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FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ El Estado de las Autonomías y su futuro José Luis Meilán Catedrático de Derecho Administrativo Noviembre 2014 La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundación. Sobre el autor José Luis Meilán nacido en A Coruña el 6 de julio de 1933 es jurista y político gallego. Catedrático de Derecho Administrativo, fue fundador del Partido Galego Independente y diputado de UCD en 1977 y 1979. Participó directamente en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Galicia. Fue Rector de la Universidad de A Coruña y ex Consejero de Estado. Miembro de la Real Academia Gallega de Jurisprudencia y Legilación. FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y SU FUTURO I. PLANTEAMIENTO. El proceso que ha conducido al simulacro de consulta realizado el 9-N sobre “el derecho a decidir”, concretado en dos preguntas sucesivas sobre la constitución de Cataluña en Estado y en Estado independiente, ha confirmado la alarma que había sonado ya con Diadas espectaculares. Aunque la respuesta a favor ha sido minoritaria, no deja de ser muy significativa. Lo que está ocurriendo no había sucedido nunca durante la vigencia de la Constitución de 1978. ¿Cómo hemos llegado a esto, a que la mayoría del Parlamento catalán haya planteado, de un modo ambiguo en el procedimiento, pero claro en el objetivo final, la secesión unilateral de Cataluña? Conviene recordar que Convergencia y Unió votó a favor del diseño autonómico previsto en la Constitución. Cierto es que en 1978 ERC, que protagonizó durante la República los dos intentos independentistas, estaba representada solo por un diputado en el Congreso y que ahora tiene una potencia electoral en Cataluña que ha arrastrado a CIU en la deriva secesionista. Un suceso de esa importancia política en la que se cuestiona la unidad del Estado no ha surgido de repente. Por eso resulta imprescindible examinar el pasado constitucional y avizorar el futuro desde el presente. El tiempo no pasa en vano. Sin ahondar en sus causas, que supondría examinar la historia de lo acaecido durante los años de vigencia de la Constitución, es un dato comprobable que en los últimos han surgido, en el ámbito político y en el doctrinal, que con frecuencia se retroalimentan, manifestaciones sobre la conveniente o necesaria reconstrucción del Estado, sobre la reforma de la Constitución, en las que subyace, en casosel ultimo es el de Podemos- una revisión del ya alejado contexto histórico en que se elaboró. En concreto, por diversas razones, entre las que ha de subrayarse el enconamiento de la “cuestión catalana”, se pone énfasis en el sistema de las autonomías que, con frecuencia, se identifica con el principal problema del Estado. 4 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ Desde muy temprano se ha criticado la redacción de la Constitución en esa materia tachándola, como mínimo, de poco clara y defectuosa. Las opiniones negativas se emiten en la actualidad en un arco que incluye el excesivo gasto, incluido el despilfarro clamoroso, de las Comunidades autónomas en una etapa de crisis económica que ha llevado a severas políticas de ajustes y recortes; la aspiración de aquellas a constituirse en mini Estados en su organización, comportamiento y multiplicación de la clase política; la falta de claridad en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas o, según se mire, el debilitamiento del propio Estado y la dificultad de que este pueda desarrollar políticas de ámbito nacional. Se opina que el Estado autonómico debe ser sustituido por otro o, sencillamente, es rechazado. Expresadas de una u otra manera, con mayor o menor amplitud, intensidad o profundidad, en las propuestas de reforma de la Constitución se parte de la convicción de que el ciclo del Estado autonómico está agotado. No parece necesario insistir en la posibilidad de reforma de la Constitución, que ella misma reconoce. Lo que ha de comprobarse es hasta qué punto las reformas que se proponen responden a lo que consta en la Constitución, así como la aplicación e interpretación que de ella han hecho los partidos políticos y el propio Tribunal constitucional con el auxilio de legítimas orientaciones doctrinales. No vaya a ser que en alguna medida se esté combatiendo molinos de viento como gigantes, imaginados no sin interés, o se descubra lo ya inventado, como está sucediendo con las singularidades que ahora se redescubren. Porque, aunque resulte sorprendente, el sistema de las Comunidades autónomas hoy existente no consta en la Constitución. La realidad, asumida por políticos, científicos del Derecho y ciudadanos no coincide con lo que figura en la Constitución y lo expresado en la voluntad constituyente. Es una realidad que no suele reconocerse. Más aún, se pretende ocultar o se niega. Está ampliamente generalizada la creencia de que la Constitución responde al “café para todos” en cuanto a las autonomías. Se afirma con toda naturalidad de un modo más o menos explícito. Lo que ha ocurrido puede calificarse de “golpe de Estado constitucional”, llevado a cabo por los partidos políticos mayoritarios y bendecido por una doctrina científica hegemónica, con el objetivo político de resolver el problema de los nacio- 5 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ nalismos, especialmente del catalán, cuya actualidad es innegable y, por lo que se ve, no lo ha resuelto. Podrá parecer una afirmación audaz, pero cómo puede llamarse a una operación en que se hace decir a la Constitución lo que ella no dice, se silencian algunos de sus artículos claves y se ha utilizado de un modo reiterado un precepto en contra de su literalidad, dando la impresión de que se cumple la Constitución. Para decirlo de una manera breve, el mal que se achaca a la Constitución no está tanto en ella, como en la manera en que se ha aplicado, o más bien en cómo se ha distorsionado su aplicación. Cuando se habla de reformar habría que esclarecer: ¿qué se quiere reformar, el texto constitucional o lo que se ha acordado al margen de ella? La Constitución se elaboró con un consenso que ha sido elogiado ampliamente. Hubo acuerdos en materia de libertades y derechos fundamentales, que por cierto incorporé personalmente por primera vez al ordenamiento jurídico español en 1977, y en la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado. Hubo también acuerdo en rechazar el carácter centralista del Estado que sustituía al anterior régimen político. Quedaba claro como una reivindicación en eslóganes proclamados en manifestaciones populares en las que se pedía junto a libertad y amnistía “estatutos de autonomía”. Superando los distintos significados de la palabra, el Estado habría de asegurar, al menos, una descentralización política. No es aventurado sostener que el diferente entendimiento de la expresión ha influido en el modo en que se incorporó al texto constitucional. El Estado que se autodefine como social y democrático, no lo hace en la Constitución como autonómico. Las bases en que se apoya se encuentran en el artículo 2 que habla de la indisoluble unidad de la Nación española y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, así como en el título VIII, “De la Organización Territorial del Estado”. Y también esa plasmación constitucional explica la discutible trayectoria que ha seguido el Estado autonómico, trasunto de concepciones ideológicas, políticas y doctrinales diferentes. 6 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ ¿Cómo se llegó al texto constitucional finalmente aprobado? Para ello conviene recorrer todos los pasos dados, desde el anteproyecto inicial, que fue cambiado radicalmente y no suele tenerse en cuenta. Se podrá discrepar de la solución constitucional a cuestiones concretas, pero no puede prescindirse de lo que la Constitución dice, o hacerla decir lo que no dice, por mucha autoridad científica que se tenga o por mucho poder político que se detente, que no puede estar por encima de la Constitución, como así ha ocurrido. Es preciso hacer una lectura fiel de la Constitución, reconstruir su trayectoria, para mostrar que los preceptos de la Constitución, tan denostados o declarados obsoletos, perfilaban un coherente sistema que no se ha querido tener en cuenta por conveniencias de la política o, con más altura, por sostener un modelo diferente al realmente aprobado, que de todo ha habido. Es cierto que hubo diferentes orientaciones, pero el texto constitucional ofrece un diseño autonómico coherente. Aunque parezca sorprendente, la lectura que se ha hecho de la Constitución ha pasado olímpicamente de artículos claves de la Constitución, por decirlo de un modo actualmente castizo. Por ello no es casual que no se insista, por lo general, en la comparación de los diferentes tramos del proceso constituyente; en concreto lo que figuraba en el anteproyecto y se cambió en el texto definitivamente aprobado de la Constitución. Prestigiosos juristas, que bajaron a la arena después de aprobada la Constitución, han respaldado lo que, en realidad, es una vulneración. Se puede mirar hacia otro lado, aludir a razones pragmáticas o a una razón de Estado de dudoso pedigrí, erigir la voluntad política sobre la ley. No creo que esa deba ser la actitud del jurista, por más que no deba desconocer los apremios políticos. No es la mía. En el fondo de la divergencia doctrinal y política se encuentran dos orientaciones fundamentales del singular Estado de las Autonomías que podrían sintetizarse en “generalidad uniforme versus autonomía con reconocimiento de singularidades”. El desarrollo del Estado autonómico ha estado condicionado por la elección de la primera -uniformidad- a costa de la segunda, que es la recogida en la Constitución. La construcción doctrinal dominante se corresponde a esa elección que es decisiva para la configuración del Estado autonómico, ahora objeto de crítica. Este es el 7 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ meollo de la cuestión. La “cuestión autonómica” no fue un invento de los constituyentes de 1978. Existían unos problemas políticos concretos que habría que abordar. No se trataba de un exquisito ejercicio académico. La “cuestión catalana” era uno de ellos, con mayor razón que en 1931, que en expresión de Azaña, en un memorable discurso, no se había caído de una teja con el advenimiento de la democracia. Conviene recordar que el planteamiento de la autonomía política en la Constitución de 1978 fue el reconocimiento de que existía un problema político que se había intentado resolver en 1931 y que había quedado interrumpido bruscamente. Así se ha reconocido por historiadores, constitucionalistas y publicistas. La opción uniformadora no está libre de suponer un intento de diluir los problemas singulares en una ambiciosa operación de carácter político. Por lo que se está contemplando en la actualidad, y adelanté hace una docena de años, no parece que haya resuelto el problema principal, aunque haya sido beneficiosa en otros aspectos. Y es que, en realidad, con el Estado autonómico diseñado, se trataba de algo más que de reorganizar el Estado, descentralizando su estructura y funcionamiento. No deja de ser sintomático que se haya hablado de federalismo “asimétrico” y se repita ahora con estos o análogos términos. Circunstancias históricas, que no tendrían sentido desde una perspectiva teórica de la Constitución, han sido aceptadas para el País Vasco y Navarra y no parece que los partidos políticos mayoritarios se hayan pronunciado a favor de suprimirlas. En este presente azaroso respecto del futuro que pueda esperarle al Estado me parece que es conveniente volver a llamar la atención acerca del diseño constitucional de la cuestión autonómica y de su consciente vulneración. Entiendo que las decisiones a adoptar deberían tener en cuenta cual fue el diseño constitucional y explorar, al menos, su virtualidad y, en caso de reforma expresar con claridad en qué consiste, a qué afecta de la Constitución y por qué se hace. 8 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ II. EL DISEÑO CONSTITUCIONAL. Lo que existe en la actualidad se corresponde al anteproyecto de Constitución inspirado y defendido por el Ministro Clavero, impulsor también de las llamadas preautonomías. Consistía en la regulación uniforme de las Comunidades autónomas, que tendrían Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente. Ese planteamiento se cambió en el informe de la ponencia, de los ahora llamados “padres de la Constitución”, que para subrayar el cambio operado lo calificaron de “nuevo enfoque”. Sería el que, en definitiva, figura en la Constitución. En síntesis, se rechaza esa uniformidad. En el fondo del diseño constitucional latió el interés por reconocer algunas singularidades dentro de la generalidad de la autonomía, que había sido predeterminada por la preautonomías. En relación con ello tiene su justificación empalmar con la Constitución de 1931: se trataba de cerrar el paréntesis que había quedado abierto con la guerra civil. Bajo su vigencia tres territorios, con diferente intensidad, habían manifestado su voluntad autonómica, concretada en la aprobación por referendo de los correspondientes Estatutos: Cataluña, País Vasco y Galicia. No tenían que volver a demostrarla. Ese es el dato histórico objetivo de referencia, sin necesidad de remontar río arriba para justificar diferencias entre Comunidades históricas y no históricas. Les correspondían elaborar sus Estatutos y someterlos a referendo popular y podían asumir el pleno de las competencias reconocidas en la Constitución sin esperar a los cinco años previstos como regla general en el artículo 148 de la Constitución. Ese plazo respondía a una previsión de prudencia para comprobar el establecimiento del nuevo sistema de organización del Estado de las autonomías. Esa previsión no se presentaba como algo discriminatorio, ya que se establecía un procedimiento para que ese acceso inicial a la autonomía máxima fuese posible a cualquier territorio en virtud del artículo 151,1. No era un privilegio, prohibido por el artículo 138,2 de la Constitución o contrario al principio de igualdad del artículo 139,2.1. El procedimiento estaba abierto a todas las posibles Comunidades, pero contenía tales exigencias que no era impensable, más bien se esperaba, que ninguna Comunidad lograse superarla, a pesar de la rebaja propiciada por el PSOE. La dificultad se comprobaría en Andalucía, en donde la provincia de Alm- 9 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ ería no obtuvo la mayoría absoluta de los electores, no obstante la torpeza del gobierno de UCD de pedir la abstención en el referéndum y otras circunstancias. Es cierto que la referida gradualidad temporal diferenciaba a las Comunidades de la disposición transitoria segunda y del artículo 151 con las demás; pero, y esto es fundamental para entender lo que ha sucedido, la diferencia no se limitaba a ese aspecto temporal, sino que afectaba a la estructura misma de esas Comunidades. En concreto, a la existencia de Asamblea legislativa. Solo la tendrían las Comunidades que hubiesen aprobado sus Estatutos por el arduo procedimiento citado del artículo 151, tal como se expresa en el artículo. Aunque después políticos y profesores lo hayan omitido, queda muy claro en el testimonio del exministro Clavero al luchar por que la vía del artículo 151 para Andalucía. Lo que pretendía es que tuviese Asamblea Legislativa y Tribunal Superior de Justicia. El reconocimiento de esa singularidad tenía correspondencia con el de nacionalidades y regiones en la Constitución al hablar de la autonomía como derecho. Es evidente que quiso reconocerse alguna diferencia, aunque no se declarase de un modo explícito. En el más amplio significado del discutido término de nacionalidades se excluyó en el debate parlamentario que implicase un Estado, lo que es coherente con el rechazo prácticamente unánime del derecho a la autodeterminación. Una cuestión de enorme trascendencia, se ha dicho y es verdad, esta de las Asambleas legislativas, en las que residen las singularidades de unas determinadas Comunidades y que la doctrina dominante no ha querido ver. III. INICIO Y CONSUMACIÓN DEL CAMBIO CONSTITUCIONAL El inicio del cambio respecto de lo que decía, y dice la Constitución, fue el proceso del Estatuto de Andalucía. Como es de conocimiento general, no se cumplió con lo establecido en la Constitución, que remitía a una ley orgánica según la cual si no se alcanzaban los votos exigido por la Constitución no podría reiterarse la iniciativa hasta pasado un año. Una ley, previamente acordada por Felipe González y un desgastado Adolfo 10 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ Suárez, permitió a Andalucía seguir su andadura modificando lo que dice la Constitución: en lugar de la “mayoría absoluta de votos en cada una de las provincias” que exige la Constitución, esa ley estableció “la mayoría absoluta en el conjunto del ámbito territorial”. Fue la primera vulneración de la Constitución La generalización uniformadora del modelo autonómico, que supuso un cambio de lo previsto en la Constitución y, en ese sentido supone una vuelta al anteproyecto, es una decisión política manifestada con toda claridad, a iniciativa del Presidente Calvo Sotelo de acuerdo con el PSOE liderado por Felipe González y el respaldo doctrinal de una “Comisión de expertos”, constituida por profesores de Derecho administrativo y presidida por el magisterio ampliamente reconocido y respetado, del Catedrático Eduardo García de Enterría, figura relevante en la historia contemporánea del Derecho público español. Ni siquiera puede disimularse con una mutación constitucional, para la que no había transcurrido un tiempo que justificase la discutida categoría doctrinal. No deja de ser sorprendente la declaración de Calvo Sotelo que no me resisto a transcribir: “en la primavera de 1981 los dos partidos entonces hegemónicos deciden asociarse para formular convenidamente una doctrina general sobre el tema autonómico que ninguno de los dos tenía” y por eso la necesidad de la Comisión. Se prescindía del consenso constitucional en el que habían participado hasta el final los nacionalistas catalanes de CIU. Cualquiera que fuera lo que constaba en la Constitución, vino a decir con arrogancia Calvo Sotelo, “se imponía a todos como inevitable lo que empezaba a llamarse generalización del hecho autonómico”, entendido como uniformidad. En 1981 se reconoce, sin embargo, que solo existían entonces tres Comunidades Autónomas constituidas. No era un hecho irreversible la generalización de las Asambleas legislativas. Fue una decisión política libre. Podría haberse intentado la reforma de la Constitución para lo cual, con los socialistas, tendría la mayoría necesaria. Ni siquiera se intentó. La Comisión de expertos refrendó la necesidad de un pacto político por el cual las Comunidades autónomas podrían alcanzar el máximo de competencias, sin esperar y sin pasar por las horcas caudinas del artículo 151. 11 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ El informe se refiere únicamente a las dos velocidades para acceder al máximo de las competencias reconocidas a las Comunidades autónomas en la Constitución. El informe no quiere ver la diferencia estructural del artículo 152 según el cual la Asamblea legislativa se reconoce para unas determinadas Comunidades Autónomas. Ninguna mención a ello. En cambio, de un modo explícito se sostiene: todas las Comunidades autónomas que se constituyan deben contar con Asamblea Legislativa. Y eso es lo que ocurrió. Se había iniciado en relación con Valencia y Canarias que, a la vista de lo acontecido en Andalucía, abandonaron la dificultosa vía del artículo 151 con la promesa de que obtendrían lo mismo siguiendo la general: no solo el máximo de competencias, sino también Asamblea Legislativa. Para ello se vulneró el plazo de cinco años establecido en la Constitución para acceder a ese máximo, se vulneró el 152 relativo a la Asamblea Legislativa y se utilizó el artículo 150,2, de acuerdo con lo propuesto por la Comisión de expertos, para transferir competencias del Estado, en contra de lo que el artículo dice literalmente y de la explicación de su alcance dada en el debate constituyente. Ha sido clave para el montaje del actual Estado autonómico con vulneración expresa de la Constitución, por lo que merece una atención especial. IV. EL USO INDEBIDO DEL ARTÍCULO 150,2 DE LA CONSTITUCIÓN El artículo es claro: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas mediante ley orgánica facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. Sorprendentemente un miembro de la Comisión de expertos ha dicho hace un par de años que en este caso “la Constitución es bastante precisa”. Y tanto. No hace falta ser jurista ilustrado para entender que se habla de facultades de competencias estatales; una parte de la competencia, no la totalidad de la competencia. Así se lo hice observar amablemente a Manuel Fraga en el debate parlamentario para corroborar esa interpretación restrictiva realizada por el ponente Pérez Llorca. 12 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ Ese uso espurio, contrario a la Constitución ha sido utilizado reiteradamente y llegó a su culmen en los pactos de 1992 entre el PSOE en el gobierno y el Partido Popular liderado por Aznar. Se trataba de equiparar las competencias de todas las Comunidades autónomas y con ello “dar satisfacción a las aspiraciones de asunción de nuevas competencias”, dice la ley correspondiente que excedían de las previstas en el artículo 148. No es necesario precisar más. Por triple motivo se vulnera la Constitución. De la mala conciencia de ese uso espurio existen manifestaciones en un informe del Consejo de Estado, en su debate en el Pleno y en el voto particular del propio Aznar. Que es incorrecto delegar o transferir competencias completas, como se vino haciendo, es un testimonio esclarecedor y reciente el escrito del actual Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes en cuanto a la petición realizada por el Parlamento de Cataluña al Congreso de los Diputados para que le transfiriese la competencia estatal en orden a convocar un referéndum sobre “el derecho a decidir” en la que se invoca el citado artículo 150,2. Vale la pena transcribir algún párrafo del escrito oponiéndose a la transferencia solicitada: “El citado artículo 150.2 de la Constitución prevé sólo la transferencia de facultades correspondientes a materia de competencia estatal, pero no a la competencia estatal, toda ella en sí misma”. Es decir, se pretende como objeto de delegación una facultad que supondría un vaciamiento completo de la competencia del Estado atribuida por el artículo 149.1.32ª en relación con la materia específica de la celebración de consultas populares. Se plantea, de esta forma, no la transferencia de una o de algunas de las facultades correspondientes a materias de competencia estatal…como dice el mismo tenor del artículo 150.2, sino de la competencia en sí misma, o completa, lo que no es compatible de forma alguna con la previsión del citado artículo 150.2, ni en general con la voluntad del Constituyente de reservar al Estado el ejercicio exclusivo de la competencia de autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”. Una auténtica desautorización de lo realizado por los partidos mayoritarios desde 1981. 13 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ V. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. Con frecuencia se acostumbra a subrayar la defectuosa distribución de las competencias del Estado y de las Comunidades autónomas, hasta el punto de considerarlas como el tema que justifica una reforma de la Constitución. Sin extenderse sobre el asunto, una lectura no sesgada doctrinalmente permite una interpretación razonable de lo que consta en la Constitución, explicable por los apremios del consenso del que participaban los nacionalistas. En todo caso, es revisable la doctrina del Tribunal constitucional; difícilmente puede calificarse de exclusivas las competencias así denominadas a las que se les añade un “sin perjuicio”. Lo que interesa destacar ahora es que el principal impacto negativo sobre la regulación de las competencias procede de la generalización de las competencias legislativas de las Comunidades autónomas. No son precisas muchas argumentaciones, ni recurrir a experiencias de Derecho comparado, para aceptar la afirmación. Los posibles conflictos disminuirían drásticamente porque la ley estatal no tendría que confrontarse con 17 posibles leyes de las Comunidades autónomas. Esta es la situación en que nos encontramos. Otra cosa sería “si las potestades legislativas sólo correspondieran, además del Estado mismo, a Cataluña, País Vasco y Galicia” sobre cuya especulación “resulta bastante inútil entretenerse”, se ha llegado a decir con cierta suficiencia. Esa especulación es sencillamente constatar lo que se desprende de la Constitución. La complicación ha venido de la generalización de la potestad legislativa de todas las Comunidades autónomas propuesta por la Comisión de expertos, estimulada y, en último término, decidida por el poder político. En cambio, no se ha reparado en el artículo 150,1. No se ha usado y es otra prueba del desvío de lo contenido en la Constitución. Permitía otorgar potestad legislativa a Comunidades Autónomas que no la tuviesen por Estatuto. De otra parte, con el diseño previsto en la Constitución las leyes de armonización serían, en principio, de más fácil utilización al referirse a un número pequeño de Comunidades Autónomas, y no quedarían “demonizadas” por el mal precedente de la LOAPA. 14 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ VI. BALANCE DE SITUACIÓN. A lo largo de lo expuesto se ha tratado de exponer la singladura del Estado autonómico, en lo que concierne a su estructura. Tiene que ver con su porqué y el alcance de la autonomía que le confieren un carácter singular. El diseño constitucional es coherente, corresponde a un Estado unitario con singularidades, expresivas de un proceso histórico. La autonomía política es general. En esto puede haber consenso. No faltan críticos que admitiendo la generalidad postulan una asimetría. Eso fue lo que finalmente se aprobó. En lo que no se ha insistido es en lo que constituye el nervio de lo que aquí ha estado defendiéndose: la singularidad se concreta fundamentalmente en el reconocimiento de potestad legislativa a determinables Comunidades autónomas. No es lo que ha resultado. VII. QUÉ PUEDE HACERSE La situación actual del Estado autonómico ha suscitado con frecuencia la opinión de que habría que introducir en él alguna reforma, que podría consistir, incluso, en una reforma de la Constitución. En casos solamente referida a él, en su conjunto o para hacer frente a la “cuestión catalana” o, con mayor amplitud, atendiendo a que el ciclo de aquel está agotado, o que es necesaria una puesta al día de la Constitución incluso en un nuevo proceso constituyente que eche el cierre al de 1978. La respuesta a la pregunta planteada se hace aquí desde la perspectiva jurídica que ha presidido lo expuesto, en la consideración de que los juristas no deben suplantar a los políticos. A aquellos corresponde suministrar, si acaso, las posibilidades que ofrece el Derecho para que quienes tienen la responsabilidad adopten las decisiones que los intereses generales demanden. Se proponen algunas que son consecuencia lógica de lo expuesto con anterioridad. Entiendo que no son elucubraciones teóricas, alejadas de la realidad, ni manifestaciones del arbitrismo político. 1. De entrada puede preguntarse cómo han podido permanecer las inconstitucionalidades denunciadas. Quién defiende la Constitución. Obviamente, el Tribunal Constitucional. Pero éste no actúa más que para resolver los recursos y cuestiones que le plantean. Y en materia de inconstitucionalidad solo están legitimados los partidos que tengan, al menos cincuenta diputados o senadores. Basta que los dos partidos hasta ahora mayoritarios se pongan de acuerdo, 15 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ como así ha ocurrido, para que la inconstitucionalidad objetiva permanezca. Para evitar lo que ha sucedido habría que ampliar la legitimación, por ejemplo a un grupo parlamentario. Para eso no hace falta reformar la Constitución, solo la ley orgánica del Tribunal constitucional 2. Se ha propuesto la reforma de la Constitución en clave federal con o sin singularidades, y se ha hablado de un federalismo asimétrico. En realidad el Estado autonómico actual, después de la generalización igualitaria comenzada en 1981, es un Estado federal, tan peculiar y diferente de los demás existentes en el mundo, como lo son ellos entre sí. Podría concluirse, por tanto, que las Comunidades Autónomas serían los Estados de la Federación: tienen Parlamento, Gobierno y Tribunal Superior de Justicia. En lugar de Estatuto tendrían Constitución. ¿También las uniprovinciales? Por qué cambiar entonces el nombre a una realidad existente. 3. Otra posibilidad es reformar la Constitución para convertir lo existente en legal, que no lo es, suprimiendo los concretos artículos vulnerados. Es, en definitiva, lo que propuso el Consejo de Estado al contestar a la consulta realizada por el gobierno socialista de Rodríguez Zapatero. Se aleja de la perspectiva aquí deliberadamente elegida inquirir si la posición actual del PP sería la entonces manifestada en la oposición. En todo caso, no responde al consenso constitucional de 1978, y al menos suscita dudas de que sirviera para enfrentar la cuestión catalana tal como se encuentra en la actualidad. 4. Por coherencia con lo que he venido sosteniendo sobre la lectura e interpretación del texto constitucional, una respuesta al interrogante planteado podría ser volver a la Constitución de la que el itinerario descrito del Estado autonómico se ha desviado. No se trataría de desandar todo el camino sino de restaurar lo que sea posible. El Estado seguiría siendo autonómico. En esa línea, habría que respetar la existencia de todas las Comunidades autónomas, con el nombre que las identifica. Es de justicia reconocer que esa descentralización del ejercicio del poder tiene a su favor muchas cosas positivas. Pero entiendo, en cambio, que no es irreversible, si hubiese voluntad política, la existencia de Asamblea legislativa en todas las Comunidades autónomas. Su no necesidad es de fácil argumentación en las uniprovinciales. 16 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ Habría que tomar como punto cero el artículo 151 de la Constitución, cumplido por el País Vasco, Cataluña y Galicia. Aunque Andalucía no cumplió con lo previsto en ese artículo, es un hecho que lo intentó y no existía prohibición para que lo intentase de nuevo. Podría argüirse una presunción de que lo hubiese conseguido sin acudir a la chapuza anticonstitucional realizada. Dialécticamente puede sostenerse que las Comunidades que no lo han utilizado han renunciado. Bastaría que el Partido Popular y el PSOE acordasen la reforma de los correspondientes Estatutos que fueron aprobados por una ley orgánica, sin referéndum, manteniendo la Asamblea con potestades normativas, pero no legislativas. Un pacto político, como en otras ocasiones, pero esta vez no para conculcar la Constitución, sino para restaurarla. Quedarían, por tanto, con Asamblea legislativa, el País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. Para los casos en que fuese necesario reconocer competencias legislativas, por ejemplo, en razón de Derechos forales o insularidad, siempre podría acudirse al artículo 150.1 de la Constitución, no utilizado precisamente por la generalización denunciada. No siempre las leyes autonómicas, que con frecuencia se copian y pegan, suponen mayor garantía jurídica para los ciudadanos, sobre todo cuando se tiene mayoría absoluta. Elevada una materia a ese nivel se impide al ciudadano impugnarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No haría falta reformar la Constitución para todo ello. El acuerdo entre los dos partidos, desde el punto de vista jurídico podría considerarse como una peculiar “revisión de oficio”, que vendría a reconocer la nulidad del procedimiento seguido y sus consecuencias. De otra parte, sin la competencia legislativa como regla general, salvo la posibilidad de contar la que admite el artículo 150,1 citado, quedaría abierta la decisión de suprimir las Diputaciones Provinciales, que han desparecido ya en las Comunidades uniprovinciales. Para que resultare más hacedero el posible pacto podría aprovecharse la reforma de la ley orgánica del Tribunal constitucional que permitiría, además, revisar su propia doctrina sobre la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas y el alcance de la transferencia irregular de competencias estatales. 17 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ Se trataría de que el Tribunal pueda actuar no solo para resolver recursos o cuestiones de inconstitucionalidad, sino también para declarar a petición de quien estuviese legitimado, qué competencias son exclusivas, compartidas y concurrentes, paradójicamente en la línea del Estatuto catalán. Algo parecido a lo que ahora consta en la Constitución (artículo 95,2) sobre la declaración de si existe o no contradicción con la Constitución en un Tratado internacional. Esa misma reforma podría valer para declarar sobre el alcance de la transferencia irregular de competencias a través del artículo 150.2 de la Constitución que podrían entenderse convalidadas como transferencia de facultades, sin perjuicio de que las Cortes Generales puedan atribuir a las Comunidades autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas por el artículo 150,1 como se expuso. Tal como está siendo el funcionamiento de los partidos políticos quizá pueda parecer que lo propuesto es una benemérita utopía. No debo rebasar los límites que aquí me he impuesto, pero no me parece que disonase con la necesidad de regeneración pública de la que se viene hablando. Lo que sí se ha pretendido es mostrar su viabilidad jurídica, sin tocar la Constitución. No creo, basándome en la coherencia, no siempre estable en ese ámbito, que fuese objetada por los nacionalistas. En cuanto a su repercusión positiva para una solución a los contenciosos históricos y, en concreto, a la “cuestión catalana”, no aseguro que sea ya suficiente; pero debilitaría uno de los argumentos que se esgrimen para mostrar la actual “incomodidad” en España, que en el momento constituyente se proclamó no existir con la Constitución. En todo caso, la vuelta a la Constitución sería volver a lo pactado en 1978, a lo aprobado por CiU y por muy amplia mayoría de los españoles, que incluye la solidaridad esculpida en el artículo 2. Esa operación sería una posible solución de carácter general; pero la cuestión catalana y, probablemente, la vasca, ahora requieren algo más. Para completar el panorama, habría que aludir a la posibilidad de hacer que el Senado responda al cometido que se le asigna en la Constitución de “Cámara de representación territorial” y no de mera “segunda lectura”, como en la actualidad. La carencia de potestad legislativa ordinaria de la mayoría de las Comunidades autónomas no supondría obstáculo para el funcionamiento del Senado en el sentido constitucional. 18 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ 5. La cuestión catalana. No es cuestión de enumerar los puntos que marcan el itinerario de la autonomía catalana hasta la actual deriva secesionista, en el que uno de ellos de especial relevancia ha sido el proceso del nuevo, más que reforma, Estatuto y la sentencia del Tribunal constitucional. Han surgido propuestas para intentar encauzar la solución del problema. En todas ellas vuelve a hablarse del reconocimiento de singularidades de diferente naturaleza, sin que se reconozca la singularidad que consta en la Constitución. Rechazada por inconstitucional cualquier manifestación unilateral de secesionismo, del no reconocimiento de que la soberanía nacional reside en el pueblo español y no en una parte de él, es preciso contestar a la pregunta ¿por qué esa deriva secesionista se ha planteado en Cataluña y no en otras Comunidades? Ese hecho, corroborado, aunque no mayoritariamente el 9-N, revela que existe alguna singularidad que es preciso reconocer y ha de ser aceptada por la mayoría del pueblo catalán. Desde la perspectiva predominantemente jurídica adoptada puede buscarse una solución específica y aislada para Cataluña. En ese sentido se ha adelantado alguna propuesta de reforma constitucional que incluyese también la distribución de las competencias del Estado y Comunidades Autónomas. Esa cuestión general de la distribución de las competencias, no es condicionante de la reforma del Estatuto catalán. Más bien un pretexto. Entiendo que la indispensable reforma del Estatuto catalán precisa de un nuevo soporte constitucional. Para ello se ha propuesto la redacción de una disposición adicional específica para Cataluña, que seguiría el procedimiento sencillo de reforma de la Constitución previsto el artículo 167 de la Constitución. En esa dirección me inclino por la conversión de la actual disposición transitoria segunda en una disposición adicional que se referiría a Cataluña, País Vasco y Galicia. Una recalificación que se encuentra en la línea de la singularidad reconocida en la Constitución. Sería el título habilitante para una nueva redacción de los Estatutos concernidos. Por lo que se refiere a Cataluña, habría que reconsiderar las apreciaciones interpretativas de la STC 31/2010. No creo que valga la pena insistir en la inconstitucionalidad de “los símbolos nacionales”. En el himno 19 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 220 _______________________________________________________________________________________ oficial de Galicia, aprobado por consenso, figura “Nazón de Breogán”. Esos símbolos se corresponden con lo que por nacionalidad entendieron los representantes de CiU en el debate constituyente: naciones sin Estado. Es honesto reconocerlo. Sin Estado, este es el límite que pretende ahora saltarse. Y aquel reconocimiento no tiene que llevar por necesidad a definir el único Estado como plurinacional que, exigiría una reforma compleja, e innecesaria, de la Constitución, porque chocaría con el muy pensado y equilibrado artículo 2. En coherencia con la pertenencia a un único Estado es obligada la solidaridad, que encuentra una expresión positiva e incluso sentimental, en la “patria común” que también consta en el mismo artículo. En todo caso, lo que se propone como posible es una reforma mínima de la Constitución, de acuerdo con su espíritu, por lo que atañe al Estado autonómico. Volver a la Constitución no es petrificarla; sería paradójicamente inconstitucional. Significa tomar como referencia lo que ella dice y no lo que se le ha querido o se sigue queriendo decir, para afrontar la realidad actual después de más de 35 años de vigencia. Resulta incongruente que se achaque agotamiento a un diseño autonómico cuya aplicación se ha impedido inconstitucionalmente. VIII. CONCLUSIÓN. Hace una docena de años escribí en un libro testimonial: “los esfuerzos deben dirigirse a desarrollar la máxima virtualidad que encierra la expresión “patria común”. Desde la pluralidad que define el deseo constitucional de vivir juntos debería ahondarse en ese patriotismo común, no uniforme, tampoco descalificador y mucho menos excluyente”. Un proceso paciente y positivo de integración que recordaba Mommsem en el comienzo de su monumental obra sobre Roma. Lo reiniciamos en 1978. Continuarlo incumbe a quienes ahora nos representan. Es su histórica responsabilidad. De mi participación en el diseño constitucional han quedado muestras en las Actas del Congreso. No estuvo reñida con la condición de profesor de Derecho público, de acuerdo con la advertencia de Ortega y Gasset en “Vieja y Nueva política” de no desposeerse de la condición profesional cuando se actúa en el terreno político. Entonces no confundí, ni separé 20 El Estado de las Autonomías y su futuro _______________________________________________________________________________________ ambos conceptos. Tampoco ahora que desde hace muchos años no estoy en la política partidaria. Lo expresado, puesto de manifiesto con amplitud en un libro reciente -El itinerario desviado del Estado autonómico y su futuro-, es la opinión de un jurista al que no es ajena la realidad política en la que nos encontramos sumergidos. 21
