
de datos relevantes para la población desplazada
Un segundo problema es la descoordinación en el contenido, funcionamiento
y utilización de las bases de datos relevantes para las personas desplazadas, y
manejadas por distintas entidades y organismos públicos. A pesar de los
avances que mostró el Gobierno en la sesión del 7 de noviembre, se constatan
todavía, entre otros problemas, la ausencia o demora en la comunicación de
información desde el Sistema Único de Registro hasta las entidades
operadoras encargadas de prestar ayuda a la población desplazada y la falta de
información en el RUPD que permita conocer la demanda real de servicios y
los beneficiarios de su efectiva prestación. Esto fue reconocido por todos en
9
dicha sesión, por lo cual la Corte no se detiene en resaltar las dimensiones del
problema.
Las autoridades han de asegurar que exista un libre y oportuno flujo de
información entre las bases de datos manejadas por Acción Social y las
administradas por otras entidades del Estado, cuando éstas sean relevantes
para la población desplazada.
Dadas estas consideraciones, el director de Acción Social habrá de presentar
una propuesta a la Comisión de Seguimiento y al Ministerio Público9 que
describa la manera como se logrará una comunicación entre las distintas bases
de datos manejadas por organismos públicos, incluyendo como mínimo un
flujo de información entre el RUPD llevado por Acción Social y las demás
bases de datos administradas por entidades que forman parte del SNAIPD, por
organismos públicos en diferentes entidades territoriales, y también por la
Registraduría Nacional. Dicho intercambio de información ha de ser de doble
vía, de tal forma que, (i) el registro administrado por Acción Social pueda
nutrirse, en lo relevante, con la información de las demás bases de datos de
entidades u organismos prestadoras de servicios a la población desplazada, y
(ii) las demás entidades complementen sus bases de datos con la información
proveniente del registro único, sin perjuicio de las precauciones que Acción
Social habrá de tener respecto de la intimidad de las personas desplazadas.
4. Medidas atinentes a los distintos sistemas de identificación de
desplazados con miras a crear un sistema de información articulado que
sea una herramienta útil desde la perspectiva del goce efectivo de los
derechos de la población desplazada.
El tercer asunto a tratar es que de manera simultánea existen o se encuentran
en desarrollo al menos tres grandes programas de información por medio de
los cuales las personas víctimas del desplazamiento se identifican como tal:
(i) el registro único administrado por Acción Social, (ii) el SIPROD,
administrado por el Ministerio de la Protección Social y (iii) el programa de
identificación de víctimas manejado por la Fiscalía General de la Nación y la
Comisión de Reparación y Reconciliación.
Se constatan diferencias entre estos sistemas, por ejemplo en la información
recolectada, en los grupos a los que están dirigidos a atender y en los objetivos
de política perseguidos por cada uno de ellos. Pero los tres sistemas
mencionados realizan un registro de las víctimas del desplazamiento forzado.
Para la Corte no es clara la manera como la simultaneidad de los registros
aporta valor a la política de atención a la población desplazada y permite un
mayor nivel de protección de los derechos de estas víctimas. Nótese que el
problema acá descrito está íntimamente relacionado con el señalado en el
apartado II.3 acerca de las barreras al intercambio de información entre
9
Para la descripción del procedimiento mediante el cual se realizará el diálogo entre el Gobierno por un lado
y la Comisión de Seguimiento y el Ministerio Público por el otro, ver el apartado II.5. de este Auto.
10
distintas bases de datos relevantes para la población desplazada. Sin embargo,
en este apartado se hace un análisis específico acerca de la simultaneidad de
sistemas de información en los que se identifica a la población desplazada,
independientemente del manejo de otros datos que hacen parte de la
caracterización de dichas personas.
Así, la Corte considera que es necesario avanzar hacia un sistema armónico,
que de manera coherente articule los datos recogidos por los distintos sistemas
de registro. Dicho sistema articulado ha de estar dirigido a la consecución de
dos objetivos principales: (i) promover resultados relevantes para el logro del
goce efectivo de los derechos de las personas desplazadas. (ii) constituir una
herramienta que otorgue información útil y suficiente para la toma de
decisiones respecto del diseño, la ejecución, la evaluación, y la debida
modificación de políticas y programas dirigidos a la población desplazada.
5. Procedimiento a seguir e informes a presentar en la adopción y
aplicación de medidas para la superación del subregistro, para mejorar la
comunicación entre distintas bases de datos y para la creación de un
sistema articulado de información.
En relación con las órdenes para superar los tres problemas descritos, el
camino a seguir es un proceso de participación, liderado por el director de
Acción Social y bajo su responsabilidad, con la Comisión de Seguimiento y el
Ministerio Público, así como de verificación de avance con la Corte
Constitucional y con los organismos de control. La Sala ordenará realizar los
siguientes pasos:
5.1. Las entidades responsables, coordinadas por Acción Social, harán una
presentación del proyecto de decisiones que planean adoptar a la Comisión de
Seguimiento, a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo
y las demás entidades y organizaciones que estime pertinente, para la
superación de los problemas descritos. Ello, con el fin de que estas
organizaciones puedan plantear sugerencias y observaciones concretas, entre
otros aspectos, acerca del diseño, el nivel de compromiso institucional, el plan
de ejecución, el ritmo mediante el cual se espera superar el problema, y los
mecanismos de verificación y control de los proyectos, programas o
actuaciones propuestos. Tras la presentación de dichas propuestas, la
Comisión de Seguimiento, la Procuraduría, la Defensoría y los demás
invitados a participar tendrán 15 días calendario para presentar sus
observaciones y sugerencias. A su turno, 15 días calendario después, las
entidades responsables habrán de responder por escrito qué sugerencias de la
Comisión de Seguimiento, de la Procuraduría, de la Defensoría y los demás
invitados son acogidas, cuáles no, y el fundamento de dichas determinaciones.
Por su parte, las medidas para superar los tres problemas mencionados, habrán
de quedar plasmadas en uno o varios actos administrativos que formalicen e
instrumentalicen las decisiones adoptadas. Ello servirá como base para
11
empezar a ejecutar los planes propuestos. Por último, la descripción del
diálogo entre las entidades públicas, la Comisión, la Procuraduría y la
Defensoría así como los demás invitados, así como también el detalle de los
resultados de los programas implementados para superar las fallas
mencionadas en el presente auto, habrán de ser plasmados en el informe de
superación del estado de cosas inconstitucional que habrá de ser presentado a
los organismos de control y a la Corte Constitucional en el día 1º de Junio de
2010.
La propuesta, el diálogo, y las medidas finalmente adoptadas específicamente
respecto de los tres problemas descritos en el presente auto versarán sobre los
siguientes temas objeto de consenso en la sesión de información técnica:
a. En primer lugar, para la superación del subregistro de la población
desplazada, Acción Social habrá de presentar propuestas para realizar la
campaña de divulgación de las nuevas políticas, para capacitar a los
funcionarios encargados de cualquiera de las etapas del registro de la población
desplazada y para establecer criterios claros para decidir el estatus de cesación
de desplazado(a) en el registro, tal como se describió en el apartado II.2 del
presente auto. Dicha propuesta contendrá un cronograma mediante el que se
expongan las etapas y el ritmo en los que se prevén superar los problemas de
subregistro mencionados, desagregada de acuerdo a las barreras específicas
para el registro de la población desplazada. Contendrá también mecanismos y
herramientas concretamente dirigidas a confrontar y superar dichas barreras.
Adicionalmente, tanto la propuesta de medidas, como su evaluación en el
momento del informe final seguirán criterios y metas claras de avance en la
superación de las fallas, que se fundamenten en parámetros para determinar
cuánto ha disminuido el subregistro de manera discriminada por municipios o
regiones.
b. Segundo, en relación con las medidas acerca de la comunicación de
información entre distintas bases de datos relevantes para las personas
desplazadas, la propuesta presentada por el Director de Acción Social descrita
en el apartado II.3 del presente Auto, contendrá adicionalmente:
- La descripción de objetivos claros, con metas tangibles y medibles, desde el
inicio, pasando por las etapas intermedias, hasta el producto final esperado,
refiriendo la manera como se realizará un diálogo útil entre los distintos
sistemas de información.
- Un cronograma detallado de las etapas de la integración de información, con
objetivos claros respecto de cada una de ellas, y el momento final en el que se
espere el producto definitivo.
- Específicamente, las personas responsables en cada una de las entidades
involucradas de asegurar el cumplimiento de los objetivos planteados.
c. Tercero, el cuanto a las medidas tendientes a articular los distintos
sistemas de identificación desplazados, el Director de Acción Social, el
12
Ministro de la Protección Social y el Presidente de la Comisión de
Reparación y Reconciliación presentarán una propuesta sobre la forma
como se logrará la armonización de un sistema articulado de registro de
personas que contenga los datos recolectados y manejados por las tres
entidades. Este informe habrá de contener además una descripción
específica de la manera como estos sistemas de registro están
avanzando, cómo hacen más visibles a las personas desplazadas, de qué
forma contribuyen a identificar avances, estancamientos o retrocesos en
el goce efectivo de los derechos, y la manera como han servido para
mejorar o corregir la política pública.
5.2. La Sala presenta un cronograma de los términos en los que el proceso ha
de ser cumplido.
Actuación
Presentación a Comisión de Seguimiento, Ministerio Público y demás
organizaciones que el Gobierno estime pertinente, de propuestas de
medidas para superar los tres problemas.
Documento de Comisión de Seguimiento y Ministerio Público con
observaciones y sugerencias.
Respuesta acerca de las sugerencias de Comisión de Seguimiento y
Ministerio Público.
Actos administrativos que instrumentalicen las decisiones finales
adoptadas y describan las medidas a aplicar.
Informe acerca de resultados y los problemas encontrados con nuevas
medidas.
Término
24 de abril de 2009
8 de mayo de 2009
22 de mayo de 2009
26 de junio de 2009
1 de junio de 2010
III. DECISIÓN
Con base en las consideraciones precedentes, la Sala Segunda de Revisión, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, adopta las decisiones
y órdenes que se describen a continuación.
RESUELVE
Primero.- ORDENAR al Director de Acción Social, que en los términos
descritos en los apartados II.5.1 y II.5.2 de la parte motiva, proceda a (i) hacer
una presentación del proyecto de decisiones que planean adoptar para superar
los problemas de subregistro descritos en la presente providencia, (ii)
responder por escrito a las sugerencias y observaciones que de dicha propuesta
realicen la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el
Desplazamiento Forzado, la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, (iii) plasmar las medidas finalmente adoptadas en actos
administrativos que las describan e instrumentalicen y (iv) documentar el
diálogo descrito y detallar los resultados de las medidas adoptadas, en el
informe dirigido a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, y la Corte Constitucional acerca de la superación del estado de cosas
inconstitucional.
13
Segundo.- ORDENAR al Director de Acción Social, que en los términos
descritos en los apartados II.5.1 y II.5.2 de la parte motiva, proceda a (i) hacer
una presentación del proyecto de decisiones que planean adoptar para mejorar
la comunicación entre las distintas bases de datos relevantes para las personas
desplazadas, (ii) responder por escrito a las sugerencias y observaciones que
de dicha propuesta realicen la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre el Desplazamiento Forzado, la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, (iii) plasmar las medidas finalmente adoptadas en actos
administrativos que las describan e instrumentalicen y (iv) documentar el
diálogo descrito y detallar los resultados de las medidas adoptadas, en el
informe dirigido a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, y la Corte Constitucional acerca de la superación del estado de cosas
inconstitucional.
Tercero.- ORDENAR al Director de Acción Social, al Ministro de Protección
Social y al Presidente de la Comisión de Reparación y Reconciliación que en
los términos descritos en los apartados II.5.1 y II.5.2 de la parte motiva,
procedan a (i) hacer una presentación del proyecto de decisiones que planean
adoptar para lograr la armonización de un sistema articulado de registro de
personas que contenga los datos recolectados y manejados por las tres
entidades, (ii) responder por escrito a las sugerencias y observaciones que de
dicha propuesta realicen la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre el Desplazamiento Forzado, la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, (iii) plasmar las medidas finalmente adoptadas en actos
administrativos que las describan e instrumentalicen y (iv) documentar el
diálogo descrito y detallar los resultados de las medidas adoptadas, en el
informe dirigido a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, y la Corte Constitucional acerca de la superación del estado de cosas
inconstitucional.
Cuarto.- ORDENAR que por medio de la Secretaría General de esta
Corporación se comunique la presente providencia a la Registraduría Nacional
del Estado Civil, con el fin de que preste toda su colaboración en el
cumplimiento de lo ordenado.
Quinto.- ORDENAR que por medio de la Secretaría General de esta
Corporación se comunique la presente providencia a la oficina en Colombia
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR-,
y del Comité Internacional de la Cruz Roja – CICR-, con el fin de que, si lo
estiman pertinente, presenten las observaciones y sugerencias que estimen
necesarias.
Sexto.- COMUNICAR la presente providencia al Consejo Noruego para
Refugiados con el fin de que adopte las decisiones que estime pertinentes para
hacer el seguimiento al cumplimiento de este auto.
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Comuníquese y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General