Nuevas políticas sobre las microfinanzas

Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
i
NUEVAS POLITICAS SOBRE LAS MICROFINANZAS;
coordinación para su viabilidad en Nicaragua
Informe de misión
Job Blijdenstein
Hans Nusselder
Perla Rosales
Octubre 2002
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
ii
Contenido
1.
Introducción ........................................................................................................................................ 1
2.
Condiciones macro-económicas del país ........................................................................................... 2
3.
Demanda de servicios financieros...................................................................................................... 5
4.
5.
6.
7.
8.
3.1.
Estimaciones del universo de MYPE agrícola y no agrícola........................................................ 5
3.2.
Estimaciones de demanda y uso de crédito................................................................................... 6
3.3.
Otros productos .......................................................................................................................... 11
La oferta de servicios financieros .................................................................................................... 12
4.1.
Tipología de la oferta.................................................................................................................. 12
4.2.
La oferta de Primer Piso............................................................................................................. 12
4.3.
Indicadores de desempeño.......................................................................................................... 17
4.4.
Obstáculos internos en el desarrollo de las IMFs ...................................................................... 21
4.5.
La oferta de Segundo Piso .......................................................................................................... 22
Políticas de las agencias de cooperación.......................................................................................... 28
5.1.
Introducción................................................................................................................................ 28
5.2.
Consideraciones metodológicas ................................................................................................. 28
5.3.
Agencias cooperantes y grados de libertad ................................................................................ 29
5.4.
Criterios de intervención ............................................................................................................ 30
5.5.
Enfoques de intervención............................................................................................................ 31
5.6.
Clasificación de agencias ........................................................................................................... 36
Políticas del estado en materia de microfinanzas........................................................................... 38
6.1.
Sujetos de regulación y supervisión............................................................................................ 38
6.2.
Modalidades de regulación y supervisión................................................................................... 41
6.3.
Las iniciativas de regulación y supervisión en Nicaragua ......................................................... 41
6.4.
El entorno del Estado ante las microfinanzas............................................................................. 43
Estrategias empresariales de crecimiento y competitividad ......................................................... 46
7.1.
Competir o cerrar ....................................................................................................................... 46
7.2.
Estrategias de liderazgo en costo y transformación ................................................................... 47
7.3.
Estrategias de diferenciación y enfoque ..................................................................................... 51
7.4.
Compensación entre competitividad y aspectos sociales............................................................ 52
Coordinación en materia de microfinanzas.................................................................................... 54
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
iii
8.1.
Modelos de coordinación............................................................................................................ 54
8.2.
La aplicación de los modelos de coordinación........................................................................... 56
8.3.
Estrategias para el desarrollo de la oferta de servicios ............................................................. 61
8.4.
Estimación de necesidades de financiamiento adicional............................................................ 65
8.5.
Mitigación de riesgos en el sector agrícola................................................................................ 66
8.6.
Políticas conducentes a una administración eficiente de fondos................................................ 66
Anexos
I
Bibliografía selecta
II
Cuadros de estimación de la demanda potencial
1
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
1.
Introducción
Las microfinanzas en Nicaragua se encuentran en una encrucijada. La amplia presencia de agencias
cooperantes en el país y el interés general despertado durante los años noventa, simulan dos caras de una
misma medalla. Por un lado se presenta una oferta, ampliada en forma dramática, de recursos de crédito
por la vía de Intermediarias Micro-Financieras (IMF) canalizada hacia sectores marginales en áreas
urbanas, y en menor grado rurales. Oferta que ofrece un valioso sustituto a la desaparecida banca estatal
de los años noventa, y a la modesta atención de la banca privada a los sectores populares del país.
El otro lado de la medalla representa un paisaje, donde los árboles del micro-crédito impiden ver el
bosque del sector financiero. En el 2002, posiblemente un 20% o más de la población nacional se pueda
considerar, en forma directa o indirecta, como usuario de los servicios de una microfinanciera. Mientras
que la cantidad de entidades involucradas en el servicio crediticio del país, es desproporcionada frente a
su tamaño demográfico aún modesto. Las instituciones formales, orientadas a las microfinanzas, son
pocas y de incipiente trayectoria. No existen experiencias de masificación de servicios a través de un
número limitado – una o media docena – de intermediarias. Pocas intermediarias crecen y muchas
compiten, pero no en el mercado financiero sino ante las numerosas agencias de cooperación.
Este informe no es una investigación sobre el cómo y el porqué del crecimiento desmedido de las
microfinanzas en Nicaragua. Es un documento de trabajo para la Embajada de los Países Bajos y las
agencias de cooperación, reunidas en el Grupo CIPYME, preocupadas por la eficacia de sus esfuerzos en
esta materia, dirigidos a los sectores marginales del país. Una primera etapa se lanzó al iniciar el 2002,
con el estudio auspiciado por PROMIFIN-COSUDE, “La maduración de las microfinanzas en Nicaragua:
oportunidades y desafíos”. Este y el nuevo esfuerzo, tienen en común el interés de combatir la pobreza a
través de servicios financieros ofrecidos a sus clientes en volumen apropiado, en forma oportuna y bajo el
criterio de sostenibilidad financiera e institucional. Este es el denominador común de las agencias
participantes en el Grupo CIPYME.
No obstante, con un destino idéntico, los viajeros pueden tener rutas diferentes y su brújula no funciona
necesariamente en equilibrio con la de los interlocutores del sector, y tampoco con la del Estado. Este
informe pretende estimular el debate entre los partícipes en la coordinación, acerca de los mecanismos y
medidas que, según el equipo de autores, pueden contribuir a la viabilidad de las microfinanzas, no para
unas pocas entidades, sino para el sector en su conjunto. Este es un desafío que exige la concertación,
tanto entre las agencias de cooperación como también entre ellas, los representantes del sector y las
autoridades monetarias y gubernamentales.
Esta publicación es un resultado de la labor de varias semanas de la misión en el país (Mayo y Junio
2002). Ocasión que permitió captar el sentir de un número apreciable de interlocutores que laboran en
instancias estatales, en microfinancieras, en agencias de cooperación o en calidad de consultorinvestigador, en particular el aporte de la Lic. María Hurtado. La información proporcionada, en formal
verbal o escrita, ha sido clave para el trabajo de la misión.
El informe se presenta en ocho secciones así: 2, resume el desarrollo macro-económico del país; 3 y 4,
describen la demanda y la oferta de servicios financieros; 5 y 6 se analizan las políticas de las agencias de
cooperación y del Estado; 7 y 8 se presentan las estrategias para las microfinancieras, consideradas como
empresas para crecer y competir, así como para las agencias y el Estado.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
2.
2
Condiciones macro-económicas del país
Luego de la estabilización macroeconómica lograda en los años noventa, la economía nicaragüense se
empezó a desacelerar a partir de 1999. El aumento del Índice de Precios al Consumidor (IPC),
drásticamente reducido de sus niveles de hiperinflación al inicio de la década, tendió a subir de nuevo
después del fenómeno natural Mitch, pero alcanzó un nivel inferior a dos dígitos a partir de 1999. En
comparación con la región centroamericana, Nicaragua se destaca en los últimos años por un crecimiento
ligeramente superior el promedio de la región, con una inflación claramente en descenso.
Cuadro 1: Crecimiento económico e inflación en Nicaragua (1995-2001)
Variación
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Nicaragua
4.3
4.8
5.1
4.1
7.4
5.5
3.0
Promedio regional
4.7
3.5
5.4
5.2
4.8
4.4
2.2
Nicaragua
11.1
12.1
7.2
18.5
7.2
9.9
4.7
Prom regional
14.9
12.2
8.1
11.0
6.2
8.1
6.7
PIB
IPC
Fuente: CMCA, Informe Económico Regional (2002)
Pese al contexto internacional adverso en el 2001, el crecimiento económico por el orden del 3% se
atribuyó al mayor nivel de exportaciones y al consumo del sector público y – por el lado de la oferta, – a
la expansión de los sectores ganadería, industria y comercio. La relativa desaceleración en el 2001
significó que el crecimiento del PIB per capita, prácticamente permaneciera estable, mientras que la tasa
del desempleo abierto se incrementó hasta un 10.7%. La tasa de desempleo real se halló a un nivel
superior al 23% (EIU, 2002). El estancamiento del empleo formal en el 2001 se explica, en mayor parte,
por la desaceleración en la industria, construcción, servicios1 y el sector agropecuario, cuyo descenso se
generó por la crisis del sector cafetalero.
En la década anterior, el sector externo se abrió ante las medidas tomadas hacia el libre comercio
(reducción de aranceles de importación, eliminación de barreras no comerciales e impuestos de
exportación). Las exportaciones respondieron, pero no lo suficiente para compensar las importaciones y
contener el déficit de cuenta corriente. Las importaciones más altas fueron financiadas por los ingresos,
tanto privados como oficiales. En el 2001 el saldo deficitario de la cuenta corriente subió de nuevo, como
porcentaje del PIB y cerró el año a un nivel de 38.8%. Las reservas internacionales bajaron en forma
simultánea, y solo cubrieron algo más de dos meses de importaciones, contrario a los tres meses cubiertos
en el 2000.
Llama también la atención la fuerte diferencia en cuanto al desequilibrio del sector externo, entre los
países del Istmo Centroamericano. El cuadro 2 muestra la situación de la cuenta corriente en seis países
de la región, tomando el déficit como porcentaje del PIB.
1
En el sector servicios se nota el proceso de saneamiento del sector financiero formal, con el cierre de cuatro bancos durante el
2000 y el 2001, a cuya disolución se atribuye gran parte de los USD 135 millones que el Banco Central debió otorgar por la vía
crediticia al Gobierno Central (BID,2001; Informe PROMIFIN-COSUDE, 2002).
3
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Cuadro 2: Estado de la cuenta corriente de pagos (porcentaje PIB)
País
2000
2001 (e)
2002 (p)
2003 (p)
Costa Rica
-5.2
-4.6
-4.9
-4.1
El Salvador
-3.2
-1.3
-3.2
-3.5
Guatemala
-5.3
-5.8
-5.5
-4.7
Honduras
-4.3
-5.3
-5.8
-5.6
Nicaragua
-38.7 *
-39.6 *
-34.9
-28.0
-6.6
-6.0
-6.8
-7.1
Panamá
Fuente: Latin America Monitor (Junio 2002)
Nota: Según el BCN (2002) los porcentajes son 37.8 y 38.8%, respectivamente.
El déficit en la cuenta corriente que ascendió, al final del 2000 y del 2001, a USD 917 y 980 millones
respectivamente – tres veces el nivel de Honduras – se ha convertido en la mayor brecha en la retribución
de factores financieros. Las exportaciones no solo se contrajeron considerablemente en el 2001, cayendo
un 8% para quedarse en un nivel de USD 592 millones, lo cual incidió en el deterioro de la cuenta
comercial. También se afectó la cuenta de servicios y renta, con un déficit incrementado de USD 234
millones a 280. Ambos factores fueron compensados, solo en parte, por el aumento de las transferencias
privadas, entre las que se consideran las remesas de emigrantes, que en el 2001 ascendieron a unos
USD 336 millones.
Según el informe del Banco Central de Nicaragua (2002), el déficit en la cuenta corriente se financió con
movimiento de capital oficial neto (41.2%); capital privado (39.4%); pérdidas de reservas del mismo
BCN (11%); pérdida de reservas del sistema financiero (2.4%) y acumulación de mora en la deuda
externa (6%). Por el renglón del capital privado, se destacó en el 2001 el descenso en la inversión
extranjera directa, de USD 265 millones a 132.2, que principalmente se ha nutrido con los ingresos de
recientes privatizaciones, sin que se presentaran fuentes de inversión espontáneas y relativamente
duraderas. El capital privado se registró para el 2001 en un total de USD 386.7 millones, en el cual se
detectan USD 110 millones para ONGs y USD 92.4 millones bajo la denominación “otro capital”2. Las
transferencias para ONGs se midieron entonces en un nivel comparable al conjunto de las inversiones
extranjeras directas, es decir un 83% de las mismas.
Las relaciones de causa y efecto en las variables de la cuenta corriente no se pueden determinar con
exactitud. Es tentador formular la hipótesis de que la brecha en la cuenta corriente se cubre, en gran parte,
con capital oficial neto, o sea con la ayuda de la comunidad de cooperación externa. Este factor impediría
el proceso de ajuste “natural” del sector externo, que normalmente se realizaría mediante la devaluación
de la moneda nacional, por la reactivación de las exportaciones, más el subsiguiente equilibrio en la
cuenta corriente. En esta visión, sería el factor de la cooperación externa el que funcionaría como válvula
artificial para obstaculizar el equilibrio en el sector externo. Este fenómeno seria comparable con el de la
presencia de las reservas de gas natural en los Países Bajos en los años setenta, cuyos efectos del nivel
elevado de la moneda nacional y el estancamiento de las exportaciones, se conocieron como la
“enfermedad holandesa” (Informe UE, 2001).
2
No se deja de percibir con mayor precisión la entrada al país de narco-dólares, aunque esto suele ocultarse bajo la
denominación “otras transacciones no registradas”.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
4
Contrastando, esta interpretación es la relación entre la cooperación externa y la importación masiva,
aunque no cuantificada, de bienes de consumo duradero en Nicaragua, lo cual indirectamente, contribuye
al consumo de artículos de tipo no duradero3. Es difícil imaginarse que, de no contar ya con el volumen
de recursos de la cooperación externa, se mantendría el nivel de importaciones en cuanto a volumen y
variedad. La diferencia con el fenómeno de la presencia de gas es que el factor del movimiento de capital
oficial neto tiende a disminuir por una explotación constante del factor. Por el contrario, el carácter
permanente en las transferencias oficiales hace improbable que se restablezca el equilibrio en el sector
externo por la vía natural. En esta interpretación no sería tanto la imposibilidad de un ajuste en el sector
externo, sino el desequilibrio propio del sector externo que, en parte, surge de la ayuda oficial al
desarrollo.
La noticia más alentadora al respecto es que el servicio efectivo de la deuda externa mejoró ligeramente
en el 2001, en relación con el nivel de exportaciones de bienes y servicios (de 19.6 al 18.5%). Esto fue
posible por el alivio otorgado por la HIPC- Iniciativa para los Países Altamente Endeudados. De alcanzar
el punto de culminación en la HIPC4, posiblemente en el segundo trimestre del 2003, se espera reducir el
saldo de la deuda externa del nivel actual de un 250 hasta un 50%, nivel comparable con el de los países
industrializados. Al final del 2001, la deuda externa se cifró por un nivel de USD 6,100 millones, del cual
se infiere que en la reducción de la deuda externa, se trata de un monto global de USD 5,000 millones.
Alcanzar el punto de cumplimiento de la iniciativa HIPC es clave en los pronósticos de la actividad
económica para este año y aún más para el 2003. El alivio de la deuda debería de liberar recursos para
inversiones sociales, y la inversión extranjera aumentaría significativamente. Es así como el crecimiento
real del PIB podría subir hasta un 4%, mientras que el aumento de los precios al consumidor, luego de
subir hasta un 7% este año, podría seguir la tendencia descendente hasta un 4% en el 2003. Así Nicaragua
se mantendría con un desempeño macro-económico superior al promedio latinoamericano.
En síntesis, la apuesta actual es la de un círculo virtuoso donde los parámetros económicos complementan
la estrategia para la reducción de la pobreza. De acuerdo con el Banco Mundial (2001) la recuperación
económica ha tenido un efecto beneficioso sobre la pobreza. La proporción de la población nicaragüense,
que vive bajo la línea de pobreza, decreció ligeramente en los últimos diez años del 50 al 48%, y la
población, bajo la línea de pobreza extrema, declinó del 19 al 18%. El reto planteado para el período hasta
el 2005 es el de reducir la extrema pobreza a cerca del 14% de la población.
3
Se toma el ejemplo del parque vehicular que circula en la capital, el cual representa una contribución directa a la importación
de bienes de consumo duradero, pero cuyo funcionamiento requiere importar bienes de consumo no duradero (combustible)
que son difíciles de estimar con exactitud.
4
Se requeriría, entre otros, iniciativas legislativas en materia del tamaño del aparato público y los sistemas de salud y educación.
De las tres iniciativas, las dos últimas ya habían sido realizadas.
5
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
3.
Demanda de servicios financieros
3.1. Estimaciones del universo de MYPE agrícola y no agrícola
Según varias fuentes, la población total estimada de Nicaragua en 1998 fue de 4,808,000 y para el 2001 se
estima en 5,200,000. De estos, casi el 25% reside en el área metropolitana de Managua, un 35% en
regiones urbanas, y un 40% en áreas rurales.5 Un promedio de unas 5.7 personas integran una familia y
habitan el mismo hogar: 5.5 en área urbana y 6.0 en zonas rurales. Por lo tanto, puede estimarse que unas
567,000 familias viven en regiones urbanas, mientras que 350,000 se ubican en el área rural, resultando
un total nacional de 917, 000. La cantidad estimada de establecimientos y trabajadores que encuentran
empleo en el sector no primario se resume en el Cuadro 3.
Cuadro 3: Establecimientos y trabajadores de la micro y
pequeña empresa no agrícola (1998)
Tipo empresa
Establecimientos
Trabajadores
Micro negocios
359,000
578,000
Micro empresa
63,000
189,000
Auto empleo
296,000
389,000
7,000
122,000
366, 000
700, 000
Pequeña empresa
Total MYPE
Fuente: La microempresa en Nicaragua en la década de los noventa, INPYME, INEC,
PROMICRO-OIT
De los datos anteriores, puede estimarse tentativamente que para el 2001, Nicaragua cuenta con casi
400,000 micro-unidades económicas (familiares o individuales) del sector no primario. Para el sector
primario (agro-pecuario) se estima una ocupación de 603 mil (Ver cuadro 4). Se supone que los ocupados
en el sector tradicional son pequeños productores que forman parte del sector micro empresarial agrícola.
Cuadro 4: Ocupados en el sector agropecuario en Nicaragua (1998)
Sector
Ocupados
Comercial
263,000
Tradicional
341,000
Total
603,000
Fuente: La microempresa en Nicaragua en la década de los noventa, INPYME, INEC,
PROMICRO-OIT
Otras estimaciones (Sánchez, 2001) concluyen que existen unas 275,000 unidades familiares cuya
actividad económica principal o exclusiva es la producción agropecuaria en micro o pequeña escala. Un
5
Fuente: Indicadores básicos, Encuesta Nacional sobre Medición del Nivel de Vida, 2001, p. 21.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
6
número mayor se deduce de la población económicamente activa, cuyo tamaño en 1995, permite inferir
que en el 2002 alrededor de 450,000 personas tendrían una actividad empresarial en el área rural. Las
diferencias actuales se explican, en parte, en que algunos estudios se basan en la población
económicamente activa, mientras que otros analizan la unidad familiar.
3.2. Estimaciones de demanda y uso de crédito
La información, con respecto a la demanda real de servicios financieros entre los integrantes del sector
microempresario y los pequeños agricultores, es sumamente escasa. Esta situación es sorprendente en
vista de las sumas considerables de fondos que la cooperación internacional ha aportado al micro crédito.
Los estudios sobre la identificación de proyectos de desarrollo rural, consultados al respecto, incluyen
poca información en cuanto a los hábitos, las experiencias y las preferencias de la población por atender
(grupo-meta) con respecto a servicios financieros en general, y crédito en particular. Existen dos
excepciones importantes que cubren gran parte del país, urbano y rural, y se basan en fuentes fehacientes
y/o investigaciones de campo propias.
3.2.1. Estudio Banco Mundial
El Banco Mundial, con base en la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida, 1998,
INEC (Sánchez, 2001) analiza la demanda de crédito considerando la situación real de los pobladores, con
base en la unidad familiar.6
El estudio determina lo siguiente, con respecto al uso de varios tipos de crédito y financiamiento (ver
Cuadro 5):
•
•
•
•
Un 25% de las familias usan algún tipo de crédito.
Un 17% de las familias usa préstamos de entidades financieras.
Un 11% usa crédito comercial.
Un 1% recibe adelantos sobre producción.
Además, entre las familias usuarias de crédito:
•
•
•
6
El 84% usa solamente un tipo de financiamiento.
El 16% usa dos tipos.
El uso de tres tipos de financiamiento virtualmente no sucede.
En microcrédito, es costumbre aceptada tomar como base de análisis de solicitudes de crédito y capacidad de pago, los
ingresos y gastos familiares.
7
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Cuadro 5: Acceso a productos crediticios diferentes (porcentajes) de familias Nicaragüenses
Total
Prestatarios
Prestatarios por tipo de producto*
NoPrestatarios
Subtotal
Varios
productos
Un solo
producto
Préstamos
Crédito
comercial
Adelantos
75.0
24.8
3.8
20.9
17.3
10.6
0.8
70.6
29.2
4.0
25.2
23.0
10.2
0.0
Región Geográfica
Managua
Urbano Pacifico
69.3
30.5
5.1
25.4
23.0
12.6
0.1
Rural Pacifico
74.2
25.6
5.1
20.4
15.8
14.2
1.0
Urbano Central
72.8
27.0
4.2
22.8
18.4
12.2
0.6
Rural Central
79.9
19.7
3.0
16.7
11.2
8.9
2.6
Atlántico
92.3
7.6
0.4
7.2
3.6
3.8
0.6
Urbano
71.3
28.5
4.4
24.1
21.7
11.1
0.1
Rural
79.8
19.9
3.1
16.7
11.6
9.8
1.7
Extrema pobreza
86.6
13.0
1.9
11.1
6.1
7.4
1.5
Pobreza
80.2
19.4
2.8
16.6
11.1
9.7
1.4
No pobreza
70.4
29.5
4.7
24.8
22.2
11.5
0.4
Urbano / Rural
Nivel de Pobreza
Sexo Jefe familia
Femenino
75.8
24.0
4.2
19.9
17.7
10.1
0.4
Masculino
74.7
25.1
3.7
21.3
17.2
10.7
1.0
Ninguna
83.1
16.7
2.8
13.9
10.3
8.2
1.0
Primaria
73.5
26.1
3.8
22.3
18.5
10.5
1.1
Secundaria
70.2
29.8
4.8
25.0
22.9
11.6
0.2
Superior / Universidad
60.2
39.5
6.2
33.3
28.0
17.8
0.0
Educación Jefe familia
Fuente: Sommers, Op. Cit. con base en 1998 Encuesta de niveles de vida Nicaragua
Nota: * Anotar posibilidad de varias respuestas
Estas estimaciones, que indican poco uso de servicios de crédito en sus varias formas, son similares a las
de México y Guatemala. En el cuadro 5 se presentan los detalles sobre el uso del crédito. No sorprende
que las regiones de Managua y la urbana en el Pacifico, reporten más uso de crédito que la del Atlántico.
En general, la población urbana se acostumbra más a usar crédito que la rural. Tampoco sorprende que la
población en extrema pobreza use menos el crédito que los pobres y los no pobres, y que la población
más educada acceda más al crédito que los que tienen poca o ninguna educación. Posiblemente es
sorprendente, sin embargo, que las familias bajo responsabilidad masculina reporten un acceso y uso de
créditos que no es mucho mayor al de los hogares con jefes femeninos.
Además, el estudio analiza en mayor detalle las restricciones que se reportan en los hogares, en cuanto a
su acceso a préstamos de entidades financieras especializadas. Para tales fines, se distinguen las siguientes
situaciones en las personas y familias:
•
•
No tienen acceso al crédito (totally constrained non-borrowers);
No tienen/no presentan demanda de crédito (without demand for loans);
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
•
•
8
Recibieron préstamo, pero no la suma deseada (restrained borrowers); y
Prestatarios satisfechos con la suma recibida (unconstrained borrowers).
La figura 1 analiza las restricciones con base en esta distinción.
Figura 1. Restricciones en el acceso a préstamos
70
% households
60 61
60
58 58
62
All Households
Urban
Rural
50
Overall Poor
Non-poor
40
30
33
30
23
20
17
16
8
10
10
10
6
5
9
12
11
6
4
0
Totally Constrained NonBorrowers
Without Demand for
Loans
Constrained Borrowers
Unconstrained
Borrowers
Parece entonces que:
• Un 60% de las familias nicaragüenses no hace solicitud de crédito, mientras que un 40% si lo
hace. Sorprende que esta cifra no varíe en forma significativa, cuando diferenciamos entre los
sectores urbanos y rurales, y entre los segmentos pobres y no-pobres de la población.
• Un 23% de las familias ha solicitado crédito, pero no lo ha recibido; 8% lo ha hecho, pero recibió
un monto inadecuado. Un 9% está satisfecho con el crédito obtenido.
• En el área rural, 58% de las familias no solicita crédito, mientras que un 42% si lo hizo. El 30%
de las familias que ha solicitado crédito, pero que no lo ha recibido, es más alto que el promedió
nacional, al igual que el 6% que ha solicitado y recibido un monto inadecuado, y el 6% satisfecho
con el crédito que tiene o ha tenido.
• En los sectores pobres, donde está la mayoría de las microempresas y sus trabajadores, y casi la
totalidad de la microempresa rural, 33% no reporta acceso al crédito, el 5% si lo tiene, pero no en
los montos deseados, mientras que solo el 4% tiene el acceso deseado.
Podrían interpretarse estos datos de la siguiente manera:
•
•
Alrededor del 40% de las familias busca crédito, independiente del carácter urbano-rural o pobreno pobre.
La necesidad insatisfecha de crédito es total en un 23% de las familias, mientras que el 8% de
ellas, reporta una demanda parcialmente satisfecha, o sea que desean aumentos en el monto
recibido. Esto es, que el 57% de las familias que solicitan crédito no logra obtenerlo, mientras
que un 25% tiene éxito parcial.
9
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
•
El grado de éxito en la búsqueda, difiere además en forma considerable: a) El 33% de los pobres
son rechazados vs 16% de los no pobres; y b) El 30% de las familias rurales no reciben nada, vs el
17% de las familias urbanas
El estudio, sin embargo, no analiza hasta qué punto esta gran demanda insatisfecha, es respaldada por una
capacidad de pago adecuada (demanda real), o que simplemente se han registrado los deseos y
necesidades percibidas por los encuestados.
3.2.2. Estudios PROMIFIN – NITLAPAN
Los estudios realizados por NITLAPAN a finales del 2001 y principios del 2002, con financiamiento de
PROMIFIN-COSUDE en seis regiones del país (tres urbanos y tres rurales), también proporcionan
información importante con respecto a las experiencias y hábitos de los microempresarios con respecto al
crédito. Los estudios se concentran en el análisis de los préstamos ofrecidos por entidades financieras
especializadas (bancos, cooperativas, IMFs), ya que esta forma de financiamiento domina el crédito que
reciben las microempresas para inversiones y capital de trabajo. El crédito (semi-) formal representa el
90% del total de financiamiento de empresas.
Para las regiones urbanas, según el cuadro 6 y 7, los resultados con respecto al uso y no uso del crédito y
las razones para ello, fueron los siguientes:
Cuadro 6: Uso de crédito en micro empresas en tres regiones urbanas de Nicaragua
Chinandega
Managua
Ocotal
Razón
(%)
Distrito 5 (%)
Distrito 6 (%)
(%)
Ha usado / usa
33
26
30
35
No ha usado / usa
67
74
70
65
Total
100
100
100
100
Fuente: NITLAPAN – PROMIFIN: Seis estudios de mercado de servicios financieros, 2002
Cuadro 7: Razones citadas por las cuales las microempresas no tienen crédito
( tres regiones predominantemente urbanas de Nicaragua)
Chinandega
Managua
Ocotal
Razón
(%)
Distrito 5 (%)
Distrito 6 (%)
(%)
No necesita / no ha solicitado
40
28
35
27
No le gusta endeudarse
28
32
39
29
No hubo respuesta
3
5
1
8
Muchos requisitos
2
6
7
5
No puede pagar / intereses altos
9
13
5
11
Ventas malas
10
14
10
8
Otros factores
8
2
3
12
100
100
100
100
Total
Fuente: NITLAPAN – PROMIFIN, 2002
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
10
Podría concluirse lo siguiente:
•
•
•
•
El porcentaje de microempresarios que no tienen crédito, porque no lo necesita o no lo ha
solicitado, o no le gusta endeudarse, oscila entre el 56% (en Ocotal) y el 74% (en Distrito 6 de
Managua) del total de personas que no tienen préstamos; lo cual equivale a, entre el 36 y el 52%
del total de microempresarios entrevistados. Esta parte de la población micro-empresarial, por
ende, y por el momento, no representa una demanda real insatisfecha.
El porcentaje que responde no poder pagar, o ha tenido ventas malas; y por ende, probablemente
carece de capacidad de pago, varia entre el 15 y el 19%.
Quienes respondieron no poder pagar altas tasas de interés o que fueron frustrados por los
requisitos y falta de respuesta, podrían representar una demanda eventual para una IMF que
ofrezca condiciones más cercanas a la necesidad y a la capacidad de los clientes.
La microempresa urbana parece conocer las fuentes de crédito existentes y sus condiciones.
Pocos creen que no tienen acceso por razones tales como falta de garantías, u otras citadas en la
literatura de microfinanzas, como las razones por las cuales la microempresa no tiene acceso al
crédito.
3.2.3. Cálculos propios
La Misión ha intentado cuantificar la demanda potencial y real de crédito, con base en las estadísticas de
población, población económicamente activa, estudios de empleo y encuestas de hogares recientes que
fueron publicados en el país. Estos cálculos y estimaciones, los cuales se presentan en el Anexo 2, indican
que puede existir una demanda de alrededor de USD 100 millones en la micro y pequeña empresa urbana
y crédito personal, y más de USD 200 millones en crédito rural.
3.2.4. Conclusiones tentativas
En general, el hecho de que solo un 40% de la población solicite crédito, indica una débil demanda para
Nicaragua. Esta situación contribuye al hecho de que la oferta de servicios financieros sea muy escasa en
regiones rurales.
Entre quienes solicitan crédito, el grado de no-éxito todavía parece alto, situación que es más pronunciada
entre la población rural y la pobre. En cuanto a éxito, parece existir una contradicción entre los datos de
1998 del Banco Mundial y los de NITLAPAN-PROMIFIN del 2001-2002. Según el primero, la
proporción de familias con acceso parcial o total a préstamos de entidades financieras, no alcanza al 10%
entre los pobres, y al 21% entre familias urbanas. En el segundo estudio, este porcentaje no es menor al
26%, y en ciertas regiones es aún mayor. Una de las explicaciones a esta discrepancia, es que el
crecimiento explosivo logrado por las IMFs entre finales de 1997 y finales del 2001 ha contribuido en
forma sustancial al incremento en la cobertura de los servicios de crédito en áreas urbanas.
Asimismo, el Banco Mundial estima para 1998 que el 60% de las familias no solicitan crédito. Esta cifra
es mayor al 36-52% que estima NITLAPAN-PROMIFIN entre microempresas de varias regiones urbanas
para 2001-2002. Es posible que un factor que contribuye a esta diferencia, son la presencia y promoción
intensivas de crédito realizadas por las IMFs en los mercados analizados. Puede ser ilustrativo el caso de
Ocotal, que reporta tanto el porcentaje más alto de microempresas con crédito, como el más bajo de las no
interesadas en el. Hay indicaciones de que, entre los que tienen acceso a préstamos, la mitad no está
conforme con el monto recibido.
La información disponible no es suficiente para determinar con detalle la demanda real insatisfecha de
préstamos en las microempresas. Se estima, en forma cautelosa, que un 45-60% no quiere crédito, y que
un 25-35% ya lo tiene (aunque no siempre reciben el monto deseado de la fuente preferida). Existe una
diferencia que consiste, en su mayoría, en familias de microempresas con interés en crédito, pero no han
solicitado préstamos por varias razones.
11
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Parece que la mayor parte de las microempresas urbanas, ya saben que existe una oferta de crédito a la
cual puede tener acceso. Por lo tanto, la clientela que se acerca por primera vez a una IMF buscando este
nuevo servicio tiende a desaparecer.
La demanda futura adicional de microcrédito en el ámbito urbano y semi-urbano, debe surgir de los
siguientes grupos de clientes: a) Crecimiento de la población económicamente activa y la cantidad total
de micro empresas; b) Personas y empresas con capacidad y voluntad de pago, con interés en crédito,
pero que hasta la fecha no lo han logrado; y c) A mediano o largo plazo, es de esperar que surja
paulatinamente una nueva demanda de empresas y familias que no han mostrado interés en préstamos,
reduciendo así el porcentaje todavía alto de microempresarios y productores rurales con esta actitud.
3.3. Otros productos
3.3.1. El ahorro
La escasa información disponible con respecto a los hábitos de las familias de escasos recursos y de las
rurales, en cuanto al uso de su dinero disponible, según (Sánchez , 2001:23) indica lo siguiente:
•
Solo un 7.6% usa depósitos financieros (libretas de ahorro, depósitos monetarios, depósitos a
plazo fijo) mientras que un 5.8% presta dinero a otros cuando tiene excedentes.
•
En el área rural, el 3.0% ahorra, mientras que el 5.3% presta a otros; o sea que existe más
costumbre de prestar a otros que depositar dinero en instituciones financieras.
•
Entre gente pobre el 2.5% usa depósitos financieros mientras que el 4.6% presta dinero. Los
pobres, entonces, tienden más a prestar a conocidos que a ahorrar en entidades.
El hábito de invertir dinero mediante ahorros o préstamos, entonces, está aun menos desarrollado que el
hábito de usar crédito. Existen al respecto indicaciones siempre más resonantes, de que el acceso a
servicios de ahorro, es un factor de importancia para la micro empresa y la población rural, “de hecho, los
depósitos son probablemente más importantes para un numero mayor de personas pobres –en particular
para los más pobres– que en el pasado7”. El ensayo de Rutherford (2002) los Pobres y su Dinero, ilustra
cómo los pobres urbanos emplean ahorros pequeños (diarios) para poder disponer, después de cierto
tiempo, de un monto grande y útil, y que si no hay esta posibilidad de ahorrar en forma segura, surge la
tentación de gastar el dinero en una forma inútil. Esta importancia de acceso a servicios de ahorro,
además es mayormente apreciada por el segmento femenino de la población.
Por tanto, podría concluirse que es de gran importancia el acceso a servicios de ahorro en instituciones
confiables por parte de población pobre. El tema sigue siendo un desafío no disminuido para las agencias
de cooperación.
3.3.2. El seguro
Existen indicaciones en Nicaragua, Guatemala y otros países, de que los microempresarios aprecian los
servicios de seguro. Esta información proviene, más que todo, de promotores de negocios de IMFs y de
cooperativas, los cuales confirman que la inclusión de, por ejemplo, un seguro de muerte en sus productos
de crédito y ahorro, es un fuerte argumento de venta. Además, existen encuestas entre usuarios de crédito,
que indican que las cuentas de ahorro y seguros en caso de muerte son otros servicios financieros muy
apreciados.
7
CGAP, Formato para la Evaluación de las Instituciones Micro Financieras, octubre 1999.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
4.
12
La oferta de servicios financieros
4.1. Tipología de la oferta
La oferta de servicios financieros del sector de microfinanzas presenta características diferenciadas según
el cliente de dicha oferta. La micro y pequeña empresa y los pequeños productores, constituyen la
clientela de la oferta de servicios de primer piso por parte de las IMFs. Estas, a su vez, son clientas de la
oferta de servicios financieros de segundo piso, la cual proviene de instituciones financieras formales.
La oferta de servicios financieros de primer piso es provista por Instituciones Micro Financieras (IMFs).
Nicaragua presenta diferentes formas institucionales tales como: las sociedades financieras sujetas a la
regulación de la Superintendencia de Bancos, cooperativas de crédito, Organizaciones no
Gubernamentales (ONGs) y empresas de microcrédito con fines de lucro.
En el caso de La oferta de servicios financieros de segundo piso, de acuerdo a la forma de organización,
se distinguen dos esquemas: fondos e instituciones. En el esquema “fondo”, éstos pueden contar con
personalidad jurídica, como en el caso de los fondos con la figura de fideicomisos - modalidad legal
inexistente en Nicaragua - o carecen de ella, como en los casos de: a) fondos canalizados por proyectos; y
b) fondos administrados por instituciones financieras o no financieras.
Una “institución de segundo piso” es una intermediaria financiera o una red que suministra servicios
financieros y apoyo institucional a intermediarios minoristas. El concepto de “institución” permite
implementaciones más diversas, de mayor posibilidad de expansión, diversificación y desarrollo
institucional, que el de “fondo”, por tanto aquella presenta mejor potencial para el crecimiento sostenible
de largo plazo. Las organizaciones de segundo piso pueden operar a nivel nacional, regional o
internacional. Según WWB (1995) sus funciones pueden incluir:
•
La creación de estándares de desempeño financiero, alcance de clientes y prácticas de negocios
de los intermediarios minoristas participantes, como criterios de elegibilidad para acceder a los
servicios.
•
El estímulo al intercambio de experiencias y lecciones aprendidas entre las instituciones
minoristas participantes y con otras organizaciones, para ayudar al desarrollo de la capacidad
institucional y aumentar el alcance.
•
Servir de mayorista a las IMFs minoristas para obtener: fondos de capitalización, refinanciación
de fondos para préstamos y apoyo al desarrollo institucional, mediante acuerdos de participación
y de cumplimiento de los estándares de desempeño como bases para diferentes tipos de servicios
de apoyo.
4.2. La oferta de Primer Piso
4.2.1. Los servicios financieros ofertados
Estos se refieren a la provisión de servicios disponibles en las instituciones financieras o
microfinancieras, tales como: préstamos, ahorro, seguros y transferencias. En Nicaragua, los servicios
microfinancieros son muy limitados, refiriéndose en el caso de las ONGs solo a servicios de microcrédito,
por el marco legal que las ampara. Las sociedades financieras y las cooperativas, son las únicas que
legalmente pueden movilizar ahorros.
Servicios de depósitos de ahorro: En el sector cooperativo, la captación de ahorros de las cooperativas ha
sido poco significativa para la mayoría, a excepción de CARUNA y las 14 cooperativas afiliadas a la
Central de Cooperativas Financieras de Nicaragua (CCFN). Las últimas participaron en el programa de
asistencia técnica del Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito (WOCCU). Algunas
retienen como depósito desde el 5 al 10% del crédito, bajo el concepto de fondo de garantía para el
13
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
crédito. El cuadro 8 muestra que la relación de ahorro sobre activos oscila entre el 23.7 y el 43.1%,
logrado en parte, con ahorros obligatorios sobre préstamos desembolsados (3 a 5% sobre el monto del
préstamo). Esta relación es aun inferior al estándar de los indicadores PERLAS que es del 70-80%.
Cuadro 8: Cooperativas representativas de captación de ahorro (Miles de USD)
Activos
Cartera
activa
Ahorro
CARUNA
4,490.7
2,465.8
1,063.4
23.7
Cooperativas a filiadas a CCFN
4,025.5
2,862.2
1,775.9
43.1
Cooperativa 10 de Mayo de Palacagüina
469.09
383.02
126.00
26.8
Banco Campesino de Pueblo Nuevo
437.86
307.78
124.86
28.5
Cooperativa
Ahorro /
activo total (%)
Fuente: CARUNA, CCFN, Proyecto TROPISEC. Datos de CARUNA a Mayo 2002, Cooperativas de CCFN a dic.
2001. Resto a abril.
Servicios de préstamos: El instrumento utilizado por las microfinancieras es mayormente el crédito
individual, sin embargo, organizaciones como FINCA, CEPRODEL y PRESTANIC emplean la
metodología de grupos solidarios y bancos comunales para permitir el acceso al crédito a los clientes de
más bajos ingresos, especialmente a mujeres. Entre los productos ofrecidos, las ONGs microfinancieras
más grandes, ofrecen mayor variedad de productos diseñados para satisfacer la demanda, en términos de
oportunidad y necesidades propias de sus actividades, tales como préstamos para capital de trabajo, para
adquisición de activos, préstamos automáticos o rapicréditos, líneas de crédito, créditos de vivienda,
factoraje y seguros de protección de saldos deudor.
En cuanto a plazos, las IMFs asociadas a ASOMIF, concentran su cartera en plazos menores hasta 6 y 12
meses, con 22.7 y 34% respectivamente. Por el contrario, CONFIA tiene el 14.7% en préstamos a plazos
menores a seis meses, y mayor proporción a plazos mayores a 18 meses (38.4%).
Cuadro 9: Plazo y porcentajes de los préstamos de las IMFs
Institución
Plazo en meses
Hasta 6
7 a 12
13 a 18
Mayor de 18
IMF ASOMIF
22.7%
34.0%
16.9%
26.4%
CONFIA
14.7%
31.0%
15.9%
38.4%
Fuente: Boletín SIB y ASOMIF. Junio 30 2001.
Los estudios de demanda de otras áreas del país (NITLAPÁN, 2002 y Rosales et. al., 2000), identificaron
entre las sugerencias más importantes de los clientes a las microfinancieras, para mejorar el diseño de sus
productos, las siguientes: a) que se ajusten los planes de pago a plazos más prolongados o sea a su flujo
de caja, además que con plazos apropiados se logra la capitalización de las unidades de producción; y
b) desean tasas de interés más bajas.
Otros Servicios: Entre las cooperativas, solo CARUNA ofrece una mayor variedad de servicios
financieros, tales como transferencias, remesas familiares, cambios de cheques, cambio de dólares y
seguros de protección (de saldos, fúnebre y de ahorro). Las cooperativas afiliadas a la CCFN, además del
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
14
crédito, ofrecen siete productos diferenciados de depósitos de ahorro, seguros de protección de saldos de
ahorro y de crédito.
Entre las ONGs se han estado considerando modificaciones a los actuales productos de crédito para
ajustarlos a las demandas específicas de sus clientes, caracterizadas por los flujos de operación de la
clientela y las facilidades para su aprobación, dependiendo de factores de elegibilidad para el sujeto de
crédito.
4.2.2.
Los oferentes y su participación de mercado
El sector microfinanciero ha adquirido gran importancia en la economía nacional. El Informe Preliminar
del Inventario de Micro Financieras al 31 de diciembre del 2001, PROMIFIN/COSUDE, da cuenta de 300
organizaciones, de las cuales 278 informaron el saldo de sus carteras de préstamos.8 La cartera total incluyendo ajustes con datos de ASOMIF de sus asociadas, al total informado por las microfinancieras de
USD 124.4 millones - asciende a USD 126.6 millones con un total de casi 311,000 clientes (Cuadro 10).
Este volumen de cartera equivale al 18% de la cartera total de la Banca Comercial, la cual ascendía a
USD 696.0 millones a la misma fecha.
Cuadro 10: Cartera por tipo de organización y clientes (Diciembre 2001)
N°
180
2
93
3
278
64.7%
0.7%
33.5%
1.1%
100.0%
Tipo de Organización
Cooperativa
Financiera
ONG's
Sociedad Anónima
Total
Cooperativa
Financiera
ONG's
Sociedad Anónima
Total
Cartera US$000
28,158.1
20,738.8
75,138.7
2,517.2
126,552.9
Mujeres
N° Clientes Activos
Personas
Jurídicas
Hombres
Total
23,040
12,697
142,413
1,337
179,486
36,667
7,272
85,421
2,396
131,756
175
0
46
0
221
59,882
19,969
227,880
3,733
311,463
Estructura Porcentual (%)
22.3%
7.4%
16.4%
4.1%
59.4%
45.7%
2.0%
0.4%
100.0%
57.6%
11.8%
2.3%
27.4%
0.8%
42.3%
0.1%
0.0%
0.0%
0.0%
0.1%
19.2%
6.4%
73.2%
1.2%
100.0%
Fuente:1.Elaboración propia con base en Informe Preliminar - Inventario Nacional de Microfinancieras. PROMIFIN - COSUDE. Jun 2002.
2.ASOMIF. Revista Microfinanzas N° 2.
Las ONGs participan con el 60% de la oferta de crédito (USD 75.1 millones) y atienden al 73% de los
clientes, siendo las ONGs el 33% de las organizaciones. El segundo lugar de importancia como oferentes,
son 180 cooperativas con una cartera de USD 28.2 millones para un 22% de participación de la cartera y
atención al 19% de los clientes. Las dos instituciones financieras reguladas, especializadas en
microfinanzas en el país, CONFIA y FINDE, tienen una cartera de USD 20.7 millones, con un 6% de la
clientela. Estas se perfilan como oferentes importantes, por su potencial de crecimiento al ir
incrementando su presencia a nivel nacional, solo CONFIA, piensa expandirse este año con tres
sucursales.
La incursión creciente de oferentes en los servicios microfinancieros, ha sido estimulada por la oferta de
recursos de las agencias de cooperación, en la búsqueda de hacer posible el acceso a los fondos de crédito
al sector de población más pobre, para aliviar los problemas de pobreza.
8
Al finalizar este informe se estuvo verificando esta información, cuyo resultado ya no se pudo incorporar.
15
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
4.2.3.
Estratificación y distribución geográfica de la cartera
El cuadro 11 muestra los saldos de cartera de las IMFs, inventariadas de acuerdo al tamaño de su cartera.
24 organizaciones con montos de cartera superior al USD 1.0 millón, poseen el 67% de la cartera total
con un 59% de clientes. En tanto que las organizaciones con un volumen de cartera superior a los
USD 250,000, son 81 microfinancieras con el 88% de la cartera y el 8% de los clientes. Las
intermediarias tienen en promedio 1,120 clientes y USD 455,200 en cartera. Las mujeres constituyen un
58% de la clientela total.
Generalmente se considera que un monto de USD 250,000 se acerca al mínimo de cartera que necesita
una entidad especializada para ser sostenible, siempre y cuando cumpla otras condiciones como eficiencia
operativa, recuperación de cartera, y servicios competitivos. Bajo este criterio el cuadro hace evidente que
197 entidades, o sea el 70% de las intermediarias, se encuentran por debajo de este umbral. En esta
categoría se hallan 148 cooperativas (82% del total), las que no alcanzarían el nivel de cartera mínimo
para ser sostenible.
Cuadro 11: Cartera por tipo de organización, según estratos por tamaño.
Saldos de Cartera
Estratificada por Tamaño
Organización
Tipo
Clientes
N°
%
Hombres
Mujeres
Jurídi
cos
Cartera (US$000)
Total
% s/Total
Monto
%
Mayor de 10.0 mill.
Financiera
1
0.4%
5,025
9,662
0
14,687
4.7%
13,459.4
10.6%
De 5.0 mill. a 9.99 mill.
ONG's
Financiera
Total
3
1
4
1.1%
0.4%
1.4%
19,597
2,247
21,844
29,998
3,035
33,033
0
0
0
49,595
5,282
54,877
15.9%
1.7%
17.6%
23,021.4
7,279.4
30,300.8
18.2%
5.8%
23.9%
De 2.50 mill. a 4.99 mill.
ONG's
Cooperativa
Total
6
1
7
2.2%
0.4%
2.5%
10,460
3,487
13,947
52,038
4,440
56,478
35
64
99
62,533
7,991
70,524
20.1%
2.6%
22.6%
19,260.8
3,445.3
22,706.1
15.2%
2.7%
17.9%
De 1.0 mill. a 2.49 mill.
ONG's
Cooperativa
Sociedad Anónima
Total
10
1
1
12
3.6%
0.4%
0.4%
4.3%
20,802
585
260
21,647
20,673
315
313
21,301
0
0
0
0
41,476
900
573
42,949
13.3%
0.3%
0.2%
13.8%
16,014.0
1,024.7
1,122.4
18,161.1
12.7%
0.8%
0.9%
14.4%
De 0.50 mill. a 0.99 mill.
ONG's
Cooperativa
Sociedad Anónima
Total
11
7
2
20
4.0%
2.5%
0.7%
7.2%
11,552
4,202
2,136
17,889
14,680
1,906
1,024
17,610
11
0
0
11
26,243
6,108
3,160
35,511
8.4%
2.0%
1.0%
11.4%
7,204.8
4,764.0
1,394.8
13,363.6
5.7%
3.8%
1.1%
10.6%
ONG's
Cooperativa
Total
14
23
37
5.0%
8.3%
13.3%
10,506
8,634
19,140
10,568
4,331
14,899
0
43
43
21,074
13,008
34,082
6.8%
4.2%
10.9%
4,573.9
8,480.5
13,054.5
3.6%
6.7%
10.3%
Total
24
46
70
8.6%
16.5%
25.2%
7,984
11,836
19,820
10,426
5,944
16,370
0
23
23
18,410
17,803
36,213
5.9%
5.7%
11.6%
4,146.7
6,944.3
11,091.1
3.3%
5.5%
8.8%
De 0.25 mill. a 0.49 mill.
ONG's
De 0.10 mill. a 0.249 mill. Cooperativa
0.7%
25
9.0%
4,520
4,029
0
8,549
2.7%
917.0
2.8%
102
36.7%
7,923
6,104
45
14,072
4.5%
3,499.3
3.5%
Total
127
45.7%
12,443
10,133
45
22,621
100.0%
4,416.3
Total
278 100.0%
131,756
179,486
221
311,463
100.0%
126,552.9
100.0%
Fuente: 1. Elaboración propia con base en Informe Preliminar. Inventario Nacional de Microfinancieras. PROMIFIN - COSUDE. Junio 2002.
2. ASOMIF. Revista Microfinanzas N° 2.
Menor de 0.10 mill.
ONG's
Cooperativa
La distribución departamental de las microfinancieras (Cuadro 12) muestra que las 300 organizaciones
inventariadas cuentan con 455 oficinas, cantidad superior al número de sucursales de la banca comercial.
Esta cuenta con 171 oficinas principales y sucursales, de las cuales 87 están en la ciudad de Managua y el
resto, en cabeceras departamentales. Los departamentos de Managua y Matagalpa absorben el 35% de la
cartera de microcrédito a nivel nacional y tienen mayor presencia de microfinancieras, con 66 y 49
oficinas respectivamente.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
16
Algunos directores de microfinancieras opinan que existe saturación de oferta de crédito en Managua.
Aunque no se encontró esta saturación en los Distritos 5 y 6 del municipio de Managua a pesar de la gran
presencia de microfinancieras (NITLAPÁN, 2002), en el caso de Wanawás–Río Blanco-municipio del
departamento de Matagalpa- el estudio encontró fuerte competencia entre microfinancieras por los
clientes comerciales del casco urbano. Esta proliferación de agencias, genera una sobreoferta crediticia
muy concentrada que facilita el exceso de endeudamiento de la clientela y por ende eleva los niveles de
morosidad. En la ciudad de Matagalpa se gestó una asociación de deudores, lo cual sugiere alto
endeudamiento, particularmente luego del abrupto descenso del precio del café.
El estudio de NITLAPÁN informa que la oferta de micro-crédito cubre aproximadamente entre 18 y 24%
de la “demanda solvente” de actividades rurales agropecuarias, pese a la cada vez más creciente presencia
de microfinancieras, debido al riesgo del sector.
Cuadro 12: Cartera por departamento y tipo de organización ( Miles de USD)
Depto
Managua
Matagalpa
Estelí
Chinandega
Masaya
León
Nueva Segovia
Rivas
Chontales
Jinotega
Boaco
RAAS
Madríz
Granada
Carazo
RAAN
Río San Juan
Total general
% Participación
Cooperativas
Saldo N° Ofi
Cartera cinas
2,355.3
21
2,791.7
19
3,046.5
15
1,947.5
19
737.2
7
2,294.8
20
3,570.7
16
274.7
5
975.0
11
1,758.5
15
1,862.4
15
1,165.6
5
1,522.4
13
1,000.1
8
705.1
11
863.6
7
497.9
4
27,369.1
211
22.0%
Financiera
Saldo N° Ofi
Cartera cinas
8,280.5
2
3,083.9
4
2,074.1
2
1,100.0
2
1,743.8
2
1,057.3
2
417.3
1
1,707.4
2
842.6
431.9
20,738.8
16.7%
1
1
19
ONG
Saldo N° Ofi
Cartera cinas
15,972.2
41
9,530.9
26
5,940.7
24
5,753.7
17
6,120.6
14
4,191.9
14
3,517.4
14
3,810.0
12
4,773.6
10
3,912.7
12
2,507.5
4
2,841.3
7
1,291.2
8
1,222.4
4
1,870.6
8
126.9
2
424.5
3
73,808.1
220
59.3%
Sociedad
Anónima
Saldo N° Ofi
Cartera cinas
1,515.9
2
99.0
1
794.8
1
107.5
1
2,517.2
2.0%
5
Total General
Saldo
% de N° Ofi
Cartera
Saldo cinas
28,124.0
22.6%
66
15,406.6
12.4%
49
11,061.3
8.9%
41
8,801.2
7.1%
38
8,700.7
7.0%
24
7,544.0
6.1%
36
7,505.5
6.0%
31
5,792.0
4.7%
19
5,748.6
4.6%
21
5,671.2
4.6%
27
4,369.8
3.5%
19
4,006.9
3.2%
12
3,608.4
2.9%
22
3,065.1
2.5%
13
3,115.1
2.5%
21
990.5
0.8%
9
922.3
0.7%
7
124,433.2 100.0%
455
100.0%
Fuente: Informe Preliminar. Inventario Nacional de Microfinancieras. PROMIFIN - COSUDE. Junio 2002.
El cuadro 12 demuestra que las cooperativas tienen mayor presencia en los departamentos de las zonas
norte, central y atlántica del país. Su cobertura geográfica es generalmente municipal, a excepción de
CARUNA que tiene oficinas a nivel nacional. El 34% de la oferta de las cooperativas se concentra en
nueve de ellas con una cartera superior a los USD 500,000 cada una. Aunque -a excepción de estas
nueve- la oferta de las cooperativas ha resultado ser vulnerable por debilidades de control interno por la
propiedad difusa de sus miembros, lo que se traduce en alta morosidad de su cartera. Esto ha afectado la
cartera de proyectos de desarrollo; a septiembre del 2000 los proyectos de IDR, muestran saldos de
crédito por USD 12.0 millones en 22 cooperativas, en algunos con el 40 y hasta el 95% de morosidad
(TROPISEC, Zona Norte DRI 156 y Polos de Desarrollo). Estos fondos difícilmente retornan al flujo, lo
que reduce la oferta de recursos al sector rural.
En cuanto a actividades económicas financiadas, el Boletín de ASOMIF a Diciembre del 2001, muestra
que 16 microfinancieras con USD 51.9 millones de cartera – 41% de la oferta del crédito nacional concentran el 36% de su cartera en el sector agropecuario, 38% en el comercial y un 16% en servicio y
17
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
consumo. Para la misma fecha la banca comercial tenía menor concentración, 19% en el sector
agropecuario y 27% en el comercial (cuadro 13), por lo que su cartera muestra una mayor diversificación.
La estructura de cartera de CONFIA, se concentra en un 70% en créditos personales y 11% en el sector
agropecuario.
Esto destaca que las ONGs microfinancieras, a pesar su baja presencia en el área rural, responden mejor a
los pequeños productores. Resultados recientes del III Censo Nacional Agropecuario (INEC, 2002)
muestran que solamente el 15% de los 200,000 productores agropecuarios entrevistados, obtuvieron
crédito en el ciclo agrícola 2000/2001. Estos datos señalan que las ONGs garantizaron mayormente el
acceso con el 36% y las cooperativas participaron con el 15% de ellas.
Cuadro 13: Estructura de cartera de IMF vs. otras instituciones financieras
Actividad
Banca Comercial (%)
IMFs (%)
CONFIA (%)
Personales
30.1
16.1
70.4
Comerciales
27.0
37.7
10.4
Agropecuario
18.6
35.5
11.0
Industriales
11.9
4.8
1.9
Hipotecarios
8.4
2.4
6.4
Otros
3.6
3.5
0.0
Total
100.0
100.0%
100.0%
Fuente: Elaboración con base en cifras Boletín de la SIB y ASOMIF. Dic. 2001.
CONFIA a Jun2001
No obstante, algunos directores de las microfinancieras más grandes señalan que su estrategia actual es
reducir su atención al sector rural, mientras las condiciones existentes prevalezcan. Las condiciones de
bajos precios de los principales productos agrícolas, baja rentabilidad de las actividades por su bajo nivel
tecnológico, las políticas del gobierno para el tratamiento de la cartera cafetalera morosa, y la regulación
de la tasa de interés para las microfinancieras, las ponen en alto riesgo.
4.3. Indicadores de desempeño
Acerca del desempeño de grupos de IMFs nicaragüenses se ha analizado una serie de fuentes
seleccionadas para este propósito.
4.3.1. Estudio MICRORATE – PNUD
El sector de las IMFs en Nicaragua parece haber sufrido a raíz de un informe preparado por
MICRORATE para el PNUD Nicaragua en 1998 (Von Stauffenberg, 1999 y Farrington, 1998). Este
estudio concluyó que 19 IMFs representan un modelo de ineficiencia que está lejos de acercarse a los
niveles de eficiencia logrados por 11 IMFs importantes del continente Latinoamericano.
El estudio estima que índices de costos operativos sobre cartera de más del 40% son normales en
Nicaragua, mientras que el estándar internacional es del 18%. Además, que un factor importante, aparte
de factores como productividad y préstamo promedio, es el valor de la cartera: la mayor parte de IMFs
con carteras de menos de USD 5 millones reportan que sus costos operativos anuales son mayores al 25%
de su cartera bruta; de USD 5 a 15 millones oscilan alrededor de 20%, mientras que las IMFs con carteras
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
18
mayores de USD 20 millones logran menos de un 20%, lo cual en algún caso aislado, resulta ser menos
del 10%.
4.3.2. Boletín Micro Finanzas de ASOMIF
En diciembre del 2001, ASOMIF publicó por primera vez un Boletín donde presenta datos
estandarizados sobre el desempeño institucional y desarrollo de cartera de sus asociados (cuadro 14). A
continuación se extraen algunos datos de dicho Boletín:
A finales de la década de los ’90 las IMFs experimentaron un crecimiento acelerado de su cartera,
aprovechando el colapso de la banca estatal de desarrollo y la disponibilidad amplia de recursos,
generalmente otorgados en forma de donación o crédito blando.
Cuadro 14: ASOMIF - Datos básicos de cartera y clientes de las 18 asociadas actuales
Fecha (Diciembre)
Cartera ‘000 USD
Clientes
1997
17,893
45,811
1999
43,853
94,333
2000
52,675
124,938
2001
53,575
130,141
Fuente: ASOMIF; Boletín Micro finanzas No. 1, Diciembre 2001
Llama la atención, que desde 1999, la cartera de créditos creció en forma moderada, mientras que la
cantidad de clientes siguió creciendo de manera acelerada. El boletín ASOMIF también publicó por
primera vez los estados financieros consolidados (a junio 2001) de la mayor parte (14) de las IMFs
asociadas; estos estados se ajustaron para reflejar mejores prácticas de microfinanzas y facilitar la
comparación de los resultados de las IMFs.
Se calcularon varios indicadores financieros para IMFs pequeñas, medianas y grandes, a fin de comparar
el desempeño de estos tres estratos. Los indicadores principales se presentan en el cuadro 15.
Las IMFs más grandes reportan resultados financieros y rendimientos de cartera mayores, mientras que
las IMFs más pequeñas son más eficientes, productivas y tienen menor mora. Existen diferencias
considerables de desempeño entre los integrantes de un mismo grupo. En el caso de los socios de
ASOMIF, el valor máximo que se reporta dentro del mismo grupo, muchas veces es dos, tres o hasta
cinco veces el valor mínimo reportado.
19
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Cuadro 15: Indicadores IMFs asociados a ASOMIF, medio por grupo ( a junio 2001; en %)
GRUPOS
I: 3 Grandes
II: 4 medianas
III: 7 Pequeñas
Cartera > $ 5 millones
Cartera de $ 2.5 - 4.9
millones
Cartera < $ 2.5 millones
FDL, FAMA, ACODEP
CEPRODEL, CARUNA
PRESTANIC, PRODESA
FJN, FINCA, FIDESA,
FUNDENUSE, ASODERI,
4I-2000, LEON 2000
Cartera en riesgo > 30 días
6.2
13.3
5.6
Autosuficiencia operativa
148.0
118.4
137.5
Rendimiento cartera
52.2
28.1
37.0
Rendimiento patrimonio
31.0
11.0
23.0
Pasivo / patrimonio
180
270
90
Eficiencia operativa *
28.8
20.0
17.0
Clientes / oficial de crédito
233
243
273
Indicador
Fuente: ASOMIF: Boletín Micro finanzas No. 1, Diciembre 2001.
Nota: *Total gastos administrativos / cartera bruta promedio mensual)
4.3.3. La maduración de las microfinanzas en Nicaragua
Este estudio, realizado por CDR-ULA a solicitud de PROMIFIN-COSUDE a principios del 2002, cubre
siete IMFs apoyadas por diferentes agencias de cooperación en el país. Su volumen de operaciones,
cobertura y clientela se presentan en cuadro 16.
Cuadro 16:
Resumen institucional de las IMFs del estudio
Cobertura
Agencias Cartera (millones C$)
No de Clientes
Avance
1 departamento
2
12.3
1,250
CARUNA
Nacional
10
32.5
8,000
FUNDEPYME
4 departamentos
5
9.5
475
FDL
Nacional
25
114.4
13,300
FINDE
Nacional
14
89.2
5,000
FODEM
2 departamentos
2
7.8
1,325
PRODEL
4 departamentos
7
26.2
5,000
65
292.9
34,500
Total
Fuente: Informe PROMIFIN, “Maduración de microfinanzas” (2002).
Estas organizaciones se caracterizan por ser especializadas en microfinanzas, al no desarrollar actividades
aparte de servicios financieros. Por razones legales sólo FINDE, desde hace poco tiempo, capta fondos
del público, mientras que las cooperativas limitan el servicio de ahorro a sus asociados. La participación
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
20
de la mujer en las carteras crediticias es alta, pues ellas, en promedio, constituyen más de la mitad de los
prestatarios, y en términos absolutos la participación al 31 de diciembre del 2001 fue del 46%.
Con la excepción de las cooperativas CARUNA y AVANCE, las IMFs trabajan principalmente con una
clientela ubicada en los cascos urbanos que labora en los sectores de comercio y servicio, en donde las
mujeres tienen amplia participación. El desempeño de este grupo se comparó con un grupo de referencia
internacional, el cual participa en la iniciativa de Micro Banking Bulletin del CGAP. Este grupo consiste
en diez IMFs: ACODEP, FAMA y CONFIA, catalogadas entre las más grandes de Nicaragua y ADRI,
BanGente, FIN SOL, FONDECO, OEF, PROEMPRESA, IMF reconocidas en el continente.
Resumiendo los resultados del estudio, se puede refleja en el siguiente Cuadro.
Cuadro 17: Ingresos y costos operativos y financieros de IMFs (2001; en %)
Indicador
IMF del estudio
IMF de referencia MBB
Ingreso sobre la cartera
30.2
42.4
Cartera Afectada (en riesgo) > 90 días
4.7
4.3
Pasivos / patrimonio
300
190
Eficiencia administrativa
19.8
30.8
Eficiencia operativa
38.9
NA
25
198
Productividad agente de crédito *
Fuente: Informe PROMIFIN, “La Maduración de las Microfinanzas en Nicaragua ” (2002).
Nota :*Préstamos por oficial de crédito)
Analizando datos anteriores, así como algunos adicionales que contienen los estudios mencionados, se
puede llegar a las siguientes conclusiones tentativas:
a) Como grupo, las IMFs Nicaragüenses del estudio de PROMIFIN presenta resultados similares los
que reportan las IMFs internacionales más reconocidas (MBB), en aspectos como eficiencia y
productividad.
b) Los datos de ASOMIF no confirman el supuesto de que las IMFs más grandes en volumen de
cartera o cantidad de agencias, produzcan resultados superiores en términos de eficiencia
operativa, productividad de personal y control de cartera.
c) Aunque no existen diferencias grandes entre el desempeño de distintos grupos en comparación
con otros, llama la atención que las diferencias en desempeño generalmente son considerables,
entre las IMFs que conforman el mismo grupo (el grupo de análisis de CDR-ULA, y los grupos
de IMF pequeños, medianos y grandes de ASOMIF). Es decir, la “desviación estándar” del medio
o promedio de cada grupo es alta.
d) En efecto, las IMFs más chicas de ASOMIF, como grupo, producen mejores resultados con
respecto a eficiencia y morosidad; esto no obstante el hecho de que algunas IMFs mas grandes
tienen una orientación urbana y al sector comercio, lo cual normalmente implica costos y riesgos
de cartera más bajos.
e) Las IMFs medianas con carteras de USD 2.5 a 5 millones en general son las menos eficientes y
rentables.
f) Las IMFs más grandes de ASOMIF, con carteras que no superan USD 10 millones, posiblemente
no han alcanzado todavía un volumen de operaciones que les permite usar plenamente las
economías de escala y así incrementar su eficiencia.
Generan buena rentabilidad y
autosuficiencia porque el rendimiento de su cartera es alto.
21
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
g) La Financiera CONFIA, transformada de ONG a entidad supervisada durante el 2001, reporta una
cartera de USD 13 millones a finales del 2001, gastos de administración de USD 3 millones o sea
una eficiencia operativa del 23%, y rentabilidad negativa. CONFIA, sin embargo, al igual que
FINDE, no ha terminado su proceso de transformación, todavía sufren los gastos altos de este
proceso, y por lo tanto, estos datos probablemente no son representativos para su desempeño
futuro.
h) La relación deuda a patrimonio en todos los casos está en niveles aceptables; esto implica que el
patrimonio en principio, es suficiente para obtener créditos u otras fuentes externas de
financiamiento remuneradas para financiar la expansión de su cartera.
i)
Los datos de los estudios recientes indican que en general, el desempeño de las IMFs analizadas
ha mejorado considerablemente en comparación con el “modelo ineficiente” que reportó el
estudio de MICRO RATE en 1998.
j)
Los estudios no cubren aspectos como el riesgo potencial que puede implicar la fuerte
concentración de cartera en ciertos sectores económicos.
k) Los datos anteriores se centran exclusivamente en cifras financieras y de productividad.
Desafortunadamente, la información que permitiría ampliar el análisis e incorporar indicadores
sociales como crédito promedio, atención a la mujer, el sector rural y el sector agrícola, existe
pero no puede incorporarse en el presente estudio.
Los resultados diferentes y la desviación alta de los medios que reportan las IMFs pueden ser
consecuencia de diferencias en la orientación (rural y pobres), metodologías y productos de algunas IMFs,
o efectos externos como los daños ocasionados por el huracán Mitch. Sin embargo, parece inevitable la
conclusión de que el factor humano, gerencial y de organización es de gran importancia para poder
explicar las diferencias grandes en los resultados que reportan IMFs que en otros aspectos (tamaño,
orientación) son similares. FDL por ejemplo es una IMF con orientación rural que logra excelentes
resultados financieros, mediante un equilibrio con agencias más urbanas y cartera más diversificada (pero
el sector agropecuario siempre representa un 59%).
Con respecto a lo anterior, sin embargo, es importante mencionar que la cantidad de información, la
cantidad de IMFs en cada grupo todavía son modestas; y que el periodo que cubren los estudios es muy
corto. Por lo tanto, los datos disponibles no son lo suficientemente completos como para llegar a
conclusiones definitivas. Será sumamente interesante poder comparar los datos anteriores con la
información mas actualizada (a diciembre 2002) que contendrá el Boletín ASOMIF # 2, agosto 2002.
Esto con fines de analizar la consistencia y posibles tendencias de estos datos; iniciando así un proceso
de benchmarking (comparación sistemática de procesos y resultados) entre los socios de ASOMIF y en
comparación con IMFs internacionales lideres en el medio.
4.4. Obstáculos internos en el desarrollo de las IMFs
Las entrevistas que realizó la Misión con representantes del sector de IMFs, Cooperativas, IMFs
individuales, y entidades de segundo piso, indican que muchas de ellas tienen en común los siguientes
obstáculos:
•
Entre todas ofrecen una variedad de servicios financieros y una IMF como ACODEP va
ampliando su variedad de productos crediticios, mientras que CARUNA tiene un paquete variado
de servicios de crédito, ahorro y otros. Pero en general las IMF ofrecen productos de crédito
genéricos, es decir se aplican más que todo métodos de crédito individual, grupos solidarios y
bancos comunales; y en forma creciente, crédito para vivienda. En cuanto a ahorro, las
Cooperativas más que todo ofrecen cuentas de ahorro corrientes y depósitos a plazo fijo. Existen
pocos productos para sectores económicos o usos específicos; y virtualmente ninguna
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
22
diversificación hacia otros servicios. Inclusive las IMFs supervisadas hasta la fecha han hecho
pocos intentos de captar ahorros del sector microempresarial.
•
La elaboración de planes estratégicos es costumbre en una cantidad creciente de IMFs, pero
muchos son rudimentarios; y en otras, no existen.
•
Hay mejoras en cuanto a los sistemas automatizados de procesamiento de datos en varias IMFs,
pero en otros casos estos son inadecuados y deben de actualizarse para poder enfrentar un futuro
crecimiento. Aunque las empresas de informática ofrecen varios sistemas, no existe consenso en
cuanto a la calidad relativa de tecnología y soporte.
•
Los Sistemas de Información Gerencial rudimentarios: en general, consisten en una cantidad de
indicadores financieros. Son escasos los sistemas de análisis de costos (por producto o actividad),
buenas bases de datos sobre clientes y la vinculación de estas con los sistemas contables y de
administración de cartera.
•
Los representantes de entidades de segundo piso, incluyendo los bancos de desarrollo
internacionales, expresan preocupación en cuanto a ciertas debilidades y riesgos, los cuales, en
forma creciente, también son reconocidos por las IMFs:
•
Auditorias externas que son realizadas por empresas sin especialización en microfinanzas y a
veces de poco prestigio.
•
La falta de personal o departamentos de auditoria interna que son especializados en micro
finanzas u otras actividades de control y verificación de operaciones que se adapten al sector de
microempresas.
•
La necesidad de que las IMFs más grandes mejoren sus mecanismos de administración de
riesgos.
•
Problemas de gobernabilidad inherentes a la estructura de ONG y Cooperativa; por ejemplo, el
interés financiero directo de los directivos en sus organizaciones, está poco definido (en general
es modesto); y los órganos directivos como conjunto, no siempre presentan una calificación
adecuada para el manejo de las organizaciones especializadas en microfinanzas. La quiebra de
varios bancos centroamericanos en años recientes, sin embargo, indica que riesgos similares
también existen en entidades supervisadas.
4.5. La oferta de Segundo Piso
4.5.1. Caracterización de la oferta
El cuadro 18 muestra a 11 proveedores de financiamiento a las microfinancieras, con recursos orientados
al desarrollo de fuentes de financiación: bilateral, multilateral, del gobierno y de inversionistas sociales,
orientados a las microfinancieras, de acuerdo a los instrumentos siguientes: a) Donación directa a las
microfinancieras. Es el caso de los fondos de AID y de las embajadas de Noruega y Finlandia transferidos
como fondos iniciales y de capitalización.; y b) Préstamos a las microfinancieras, haciendo uso de fondos
o de Instituciones Financieras de Segundo Piso.
Con respecto a las instituciones del segundo piso, se distinguen los siguientes segmentos:
•
Donaciones administradas por proyectos de desarrollo rural. Otorgados como préstamos
directamente por las Unidades Ejecutoras de los Proyectos a las microfinancieras; como el caso
del Fondo de Desarrollo Agropecuario (FONDEAGRO), con recursos de la Cooperación Sueca.
En estos casos el Proyecto canaliza los fondos a intermediarias, las que a su vez atienden a
usuarios finales.
23
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
•
•
•
•
•
Donaciones o préstamos al gobierno ejecutadas en proyectos de desarrollo. Canalizados por la
banca formal (BANPRO, BANCENTRO, FNI), bajo la modalidad de fondos en administración
tipo fideicomiso. Ejemplo: FONDECA/TROPISEC, FONDECA/PROSESUR, con fondos de
préstamo del FIDA, fondos de donación de la cooperación bilateral y agencias de cooperación
(UE, Noruega, Holanda, España.)
Donaciones de agencias cooperantes, administradas por ONGs internacionales. Otorgados como
préstamos por éstas directamente a las micro financieras. Ejemplo: Catholic Relief Service,
Auxilio Mundial, ACRA.
Cooperación bilateral otorga préstamos directamente mediante la Embajada. Ejemplo:
Cooperación Austriaca.
Inversionistas Sociales. Ejemplo: Nica Fund, formado por fondos de inversionistas, miembros de
iglesias de Estados Unidos, los que otorgan préstamos directamente a las microfinancieras.
Instituciones Financieras Multilaterales. Provenientes de fondos especiales, orientados como
préstamos directos a las microfinancieras. BID/FOMIN.
Esta puede ser una institución nacional o de carácter regional, entre las que se encuentran:
•
La Financiera Nicaragüense de Inversiones (FNI), Institución autorizada por Ley a intermediar
fondos solo a instituciones financieras reguladas, intermedia fondos de crédito a las IMFs solo en
calidad de fondos en administración.
•
El Fondo de Crédito Rural (FCR) es la institución estatal responsable de intermediar recursos a
organizaciones microfinancieras no bancarias y a instituciones financieras especializadas en el
sector rural.
•
El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), institución financiera de carácter
regional centroamericano, que ha abierto líneas de crédito especiales para otorgar crédito a las
microfinancieras.
4.5.2.
La oferta disponible
Los consultores han identificado que al 30 de abril del 2002, los fondos de microcrédito bajo las
modalidades detalladas anteriormente, suman USD 94,8 millones. Este monto incluye los fondos en
cartera, recursos líquidos disponibles en Nicaragua y recursos programados para su desembolso (cuadro
18).
Del total de los recursos disponibles al microcrédito, USD 48,2 millones se encuentran colocados en
cartera (51%), USD 14,6 millones son fondos líquidos (15%), previamente desembolsados a las
Instituciones Financieras Administradoras o a las Unidades Ejecutoras, y USD 32,0 millones (34%)
corresponden a los fondos programados, pero aún no desembolsados. El cuadro 18 muestra al BCIE con
una cartera de USD 10 millones colocadas en 11 microfinancieras, lo que lo sitúa como la institución
financiera con mayor participación entre las instituciones de segundo piso, con 21%. No se obtuvo
información de los recursos líquidos disponibles para el sector. Sin embargo, se pudo conocer que podrían
calificar hasta 25 microfinancieras para ser atendidas con recursos del BCIE.
El segundo proveedor en importancia, es Bancentro con USD 9,6 millones, colocados en 90
microfinancieras (20% de los saldos de cartera). Estos recursos provienen de 17 fondos (fondos de
crédito, proyectos de desarrollo rural y de la PYME), los gerencia como fondos en administración en un
departamento de fideicomisos estructurado para tal fin. Cuenta con una disponibilidad líquida de USD 6.1
millones, como consecuencia de la estacionalidad de las colocaciones, fondos comprometidos, más
precaución con la colocación y mayor exigencia con las garantías. A esto se suma que las
microfinancieras más elegibles han sido financiadas con varias fuentes, adquiriendo importancia el
criterio de concentración de fondos en microfinancieras específicas.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
24
Cuadro 18: Recursos para la MYPE y pequeña producción rural. Abril 30, 2002. (Miles de Dólares)
N°
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Fondo o Institución
Financiera de Segundo Piso
BCIE
BANCENTRO
ONG's Internacionales
Fondo de Crédito Rural (FCR)
Proyectos
AID
BID/FOMIN
BANPRO
FNI
Embajadas
IDR
Saldos de Cartera
N°
Monto
%
IMFs
10,000.0
9,622.8
7,940.0
6,514.1
4,402.7
2,984.8
2,250.0
1,976.6
1,499.9
960.1
ND
20.8%
20.0%
16.5%
13.5%
9.1%
6.2%
4.7%
4.1%
3.1%
2.0%
11
90
13
61
7
15
13
24
8
3
-
Disponibilidades
Líquidas en
Por 1/
Ejecutor Desembolsar Total
6,068.5
800.0
1,489.4
750.1
5,517.1
ND
2,219.0
510.0
20,000.0
4,700.0
2,700.0
560.0
1,300.0
-
8,287.5
1,310.0
20,000.0
4,700.0
4,189.4
1,310.1
1,300.0
5,517.1
Total
48,151.0 100.0%
14,625.1
31,989.0
46,614.1
Fuente: Información suministrada por las Fuentes de Fondos e Instituciones de Segundo piso.
1/: Se refiere a fondos programados por la fuente de financiamiento y aún no desembolsados.
Total Fondos
Monto
10,000.0
17,910.3
9,250.0
26,514.1
9,102.7
2,984.8
2,250.0
6,166.0
2,810.0
2,260.1
5,517.1
%
10.6%
18.9%
9.8%
28.0%
9.6%
3.1%
2.4%
6.5%
3.0%
2.4%
5.8%
94,765.0 100.0%
Las ONGs internacionales, que incluyen a inversionistas sociales, están en tercer lugar de importancia, de
acuerdo al monto de cartera que manejan, que asciende a USD 7.9 millones, para una participación de
17%. El FCR, es el cuarto proveedor en orden de importancia, con un saldo de cartera de USD 6.5
millones, colocados en 61 organizaciones microfinancieras y cooperativas de producción, con una
participación del 13.5% de la cartera total. Con la venta de ENITEL, esperan que les sean transferidos
USD 20.0 millones de capitalización, lo que la convertiría en la institución de segundo piso con más
recursos para el sector rural, con 28% de participación.
Las líneas disponibles en las instituciones o fondos de segundo piso, que se otorgan bajo la modalidad de
préstamos, presentan las características siguientes:
•
Son dirigidas a determinados segmentos de clientes y zonas geográficas, enmarcados en los
objetivos de desarrollo de proyectos.
•
En su mayoría son fondos para crédito de corto plazo, por lo que no permite plazos más amplios
para la capitalización de las unidades de producción.
•
Presentan políticas y normas de crédito poco coherentes entre sí. La tasa de interés a las
microfinancieras fluctúa desde el 2 hasta 14%.9 Los criterios de selección de las microfinancieras,
varían desde los rigurosos que se basan en estrictas normas de desempeño hasta los más flexibles,
que varían desde criterios laxos hasta los que restringen la admisión a una lista elaborada de
antemano.
4.5.3.
Las fuentes de fondos
Un muestreo en nueve microfinancieras afiliadas a ASOMIF, que facilitaron información de composición
de su cartera y de sus fuentes de fondos, para identificar la incidencia de sus políticas en las de las
microfinancieras, dio como resultado, que en estas microfinancieras los fondos externos financiaban el
46.9% de los recursos en cartera. Es plausible que las IMFs con un sólido manejo financiero, lleguen a
9
Las tasas de interés tienden a reflejar una estructura inversa entre las categorías de intermediarias reguladas y no reguladas.
El BCIE cobra a sus clientes (regulados) una tasa anual inferior al 4% para préstamos en dólares, mientras que las
intermediarias no reguladas, incurren en costos financieros mayores al 10% anual (por ejemplo el FOMICRO y el
PROSESUR de FIDA).
25
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
manejar una relación de pasivos a patrimonio de 1.13 veces; como referencia dicha relación es de 1.44
veces en el caso de las afiliadas a ASOMIF que publicaron información financiera en el primer Boletín.
Otro hallazgo notable, es que entre 29 fuentes de fondos identificadas, están cobrando presencia fondos de
inversionistas sociales provenientes de los Estados Unidos de América y de Holanda. A su vez, la
evidencia sugiere que las IMFs con mejor administración y calidad de cartera, tendrán a su vez una mayor
diversidad de fuentes de fondos.
La fuente del 80% de los recursos externos de las IMFs muestreadas, provino de BCIE, NORAD,
USAID, Fondo de Crédito Rural, WCCN / Nica Fund, INIFOM/ PRODEL (ASDI),
FONDECA/PROSESUR (FIDA), BID y COLAC. Es claro que la principal fuente de las IMFs son
Agencias de Cooperación. Salvo el BCIE (30% de los fondos externos de dichas IMFs), las restantes
fuentes aportan 1.2% en promedio cada una. La principal consecuencia de este fenómeno es que ninguna
fuente en particular tiene sobre estas microfinancieras, una influencia relevante en relación con las otras.
Algo fundamental de la importancia del BCIE, es que la disponibilidad de fondos para cualquiera de sus
programas puede llegar a ser la disponibilidad total del Banco para las microfinancieras. Un segundo
factor no menos importante, es la relevancia que adquieren las microfinanzas con la presencia de un
banco de mucha seriedad y trayectoria en el desarrollo.
De las condiciones establecidas con estos fondos, se identifica que en su gran mayoría son fondos para
crédito de corto plazo. Algunos de estos fondos ofrecen créditos a cinco años de plazo, aunque la
reglamentación de los programas especifica que las IMFs pasen primero por asegurar la recuperabilidad
de los recursos con fondos de mediano plazo –hasta 18 meses–. Estas son restricciones importantes para
el sistema, dado que es muy sentida la necesidad de invertir en activos fijos para alterar sensiblemente la
productividad de las actividades financiadas, especialmente en las unidades de producción rural donde se
observa una gran descapitalización.
También es evidente la ausencia de nuevos instrumentos financieros como: fondos de garantía para el
apalancamiento de fondos locales, fondos de capital y arrendamiento financiero.
4.5.4.
Fortalezas y debilidades en el Segundo Piso
Las instituciones gubernamentales, se han caracterizado por debilidades intrínsecas contenidas en su ley
creadora. En el caso del Fondo de Crédito Rural (FCR), constituido con el objetivo de concentrar los
fondos de crédito orientados al sector rural y con la finalidad de favorecer al sector, se fijó en la ley
creadora algunas particularidades de viejos paradigmas: a) Crédito restringido a las actividades rurales,
obviándose su aspecto urbano, b) Sin autonomía administrativa, y c) Imposición de tasas de interés vía
restricción del margen de las IMFs al emplear estos fondos al 2 y 0.5% de comisión. La falta de
autonomía técnica y administrativa del fondo, permitió interferencias de la política local, lo cual generó
una cartera afectada del 40%. Otra debilidad hasta la fecha mostrada son los recursos muy limitados,
USD 6.5 millones, los que provienen casi exclusivamente de fondos del Gobierno.
En el caso de la Financiera Nicaragüense de Inversiones (FNI), está restringida por ley de financiar a las
microfinancieras ya que solo puede prestar a instituciones financieras reguladas por la SIB. Esta
institución tiene capacidad técnica por la experiencia adquirida en el manejo de sistemas crediticios de
segundo piso y con los fondos en administración.
El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), es un reciente entrante en la escena, ha
mostrado hasta el momento una aproximación prudente y mesurada a las microfinancieras, adecuando sus
criterios de elegibilidad de instituciones financieras, para dar cabida a la elegibilidad de IMF. Aún es
prematuro para sopesar su éxito, pero todo parece indicar que sus colocaciones son sólidas ya que fueron
realizadas en IMFs afiliadas a ASOMIF. El BCIE se ha estado guiando por criterios estrictamente
basados en la solidez financiera de las IMFs, sin imponer condiciones de segmentos de clientes,
segmentaciones geográficas o tasas de interés a usuarios finales, como suele ocurrir con los fondos de
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
26
programas de desarrollo rural. Por su formalidad financiera, difícilmente podrán acceder a fondos del
BCIE organizaciones débiles que requieren de acompañamiento, estando estas últimas fuera de
consideración en el programa actual del BCIE.
Banpro y Bancentro, son los bancos comerciales que han ofrecido la administración de fondos para
microcrédito, de acuerdo con las condiciones particulares establecidas de cada fuente de fondos. Esta
modalidad ha permitido: a) el avance en la aplicación de criterios de sostenibilidad en la colocación de
los fondos de créditos provistos por donantes y proyectos de desarrollo, mediante una mejor selección de
las organizaciones microfinancieras; y b) el acceso a grupos meta de bajos ingresos y zonas geográficas
específicas, mediante IMFs locales, -únicas con presencia en el área- seleccionadas bajo políticas laxas de
los programas de crédito.
No obstante, los indicadores de mora de algunos programas de fondos administrados por los bancos,
muestran signos de poca sostenibilidad, cuyas causas son las siguientes: a) políticas impuestas por los
programas, donde algunos mantienen aún las influencias de las decisiones del personal de los proyectos
en los comités de crédito. Esto lo favorece al banco, al no estar expuesto a riesgos financieros, restándoles
responsabilidad en sus decisiones y su fortaleza de la imagen de seriedad ante las IMFs clientes; y b) la
mezcla del personal de los proyectos en labores de promoción, aprobación y seguimiento, funciones que
el banco no ejecuta a plenitud, contribuye aún ante la clientela a la imagen de fondos de donación y a la
débil recuperación de los fondos. Todo esto desdice de la sostenibilidad del mecanismo. De hecho, la
permanencia de los fondos, dependiendo del diseño de las condiciones de operación del programa.
Como fortaleza de la banca comercial, en el manejo de los fondos de segundo piso, se menciona su
acercamiento a las microfinancieras. Con su red de sucursales, la banca reduce los costos de transacción.
Asimismo, el acceso a los servicios bancarios contribuye a construir nexos. Esta articulación permite al
banco un mayor conocimiento de las IMFs y de sus clientes, para el establecimiento de futuras
operaciones con recursos bajo riesgo del banco, situación que aún no se visualiza por las condiciones de
riesgo percibidas por los bancos sobre el sector de la MYPE.
Los fondos en manos de otras instituciones, proyectos de desarrollo y ONGs internacionales, adquieren
relevancia en el panorama de segundo piso ya que, en conjunto, son el 27.6% de los fondos e incluyen la
disponibilidad por desembolsar. Las características de estos fondos son muy variadas, pero se pueden
caracterizar así:
•
Sus recursos tienen amplia diversidad de costo para las IMFs: del 2 al 10%.
•
Algunos fondos, terminarán siendo donaciones o “capitalización” de las IMFs.
•
En algunos casos se emplean mecanismos sui-géneris para la distribución del crédito, las cuales
pueden generar prácticas impropias para el microcrédito.
•
Se han encontrado ONGs que captan fondos de inversionistas sociales extranjeros, miembros de
iglesias, dispuestos a invertir en Nicaragua a cambio de un rédito. Estos fondos son de disciplina
financiera estricta y objetivamente guiados por rendimiento financiero acorde al mercado. Por ser
más flexibles en el objeto del crédito y en el plazo, les ha permitido una alta colocación que
asciende a USD 3.0 millones en las IMFs más grandes.
En general, estas características no pueden clasificarse a priori como fortalezas o debilidades sin antes
identificar la situación deseable o visión operativa de las microfinanzas. Si consideramos adecuado que
estas deben basarse en criterios financieros y crediticios sólidos -adaptados a la escala y condiciones de la
operación- entonces la amplia divergencia del costo de los recursos, aunada a rigidez en el grupo donde
deben colocarse, son un cóctel que alimenta expectativas infundadas de las IMFs para con el resto de los
fondos, deteriorando en algunos casos la voluntad de pago.
Por otro lado, la existencia de mecanismos sui-géneris para el otorgamiento de crédito, como el empleo
extendido de “criterios sociales” sin conexión con la necesidad de sostenibilidad del fondo, tienden a
27
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
perjudicar el funcionamiento de otros fondos en la misma área. Es usual confundir la asistencia a los
pobres o la atención de desastres, con el otorgamiento de crédito, creando así un concepto borroso del
crédito entre una población con poca tradición empresarial y crediticia. Por tanto, el éxito de dichos
fondos en esta área temática es débil y vago en todos los casos. Esta situación es típica de fondos donde
hay “beneficiarios” que saben que los fondos deben ser colocados entre un grupo predeterminado, quienes
terminan considerándose con derecho a los recursos sin responsabilidad de reembolsarlos.
En general, la crítica ha sido por el efecto perjudicial en otros programas y por la falta de sostenibilidad
del enfoque empleado. Fuera de esas debilidades, tales métodos pueden aportar ideas originales o
métodos poco convencionales, ya que para romper el paradigma del financiero convencional se necesita
un microfinanciero no convencional.
En términos generales, aunque las debilidades y amenazas, puedan parecer abundantes debido a que los
análisis suelen concentrarse en los problemas y debilidades que frenan el desarrollo de un sector. En el
caso de las microfinanzas las fortalezas del sector son relevantes para inducirnos a creer que el fenómeno
de las microfinancieras se ha establecido en Nicaragua y continuará creciendo por varios años más, y
permitirá que aumenten las microfinancieras estables y con buen gobierno.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
5.
5.1.
28
Políticas de las agencias de cooperación
Introducción
Un objetivo central de la misión ha sido el de examinar las actuales políticas de las agencias de
cooperación en materia de servicios financieros. Con los resultados de este examen se pretende facilitar el
proceso de coordinación inter-agencial y de armonización de criterios en esta área. Desde el momento en
que el tema de microfinanzas10 llegó a ser un área de interés compartido por la cooperación internacional,
el sector de instituciones intermediarias ha recibido apoyo de numerosas agencias de desarrollo, en
muchos casos, con enfoque y metodología muy distinta. El interés de los donantes en coordinar sus
políticas es mucho más reciente. En creciente medida se está tomando conciencia de que la coordinación
tendrá una influencia positiva, en el desarrollo del sector, y que para ello se requiere a veces la
introspección de políticas – y un eventual reajuste – que beneficiará la coordinación inter-donante en una
fase posterior.
Esta sección se inicia con una breve descripción del entorno estructural en que se mueven las agencias
reunidas en el Grupo CIPYME. Luego se hace una categorización de los estilos de cooperación en
materia de servicios financieros. Como conclusión, se hace una descripción de las perspectivas para que,
en parte, se armonicen los lineamientos en la materia.
5.2. Consideraciones metodológicas
La misión dio importancia a la elaboración de esta sección sobre las fuentes de información disponibles,
en forma oportuna, durante sus labores en Managua. Una parte se trata de informaciones compartidas ya
entre las agencias. Otro grupo se compone de documentos (internos y cercanos a la confidencialidad), y
otra parte se refiere a informaciones transmitidas durante las entrevistas. El carácter disperso de las
informaciones impide que, en este análisis, se haga una revisión integral y aún menos, una evaluación del
quehacer de las agencias individuales.
Otra consideración se refiere al universo en donde inciden las políticas de las agencias, en el nivel tanto
individual como colectivo. A pesar de que el Grupo CIPYME reúne no menos de 18 organismos bi- y
multilaterales, el área de influencia hasta la fecha no incluye segmentos significativos del sector rural
nicaragüense. La coordinación entre agencias cooperantes en este sector es de fecha más reciente y no se
han aglutinado los actores sobre los servicios financieros con el mismo afán del Grupo CIPYME. En el
sector rural se ejecutan proyectos con fondos de crédito que, solo en parte, pueden ser considerados como
sujeto de análisis y coordinación.
Un tercer motivo de cautela se relaciona con los fondos de crédito constituidos por recursos provenientes
del exterior, los cuales no están registrados por las instancias estatales (Gobernación, Cooperación
Externa) ni por las agencias de cooperación oficial. Los interlocutores, sin excepción, confirmaron en las
entrevistas, la ausencia de registros y de lineamientos con respecto a las políticas de las instituciones
cooperantes en sus países de origen.
Lo anterior implica que cuando se trata de analizar y armonizar políticas en materia de micro-finanzas, se
deben de reconocer las serias limitantes, existentes en un universo que solo parcialmente se deja analizar
e influir.
10
Esta sección se basa parcialmente en los argumentos del informe para PROMIFIN/COSUDE, “La maduración de las
microfinanzas en Nicaragua” (Marzo 2002). Nueva en la presente sección es la sistematización en tres enfoques, así como la
clasificación correspondiente de las agencias cooperantes.
29
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
5.3. Agencias cooperantes y grados de libertad
Las agencias cooperantes se distinguen en políticas y competencias formales en muchos respectos. Su
presencia individual es diferente en cada caso, lo cual tiene que ver con el mandato de la representación
de la agencia en el país, así como con el conjunto de instrumentos otorgado a la representación nacional
para cumplir con las políticas. Las siguientes fuentes reflejan una estructura administrativa que difiere
según el caso.
Facultades de financiamiento: A pesar de que la mayoría de las agencias cooperantes ha venido operando
con fondos de crédito no reembolsable, no todas las agencias suscriben la regla de dotar con donaciones a
las organizaciones contraparte. Representaciones de la Unión Europea, Alemania, Noruega, Suecia,
Holanda y otras, están facultadas para hacer transferencias en donación. Otras agencias, como FIDA,
solo están facultadas para concluir contratos de préstamo en el nivel gubernamental, lo cual requiere una
activa participación del Estado en la ejecución de proyectos.
Actuación como acreedor: Algunas agencias tienen la competencia para actuar como acreedoras de
fondos con respecto a las organizaciones contraparte, como es el caso de Austria. Otras agencias – por
políticas establecidas en el país de origen– tienen por norma no actuar como acreedoras directas, sino
trasladar esta responsabilidad a una instancia administradora de fondos.
Status como partícipe de fondos e instituciones: No todas las agencias de desarrollo tienen el mismo
grado de libertad para asumir responsabilidades como partícipe de un fondo o de una institución. Algunas
pueden actuar en calidad de accionistas en una institución financiera (p.e. BID, GTZ y COSUDE),
mientras que otras agencias (Holanda, Suecia, Finlandia) no están explícitamente facultadas para asumir
esta responsabilidad. La libertad para actuar como accionista está por tanto relacionada con su posición
estatutaria. Una embajada, en representación de un estado particular, no suele ponerse el sombrero de
socia expuesta al riesgo empresarial de una institución. En cambio, agencias especializadas en materia de
desarrollo pueden moverse con mayor libertad, incluyendo la posición de proveedoras de capital de
riesgo.
Grado de descentralización: Casi todas las agencias han venido poniendo el peso en la formulación de
políticas en el nivel de las representaciones en Nicaragua. Para la formulación de lineamientos, solo
algunos organismos multilaterales (FIDA y BCIE) mantienen su “centro de gravedad” fuera del país, lo
cual requiere arreglos especiales en cuanto a la coordinación de los mismos con otras agencias. Por lo
general, las agencias de cooperación han descentralizado gran parte de las competencias “al terreno”, lo
cual obviamente trae como consecuencia que los lineamientos de un mismo organismo pueden variar
considerablemente de país a país. Una posición intermedia es la de DFID cuya presencia en el país está
asegurada por un período predefinido.
Discrecionalidad de proyectos Las agencias de cooperación se distinguen mucho en cuanto a la toma de
decisiones en los proyectos individuales. El caso de Nicaragua presenta ambos extremos: por un lado
existen proyectos cuyos directivos gozan de un alto grado de autonomía en la estrategia de
implementación. Por otro lado se presentan proyectos donde no solo la estrategia sino también los detalles
de la implementación se deciden en el nivel de la propia agencia. Esto tiene que ver con el equilibrio de
personal profesional – por una parte técnicos en los proyectos y por otra, los “desk-officers” de las
representaciones en Managua – pero también con el nivel de experiencia de personal profesional y su
respectiva afinidad con el tema de microfinanzas.
Las diferencias en presencia física, posición formal, otorgamiento de facultades, personal efectivo en las
agencias y los proyectos, tienen una incidencia en los estilos de entidades cooperantes. Diferencias que
no son factores determinantes, pero sí circunscriben el margen de maniobra cuando se espera modificar
estrategias de intervención.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
30
5.4. Criterios de intervención
Durante la misión, se observó de nuevo que hasta la fecha los donantes demuestran políticas heterogéneas
con respecto a los segmentos y estratos atendidos. Si bien es cierto que la mayoría de las agencias ocupan
áreas similares en su política de cooperación (desarrollo rural, el sector de pequeña y micro-empresa,
gestión ambiental, con ejes transversales de género y gobernabilidad), en la práctica se demuestran
diferencias significativas en los ejes de intervención. Estas diferencias tienen que ver con factores de
carácter “coyuntural”, ya que dependen, en parte, de los actores individuales – a cargo de la formulación o
la evaluación de un programa específico – y en parte, de las tendencias que marcan el enfoque del
momento.
Definición de los beneficiarios Los donantes se distinguen por su orientación a los beneficiarios de sus
programas. Los primeros proyectos con componentes de microfinanzas se dirigieron fuertemente a los
estratos menos favorecidos de la población productiva. Durante la década de los noventa se fue
enfatizando más el apoyo a las instituciones – bancarias o no bancarias – con la vocación de intermediar
recursos financieros. Desde el final de la década se introdujeron los proyectos específicos, dirigidos ya no
a una sola institución sino a un conjunto de ellas, en el afán de atender a segmentos o a la totalidad del
sector. Actualmente se están implementando proyectos de cada uno de los tipos mencionados.
Estrategia de sostenibilidad: Aunque en términos generales, todos los donantes se pronuncian a favor de
la sostenibilidad de las entidades que intermedian recursos, los matices se diferencian en la práctica. En
primer lugar se presentan las entidades con un mandato propio y con apoyo de su donante patrocinador,
orientadas a la incorporación en el sector financiero formal. Ellas buscan la expansión a través de un
aumento de su volumen de operaciones, ayudado por una capitalización acelerada.
Otros donantes apoyan políticas de intermediarias que buscan la sostenibilidad en otros términos: no de la
expansión de la institución, sino de la generación de excedentes que permitan la ejecución de actividades
en otras áreas, particularmente la prestación de los servicios no financieros (como de desarrollo
empresarial). En consecuencia, la actividad de intermediación se usa como instrumento para buscar la
sostenibilidad institucional de la intermediaria, para lo cual los recursos de crédito constituyen un fondo
patrimonial.
Equidad en políticas financieras: Es evidente que los criterios anteriores inciden en los lineamientos para
la captación de intereses y comisiones. Intermediarias y donantes orientados a la atención de los usuarios
finales, enfatizan la importancia del acceso a fondos con una tasa de interés “justa”, lo cual significa, no
necesariamente, tasas de interés reales negativas, pero sí inferiores a las de otras entidades. Entidades que
buscan más la sostenibilidad de intermediarias, tienden a aplicar un régimen financiero más exigente ante
los usuarios finales, con el cobro de intereses o comisiones que les permite generar excedentes.
Sin embargo, la búsqueda de sostenibilidad no carece de conflictos de interés, sobre todo cuando se trata
de programas de crédito con una estructura de pisos. Cuando se promueve la sostenibilidad de las
intermediarias de primer piso, las tasas de interés al segundo piso se atenúan para acomodar las
intermediarias. En cambio, cuando se busca la sostenibilidad institucional de la entidad a segundo piso, el
precio de los recursos se tiende a elevar en favor de la entidad de segundo piso. Esto trae como
consecuencia el traslado del “conflicto de interés” al nivel del primer piso.
Metodología de asistencia: En algunos casos, el enfoque del donante se limita al apoyo mediante
asistencia técnica de manera inmediata, sin proveer recursos para ampliar la cartera de préstamos (caso
USAID). Otros donantes prefieren proporcionar recursos para el fondo de crédito de la institución
receptora, acompañado por la asesoría de expertos nacionales o internacionales (caso de algunos
proyectos de los Países Bajos). Un tercer tipo de donantes prefiere brindar solo apoyo financiero, sin
ocuparse de la asistencia técnica a la institución intermediaria (caso de algunos proyectos de Austria).
La multiplicidad de criterios de distinción trae como consecuencia que los donantes en Nicaragua
demuestran gran variedad de estilos de intervención. En el marco actual, no cabe hacer una tipología
31
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
individualizada, con un análisis de fortalezas y debilidades de cada donante. Sin esta revisión, está claro
que en los primeros tres criterios los donantes deberían de concentrarse con mayor intensidad en su visión
a largo plazo.
Cultura institucional: Ninguna organización funciona sin una cultura interna sobre normas administrativas
explícitas e implícitas, para el desempeño de sus recursos humanos. Las agencias cooperantes hoy día
tienen en común con las ONGs que son organizaciones “basadas sobre valores” (Edwards y Sen, 2002), y
también comprometidas con una “agenda cívica” en la transformación de relaciones humanas. Ello
significa que, en la práctica, enfrentan los mismos desafíos que las organizaciones no-estatales, las que
para materializar un cambio necesitan pasar por un cambio de valores, basado en una libre opción entre
alternativas, lo cual no se daría sin cambio interno de los actores individuales. Un cambio de valores
individuales supone también una cultura institucional que fomenta la toma de iniciativas, y un proceso de
aprendizaje con impulsos de “abajo hacia arriba” y de “arriba hacia abajo”. En breve, para un proceso de
(re-)formulación de políticas se espera un cambio en el sistema de valores propiciado en un entorno
institucional, que facilita procesos de evaluación interna, innovación, y también de ensayo y error.
De estos distintos criterios y posiciones mencionados, se aplicaría un primer esquema en torno a los ejes
principales de las políticas de CIPYME: el desarrollo de la IMF o su proyecto y la orientación al
desarrollo del sector de microfinanzas o el desarrollo productivo de los usuarios finales. En calidad de
ejemplo en la Figura 2 se han agregado cuatro tipos de proyectos, con la prioridad financiera puesta entre
paréntesis.
Figura 2 Tipología de criterios de intervención
CARUNA /NORAD-Austria
(usuarios finales / primer piso)
Expansión de IMF
Orientación a usuarios finales
AECI / FONDETEC
(Usuarios finales)
Coop. Avance / USAID
(primer piso)
Orientación al sector de IMF
Atención con SDE
FOMICRO / Holanda
(Segundo piso)
Fuente: Informe PROMIFIN / COSUDE, Marzo 2002
5.5. Enfoques de intervención
Tomando en consideración los factores estructurales “grados de libertad” y los criterios de carácter
coyuntural, el panorama actual demuestra una diversidad en tres categorías globales que se han
distinguido para el propósito de la misión. Estas categorías no implican que la clasificación posterior de
agencias individuales sea definitiva o categórica, sino que pretende generar las pautas. Primero para
establecer un marco genérico de tipificación y luego, para estimular el intercambio de lineamientos, y
finalmente para facilitar el proceso de armonización de estrategias y lineamientos.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
32
5.5.1. Orientación al grupo meta de usuarios finales
Este enfoque se caracteriza por los siguientes elementos:
•
El crédito canalizado por intermediarios se considera como instrumento para atender a los grupos
meta del programa de la agencia. Atención que es prioritaria y prevalece sobre el interés del
desenvolvimiento de las instituciones intermediarias. A menudo se indica que “el crédito no es un
fin en si”, reflejando el interés de la agencia en provocar cambios en las condiciones socioeconómicas de la población objetivo y subordinando a ello la sostenibilidad de la entidad
intermediaria.
•
El crédito se considera como instrumento complementario en un conjunto de facilidades de
financiamiento. En ciertos casos, ello implica que se considera el instrumento de crédito como
“uno entre otros servicios financieros”, los cuales incluyen los subsidios directos, donaciones y
programas de generación de empleo. Esta consideración suscita dudas sobre la pertinencia del
instrumento crediticio y su separación de las transferencias no reembolsables.11
•
En las políticas financieras se hace énfasis sobre la oferta de “condiciones abordables” para los
prestatarios. Esto se refleja en tasas de interés moderadas a primer piso, por lo general en un nivel
inferior a las tasas pasivas del sistema financiero nacional.
•
Paralelamente, no se promueve en los programas auspiciados un componente de fomento del
ahorro con las instituciones intermediarias, puesto que se considera como fuera del alcance de la
estrategia de intervención. La divisa es que “Los pobres se ahorran por si mismos, en su vivienda
o en la unidad productiva”.
•
La oferta de crédito se inscribe en un marco de querer cambiar las condiciones productivas de los
usuarios finales. Ello puede ser un cambio en la cédula de cultivo entre los agricultores o la
transición en modalidad productiva en talleres del sector (peri)-urbano. La meta es el aumento de
los índices de productividad de las unidades productivas al final del período del proyecto.
•
A la vez se prevé una oferta combinada de servicios financieros y de asistencia técnica a los
usuarios finales. El acompañamiento técnico puede ser ligero o intensivo, por lo cual el servicio
crediticio se mueve entre el crédito supervisado tradicional o la fórmula de crédito combinado
con apoyo técnico.
•
Numerosos proyectos suelen tener problemas con la transferencia de fondos al final de su vida
útil. Al existir cierta reserva respecto a los intereses de la institución intermediaria, no es de
esperar que se haya asegurado la capacidad de gestión en cuanto a la estrategia y la
administración de un fondo cuya velocidad crucero debería de haberse alcanzado durante el
propio programa.
El enfoque de crédito para “los grupos meta” tiene como fortaleza el deseo de reducir los costos de
transacción para los usuarios finales, quienes no logran insertarse en el sector financiero formal. No
obstante, los partidarios de esta visión tienden a confundir la diferencia entre ajustar y desactivar los
principios de mercado. En su deseo de asistir directamente a los grupos meta de la cooperación, tienden a
introducir mecanismos que afectan el desarrollo de un mercado financiero competitivo, por lo cual la
visión cada vez más es considerada como la vía “heterodoxa” en el área de microfinanzas.
11
Enfatiza que el microcrédito es en general, un instrumento apropiado donde existan actividades económicas en proceso, que
genera un flujo de caja a nivel del hogar para facilitar el reembolso. De lo contrario se induciría la tendencia al sobreendeudamiento, particularmente en situaciones de emergencia, áreas rurales remotas, con serias desventajas y de destitución
crónica (CGAP, Abril 2002).
33
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
5.5.2. Sostenibilidad de una institución microfinanciera
Esta visión surgió a mediados de los noventa y difiere considerablemente de la anterior, puesto que
prioriza la institucionalidad de una intermediaria financiera (Campbell y White, 2000). Esto se refleja en
los siguientes aspectos:
•
La agencia cooperante pone el énfasis en el crecimiento institucional y financiero de la contraparte,
preseleccionada o por crear, en la fase del diseño del proyecto. Comúnmente se trata de una
institución especializada en determinado tipo de servicios, sea de vivienda, micro-empresa o en la
propia intermediación financiera. En la mayoría de los casos se trata de organizaciones creadas bajo
tutela del Estado.
•
En cuanto al crecimiento institucional, se hace a menudo referencia a los conceptos de crecimiento
individual de intermediarias: graduación de entidades no bancarias (“upgrading”), ampliación de las
ventanillas bancarias a una clientela más larga (“downscaling”) o la articulación de intermediarias
no formales con la banca formal (“linkage”). Estos conceptos tienen en común el interés dirigido a
la extensión del servicio financiero, sobre todo el crédito, a usuarios de escasos recursos y así
profundizar el mercado financiero.
•
En políticas financieras, se busca la sostenibilidad de la institución, al menos a mediano plazo, lo
cual implica que generalmente los usuarios del crédito son tratados en condiciones del sector
financiero formal. Si se trata de una institución de primer piso, se cobran intereses superiores a las
instituciones bancarias. Cuando la contraparte opera en el segundo piso, las intermediarias de
primer piso enfrentan un costo del dinero superior a la tasa pasiva de la banca. Ello refleja la
prioridad otorgada a la perennidad de la institución, por lo que se impone a los usuarios la
obligación de participar en el costo de los servicios.
•
Además, los servicios financieros y no financieros no se ofrecen a los usuarios finales. La
institución se hace cargo de la canalización de los recursos de crédito, sea bajo responsabilidad
propia o bien a través de administradoras o intermediarias especializadas. En el último caso se
libera la capacidad para dedicarse a servicios no financieros, particularmente los Servicios de
Desarrollo Empresarial (SDE), los que han tomado bastante auge en el transcurso de los últimos
cinco años.
•
La oferta separada de servicios financieros y no financieros, muchas veces trae como consecuencia
que los SDE tienden a ser subsidiados con los intereses generados por el fondo de crédito. El área
de SDE todavía no ha generado un común acuerdo sobre el principio de autosostenibilidad como en
el área de las microfinanzas. Por más que puedan introducirse sistemas de bono u otras formas de
participación, persiste la tendencia de que la capacitación se financia por más fuentes y no solo los
usuarios. A veces se concibe un fondo de crédito como la “gallina” cuyos huevos se prestan para
financiar estas actividades indirectamente.
•
La institución beneficiaria de la cooperación suele recibir en propiedad el fondo de crédito al
cerrarse el programa. De esta manera se enfatiza que los usuarios finales continuarán teniendo
acceso al fondo, pero no como “beneficiarios” sino como clientes de la intermediaria
institucionalizada. Los problemas que surgen en el proceso de transferencia requieren una atención
particular de la agencia cooperante, a veces hasta el grado de distraer la prioridad del desarrollo de
la institución y del sector.
La visión se vio fortalecida hasta hace relativamente poco, cuando muchas agencias se dieron cuenta de
que establecer cantidad de entidades, no necesariamente contribuye a la racionalidad y competitividad del
sector financiero. El creciente establecimiento de nuevas instituciones respondió más bien a una
aspiración subyacente en las agencias cooperantes de proyectar su “aroma” que a una necesidad percibida
por el sector receptor de la asistencia.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
34
5.5.3. Viabilidad del sector de intermediarias microfinancieras
Esta visión es de creación relativamente reciente y aun está en desarrollo, impulsado por aportes, entre
otros, del CGAP (Christen y Rosenberg, 2000; Helms, 2002). En síntesis, el enfoque se distingue por los
siguientes elementos:
•
Se enfatiza la importancia de un sector competitivo de instituciones microfinancieras, con
capacidad no solo de atender a los usuarios finales con un servicio de crédito a corto y mediano
plazo, sino con un paquete amplio de servicios financieros (ahorro, seguro, remesas e inversiones) a
mediano y largo plazo, en función de la necesidad de la demanda. Este objetivo no se opone a los
de los enfoques A y B, pero agrega el elemento de la consolidación de intermediarias para poder
asegurar el acceso a los servicios a largo plazo.
•
En la estrategia del desarrollo del sector, no solo es ampliar los servicios financieros mediante un
creciente número de intermediarias y en forma discriminada. Ya no están en primer lugar los
conceptos de graduación, ampliación y articulación de intermediarias individuales, pues con el
criterio numérico la cantidad de entidades financieras no bancarias ya logró niveles de saturación.
Más bien se busca el ordenamiento y la racionalidad de un sector sobre la base de economía de
escala y sinergias entre instituciones, para poder atender a la clientela en forma estandardizada.
•
En las políticas financieras se refleja la reducción de donaciones y subsidios para las intermediarias.
Por otra parte se les deja en libertad para determinar sus propias políticas financieras. Esto puede
resultar en un margen más amplio para neutralizar sus costos, los que como regla, están en un nivel
más elevado que en el sector bancario (entre 15 y 25 centavos por unidad monetaria en operaciones
e incobrables). La tasa cobrada en el segundo piso, generalmente no excede la tasa pasiva que rige
en el sistema financiero formal.
•
No existe una institución identificada o diseñada en particular para la intermediación de recursos de
crédito o formas de apoyo no financiero. La asistencia de donantes más bien se dirige a un conjunto
de instituciones con trayectoria establecida y potencial probado para un proceso de aumento de
escala o diversificación de servicios. El crecimiento de la organización se realiza por la vía del
aumento de escala (expansión) o bien sea por la de la gama de servicios (diversificación).
•
Por el otro lado de la misma medalla, se presenta una serie de instituciones intermediarias, sin
trayectoria ni potencial, para seguir ofreciendo servicios financieros por cuenta propia. A este tipo
de organizaciones – que en muchos casos han recibido un apoyo de donantes sin el cual no hubieran
podido sobrevivir hasta la fecha – les cuesta independizarse de sus respectivos patrocinadores, lo
cual resulta en problemas de “destete” en el momento de que un donante inicie su estrategia de
salida.
•
A este tipo de organizaciones se aplican los conceptos fusión, adquisición y salida que
gradualmente sustituyen los de graduación, ampliación y articulación. Estos últimos permitieron el
aumento indiscriminado de instituciones. En cambio, la estrategia de fusión, adquisición y salida
está orientada a un segmento donde abundan las instituciones incipientes o que no pudieron avanzar
en la especialización de su oferta. Esto implica un proceso en el cual se promueve, en forma activa,
el acercamiento entre intermediarias distintas.
•
Lo anterior supone la vigencia de un entorno legal e institucional, considerado como facilitador, o
al menos no adverso. Ello supone el espacio, no solo para fijar libremente las políticas financieras
con respecto a los usuarios finales, a la existencia de facilidades de capacitación, desarrollo
institucional y un marco mínimo (de carácter no prudencial) para el registro de las organizaciones
con servicios financieros. Este entorno facilitador también podría incluir algunos requisitos
considerados como mínimos, por ejemplo la publicación de estados financieros auditados y la
afiliación obligatoria a una central de riesgos para intermediarias a partir de una cartera mínima.
35
•
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
La transferencia de fondos de crédito en propiedad se ha reducido fuertemente en el enfoque
sectorial. En primer lugar, se hace hincapié en el desarrollo institucional y financiero según
principios de mercado, lo cual hace la vía de donaciones menos atractiva. Es más, el elemento de
donación a intermediarias en el primer piso se considera como factor de estrujamiento a la
movilización de ahorros por otras vías.
La diferencia principal entre las dos visiones anteriores y esta tercera, es que la última se preocupa, en
mayor grado, del ordenamiento y la arquitectura del mercado financiero, basado en la competitividad
emergente entre actores múltiples y la activa participación de los sectores privado y público para
promover su alcance y profundidad.
5.5.4. Síntesis de los enfoques
En síntesis, el enfoque sectorial se centra en la viabilidad de las microfinanzas en el nivel nacional, más
que en la sostenibilidad de una sola institución o en el acceso inmediato del usuario final a los servicios
financieros. El cuadro 19 resume las principales diferencias entre los tres enfoques.
Cuadro 19: Características de políticas en microfinanzas
Enfoques
Conceptos
Orientación a los
usuarios finales
Sostenibilidad de la
IMF
Viabilidad del sector
de microfinanzas
Objetivo principal
Ampliar el acceso a
facilidades de
financiamiento para
cambios económicos
Lograr la sostenibilidad
financiera e institucional
de determinada
institución
Asegurar la solidez y
competitividad de una
categoría de
intermediarias maduras
Conceptos centrales
Ampliar el acceso de
productores a facilidades
de financiamiento
Graduación IMF,
ampliación de ventanillas
bancarias, articulación
entre ambos
Consolidar el sector vía
estímulo a fusiones,
adquisiciones y salida de
IMF
Políticas financieras
Prioridad en “condiciones abordables”, i.e. con
bajas tasas de interés
Determinación según
interés de la institución,
garantizando continuidad
Libertad a primer piso,
dejando margen mayor
para intermediarias
Canalización del apoyo
Dirigido directamente a
los usuarios finales de
los recursos de crédito
Dirigido a (través de) la
institución contraparte
Dirigido a una serie de
intermediarias no preidentificadas
Servicios no financieros
a usuarios finales
En estrecha relación con
la oferta del servicio de
crédito, a veces por la
misma entidad
Separación formal entre
servicios financieros y no
financieros, ofrecidos por
diferentes entidades
No contemplados para
los usuarios finales en el
mismo programa
Papel del entorno
Debe circunscribir
espacio de intervención
para intermediarias
Debe facilitar la
institucionalidad de la
entidad contraparte
Debe facilitar a la
clientela la oferta de una
gama de servicios
financieros
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
36
5.6. Clasificación de agencias
Los tres enfoques no necesariamente son incompatibles en todos los respectos, ni puede afirmarse que
cada agencia o programa responde a las características de una sola categoría. En la práctica, se presentan
combinaciones de estilos de intervención, basadas en los factores estructurales y coyunturales ya
mencionados. Por esta razón, la caracterización “a vuelo de pájaro” de los estilos de donantes en
Nicaragua no es exhaustiva pero sí tentativa, y pretende estimular el debate interagencial en el medio del
Grupo CIPYME.
5.6.1. Grupo A: Orientación al grupo meta
AECI: La Agencia Española para la Cooperación Internacional está en proceso de cerrar las operaciones
de un Proyecto ejecutado en acompañamiento al Fondo de Fomento para el Desarrollo Tecnológico y la
Promoción Turística (FONDETEC), con un monto aproximado de USD 400,000. El Fondo ha sido
dirigido, desde 1998, a un número limitado de micro-empresarios con rubros productivos específicos y
áreas predeterminadas, en el afán de mejorar las condiciones técnicas y económicas dentro de las
unidades productivas. Por la vocación del Proyecto y el ámbito de ejecución – la combinación de apoyo
financiero y técnico-productivo – el instrumento crediticio se inscribe en la línea de asistencia directa a
los usuarios finales.
Austria: El Gobierno de Austria mantiene un programa de cooperación técnica en cuatro países
(Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica) con 21 proyectos, con un total aproximado de USD 2.6
millones en el 2001. Nueve fondos se canalizan mediante intermediarias especializadas, mientras que 12
se gestionan con entidades contrapartes no especializadas o directamente con los usuarios finales. En
algunos casos son organizaciones no gubernamentales austriacas que asumen la responsabilidad de
acreedor ante las contrapartes nacionales. Los fondos de crédito no son acompañados por otro tipo de
asistencia técnica o institucional a las intermediarias, por lo cual la cooperación austriaca se considera
como principalmente orientada a los usuarios finales.
Unión Europea La Unión Europea tiene como objetivo primordial de su estrategia, el combate a la
pobreza, con una cobertura de intervención a nivel nacional, principalmente en áreas rurales. Dos
programas grandes se concentran en la zona septentrional del país (Proyectos Zona Norte y Zona Central
Norte) que en conjunto manejan un volumen en recursos de crédito de USD 8 millones. Aunque sus
lineamientos oficiales se orientan a establecer “una institución financiera eficiente” (Comisión Europea
2000), con lo cual la UE se ubicaría en el Enfoque B, la práctica demuestra un relativamente alto grado de
discrecionalidad en el nivel ejecutivo de proyectos. En este último nivel está en debate la pertinencia de
apoyar a intermediarias financieras, dándose la prioridad a la canalización directa de recursos a la
población objetivo final.
5.6.2. Grupo B: Sostenibilidad de intermediarias financieras
NORAD La cooperación oficial del Reino de Noruega se concentra en el sector rural, con fondos de
crédito dirigidos a distintos rubros de pequeños productores (café, artesanos), mientras que se está
disminuyendo la cooperación con el Estado. Se ha destacado un programa dirigido a la Cámara Nacional
para la Pequeña Industria (CONAPI), del cual se viene institucionalizando la fundación FUNDAPYME,
especializada en canalización de créditos a pequeños empresarios. La misión de esta entidad es brindar
un servicio financiero que, a mediano plazo, permitiría a CONAPI tanto atender a sus miembros afiliados
como contribuir a la solidez de la institución propia.
ASDI El eje temático principal de la cooperación oficial sueca es el combate a la pobreza, con énfasis en
cooperación en el sector rural. La intervención más importante se está canalizando a través del Programa
FONDEAGRO en el centro norte del país. Este cuenta con un fondo voluminoso de recursos de crédito,
dirigidos a mejorar los índices de productividad en el sector agrícola, mediante una serie de intermediarias
microfinancieras. Recientemente se terminó un programa de apoyo crediticio al sector de vivienda
37
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
(PRODEL), del cual resultó la institucionalización de una entidad especializada. A esta intervención se
agrega el apoyo a las intermediarias afiliadas a la Asociación ASOMIF, cofinanciado con la Embajada
Real de los Países Bajos.
Países Bajos: La política oficial en materia de finanzas de desarrollo se redefinió en 1994, lo cual resultó
en un creciente énfasis sobre la profesionalización de servicios financieros, con mayor participación del
sistema financiero formal en la prestación de los mismos. La cooperación neerlandesa se destacó en
Nicaragua, al inicio de la década pasada por su apoyo a la creación de la Red PAMIC, un conjunto de
ONG´s intermediarias, con atención al sector de micro- y pequeños empresarios. Al convertirse el
PAMIC en INPYME, los recursos de crédito se fusionaron con otros en el FOMICRO, sobre el cual se ha
ido sosteniendo el INPYME hasta la fecha. El apoyo a entidades intermediarias individuales se ha
continuado a través del servicio de la cooperación (SNV), que actualmente brinda apoyo a varias
organizaciones rurales, enfocadas en la intermediación financiera.
5.6.3. Grupo C: Viabilidad del sector de microfinanzas
COSUDE La Cooperación Suiza para el Desarrollo, con oficina de coordinación centroamericana en
Managua, está involucrada en más de veinte programas de desarrollo, mayormente en el sector rural. El
Programa “Fomento de Servicios Financieros para la Pequeña Empresa y el Pequeño Productor de
Nicaragua” pretende contribuir al desarrollo nacional del sector de microfinanzas, mediante asesorías
específicas, estudios temáticos y un programa de formación. Para la ejecución de PROMIFIN se
implementó un mecanismo de concertación con un conjunto de instituciones intermediarias (“socios” del
Programa) mientras que las actividades se coordinan estrechamente con COSUDE. PROMIFIN se
implementa únicamente con fondos para el desarrollo institucional de las microfinancieras. La incidencia
en políticas que acomoden el entorno del sector cuenta con un creciente interés.
USAID La estrategia de USAID en Nicaragua tiene como un objetivo central el desarrollo agrícola y
empresarial, en distintos programas enfocados en mejorar el desempeño del sector PYME, sobre todo en
la comercialización y financiamiento. Para ello se ejecuta un programa dirigido al sector de cooperativas
de ahorro y crédito. En éste participa actualmente una docena de organizaciones. El apoyo no comprende
el acceso a fondos externos, sino un apoyo técnico externo (WOCCU) en mejoramiento de la gestión
financiera, movilización de ahorros y desarrollo institucional. Pese a que dicha asistencia se limita a 24
cooperativas (el universo es de 180), el programa contribuye al desarrollo de un segmento significativo
del sector financiero del país.
FINIDA La cooperación oficial de Finlandia, en temas de desarrollo micro-empresarial, se dirige a los
rubros específicos de producción forestal y procesamiento de madera, en los cuales se pusieron en marcha
distintos fondos de crédito. En la canalización han participado intermediarias no bancarias en diferentes
regiones y sub-rubros, despertando el interés de FINIDA en estandardizar los criterios para la selección de
administradoras, y transferencia en propiedad de los recursos de crédito. Este interés se relaciona con la
preocupación por el entorno facilitador de las instituciones microfinancieras a nivel nacional, su relación
con las autoridades monetarias y la participación, en diferentes formas, de agencias de cooperación, como
fuente de financiamiento.
La clasificación de nueve agencias de cooperación oficial en tres categorías, es solo un primer ejercicio
para hacer explícitas las diferencias entre las estrategias en la comunidad cooperante. En realidad, las
diferencias son en parte más complejas, matizadas, puesto que responden a las estrategias planteadas en
los distintos capitales, y a la demanda de cooperación y los contactos pre-establecidos con organizaciones
contrapartes. Las diferencias deberían de completarse con matices.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
6.
38
Políticas del estado en materia de microfinanzas
El debate sobre la regulación y supervisión, en que las microfinanzas en Nicaragua entraron nuevamente
con el nuevo Anteproyecto de Ley, amerita una reflexión sobre el alcance y los objetivos de estas
funciones.12 En varios países latinoamericanos se han ido tomando iniciativas para ajustar el marco legal,
en respuesta a la necesidad de reconocer la actividad micro-financiera y ofrecer una vía a algunas
instituciones para incorporarse en el sector financiero formal. El proceso de innovación aún no se ha
terminado y en algunos países se están evaluando los cambios en el marco legal a la luz de nuevas
prácticas de la última década.
En esta sección se discuten temas relevantes sobre la regulación y la supervisión: luego de un resumen de
los conceptos principales, se describen las principales corrientes en el debate sobre las micro finanzas a
nivel nacional. El entorno del Estado comparte su relativa heterogeneidad con las agencias cooperantes.
6.1.
Sujetos de regulación y supervisión
En los países en desarrollo, no existe un área uniforme en cuanto a la regulación y supervisión. Un
enfoque bastante común en Latinoamérica es el de un régimen segmentado, en donde se hace distinción
entre categorías de instituciones. Los bancos comerciales forman invariablemente parte del universo de la
regulación, autorizados para realizar toda la gama de operaciones financieras a nivel nacional e
internacional.
Un segundo tipo lo constituyen otras instituciones de crédito (sociedades financieras) que captan
depósitos de ahorro del público, pero que no tienen permiso para manejar cuentas corrientes, son
autorizadas en algunos países y eliminadas en otros, como en El Salvador. Un tercer tipo de
intermediarias son instituciones de micro finanzas con autorización para captar depósitos. Esta categoría
se presenta en Bolivia (Fondos financieros privados) y Uganda (Instituciones microfinancieras captadoras
de depósitos). Una cuarta categoría es la de instituciones de micro-finanzas, que solo otorgan créditos y
no captan ahorros, al menos no voluntariamente.
Genéricamente, solo los primeros tres tipos son sujetos de regulación y supervisión externa, según un
régimen acorde con el tipo de operaciones realizadas. La regulación segmentada conlleva en muchos
casos, una diferenciación del marco legal para cada tipo de intermediario, con leyes bancarias generales
que co-existen con leyes especiales para las instituciones no bancarias. Las cooperativas de ahorro y
crédito ocupan una posición particular, en el sentido de que en algunos casos están sujetas a una forma de
regulación externa estatal (caso de Costa Rica), mientras que en otros países la supervisión se ha delegado
a instituciones ápice (El Salvador y Perú). Ello no quiere decir que todas las cooperativas están
incorporadas en un marco legal, ya que para estar supervisadas se requiere, en muchos casos, un nivel
mínimo de capital social.
Fuera de los intermediarios mencionados, en muchos países latinoamericanos operan intermediarios
comunitarios, ya sea bancos comunales (Costa Rica, Haití), cajas rurales (Honduras), o bien, asociaciones
municipales o departamentales (Guatemala) que se han especializado en la concesión de créditos. Algunas
también se dedican a la movilización de ahorros, de carácter voluntario o forzoso. En la mayoría de los
casos, el proceso de auto-selección de los miembros hace que se trate de intermediarias a círculo cerrado.
Los volúmenes de ahorro movilizados en su conjunto pueden ser relativamente importantes, pero no se
conocen casos en donde los intermediarios comunitarios sean incorporados en un marco externo de
regulación y supervisión.
12
Sección basada parcialmente en argumentos del informe para PROMIFIN/COSUDE, “La maduración de las microfinanzas
en Nicaragua” (Marzo 2002). Nueva en esta sección es la clasificación en grupos de actores cuando se trata del entorno
facilitador y el marco regulador para las microfinanzas.
39
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
El carácter de los ahorros captados se relaciona entonces, en muchos casos, con el tipo de intermediario
(Cuadro 20). En el caso de bancos comerciales, la situación es bastante simple, ya que solo captan ahorros
voluntarios del público. En los casos de instituciones de micro finanzas, cooperativas e intermediarios
comunitarios, tanto el origen como el carácter de los ahorros es más difuso. Esto ha conducido a
reacciones diversas de las autoridades nacionales, que oscilan entre una actitud permisiva (Bolivia) hasta
una prohibición integral de cualquier forma de ahorro no bancario. La prohibición de ahorros voluntarios
hace en muchos casos, que los intermediarios se abstengan también de ahorros forzosos que podría servir
de garantía en respaldo a préstamos.
Cuadro 20: Captación de ahorros según tipo de intermediario
Del público
Miembros / clientes
Tipo de intermediario
Voluntario
Voluntario
Forzoso
Si
Si
No
Si/No
Si
No
Instituciones de microfinanzas
No
Si (FFPs, Bolivia)
No (EDPYMEs, Perú)
Si (EDPYMEs, Perú)
No (Fundaciones, El Salvador)
Cooperativas de ahorro y crédito
No
Si
Si (El Salvador)
No (Costa Rica)
Intermediarios comunitarios
No
Si (bancos comunales, Haití)
No (Malawi)
Si (Asoc. Comunales, Guatemala)
No (Fundaciones, Guatemala)
Bancos comerciales
Sociedades financieras
Por otro lado, el riesgo de ahorros forzosos para un sistema financiero nacional se considera generalmente
como muy limitado, por varias razones:
•
En la mayoría de los casos, los depositantes de ahorros forzosos son deudores de la institución. La
quiebra eventual de la misma reduce el riesgo financiero asumido por ellos.
•
Los ahorros forzosos son mayormente modestos y el acceso restringido hace que, por lo general,
no se les pida masivamente su devolución (Christen y Rosenberg, 2000).
•
Las instituciones constituyen una pequeña parte del sistema financiero nacional, y el riesgo de
contagio de una a otra institución es limitado.
Por los motivos mencionados, en círculos del CGAP (2001) se considera oportuno dejar un espacio para
el libre desarrollo de los siguientes tipos de organizaciones que ofrecen un servicio de ahorro:
•
Organizaciones con membresía local que promueven el ahorro de sus asociados y donde ellos
tienen un conocimiento y un control personal de las operaciones realizadas;
•
Organizaciones que movilizan ahorros forzosos como respaldo para el repago de préstamos; y
•
Organizaciones que desarrollan experiencias piloto con una tecnología experimental, donde los
ahorros están enteramente respaldados por una garantía global externa.
Aunque estas organizaciones promueven ahorros de un grupo específico de clientes, se las debería de
eximir del marco regulatorio a nivel nacional. Pero, la opinión dominante en el debate es que las
instituciones de microfinanzas, que solo otorgan créditos, al no captar ahorros, podrían ser sujetos de una
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
40
regulación no prudencial. En este caso, se les podría mantener un registro nacional, exigirles que
publiquen estados financieros y claras informaciones sobre las políticas financieras y, eventualmente,
participar en una central de riesgos. Esto no implica que estas mismas instituciones deban de ser
incorporadas en el sistema financiero formal bajo normas de la regulación prudencial.
En cuanto a las reformas del sistema financiero, existe el consenso de que la regulación, preferiblemente,
no debería de entrar en demasiados detalles, puesto que cuanto más pormenorizado sea el marco legal,
más difícil se torna el proceso de innovación de las instituciones reglamentadas. Por el mismo motivo, se
percibe una preferencia a limitar a tres categorías la gama de instituciones sujetas a regulación: bancos
comerciales, cooperativas de ahorro y crédito y un tipo de intermediario no bancario (Gonzalez Vega,
2002).
Se debate sobre la regulación de aquellos intermediarios que ofrecen servicios de ahorro sin someterse a
la supervisión de un banco central o superintendencia. La tendencia entre representantes de autoridades
monetarias nacionales es a no permitir esta actividad, con el argumento de que los ahorros no
supervisados representan un riesgo para el interés público, mientras que los intermediarios no bancarios
son demasiado pequeños para ser supervisados de manera eficaz.
Los partidarios de una mayor flexibilidad, argumentan que las instituciones con solidez financiera
comprobada (por partes interna y externa), según un marco establecido, deberían de estar autorizadas para
ofrecer servicios de ahorro a sus clientes (Wright, 2000). En círculos del CGAP se considera que sería un
error prohibir a las organizaciones comunitarias captar ahorros, solo porque son demasiado pequeñas o
demasiado remotas para una supervisión eficaz. En el contexto se prefiere permitir que funcione una
entidad que capta depósitos de los miembros de una comunidad rural, a quitarles a sus miembros la
oportunidad de ahorro (Christen y Rosenberg, 2000).
En muchos casos se pone en duda hasta qué grado las instituciones, con solo micro-crédito, deberían de
ser sujetos de regulación y supervisión externa de carácter prudencial (Hannig y Katimbo-Mugwanya,
2000). Los argumentos para sustentar esta posición son varios: 1, no hay cuestión de depositantes
potencialmente afectados, 2, no existe una amenaza para la integridad del sistema de pago nacional en el
caso de quiebra de una microfinanciera, 3, no es posible la supervisión de una entidad a bajo costo, sobre
todo por los elevados costos fijos de esta actividad.
Por otra parte, se ha notado el interés de instituciones de microfinanzas en llegar a algún marco de
regulación, también por diferentes motivos:
•
•
•
La aspiración a un nivel reconocido por autoridades nacionales, con el objetivo de obtener
recursos externos, particularmente de agencias donantes;
La convicción de que la regulación contribuye a su desempeño financiero; y
La perspectiva, una vez bajo el régimen de supervisión, de poder ofrecer servicios de ahorro a sus
clientes.
También entre donantes existe a menudo la tendencia a promover la regulación y supervisión externa, con
el criterio de poder ampliar la gama de instituciones especializadas en el sector. No obstante, estos
motivos no parecen dar la consideración suficiente al propósito y la base original de la entidad reguladora.
41
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
6.2. Modalidades de regulación y supervisión
Genéricamente se presentan diferentes formas de regulación y supervisión en el sector financiero. Están
vigentes cuatro modelos en las microfinanzas, con diferentes formas de delegación de responsabilidades
(Wright, 2000):
a)
Regulación en el marco existente: Instituciones de microfinanzas con una trayectoria probada que
cumplen con los requisitos del status de bancos comerciales, pueden optar por incorporarse en el
actual sector financiero formal. Se han presentado ejemplos con Grameen (Bangla Desh),
Financiera Calpiá S.A. (El Salvador) y el mismo Banco Confía (Nicaragua). El capital mínimo
social asciende generalmente a más de USD 5 millones, lo cual presenta obstáculos a la mayoría
de las instituciones de microfinanzas. Además, la metodología aplicada por las instituciones –
basada en crédito sin garantías reales – crea pocas perspectivas para la incorporación de un
número sustancial de intermediarios. Sin embargo, se presentan experiencias (Chile) donde los
bancos han usado el marco existente para entrar en operaciones micro-crediticias, y ampliar así su
clientela (Christen y Rosenberg, 2000).
b)
Autorregulación: Esta alternativa supone que las instituciones – en forma individual o semicolectiva – se comprometen a suministrar informaciones de manera consistente, uniforme y veraz.
Ello supone: a) un dispositivo de auditoría para realizar el arqueo oportuno; b) la vigencia de un
marco adecuado de controles internos y políticas de riesgo en las instituciones; y c) una estructura
institucional desarrollada para realizar controles, rendición de cuentas y aplicación de sanciones.
El modelo se ha aplicado en los sectores cooperativos de Guatemala y El Salvador.
c)
Combinación de autorregulación y supervisión delegada: Esta opción representa un enfoque
híbrido entre, por un lado, la responsabilidad de las instituciones de microfinanzas de cumplir con
un conjunto de criterios para la información y el desempeño financiero, y por otro lado, la entidad
reguladora contrataría una empresa auditora o consultora para el análisis rutinario de las
instituciones. Los inversionistas y depositantes podrían así contar con informaciones públicas y
estar mejor preparados para la toma de decisiones sobre el destino de sus recursos.
d)
Regulación específica de instituciones de microfinanzas: En algunos países (Perú, Bolivia,
Uganda) se ha introducido un marco regulatorio particular para el sector de intermediarios
microfinancieros. En algunos casos, se han creado unidades técnicas especializadas para la
supervisión de los mismos, sea dentro de la Superintendencia o sea delegando la actividad a una
entidad externa, bajo auspicios y responsabilidad de la primera.
Aunque cada alternativa tiene ventajas e inconvenientes especiales, se presentan mayores argumentos en
contra del modelo b). de la autorregulación (González Vega, 2001). No solo se carece de experiencias
exitosas al respecto hasta la fecha, sino que se presentan dilemas de conflicto de intereses entre los actores
responsables de y los que están sujetos a la supervisión, con el riesgo de que los últimos se conviertan en
juez y parte en la actividad. El modelo C (la responsabilidad compartida) tampoco está libre de obstáculos
para una supervisión objetiva e imparcial. Sobre todo cuando entidades supervisadas forman parte de la
instancia supervisora, aumenta el riesgo de conflicto de intereses. Los analistas advierten enfáticamente
contra modelos en donde los entes supervisores estén bajo control directo o indirecto de las mismas
instituciones microfinancieras supervisadas (CGAP, 2001). Pues allí se repite el problema de los
conflictos de intereses que afectan el carácter objetivo e imparcial de la supervisión.
6.3. Las iniciativas de regulación y supervisión en Nicaragua
El equipo de estudio tuvo la oportunidad de discutir el actual régimen de regulación y supervisión con los
principales actores dentro de la Superintendencia de Bancos y de las instituciones de microfinanzas que
operan en el territorio nacional, reunidas en ASOMIF. Aunque el espacio del presente informe no permite
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
42
un análisis exhaustivo del Ante-Proyecto de Ley de Fomento y Regulación de las Microfinancieras, cabe
hacer algunas observaciones.
El esquema propuesto y acordado entre las instancias legislativas, la Superintendencia y ASOMIF,
descansa en una serie de elementos, que en resumen son:
a) Las entidades microfinancieras no captarán recursos del público;
b) Se creará una Comisión Reguladora de las entidades microfinancieras, presidida por el
Superintendente de Bancos, con participación del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio
(MIFIC) y de la asociación de instituciones microfinancieras;
c) La Comisión aprobará – entre otros – las normas prudenciales, contables, de funcionamiento,
registro y sanciones aplicables, así como los estatutos, reglamentos y organización del sistema de
calificación y supervisión de las entidades microfinancieras;
d) Las entidades microfinancieras, a través de su organización gremial, propondrán las normas
prudenciales, contables, de funcionamiento, así como las sanciones para su discusión y
aprobación en la Comisión;
e) El sistema de calificación y supervisión será operado a través de la Asociación gremial de las
instituciones microfinancieras, o de las Firmas Auditoras Especializadas contratadas para este fin;
f) Los costos de operación de la Secretaría de la Comisión serán cubiertos por las entidades
microfinancieras a través de su organización gremial.
Esencialmente se trata de un esquema que amerita las siguientes anotaciones:
a) El sistema se halla en su forma básica entre las modalidades, arriba discutidas, de B.
(Autorregulación) y C. (Autorregulación y Supervisión delegada), con el énfasis en la parte
autorreguladora. En el análisis de las modalidades se ha señalado el riesgo de conflictos de
intereses que puedan surgir en el manejo del sistema, la formulación y sobre todo la aplicación de
las normas;
b) Por otra parte, se nota la participación – directa o indirecta – de la Superintendencia de Bancos en
una Comisión Reguladora. Anteriormente se hizo referencia al carácter no universalmente
aceptado, de que la entidad reguladora estatal esté involucrada en un sistema de regulación y
supervisión prudencial de instituciones de microfinanzas que solo otorgan créditos. No está
comprobado que estas actividades afecten el interés público de depositantes de ahorro en el
sistema, ni que la quiebra eventual de un intermediario amenace la integridad del sistema de
pago.
c) La cuestión fundamental es hasta qué grado se considera deseable que las entidades
microfinancieras se separen por la vía legal, y por ende de difícil modificación, de servicios de
ahorro, quedándose así excluidas de una función vital en el desarrollo de su industria; y
d) El financiamiento del esquema de regulación y supervisión correrá por cuenta de la organización
gremial, que a su vez deberá de establecer un mecanismo para trasladar el costo a las
intermediarias supervisadas.
Los puntos anteriores representan interrogantes clave en cuanto a la arquitectura del sistema planteado,
esencialmente porque: a) se propone lo que se desaconseja desde el punto de vista teórico (la supervisión
prudencial de intermediarias que solo ofrecen créditos, en la que participa la Superintendencia, como
también la supervisión bajo control compartido e indirecto de las intermediarias supervisadas) y b) no se
propone lo que sí se aconseja por parte de los observadores externos (mayor libertad en la oferta de
servicios de ahorros a nivel local, y un esquema de pago en la supervisión, compartido directamente por
las propias instituciones supervisadas).
La misión no ha podido comprobar la preparación de un proyecto propiciado por uno o varios bancos
regionales de desarrollo (BID, BCIE) en apoyo a la Superintendencia para la eventual reforma del marco
43
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
legal y la puesta en marcha de un sistema adaptado de supervisión prudencial de instituciones
microfinancieras. Es cierto que en la comunidad cooperante existen voces para asegurar la adecuada
supervisión del sector. Por otro lado, habría que reconocer que tal iniciativa provendría de la necesidad
percibida de vigilar el destino y el buen uso de los fondos otorgados en el marco de la cooperación
externa. Este interés en velar por el uso de recursos externos, difiere de la preocupación por la reforma del
sistema nacional financiero, tema sobre el cual no existe consenso, ni entre donantes ni en los propios
órganos del Estado.
6.4. El entorno del Estado ante las microfinanzas
Como es el caso en la comunidad cooperante en Nicaragua, dentro del Estado de Nicaragua existen
diferencias de enfoques con respecto a las políticas en materia de microfinanzas. Las discusiones se dan
no solo sobre el marco legal, sino también sobre el papel que juegan las instituciones microfinancieras en
el desarrollo económico del país. En la forma más básica se presentan tres campos diferentes, cuyas
plumas invitan a distinguirlos según los principios de otra disciplina.
Ornitología en las microfinanzas de Nicaragua
El primer asunto en el debate actual sobre las microfinanzas en Nicaragua es el de las “cigüeñas”, quienes
mantienen una posición muy afín con el Enfoque A en la comunidad cooperante. Los puntos de partida
son los siguientes:
a) El crédito es una facilidad importante para la reactivación de los sectores productivos de la
economía, por lo que las instancias gubernamentales e internacionales deberían de liberar
importantes recursos para lograr la inserción de pequeños productores en el mercado nacional.
b) El servicio crediticio requiere un acompañamiento técnico bajo los auspicios del Estado,
enfocado tanto a la supervisión de los productores prestatarios, como a la extensión técnica para
mejorar los índices de productividad, calidad del producto y su salida contra un “precio justo” en
los canales de comercialización.
c) Las políticas financieras deberían de acomodar el acceso al crédito de los pequeños productores,
por lo que las tasas de interés no deberían de exceder las del sistema financiero formal.
d) En el caso de una coyuntura macro-económica adversa, se deberían de considerar planes de reestructuración de deudas previamente contraídas, protegiendo a los pequeños productores contra
eventuales prácticas de exceso de intermediarias.
e) La existencia de las intermediarias microfinancieras representa un “mal necesario” para la
reactivación económica planteada en los sectores marginales del país, y su papel debería de
circunscribirse a criterios de representatividad social y política.
En el campo de las “cigüeñas” pueden ser considerados algunos institutos especializados del Estado,
particularmente el Fondo de Crédito Rural (FCR) y algunas voces dentro del Instituto Nicaragüense para
la Pequeña y Mediana Empresa (INPYME). Se explica por si mismo que amplios segmentos en la
Asamblea General – en varias bancadas – se han pronunciado en la misma línea.
El segundo campo – el de los “halcones” – se distingue por otros puntos de partida:
a) El sistema financiero nicaragüense se ha caracterizado por una fuerte inestabilidad, requiriendo
esfuerzos considerables de las autoridades monetarias para sanearlo. En un principio el número de
intermediarias financieras no debería de aumentar.
b) Los ahorros del público están bajo responsabilidad pública cuando son movilizados por
instituciones financieras. Ello supone tanto una adecuada capacidad bancaria, como un
dispositivo de supervisión suficiente para velar por la calidad de la gestión bancaria.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
44
c) La capacidad de las intermediarias no bancarias ha probado ser insuficiente para autorizarles la
facultad de movilizar recursos del público. Solo en algunos casos – p.e. de cooperativas A/C que
han recibido apoyo y monitoreo externo – se puede conceder temporalmente un espacio de
intermediación financiera.
d) En la mayoría de los casos se aplica el criterio de que, intermediarias interesadas en captar
ahorros, deberían de transformarse en instituciones reguladas y supervisadas, de lo contrario no
les queda remedio sino devolver los ahorros recibidos de sus clientes.
e) No es razonable designar a la Superintendencia de Bancos como ente regulador y supervisor en
última instancia, cuyos costos de funcionamiento corren por cuenta del Estado, con modestos
volúmenes de ahorro a nivel de intermediarias no bancarias.
En este campo se encuentran las voces (ex-)directivas de la Superintendencia de Bancos y Otras
Instituciones Financieras, el Ministerio de Hacienda y – en forma moderada – el Instituto de Desarrollo
Rural (IDR).
Por último, el campo de las “palomas” tiene en síntesis los siguientes puntos de partida:
a) Al mostrarse el alcance insuficiente del sistema bancario en la oferta de servicios a amplios
segmentos de la población nacional, las intermediarias microfinancieras han jugado un papel
complementario a la banca, con una tecnología crediticia adecuada.
b) Los fondos de crédito canalizados por intermediarias reflejan una gran dependencia de fuentes de
financiamiento externas, mientras que la movilización de recursos por fuentes internas queda
atrás, debido – entre otros factores – a la deficiente capacidad de captación de ahorros, sobre
todo en el medio rural.
c) A más largo plazo habría que pensar no solo en crédito para la producción, sino más bien en
servicios financieros, entre los cuales podrían considerarse los servicios de ahorro.
d) En caso de reforma del marco legal del sistema financiero, se podría dejar cierto margen con
respecto a las intermediarias con probada trayectoria en la gestión crediticia, interés institucional
y capacidad instalada para la captación de ahorros.
e) Una reforma del marco legal debería de mantener un carácter flexible con respecto a la regulación
y supervisión de instituciones no bancarias, en vista de la rápida evolución de este subsector y de
la mutua adecuación del dispositivo del ente supervisor y las entidades supervisadas.
En este campo se encontraban durante la misión algunos interlocutores en la Financiera Nicaragüense de
Inversiones (FNI) y a nivel asesor de la Presidencia de la República. También existen señales de que en el
Ministerio de Agricultura (2002) la opinión se oriente en esta dirección.
45
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Recuadro 1: Entorno del Estado y legislación tributaria
Como el debate sobre el papel y la estructura del sector de microfinancieras en Nicaragua aún no ha
terminado, en el intermedio se producen ocasiones donde corren el riesgo de caer entre la espada y la
pared.
La discordia más reciente surgió en torno al Proyecto de Ley de Ampliación de la Base Tributaria, la
cual adicionará como nuevos sujetos a la carga tributaria “todas aquellas organizaciones [...que...] se
dediquen a prestar o brindar servicios financieros de cualquier índole y que estén sujetas o no a la
Supervisión de Bancos y Otras Instituciones Financieras”. Se trata de la inminente reforma a la Ley del
impuesto sobre la renta, cuyas exenciones ya no se extenderían a las microfinancieras del país. No es
de sorprender que sus representantes se hayan ido oponiendo a esta reforma, aún cuando sus esfuerzos
puedan quedar sin resultado, igual a cuando se adoptó la Ley 374 sobre las tasas de interés en el 2001.
El debate sobre la ampliación de la base tributaria tiene dos aspectos. El aspecto técnico refleja las
ambigüedades de las que sufren tanto los partidarios como los opositores de la ampliación. Desde el
punto de vista del Estado parece coherente gravar cualquier actividad económica de personas naturales
o jurídicas que la ejercen de manera autorizada, registrada y del resto libre en su política empresarial.
En otras palabras, las IMFs nicaragüenses cuya actividad no está ni autorizada ni registrada ante el
Estado, y tampoco gozan de libertad de poner un precio correspondiente al servicio ofrecido, sufrirán
sin duda del fin a la exención que les ha favorecido hasta la fecha.
Por otra parte, las IMFs pretenden ofrecer un servicio financiero a amplios segmentos de la población
nacional, en libre competencia con las instituciones financieras reguladas. Este servicio se distingue de
la asistencia no financiera y es cada vez menos considerada como “bien público”, aunque se sabe que
este bien se dirige a los estratos desfavorecidos de la población. La índole de la clientela no
necesariamente otorga a las microfinanzas un fin no lucrativo. Al contrario, si las microfinancieras
quieren crecer en forma individual y colectiva, su visión será cada vez más empresarial, dejando de
lado su fin de no lucrativo y gradualmente inclinados a insertarse en un régimen fiscal.
Ambos campos sufren de la visión de microfinanzas que como actividad económica no debería de
tener un fin lucrativo. Mientras esta visión predomine, el sector mantendrá su imagen social, con una
sostenibilidad financiera deficiente y difícilmente llegará al status públicamente reconocido logrado
por las microfinancieras en, por ejemplo, los países andinos.
En cambio, el entorno político de Nicaragua es tan poco propicio para el desarrollo del sector, que las
microfinancieras se sienten casi obligadas a subrayar su carácter inocuo e inofensivo. Con la imagen de
que son capaces de “pelar” a sus clientes, y por el otro lado “mimadas” por las agencias de
cooperación, las IMF corren el riesgo de seguir teniendo adversarios en el campo tanto de las
“cigüeñas” como de los “halcones”. La coalición entre estos campos ya facilitó la adopción de la Ley
374 y probablemente también del nuevo ante-proyecto de ley.
Los temas de la coyuntura política seguirán opacando la estructura del sector de micro-finanzas,
mientras que el debate de fondo sobre este sector no ha concluido en cuanto a la posición y la
funcionalidad de sus instituciones.
La heterogeneidad de opiniones dentro del Estado, paralelamente a la evolución en la comunidad
cooperante, ha propiciado la constitución de un equipo de trabajo por iniciativa de la Presidencia de la
República, en mayo pasado. En este equipo tomaron parte representantes de la Presidencia y
Vicepresidencia del Banco Central de Nicaragua, del IDR, de la FNI, del INPYME y de ASOMIF. Del
equipo se formaron algunos comités encargados con temas específicos de organización y de regulación
del sector. Se tiene previsto realizar un primer inventario de los resultados de dichos comités en el
transcurso del mes de agosto 2002. Esta concertación es prometedora, ya que significaría una nueva fase
de intercambio y concertación: un paso hacia la coordinación en el nivel nacional de la que se propone
otra iniciativa en la sección siguiente.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
7.
46
Estrategias empresariales de crecimiento y competitividad
7.1. Competir o cerrar
Las estimaciones de la demanda y oferta de servicios financieros (Ver Secciones 3 y 4), señalan
numerosos oferentes, un volumen total de cartera que creció en forma desmedida hasta fines de los 90,
pero que decreció durante los últimos dos años.
La cantidad de “tierra virgen”, es decir, regiones en donde no hay oferta seria de crédito, parece que la
demanda es cada vez menor que en gran parte de las regiones urbanas, más que todo en la gran área
metropolitana (Managua, Masaya, León, Rivas), pero también en otros centros urbanos, el demandante de
crédito encuentra abundancia de oferentes. Para el sector de comercio, en especial, le es fácil encontrar
fuentes de financiamiento. Además, en regiones rurales que han recibido proyectos grandes de apoyo, con
componentes de crédito a veces inmensos, existe ya cierta saturación, la cual va acompañada de una
cultura que no siempre contribuye a una recuperación adecuada de cartera. En consecuencia, el cliente de
crédito es más sofisticado y exigente en su manejo de relaciones con los proveedores del crédito, y
posiblemente menos leal hacia ellos. Las IMFs, en efecto, han observado cada vez más incidencia de
competencia para clientes (buenos), y clientes con varios préstamos pendientes a la vez. Por esta razón,
los asociados de ASOMIF recientemente fundaron la Calificadora de Riesgos SINRIESGO, S.A.
El crédito, pareciera llegar a una situación en donde la demanda real y la oferta urbana se van
encontrando y equilibrando, y que el período de expansión explosiva de las carteras de las IMFs puede ser
cosa del pasado.
La próxima fase de desarrollo del sector, ya no será la que ofrezca un espacio para todos los oferentes. La
competencia entre éstos (por clientes y fondos) cada día será más fuerte. En tal situación, el crecimiento
de la cartera de una IMF en desarrollo, todavía provendrá en parte, de clientes nuevos que no usaron antes
el producto en cuestión, pero en parte también de clientes que anteriormente trataron con otras
organizaciones.
En esta situación de competencia, las IMFs tienen que competir con éxito, o seguir dependiendo de
subsidios, los cuales no son eternos, y eventualmente un día cerrarán sus puertas.
Competir con éxito, en todo caso, requiere una especialización en servicios financieros y un alto grado de
profesionalismo en las operaciones.
Aquellas IMFs, especializadas en crédito u otros servicios financieros, pueden analizar e implementar una
de las siguientes estrategias genéricas. Tales estrategias se derivan de los modelos que fueron elaborados
por Michael Porter (2000) para otros sectores económicos, pero ya han sido aplicadas por una cantidad
creciente de IMFs en los países latinoamericanos, incluyendo Nicaragua:
•
•
•
Liderazgo de mercado y en costos, especialmente el crédito, mediante una masificación de las
operaciones. Esta estrategia es generalmente una transformación institucional y legal de la IMF
hacia una entidad supervisada.
Diferenciación; en este caso, la IMF especializada en crédito, se concentra en sectores
económicos o segmentos de mercado amplios pero bien definidos, tales como agricultores o
asalariados de clase media / baja. Ofrecen productos y un ambiente con plusvalía para sus clientes
ya que sus características se adaptan a ellos y se reconocen como tal.
Enfoque o alta segmentación, es decir, la concentración en una imagen institucional y productos
bien definidos, que son atractivos para segmentos específicos de un mercado que normalmente,
tiene limitaciones en cuanto a cobertura geográfica. Al igual que en la diferenciación, el cliente
reconoce y aprecia las diferencias de su entidad financiera comparada con otras.
Es evidente que no se puede generalizar la mejor respuesta a estas alternativas, ya que no existe una
formula mágica o solución, aplicable en forma universal. Más bien, las decisiones al respecto son
47
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
decisiones empresariales, que cada organización toma con base en el análisis de su propia situación
(fortalezas y debilidades), perspectivas que observa, y filosofía social o empresarial, y el mercado que
desea atender.
La influencia directa de la Cooperación Internacional, sobre las decisiones estratégicas de las IMFs con
mayor grado de madurez, es limitada. Estas ya disponen de una diversificación de recursos y situación
financiera que les permite ser más independientes en sus decisiones. En forma indirecta, es posible
fomentar ciertos procesos de crecimiento, formalización y eficiencia de estas IMFs, y abrir o sostener un
dialogo más abierto sobre sus prioridades y estrategias. Es también posible asignar recursos de apoyo
financiero y no–financiero a las que cumplan requisitos y normas financieras y sociales estrictas y
uniformes.
En el caso de muchas de las 200 IMFs de microcrédito más pequeñas y vulnerables, es importante que la
Cooperación Internacional parta del principio de que la calidad, eficiencia y sostenibilidad de los
servicios financieros son factores más importantes para sus grupos–meta (que son clientes de las IMFs u
otras organizaciones que apoyan la cooperación para canalizar créditos) que las consideraciones de lealtad
institucional, representatividad o participación. Tales consideraciones parecen haber llevado a apoyos
continuos, pero poco eficaces en el pasado.
7.2. Estrategias de liderazgo en costo y transformación
7.2.1. De ONG a entidad regulada: transformación institucional
En el ámbito mundial, el crecimiento sostenido de una ONG especializada en crédito de éxito, ha tenido
como implicación que una ONG se ha transformado en una entidad regulada y supervisada dentro del
marco de la Superintendencia de Bancos. El ejemplo más conocido en la región es la transformación de
CREDI-AMPES en Financiera Calpiá en El Salvador.
El objetivo de esta transformación es lograr eventualmente un crecimiento de cartera que resulta en
economías de escala, mediante las cuales se logre una reducción relativa de costos operativos. Esto le
permite a la IMF regulada, establecer un liderazgo en costos atendiendo a un mercado relativamente
masivo (el cual siempre consiste en su mayor parte de micro y pequeños empresarios/as, pero no tiene a
este sector como mercado único).
Las ventajas de esta estrategia, como el mayor acceso a fondos externos, transparencia, y más amplia
gama de productos que se pueden ofrecer, son obvias. Las desventajas relacionadas con los costos de
supervisión, son menos conocidas y analizadas:
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
48
Recuadro 2: Beneficios y costos de la regulación
Un número creciente de IMFs está considerando la posibilidad de cambiar su condición legal por la de
intermediario financiero formal, en la esperanza de atraer un flujo significativo de ahorros, de
financiamiento externo nacional y extranjero, y de fondos de capital. Sin embargo, los costos del
cambio, tanto temporales como permanentes, tienden a ser considerables e incluyen:
•
•
Estudios de factibilidad y consultas legales y financieras / contables,
La inscripción implica pago de honorarios legales, inversiones, y derechos de registro
La IMF tendrá que ceñirse a las Leyes que se aplican al sector regulado y supervisado. Estas pueden
contribuir a la profesionalización de la IMF, como a sujetarse a estándares más rigurosos en cuanto a
desempeño, reportes, provisiones, etc. Sin embargo, las normas pueden implicar restricciones en
cuanto a:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Horas y días para efectuar operaciones,
Apertura, manejo y equipamiento de sucursales,
Contratación, compensación y cese de empleados,
Creación de una auditoria interna,
Mayores requerimientos de informes,
Requisitos de reserva de capital,
Pago de impuestos,
Restricciones sobre las garantías permisibles, y
Exigencias de diversificación de cartera.
Además, la IMF cargará con:
•
•
El costo de la supervisión (pagos al Supervisor) el cual en principio, debe de cubrir la Entidad
Supervisada,
El costo que implica la aplicación de los reglamentos y normas que prescribe la entidad
Supervisora.
Fuente: Adaptado de Waterfield y Sheldon. Manual de planificación de negocios y proyecciones financieras para
IMFs (1999)
La decisión si una IMF decide transformarse depende también de los detalles del mecanismo regulador, y
de la visión estratégica de la IMF. En Nicaragua, dos ONGs ya han decidido tomar el camino de
sujetarse a una regulación bancaria:
•
•
La Financiera CONFIA se creó mediante una “fusión” entre la ONG CHISPA (fundada por
MEDA) especializada en microcrédito urbano, y la Financiera INTERFIN, especializada en
vivienda. Como resultado de la regulación y transformación a S.A, CONFIA ha logrado atraer
nuevos inversionistas internacionales como PROFUND, IMI y Fundación DOEN, los cuales han
reemplazado los anteriores inversionistas de INTERFIN. Esta, virtualmente ha desaparecido, y
CONFIA en este momento se especializa en microcrédito.
La Financiera FINDESA surgió de dos transformaciones: primero las actividades crediticias de la
ONG INDE (las cuales se iniciaron con el apoyo de GTZ) se independizaron de esta ONG,
resultando en FINDE. Varios años después, ésta se transformó en FINDE, S.A. INDE existe aun
como ONG activa en servicios de desarrollo empresarial.
En ambos casos, el resultado en términos financieros, es difícil de evaluar en este momento, ya que las
entidades están todavía en pleno proceso de cambio, y los posibles beneficios en términos de costos,
49
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
acceso a recursos, cobertura y reducción eventual de costos, todavía no se reflejan en los estados
financieros.
El proceso de transformación, realizado con el apoyo técnico y financiero del BID, y en especial, la
cooperación y el entendimiento mutuo con la Superintendencia de Bancos, parece haber sido fluido. Sin
embargo, ambas entidades se especializan en crédito individual y manejan poca o ninguna cartera grupal.
En ambos casos, la transformación se realiza en un momento cuando las instituciones todavía manejan
una cartera realmente pequeña, en donde se aplican comparaciones con entidades financieras reguladas en
otros países: CONFIA y FINDESA manejan carteras que apenas superaron los USD 10 millones en el
2001. En comparación, BANCASOL en Bolivia maneja una cartera de USD 75 millones, mientras que
algunas FFP Bolivianas y la Financiera Calpiá manejan entre USD 30 y USD 50 millones.
Por lo tanto, puede suponerse que tendrán que crecer en forma considerable para poder alcanzar un
volumen de operaciones que permita realizar las economías de escala que normalmente se esperan de una
entidad bancaria. Si no logran este crecimiento y reducción eventual de costos, la transformación habrá
sido exitosa en términos técnicos, pero no al aplicar criterios empresariales de rentabilidad.
Existen perspectivas de que otras IMFs sigan este camino con éxito? Por el momento, no es muy activo
el interés de las IMFs más grandes, con un volumen de cartera similar al de CONFIA y FINDESA, y que
permitirían una transformación (ACODEP, FDL y FAMA), teniendo cada IMF sus razones al respecto, en
las cuales pueden influir las opiniones y visión de sus autoridades; el temor de tener que abandonar parte
de la clientela ya establecida; y las características del régimen de regulación de IMF que eventualmente
existirá en Nicaragua.
Además, y dado que se espera que CONFIA y FINDE implementen una estrategia de crecimiento
agresiva, basada en la masificación de sus productos de crédito urbanos, puede dudarse que el mercado
permita más de una o dos IMFs adicionales que compitan directamente con ellos en mercados similares.
7.2.2. Ampliación de servicios por parte de entidades reguladas
De la ampliación de servicios de instituciones bancarias (down-scaling) existen varios ejemplos, tal como
la del Banco del Café, Guatemala, que ha incorporado programas y servicios de microfinanzas en sus
operaciones. Estos bancos entran al mercado de microfinanzas con fines eminentemente empresariales y
lucrativos, pero al mismo tiempo son conscientes de que este proceso requiere ajustes en la tecnología de
crédito, la organización, actitudes y remuneración de personal, procedimientos descentralizados y
sistemas de información que son costosos y toman tiempo. La estrategia, entonces, es una de mediano y
largo plazo con metas ambiciosas, y el banco que entra al mercado pensando resolver así sus problemas
más inmediatos, sin duda fracasará.
Esta estrategia empresarial por el momento no se ha observado en Nicaragua, aunque algunos bancos,
aprovechando iniciativas como la del Banco Mundial, han sido activos en el establecimiento de agencias
en áreas rurales. Agencias que, más que todo, han sido captadoras de depósitos, pero que no han
contribuido a incrementar la oferta de crédito rural.
En vista de la competencia actual de dos IMFs reguladas, la variedad de las no reguladas, y los problemas
financieros y debilidades institucionales que todavía afectan al sistema bancario del país, no es de esperar
que un Banco del sistema entre en serio en el negocio de microcrédito en un plazo cercano.
7.2.3. Crecimiento acelerado sin transformación legal
Una parte de las IMFs Nicaragüenses sin fines de lucro, aparentemente siguen buscando un crecimiento
sostenido a través de un mayor acceso a fondos externos ofrecidos por entidades internacionales como el
BID, BCIE y nacionales como FNI y FCR.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
50
Bajo este modelo, se desea mantener la actual estructura legal y personería jurídica; y lograr mejoras
graduales en su organización, administración, control interno y sistemas de información.
La respuesta a la pregunta de si esta estrategia puede ser exitosa, obviamente depende de la anuencia de
estas fuentes para financiar a entidades no supervisadas, o a ONG reguladas bajo régimen propio; la
experiencia internacional indica que las IMFs exitosas que manejan carteras superiores a los USD 20
millones, normalmente son Sociedades Anónimas, bajo la superintendencia de su país, y normas
bancarias o financieras (Bancosol, Bolivia, Financiera Calpiá, El Salvador); o bajo un régimen propio
pero estricto como los regímenes de Bolivia y Perú (caja Municipal Arequipa, Caja los Andes o
PRODEM).
Algunas microfinancieras con buen desarrollo formal requieren, para continuar expandiéndose, un mayor
acceso a fondos externos, para ampliar su gama de productos, los cuales requieren instrumentos de apoyo
más sofisticados. En esta forma expandir su cobertura, mejorar su presencia en el área rural y en
actividades económicas prometedoras. Será necesario también que reduzcan su costo de intermediación a
fin de fortalecer su capacidad de sostenibilidad y de crecimiento con recursos internos; y que generen
confianza en sus operaciones e invitar formas más agresivas de financiación y la posibilidad futura de
recaudar fondos en el mercado local.
Para ello se requieren acciones encaminadas a mejorar el entorno institucional externo y el aspecto
operacional de las IMFs, lo cual también supone un cambio en las políticas de instituciones de segundo
piso. No solo cabría contemplar la ampliación del mandato de la FNI, hacia canalizar recursos a entidades
no bancarias, sino que las instituciones de segundo piso podrían converger sus políticas financieras,
armonizando la tasa de interés cobrada a sus clientes que hoy día demuestra fuertes diferencias.
7.2.4. Otras estrategias de crecimiento acelerado
Fusiones entre IMFs: Existen pocos ejemplos exitosos de este tipo de estrategia en la región
centroamericana y fuera del sector bancario. El caso de CONFIA es único, ya que en realidad el
resultado final de la fusión fue que la ONG MEDA /Chispa adquirió la licencia de INTERFIN; como
consecuencia, éste eventualmente desapareció. En el caso de Asociaciones sin fines de Lucro, la fusión es
entre administraciones, sin que medie el capital accionario como vara de medición; lo que dificulta el
proceso. Será deseable crear algunas reglas básicas y encontrar al sustituto de capital accionario como
medida de magnitud para facilitar el proceso.
Compras de Cartera: Mediante este mecanismo, el cual aún no se ha aplicado en Nicaragua, una IMF
(supervisada o no) adquiere la cartera de otra ONG, lo que normalmente resulta en el cierre de sus
operaciones crediticias.
En muchos casos, la ONG sigue manejando otros programas de fomento de la MYPE. Por ejemplo,
CARE de Guatemala vendió su cartera de Bancos Comunales en Chimaltenango a Génesis Empresarial.
En Bolivia, IDEPRO y FADES fueron dos de las cinco ONGs de crédito que vendieron cartera al nuevo
Fondo Financiero Privado ECOFUTURO, S.A. FFP en el cual tienen gran parte de las acciones. IDEPRO
mantiene parte de su cartera, pero más que todo es reconocido por sus servicios de desarrollo empresarial.
Cooperación estratégica entre entidades reguladas y ONGs: Este tipo de alianza puede ser importantes
para resolver la oferta de servicios adicionales al crédito y también la innovación de productos crediticios.
Vale la pena analizar casos como la experiencia de Honduras con su Fundación BANHCAFE. Aquí la
Fundación maneja experimentos como productos innovadores que el banco por su estatus supervisado, no
puede o no quiere realizar. Bajo este concepto, la Fundación funciona como departamento de
investigación y desarrollo del Banco.
Otro ejemplo es la Central de Riesgos que fue establecida en Guatemala, con dos bancos del sistema y la
Red de Instituciones de Microfinanzas REDIMIF como accionistas. Este tipo de cooperación requiere un
alto grado de confianza entre ambas partes.
51
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Las entrevistas que sostuvo la Misión, indican que una confianza tan grande entre los varios tipos de
entidades de microfinanzas de Nicaragua, todavía es escasa. Las IMFs supervisadas por ejemplo, no
están convencidas de que las ONGs IMF realmente sean transparentes, gobernables, y empresariales.
Muchas Cooperativas de Ahorro y Crédito tienen una filosofía de autoayuda basada en el ahorro propio.
Filosofía que es diferente a la orientación de las IMFs especializadas en crédito. En principio, sin
embargo, existe un potencial obvio de cooperación y complementación entre ellas. Las IMFs sin fines de
lucro defienden su mística y filosofía social-empresarial.
Finalmente, las IMFs no bancarias con frecuencia tienen cierto temor de que una cooperación estratégica
con bancos, pueda resultar en una pérdida eventual de clientes a estos bancos, ya que ofrecen un gama de
servicios más amplia.
Las perspectivas de que las IMFs apliquen esta estrategia, entonces, son de mediano y largo plazo, y
requieren un proceso previo de concertación entre las partes involucradas.
Además de esta modalidad, se podrían explorar posibilidades de alianzas entre ONGs grandes nacionales
y pequeñas de proyección local, con fines de expandir servicios financieros a las regiones rurales y
aisladas del país.
7.3. Estrategias de diferenciación y enfoque
Existe una línea de pensamiento importante que proclama que para las IMFs, la cuestión es crecer
rápidamente mediante una masificación de los servicios (de crédito) o sufrir estancamiento institucional e
ineficiencia (mora y gastos altos). Las IMFs pequeñas no serían sostenibles y, por ende, dependerían
continuamente de donaciones. Los datos presentados en seccioness anteriores no respaldan esta
conclusión: existen IMFs relativamente pequeñas que son eficientes.
No hay duda, sin embargo, que una gran parte de las IMFs pequeñas son poco rentables, tienen poca
clientela y limitadas perspectivas de sobrevivir sin apoyos externos. Probablemente, muchas ONGs,
asociaciones de productores y cooperativas pequeñas que proporcionan crédito, se encuentran en esta
situación. Muchas veces, este modelo de continuidad subsidiada proviene del deseo de los donantes de
crecer rápidamente y causar un impacto tangible en el horizonte de un proyecto. Crecimiento que requiere
grandes inyecciones de capital. Por el otro lado, un donante puede mantener la filosofía de seguir
trabajando con sus “socios”, aun cuando estos no logren resultados técnicamente aceptables. Ambos
casos resultan en una dependencia financiera y mental de estas ONGs frente al donante, resultando en
indecisión organizacional entre los directivos y personal de las ONGs (el termino IMF no siempre se
justifica porque, en muchos casos, no se puede hablar de entidades especializadas).
Resulta un apoyo continuo por parte del donante a una ONG, que no parte de objetivos claros en cuanto a
su visión del futuro, objetivos y valor agregado para sus clientes. Los medios de apoyo financiero y no
financiero, entonces, tampoco se aplican en función de esta visión y objetivos. Sin embargo, sería un
error grave concluir que todas las IMFs pequeñas y locales y, en especial, aquellas representativas que
han sido preferidas por la Cooperación, sean organizaciones estancadas y sin valor agregado, y cuyo
cierre solo sería lamentado por su personal y donantes. Al contrario, si este análisis de oferta y demanda
de servicios indica algo, es que hasta la fecha el énfasis en la oferta ha sido hacia una oferta adecuada de
microcrédito de corto plazo para micro empresas urbanas y algunas zonas rurales; y que IMFs
especializadas pequeñas pueden ser eficientes.
La maduración de la oferta de servicios financieros en Nicaragua definitivamente requiere de:
•
•
Mayor penetración de mercados eminentemente rurales.
Oferta más variada de productos que vayan dirigidos a demandas especificas de varios tipos de
microempresas y personas de escasos recursos.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
52
Es dudable que las IMFs que aplican una estrategia de crecimiento de liderazgo de costos en un mercado
a mediano plazo, atenderán a la población que representa esta demanda potencial de servicios. La
tendencia es que cada IMF que crece en forma acelerada masificando sus servicios, se concentra en
segmentos accesibles de mercado, conocidos y de bajo costo para mejorar sus resultados financieros. Por
ejemplo, una IMF supervisada como CONFIA, no atiende a grupos de clientes si no maneja
exclusivamente préstamos individuales, y tiene poca presencia rural.
En este caso, las IMFs pequeñas pueden atender la demanda que para las más grandes es marginal. Así se
complementan estos servicios y se logra una más amplia gama de ellos, para un mercado muy diverso de
micro y pequeños empresarios y pobladores pobres, urbanos y rurales. Por lo tanto, existe potencial de
negocios para las IMFs que logran especializarse, concentrarse en ciertos tipos de clientes y/o diferenciar
sus productos para que sus clientes conozcan y reconozcan la superioridad frente a su situación y
demanda especifica.
Estas estrategias de enfoque requieren que la IMF se dedique, primero a algunos servicios financieros
genéricos, tales como crédito y ahorro; que tenga conocimiento profundo de segmentos de mercado bien
definidos; que se concentre en ciertas regiones geográficas; y que desarrolle productos específicos
atractivos para ellos; tales como vivienda productiva y crédito de inversión. El desarrollo de una imagen
local también es vital.
En este sentido, a partir de las entrevistas con los directores de las IMFs, así como por el examen de su
situación estratégica, se han identificado acciones para mejorar la capacidad de las IMFs y para
implementar los productos y diversificar los mercados, tales como:
•
•
•
•
•
•
Incentivar la formación de ventanillas en mercados rurales con baja presencia de IMFs,
Cofinanciar investigaciones de mercado, operaciones, evaluación de impacto social y económico,
Pruebas piloto de nuevos productos para segmentos de mercado específicos,
Reducir el riesgo que afrontan las IMFs en el financiamiento agrícola anual, mediante asistencia
técnica externa y el acceso a predicciones agrícolas por cada región del país,
Proveer asistencia técnica a las IMFs para que amplíen la diversidad de su cartera, investigando
las actividades económicas en las localidades de intervención de las IMFs, condiciones
apropiadas del crédito para las actividades económicas financiadas, etc, y
Financiar la inversión en infraestructura de las IMFs con base en la implementación de nuevos
productos financieros.
Estas estrategias pueden requerir apoyo intensivo y especializado de la Cooperación para que algunas
organizaciones pequeñas logren éxito duradero. Si la Cooperación no establece una política de apoyo,
condicionado a un progreso hacia la sostenibilidad o la atención a grupos especialmente difíciles de
atender, el resultado puede ser una ayuda continuada a ONGs, con poco valor agregado que requiere
subsidios continuos y afecta el entorno competitivo o la desaparición de muchas de las que no logran
establecer una razón de existir a los ojos de sus clientes (y no desde el punto de vista de los directivos y
empleados).
7.4. Compensación entre competitividad y aspectos sociales
Para cada IMF existe una compensación “trade off”, entre la necesidad de ser competitiva y rentable, y el
aspecto social de atención a una clientela más vulnerable o difícil de atender. Puede ser necesario, por
ejemplo, que el FDL u otras IMFs con clientela rural y cartera agrícola como PRESTANIC y FIDESA,
equilibren esta clientela más costosa y supuestamente más riesgosa, con una clientela urbana de bajo
riesgo o con usuarios rurales que no son agricultores, pero que dependen de la agricultura, como por
ejemplo asalariados de clase media y baja.
53
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
En algunas IMFs, la rentabilidad o sostenibilidad prevalece sobre aspectos sociales y de profundidad. Las
IMFs no gubernamentales con mayor vocación social, en muchos casos definitivamente no podrán ofrecer
ciertos servicios de alto riesgo como la inversión en diversificación agrícola o de alto costo (como el
ahorro juvenil entre los estratos sociales más bajos o el crédito, que debe ir acompañado de mucha
capacitación, para mujeres de bajo nivel educativo) sin recibir algún tipo de subsidio que sea por lo menos
temporal.
En estos casos, sin embargo, es importante establecer que en todo caso ha de ser tarea de la IMF que
realmente esta prestando un servicio que tiene plusvalía social; y que no existen otras IMFs que pueden
prestar el servicio en forma mas eficiente.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
8.
54
Coordinación en materia de microfinanzas
Desde el momento en que el tema de microfinanzas llegó a ser un área de interés compartido por la
cooperación internacional, el sector de instituciones intermediarias ha recibido el apoyo de numerosas
agencias de desarrollo, en muchos casos, con enfoque y metodología muy distintos13. El interés de los
donantes para coordinar sus políticas es mucho más reciente. El propósito de la coordinación es el de
adecuar las intervenciones y formular lineamientos que sirvan para el desarrollo y la competitividad del
sector de microfinanzas en su conjunto. Por tanto, su objetivo va más allá del simple intercambio de
informaciones de utilidad para cada una de las agencias.
La coordinación inter-institucional representa un área relativamente nueva, por lo cual la sistematización
de las experiencias no es exhaustiva hasta la fecha. La evaluación de experiencias es a veces un asunto
delicado para los analistas del sector, ya que como regla general, los organismos de cooperación prefieren
no exponerse a una evaluación externa en la misma forma como se les exige a las instituciones
microfinancieras. Además, los mismos analistas tienden a observar una mayor cautela cuando analizan los
factores que obstaculizan el acercamiento de donantes individuales, por temor de que tal análisis no sea
del agrado de las agencias contratantes. No obstante, se está tomando conciencia, en creciente medida, de
que la coordinación tendrá una influencia positiva en el desarrollo del sector, y que para ello se requiere a
veces la introspección de políticas.
En esta sección se analiza el marco general dentro del cual se coordinan las políticas de los donantes,
desde un nivel incipiente hasta uno consolidado y avanzado. Se analiza también el marco de la
coordinación en el caso de Nicaragua y su aplicación en diferentes niveles de formulación de políticas. Se
explica por si mismo que un cambio en el enfoque de políticas incidirá en la estrategia de transferencia de
fondos, como también en el acompañamiento de las instituciones, temas que concluyen el informe.
8.1. Modelos de coordinación
La coordinación se puede desarrollar globalmente según las dimensiones de amplitud y grado de
formalización entre las agencias. Estas pueden aglutinarse alrededor de un proyecto o programa
individual, o pueden buscar la amplitud del sector de microfinanzas en forma parcial o integral. En la otra
dimensión, los donantes pueden desarrollar su coordinación de manera incidental y/o informal. También
pueden buscar la coordinación sobre una base más sistemática, formalizada y orientada a las políticas de
largo y mediano plazo. Esta requiere obviamente, un esfuerzo con mayor compromiso en el nivel personal
e institucional.
Una tercera dimensión es el método y la coordinación, y su forma deontológica. Por un lado, pueden
concebirse mecanismos que se limitan a la estricta coordinación entre agencias “a puerta cerrada”, con el
fin de buscar la uniformidad de lineamientos ante interlocutores externos. Por otro lado, existen
mecanismos de coordinación que incluyen otros actores del sector, en particular, las instancias del Estado
y los representantes de las mismas instituciones microfinancieras. A la par existen modelos segmentados,
donde la coordinación entre donantes se realiza en una plataforma, y el intercambio con actores del
Estado y del sector en otra. Esta forma se discute más adelante en el caso del país de referencia.
A continuación se presenta una tipología que se limita, por el momento, a la Coordinación entre Donantes
dentro del País (CDDP), donde se distinguen cuatro modelos14. Estos modelos suponen la presencia física
13
Sección basada parcialmente en los argumentos del informe para PROMIFIN/COSUDE, “La Maduración de las
Microfinanzas en Nicaragua” (Marzo 2002). En esta sección es nueva la aplicación de los enfoques en los lineamientos de
agencias individuales (coordinación estratégica), al seno del Grupo CIPYME (coordinación sustantiva) y en el nivel
nacional (coordinación sectorial informal) respectivamente.
14
Esta tipología se basa en gran parte en Wright,2001, CGAP Focus Note 19).
55
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
de la agencia en el propio país, o al menos en la región, para poder realizar sus aportes en el proceso. Esto
es más factible para las agencias de la cooperación oficial (un Estado) que para agencias co-financiadoras,
que suelen financiar instituciones y proyectos con una modalidad de financiamiento y seguimiento a larga
distancia. Sin embargo, su participación incidental en la coordinación puede enriquecer el proceso, sobre
todo en las dos primeras modalidades.
Coordinación entre agencias: Esta coordinación se aplica en el nivel de donantes que apoyan o auspician
un programa específico. Ello supone un acuerdo entre agencias donantes sobre el carácter y el volumen de
la asistencia que brinda cada una, así como en las condiciones y el plan operativo. En algunos casos, se
establece un consorcio de donantes o un comité directivo, en el que puede participar una entidad estatal.
Entre más amplio sea el proyecto, mayor envergadura tendrá la coordinación entre los donantes.
En Centroamérica no hay muchos ejemplos de este tipo de coordinación con un consorcio de donantes,
aunque existen casos en donde organismos multilaterales auspician proyectos en el sector de
microfinanzas (El Salvador), con un organismo en calidad de prestamista y otro como donante de una
parte de la asistencia técnica.
Coordinación sectorial informal: En esta modalidad las agencias donantes inician el apoyo coordinado al
sector, a través de reuniones informales entre ellas para compartir contactos sobre actividades recientes, y
estrategias individuales en contactos con instancias del Estado e instituciones intermediarias. Por lo
general, se cuenta con una disposición variable de cada donante para participar en reuniones. Las agencias
siguen persiguiendo iniciativas de manera individual, sin tomar en cuenta necesariamente, las inquietudes
de otros participantes.
Un factor determinante para la incidencia recíproca en las políticas de donantes, es su grado de
descentralización de sus respectivas “casas matrices”, de su gobierno central. En la década de los noventa,
algunos donantes iniciaron un proceso de descentralización de su aparato hacia las regiones y los países
con concentración de recursos de la cooperación técnica. Otros siguieron recientemente o mantienen el
nivel de toma de decisiones en la capital del país donante. Mientras más centralizada sea la agencia de
cooperación, es más probable que se mantenga un estilo individual en la programación de proyectos. Por
otra parte, el proceso mismo de descentralización puede implicar que, durante un lapso considerable, un
donante se “desconecte” de otras agencias con las que se pretende coordinar en la CDPP.
Coordinación sectorial sustantiva: Esta modalidad tiene bastante más peso que las dos anteriores, en vista
de que no solo se mantiene un esquema de reuniones más regular, sino que se hace también un esfuerzo
para actualizar el conocimiento en forma continua, tanto de la evolución como de las metodologías del
sector, entre los profesionales representantes de las agencias. Se cuenta además con mayor grado de
armonización en los programas ejecutados en el sector, se evita la competencia y se busca la adopción de
mejores prácticas y el análisis de prácticas “heterodoxas” (Wright, 2001). Con esto se refiere a la
conformidad con el mercado de las políticas financieras de los programas y la eliminación gradual de los
subsidios otorgados a los costos operativos de las intermediarias. Los donantes del tipo heterodoxo suelen
aceptar la aplicación de tasas de interés reales negativas, y siguen apoyando el aparato de intermediarias
también en el caso de que no haya perspectiva de lograr la sostenibilidad, ni financiera ni institucional.
Otro requisito para entrar en la fase de la coordinación sectorial, es la disposición de los donantes a
compartir en este nivel las lecciones del pasado, positivas y negativas de sus estrategias de intervención.
Son pocas las agencias dispuestas a analizar ambos lados de su medalla de cooperación, lo cual
comprende su interés de poner la “mejor cara” frente a sus interlocutores en la coordinación. En este
sentido, la coordinación se compara con el proceso entre instituciones intermediarias de formar entidades
de segundo grado, donde los partícipes también prefieren no mostrar un “trapo sucio” a otros socios
institucionales. Aunque la coordinación entre donantes no es similar a la formación de una entidad de
segundo grado, el proceso gana en profundidad y lealtad recíproca cuando los partícipes se atrevan a
volverse más vulnerables al mostrar algo más que solo los éxitos de su intervención.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
56
Coordinación sectorial estratégica: En esta modalidad se cristalizan los elementos para un enfoque
concertado del sector, donde los donantes se ponen de acuerdo sobre los elementos relevantes para el
desarrollo del sector. En este nivel se logra una posición común ante los representantes (del conjunto) de
las instituciones microfinancieras y el Gobierno del país receptor. La coordinación estratégica es más
comprometedora que las dos anteriores, en los siguientes respectos:
•
•
•
Se establecen e implementan acuerdos entre las agencias para no ejecutar programas en las mismas
áreas geográficas o con instituciones bajo parámetros financieros divergentes;
Se constituyen mecanismos ante las instituciones y el Gobierno para plantear lineamientos e
inquietudes en común, con respecto a la liberalización del mercado financiero (p.e. desregulación
de las tasas de interés) y el marco de regulación y supervisión al sector. Para este y otros temas se
pueden conformar determinados sub-grupos, encargados de elaborar lineamientos que luego se
sancionan a nivel general; y
Se procede a la activa limitación de prácticas “heterodoxas” dentro de los programas bajo su
responsabilidad, y en general, promover la conformidad al mercado de los programas existentes.
La coordinación estratégica es la más difícil las tres modalidades, puesto que en ella se requiere un
elevado grado de habilidad para poder manejar intereses opuestos que inevitablemente se presentan en los
distintos niveles. No es sin razón que se considera que la experiencia está “salpicada de conflictos a nivel
táctico” (Wright, 2001). El éxito de esta forma de coordinación depende mucho del compromiso de
funcionarios individuales para poder operar con una combinación sana de querer estandardizar
lineamientos en un área, al tolerar la divergencia de opiniones en otra. Se destaca que la coordinación
inter-donante no es un fin en si, sino un medio para propiciar el desarrollo del sector.
En resumen, las políticas orientadas a la coordinación requieren un proceso de acercamiento entre las
agencias donantes, que por un lado descansa en la – a veces subestimada – iniciativa personal de
funcionarios individuales, y que por otro lado requiere el compromiso y la voluntad política de los
partícipes institucionales, tanto de la comunidad donante como del país en donde se lleva a cabo la
CDDP. Uno de los principales beneficios de la coordinación inter-donante es que gradualmente se
construyen mecanismos para evaluaciones mutuas de lineamientos individuales. El estilo tradicional en el
sentido “el donante siempre conoce mejor” se remplaza por un mecanismo de “rendición de cuentas”
donde se logra discriminar entre las políticas más y menos favorables para el desarrollo del sector
(Oberdorf, 1999).
8.2. La aplicación de los modelos de coordinación
Los modelos arriba descritos no son directamente aplicables de manera irreflexiva para la consolidación –
o al menos un proceso de racionalización – de las microfinanzas en Nicaragua. El reto principal en las
agencias, los órganos del Estado y las entidades representativas del sector, será el de identificar el
mecanismo más idóneo para lograr una coordinación adecuada acorde con los objetivos que se plantean
para cada nivel. En orden revertido se puede pensar en las siguientes formas de coordinación.
Coordinación estratégica: Este mecanismo puede servir para la reformulación de la política neerlandesa
en materia de microfinanzas en Nicaragua. Particularmente, con respecto a los proyectos ejecutados sea
con recursos propios de la Embajada o bien, con recursos de las agencias cofinanciadoras, se recomienda
hacer un análisis caso por caso, del costo-beneficio relacionado con cada intervención.
Según los elementos planteados en la sección 4 (Políticas de agencias) el enfoque sectorial comprende
algo más que solo la sostenibilidad de instituciones individuales. Por cierto, la viabilidad del sector de
microfinanzas descansa en la sostenibilidad de un buen número de intermediarias sostenibles. Pero ello,
no siempre se puede justificar la continuidad del apoyo a las intermediarias con recursos humanos y
financieros al referirse a una futura sostenibilidad que todavía está por vislumbrarse. Puesto de manera
57
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
más positiva, la asistencia debería de dirigirse a aquellas intermediarias con desempeño probado y
potencial de competitividad.
Segundo, de implementarse políticas o proyectos que pretenden aplicarse para la totalidad del sector, se
debería de mantener el carácter universal de la intervención. La regla debería ser que los beneficios de
una contribución sean accesibles para todos, mientras que las obligaciones deberían de ser compartidas
entre todas las instituciones beneficiarias. En la jerga económica: las externalidades de la intervención
deberían de aplicarse a todos los partícipes y no ser apropiadas para uno o varios de ellos. El ejemplo más
directo se presenta con la puesta en marcha de una central de riesgos, cuyos beneficios son mayores
cuando participan un máximo de intermediarias y por ende, la participación en costos e ingresos debería
de tomar la forma más amplia posible.
En tercer lugar, la política de transferencia de fondos puede sujetarse a un conjunto de reglas del juego,
parte de las cuales se sugieren más adelante. En su formula básica, estas reglas indican que la
transferencia en forma no condicionada, puede distorsionar el mercado financiero local y solo se debería
de proceder a ésta cuando exista una seguridad razonable del buen uso de recursos.
Recuadro 3: Acabar con las transferencias sin condiciones
La transferencia de fondos de crédito, en la fase de cierre de proyectos, se ve muchas veces dificultada
por la falta de reglas con incentivos y desincentivos, acordadas mutuamente antes de iniciar el programa.
En la vía de la coordinación estratégica, se recomienda estandarizar los lineamientos para la transferencia
de fondos. A pesar de la dificultad de uniformizar códigos de conducta, un modelo base podría
considerarse para anticipar a dilemas no deseados al final de un programa de cooperación
Transferencia condicionada: En esta modalidad, la agencia donante se compromete a soltar la propiedad
de los recursos destinados a los servicios de crédito de la intermediaria. Por su parte, la institución acepta
una serie de acciones realizadas bajo control del donante, tales como:
•
•
•
Un monitoreo financiero, periódico e intensivo. Este no se limitaría a los fondos del donante,
sino a la totalidad de los activos manejados bajo su responsabilidad.
Un desempeño financiero según criterios cuantitativos predefinidos y aceptados. En
comparación con el desempeño de instituciones similares, la intermediaria debería de mostrarse
al nivel o por encima de los índices de referencia.
Una transferencia en etapas, de los recursos de crédito. Como es más fácil guardar el dinero por
parte del donante que recuperarlo entre usuarios finales morosos, se explica por si mismo que no
se debería transferir la totalidad de los recursos, sino guardar una parte significativa hasta que
finalice el programa.
Esta modalidad trae como consecuencia, que si el desempeño no es satisfactorio, la agencia cooperante
transfiere la propiedad del fondo a una tercera institución, dentro o fuera del país receptor.
Transferencia convertible: Una alternativa a la opción anterior, es que se establezca al inicio de un
proyecto, el acuerdo de que los recursos transferidos tengan un carácter reembolsable. Desde un principio
se trata entonces de un contrato de préstamo entre el donante y la institución receptora. Por ende, el
donante tiene que cerciorarse de que la institución cuente con la capacidad de reembolso en caso de
fracasar la inyección de recursos frescos. Además, la institución receptora tendría que poner en garantía
real bienes físicos que sirvan de respaldo para poder rembolsar. Es evidente que las agencias donantes no
cuentan con capacidad para hacer que la institución haga un pago coactivo. En tal caso sería preferible
involucrar un banco privado al que se da el poder de representar a la agencia donante para asegurar la
recuperación de los recursos.
Recién al final del programa, cuando se haya demostrado que la institución intermediaria cuenta con la
capacidad requerida para administrar el fondo (según los mismos criterios de la opción A) el donante
podría considerar la posibilidad de convertir el préstamo en una donación.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
58
Continuación Recuadro 3
Esta opción es claramente más problemática, por varias razones. Primero, los donantes no suelen actuar
desde una posición de acreedor, ni culturalmente ni de manera presupuestaria (los fondos han sido
asignados a nivel del gobierno central como donación y no como préstamo). Segundo, los fondos se
transfieren con frecuencia a nivel intergubernamental, lo cual complicaría un cobro coactivo eventual.
Tercero, la transferencia se efectuaría en condiciones financieras blandas, lo cual incidiría
desfavorablemente en la competitividad del sector.
Transferencia reembolsable: La modalidad aplicada por muchas agencias cofinanciadoras – y en menor
grado por parte de donantes estatales – es la de establecer contratos de préstamo con las instituciones
microfinancieras. Esto puede hacerse en forma directa o indirecta, es decir, a través de un banco en el país
de la agencia. Los préstamos se otorgan en moneda extranjera estable, a menudo, con tasas de interés
semi-comerciales (8-10%). Desde el inicio se tiene claridad sobre el carácter reembolsable de la
transferencia, documentada y formalizada, sin perspectivas de conversión en donación. Las agencias
donantes en representación estatal, no siempre tienen el mandato de otorgar préstamos, por lo cual es
difícil generalizar esta alternativa sobre la línea de las agencias.
Las tres opciones demuestran cada una sus ventajas, y algunas desventajas. Por los obstáculos
encontrados, está en descenso el uso de fondos financieros destinados a ser transferidos al final de un
programa. Sin embargo, el caso de la cooperación neerlandesa amerita una revisión de las reglas de la
transferencia en cada uno de los programas que están por terminar.
Coordinación sustantiva: Este mecanismo de coordinación se prestaría adecuadamente para profundizar el
trabajo del Grupo CI-PYME. El resultado de este grupo es mixto: lo positivo es haber logrado una
plataforma de intercambio, reflexión y debate. El otro lado es que – como en cualquier grupo de
interlocutores – se nota el temor de entrar en una sistematización de lo que une y lo que divide los
participantes del grupo. El ejercicio de contrastarse en cuanto al enfoque de intervención es una actividad
imprescindible para poder avanzar en el debate sobre el futuro del sector y el papel más idóneo de la
comunidad cooperante. El Grupo CIPYME no debería de escapar a este auto-examen.
Es evidente que la introspección de las agencias requiere un análisis de los factores estructurales y
coyunturales en cada una, para poder captar el porqué de la posición particular de una agencia. Con tal
ejercicio se pretende llevar el intercambio más allá del nivel de los temas priorizados y las áreas de
intervención. Para ello es necesario que las agencias se vuelvan “vulnerables” en un proceso de apertura
recíproca.
Como resultado de la sistematización, el segundo paso será el de la clasificación de las prácticas
heterodoxas discutidas en sección 5 y 6, las cuales ponen en cierto riesgo el funcionamiento de los
mercados financieros en el sector urbano y rural. Sobre todo, en ciertas áreas rurales es preocupante
observar que algunas de las intermediarias más maduras del país no pueden, ni diversificar sus servicios
ni penetrar su mercado a raíz del enfoque escogido discrecionalmente por representantes de una agencia
determinada con un importante volumen de recursos.
59
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Recuadro 4: Medidas en el marco de la coordinación sustantiva.
En el caso de las IMFs de avanzada, muchas de ellas afiliadas de ASOMIF, su desarrollo institucional
induce a favorecer los factores financieros más que los sociales, a fin de facilitar una capitalización
acelerada de estas instituciones. Para estimular este proceso, se sugiere como lineamiento de estrategia
para la comunidad cooperante, el desarrollo de actividades para generar consensos moderados sobre:
•
•
•
•
•
•
•
•
Balance entre el apoyo a la eficiencia y la rentabilidad de la IMF, y el apoyo a los micro
empresarios y productores.
Tipo de metodología crediticia a promover, para lograr el objetivo de crecimiento de rentabilidad
de las IMFs entre la micro empresa urbana y el pequeño productor rural.
Promocionar entre las Agencias de Cooperación, el objetivo de desarrollar en las IMFs valores
de formalidad y rigurosidad.
Normalizar y promover modalidades de transferencia de fondos a las IMFs, que eviten
distorsiones en costo y modalidades de la oferta de fondos.·
Segregar del concepto “crédito,” los recursos parcialmente recuperables y la asistencia no
reembolsable, facilitados para capitalización del productor.
Promover que las IFs de segundo piso, desarrollen una oferta de programas globales de
financiamiento en torno a los ejes de las políticas de desarrollo económico, en lugar de
administrar colecciones de fondos con características heterogéneas y de oferta segmentada.
Comprometer en la evaluación del desempeño financiero de las IMFs, que el logro de las metas
de los indicadores sociales, adquieran la plenitud de su valor siempre que se logren mínimos
satisfactorios en los objetivos de sostenibilidad y crecimiento.
Se sugiere que las IMFs, a iniciativa propia y en consonancia con las acciones tomadas por la
comunidad cooperante, desarrollen actividades tendientes a:
− Implementar los nuevos productos financieros sugeridos en la sección anterior a fin de
reducir el riesgo sistemático y ampliar la base de ingresos de la IMF.
− Comprometerse a una reingeniería tendiente a reducir, sustancialmente, gastos de
operación sin afectar calidad y adecuación del servicio, a fin de mejorar estructuralmente el
índice de sostenibilidad.
− Desarrollar actividades conjuntas de investigación de mercados y ensayos piloto de
productos, que permitan identificar ventajas competitivas de las microfinanzas según
actividades económicas, localidades y modalidades financieras.
− La viabilidad y voluntad de concentrar los fondos de segundo piso en una sola entidad.
− La viabilidad de homogeneizar los mecanismos de análisis y evaluación de la IMF y las
condiciones que se aplican bajo varias líneas con fuentes distintas.
En el caso de las IMFs locales y de pequeña escala, especialmente las Cooperativas de ahorro y crédito,
que han logrado desarrollarse y se reconoce su excelencia, es de importancia estratégica que se prolongue
la continuidad de los fondos y actividades de los programas que dieron vida a dichos éxitos.
Coordinación sectorial informal: Este mecanismo es el más apropiado para el arranque de una mesa
redonda en materia de microfinanzas en Nicaragua. En casi todas las entrevistas realizadas por la misión
se enfatizó que la prioridad en el nivel nacional, es contar con una plataforma para el intercambio de
informaciones sobre el estado actual y futuro de las microfinanzas en el país. En una serie de eventos se
podría crear el espacio para conocer: a) las características del sector microfinanciero, b) las opciones de
regulación o de no regulación y c) los principales ejes, resultados y limitantes de la cooperación. En una
segunda fase, estos se podrían profundizar en los siguientes temas:
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
•
•
•
•
60
la necesidad de consolidar el sector sin afectar la variedad y profundidad de los servicios
ofrecidos;
el análisis de las modalidades de regulación y supervisión;
las (des)ventajas de los servicios de intermediación más allá de la oferta crediticia;
la designación de una calificadora única y generalmente aceptada en el sector.
El mecanismo de la coordinación sectorial informal se presta oportunamente para invitar un número de
instancias estatales (de diferente “plumaje”), así como un número de agencias cooperantes con un
compromiso particular en el sector y, sobre todo, los interlocutores representativos del sector de
microfinanzas. Estos encuentros contribuirán sin duda a que se conozcan y se valoren en mayor grado los
avances logrados hasta la fecha.
Recuadro 5¿Una calificadora única para las microfinanzas en Nicaragua?
Desde mediados de la década de los noventa, varias agencias de desarrollo han promocionado la creación
de una entidad calificadora para el sector de microfinanzas. Luego de esfuerzos considerables, un debate
intenso sobre el carácter público o privado de tal entidad, hasta 1999 el anuncio casi público de una
“alianza estratégica” entre actores nacionales e internacionales, la calificadora única aún no ha podido
arrancar.
Por varias razones cabe preguntarse si establecer una agencia calificadora es pertinente y viable. En
primer lugar, no existen todavía instrumentos de evaluación financiera e institucional generalmente
aceptados. En un reciente Boletín Micro Finance Best Practices, se nota que entre 190 variables, solo 25
se aplican con cierta regularidad, pese a la falta de consenso sobre cuáles si y cuáles no.
Segundo y más importante, la calificación parece considerarse en la comunidad cooperante como una
especie de certificación, que le brinda a las microfinancieras una etiqueta comparable a otras de uso en el
sector corporativo internacional. La realidad económica e institucional es más compleja: en Nicaragua
caen instituciones financieras con una, aparentemente, buena solvencia; en Centroamérica entran en
dificultades microfinancieras reguladas con trayectoria establecida; y en el mundo quiebran empresas
financieras con consecuencias imprevisibles. Un certificado de salud financiera para microfinancieras
tendría un carácter efímero.
Una tercera consideración, se vincula con el pago por los servicios. Por cierto, las agencias
internacionales de calificación (Giraffe, MicroRate, Acción) obtienen parte de sus ingresos de las mismas
microfinancieras evaluadas, pero la mitad o más de los ingresos, proviene hasta hoy día de agencias de la
cooperación internacional. Una calificación que surja de la demanda real del mercado financiero aún no
se ha dado.
Por último, el debate sobre los frutos de la calificación es a veces incómodo, a veces penoso. Se ha
pasado mucho tiempo sobre la cuestión de si la propiedad de la información financiera sobre la IMF debe
ser estatal o privada. Si es privada, la información puede caer en manos no autorizadas, con todo interés
en lucro particular. Si es estatal, las IMFs pueden objetar contra el riesgo de un control estatal con una
tendencia “Orwelliana”.
Un mecanismo de calificación, entonces, debería de ser manejado por una entidad independiente,
imparcial y de alta credibilidad por todas las partes. Empero, para tener éxito y aceptación entre las IMFs,
debe de tener cierto “peso” frente a ellas. El interés principal de las IMFs en sujetarse a estos
mecanismos sigue siendo el acceso continuado y creciente a fondos financieros de mayor volumen. Estas
IMFs ya no dependerían de donaciones y tienen capacidad para absorber cantidades adicionales de crédito
para financiar su crecimiento. Por lo tanto, la estrategia más apropiada para poder evaluar, calificar y dar
seguimiento al desempeño de las IMFs en forma consistente, es cuando la entidad evaluadora y
calificadora goza de credibilidad ante – posiblemente en vinculación con - una entidad de segundo piso
que concentre fondos de crédito a nivel nacional. Para asumir esta responsabilidad, la entidad debería de
ser autónoma, de propiedad preferiblemente mixta, de duración indefinida o permanente,
profesionalizada, y poder atender IMFs de varios tipos y estructuras legales.
61
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
8.3. Estrategias para el desarrollo de la oferta de servicios
8.3.1. Estructuración, ordenamiento y saneamiento de la oferta
Es obvio que las 275 IMFs identificadas, “especializadas” en servicios financieros, representan una
cantidad abundante para un país como Nicaragua. Anteriormente, se identificaron 80 IMFs que
manejaban una cartera de más de USD 250,000 y por este volumen podrían tener capacidad de sobrevivir
y crecer, siempre y cuando cumplan criterios de eficiencia, recuperación de cartera, y ofrezcan productos
y servicios idóneos para sus clientes. Esta cantidad todavía puede ser alta, ya que siguen existiendo
muchas IMFs ineficientes que se mantienen a nivel de subsistencia institucional, y con base en
donaciones y prerrogativas fiscales. La cantidad de oferentes de crédito, en especial, puede reducirse sin
afectar la cobertura del servicio.
Además, la cantidad de agencias identificadas indicaría que la cobertura geográfica de las IMFs va
creciendo y casi puede hablarse de una cobertura nacional; podría argumentarse, y experiencias previas lo
confirman, que para ampliar esta cobertura geográfica en regiones no cubiertas, es más viable inducir a
las IMFs ya existentes y viables para que hagan presencia en estas regiones, que establecer nuevas
organizaciones o tratar de reactivar aquellas que no han mostrado resultados en el pasado.
El punto de partida para desarrollar el sector y promover una mejor oferta, a los ojos de los clientes, ha
de ser que este pueda ofrecer, más que antes:
•
•
•
•
Una mayor gama de servicios adaptados a los clientes
Cobertura geográfica y alcance social amplios
Calidad del servicio a los ojos del cliente
Eficiencia operativa que permita reducir costos y por ende, tasas de interés activas.
Además, idealmente ha de existir una competencia entre varios oferentes, que permita al cliente comparar
y seleccionar entre oferentes que, en principio, cumplen la exigencia de ser sostenibles en términos
financieros y organizativos.
Una estructura futura que puede implementar estos objetivos podría consistir en:
•
•
•
Unas pocas (2-4) IMFs “bancarias” o sea supervisadas por la Superintendencia. Estas habrán
crecido mucho en comparación con su situación actual, ofreciendo productos de crédito, y
eventualmente otros servicios, a la microempresa urbana y semi-urbana y otros pobladores de
escasos recursos, en forma masiva y buscando establecer una red de agencias que permite una
cobertura (casi) nacional.
Otras pocas IMFs que son relativamente grandes y que ofrecen una variedad de productos
diferenciados. Estas serían ONGs y Cooperativas de Ahorro y Crédito, que pueden atender una
clientela semi–urbana y rural, buscando también cubrir una parte importante del territorio
nacional.
Otro grupo más grande de IMFs y Cooperativas de Ahorro y Crédito más pequeñas, pero
eficientes; cuya diferencia radica en un alto grado de especialización de sus productos para ciertos
sectores, y/o la identificación con la población local (resultando en la identificación por parte de
esta población con la IMF); o posiblemente una identificación social e inclusive religiosa.
Entre ellas también pueden haber algunas organizaciones especializadas en innovación de productos.
8.3.2. Fortalecimiento institucional de las IMFs
Los datos dela Sección 4 indican que la capacidad de gestión de una IMF es un factor vital para realizar
sus objetivos en forma eficiente. Para lograr la consolidación de una industria eficiente, con alcance y
diversificada, es importante que la Cooperación siga apoyando a aquellas IMFs que muestran
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
62
sostenibilidad o potencial al respecto; o tienen plusvalía para sus clientes en el sentido de que su
desaparición dejaría un vacío que no sería llenado por otras IMFs. Para poder desarrollarse conforme una
de las estrategias competitivas mencionadas, podrían recibir apoyo en las siguientes áreas organizativas:
•
•
•
•
•
•
•
Planes estratégicos y de negocios como base para desarrollar la IMF.
Mejorar y estandarizar los sistemas automatizados de procesamiento de datos en varias IMFs.
Auditorias externas realizadas por empresas especializadas en microfinanzas.
Fortalecer los mecanismos de control y auditoria interna; incluyendo o especialmente con fines de
reducir posibilidades de fraude.
Paulatinamente, con el crecimiento de cada IMF, es importante mejorar sus mecanismos de
administración de riesgos; especialmente para aquellas IMFs que captarían ahorros.
Encontrar una estructura legal y de recursos humanos que reduce los problemas de
gobernabilidad inherentes a la estructura de ONG y Cooperativa.
Un campo de atención especial en cuanto al fortalecimiento institucional ha de ser el apoyo en la
diversificación del paquete de productos.
8.3.3. Políticas de género
Actualmente operan en el país unas cuatro intermediarias no bancarias, especializadas en la oferta del
servicio crediticio, algunas equipadas con sucursales en distintas regiones. Las organizaciones tienen en
común la atención priorizada a clientes femeninos y la organización de mujeres en torno a temas
específicos para el desarrollo económico, cultural y social de su clientela. Ello se manifiesta en
actividades que acompañan al servicio crediticio, en particular los cursos y las charlas sobre los temas de
empoderamiento y autoestima de mujeres en la producción, el comercio y la economía del hogar. El
interés de las IMFs y de las agencias de cooperación en el papel activo de la mujer en la economía, ha
sido un factor de gran importancia para lograr que hoy día casi el 60% de usuarios de crédito, es de
mujeres.
Sin embargo, esta situación no justifica ninguna complacencia por parte ni de las agencias ni de las
propias IMFs especializadas en el crédito para mujeres. En primer lugar, la cobertura de crédito se limita
mayormente al sector urbano: la mujer rural hasta la fecha no parece ocupar un lugar significativo en la
cartera de las organizaciones. Segundo, sería un malentendido pensar que el servicio financiero, por si
solo, resuelve la problemática de la falta de equidad entre los sexos en la economía. Una mayor equidad
puede conducir a una mayor participación de mujeres en servicios de crédito y de ahorro, y viceversa. La
participación en servicios financieros por si sola, no es una condición ni necesaria ni suficiente para lograr
esta equidad.
Una tercera limitación de las actividades de la IMF radica, hasta la fecha, en la falta de poder ofrecer el
servicio que más se necesita para mujeres de estratos pobres: el ahorro individual y colectivo. Como el
sector financiero ha sido inestable, los costos de transacción para depositar ahorros son elevados, y
también la distancia cultural es grande, las mujeres están desprovistas de ventanillas formales, mientras
que las IMFs no reguladas, no tienen facultadas sustitutivas.
Una cuarta limitación se presenta en el nivel institucional: las IMFs que operan con temas de género,
tienen cada una acceso a agencias cooperantes que, en parte se traslapan y, en parte difieren la una de la
otra. Recientemente se inició un proceso de acercamiento incipiente entre las IMFs, pero las agencias y
programas todavía no están preparados para integrar el tema de género en una mesa interinstitucional.
Es cierto que estas cuatro limitaciones – la mujer rural, la complementariedad de servicios, el ahorro y la
coordinación – son temas que no se permiten una solución en el corto plazo. Al mismo tiempo se trata
asuntos serios que requieren la atención de los partícipes en un proceso de coordinación en el nivel de la
cooperación bilateral, en el CIPYME y más aún, en el nivel nacional. En el mejor de los casos, se lograría
63
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
el acercamiento entre IMFs con miras a la expansión conjunta de servicios financieros en el sector rural.
En el peor de los casos, se repetirían y duplicarían iniciativas de un intercambio sin compromisos reales,
con elevados costos de oportunidad.
8.3.4. Apoyo en la diversificación de productos y mercados
La diversificación de productos es un componente indispensable para implementar estrategias de
diferenciación y especialización o enfoque, la cual le permite ampliar mercados a las IMFs. Para los
donantes, obviamente son de importancia aquellos productos accesibles e interesantes para los sectores
más vulnerables de la población, o aquellos mediante los cuales las empresas pueden generar beneficios
sociales grandes, en términos de generación de empleo.
Productos de crédito y productos de colocación: En crédito, las IMFs aplican principalmente métodos de
crédito individual, grupos solidarios y bancos comunales; otorgando préstamos de corto plazo al sector
comercio. Entre los productos nuevos para los sectores económicos o usos específicos, parecen ser
prometedores los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Mejoras de vivienda y vivienda popular, en especial la vivienda productiva
Crédito para varios tipos de productos agrícolas
Crédito y otros apoyos para la inversión y diversificación rural
Crédito comunitario para infraestructura o explotación forestal sostenible
El producto “capital de riesgo”, para la inversión de recursos de mediano y largo plazo de las
IMFs, en sectores económicos con mayor necesidad de capitalización para generar escalas
productivas y mejorar la productividad.
Fondos de largo plazo para implementar el arrendamiento financiero de: 1) Equipo liviano
genérico, para la microempresa urbana o para equipar laboratorios, consultorios o despachos de
profesionales jóvenes en municipios pobres; 2) Pequeños lotes de ganado ovino y vacuno de
calidad genética para incidir directamente en la productividad pecuaria.
Financiar la inversión privada, en infraestructura pública de apoyo a la producción.
Financiar a comerciantes locales, en el acopio y liquidación de productos agrícolas y pecuarios en
las subastas establecidas.
Desarrollar instrumentos de apoyo y fondos para el financiamiento de preexportación y
corresponsalía – a ser posible – con IMFs en otras naciones centroamericanas.
La importancia del ahorro: Aun las IMFs supervisadas a la fecha, han hecho pocos intentos para captar
ahorros del sector microempresarial, dejando el campo a unas pocas Cooperativas de Ahorro y Crédito.
No obstante, la importancia reconocida del servicio, se deben expresar algunas ideas de precaución, en
cuanto a la participación de la Cooperación internacional en este campo, como las siguientes: autores del
CGAP15 concluyen que apoyar instituciones que movilizan depósitos, puede ser de alto riesgo, ya que
implica que, en forma indirecta, el donante asuma la responsabilidad de dar confianza a los pobres que
sus ahorros están seguros. Por lo tanto, la participación de donantes en la promoción de ahorros en forma
conjunta con entidades financieras (las cuales obviamente deben de estar autorizados para proporcionar
este servicio) se justifica solamente cuando son más elevados los riesgos que enfrentan los ahorrantes al
depositar su dinero con alternativas del sector informal.
En caso de que un donante disponga de la capacidad especializada para promover ahorros en forma
responsable, y esté dispuesto a asumir un compromiso de largo plazo que implica alto riesgo, se debería
15
CGAP, Developing saving services for the poor, preliminary guidelines for donors. (Draft, July 2001).
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
64
de tomar en cuenta, en la selección de posibles contrapartes para fomentar el acceso de la población más
pobre, factores como:
•
•
•
•
La estructura legal,
Solidez y experiencia como entidad financiera,
Interés en captar muchos depósitos muy pequeños; y
Otras prioridades del donante y del grupo meta, por ejemplo cobertura amplia vs profunda,
seguridad, costos, y la participación de la entidad financiera en el desarrollo de las comunidades
en donde tiene presencia.
Los criterios consensuados que se aplicarán en el análisis y la evaluación del desempeño de IMFs de
crédito, no necesariamente son iguales a los que un donante debería aplicar al analizar un IMF para
determinar su capacidad e idoneidad para captar depósitos de asociados o del publico en general.
Los instrumentos principales que puede aplicar un donante son: 1) Promoción de políticas nacionales de
estabilidad y seguridad financiera y física que fomenten el ahorro financiero. 2) Uso apropiado de
donaciones, más que todo, para apoyo técnico en la captación de ahorros, mejoras de infraestructura, y
diseño de productos diferenciados (del producto general de cuenta de ahorro y depósito monetario).
3) Préstamos a instituciones a un costo superior al de captar depósitos, en casos excepcionales.
La Cooperación, entonces, podría enfatizar más el aspecto de ahorro en sus estrategias de proyectos;
trabajando, obviamente, con entidades sólidas, autorizados para captar depósitos. Para un futuro cercano
por ejemplo, se podría pensar en apoyo a FINDESA o CONFIA, cuando estas entidades se dediquen con
mayor rigurosidad a la promoción de este servicio entre los pobres urbanos, o a las cooperativas afiliadas
a CARUNA.
Productos mixtos: Se pueden diseñar y promover combinaciones de productos, tales como el crédito o
ahorro con seguro de muerte, incendio u otros percances que dejan cargas excesivas para los clientes de
las IMFs o sus familiares. El ahorro programado es otro ejemplo: bajo esta modalidad, un cliente que
desea recibir un crédito para vivienda, antes de obtener el crédito, ahorra una cantidad mensual que es
igual o mayor a la cuota que pagará sobre su préstamo, una vez que lo haya recibido. Esta facilidad se
podría estimular mediante cooperación entre el Estado y una o varias IMFs con trayectoria comprobada.
8.3.5. Información sobre demanda y oferta de servicios financieros
El recién terminado Inventario de IMFs y los esfuerzos de ASOMIF para publicar los resultados
financieros de sus miembros, contribuye mucho a la transparencia de la oferta y el uso de crédito para el
sector de la microempresa.
Es importante que la Cooperación siga apoyando, profesionalizando, sistematizando y combinando estas
iniciativas con el fin de mantener un sistema de información actualizada. Con respecto al inventario de
oferentes, probablemente será más importante concentrar el esfuerzo en las 80 IMFs más grandes,
identificadas; actualizando las estadísticas principales que se presentan anualmente, e incorporando otros
servicios, especialmente la cartera de ahorros.
Para el análisis de desempeño financiero y de estadísticas de cartera más detallado, es importante seguir
apoyando los esfuerzos de ASOMIF y WOCCU para poder presentar datos financieros de sus asociados,
que sean estandarizados y comparables (dentro de cada grupo). Asimismo, y una vez institucionalizados
dichos esfuerzos, podría producirse documentación que resuma los resultados de IMFs, Cooperativas e
IMFs supervisadas; comparando resultados en la medida en que las estructuras y sistemas contables y de
reportes lo permitan. Semejante mecanismo ya contaría con una base de alrededor de las 40 IMFs más
grandes e importantes del país, las cuales en este momento aglutinan un 65% de los clientes de crédito y
representan un 70% de la cartera total de créditos.
65
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
En cuanto a las posibilidades de análisis de la demanda y la cobertura de servicios financieros entre las
MYPE urbana y rural, agrícola y no agrícola, la situación no es tan alentadora: apenas existen
mecanismos que permiten calcular, con un grado mínimo de exactitud, la cantidad existente de
trabajadores por cuenta propia, microempresarios y pequeños empresarios, o la población
económicamente activa en varios sectores económicos y áreas del país.
En cuanto al sector microfinanzas, entre donantes y entidades involucradas, se recomienda ejecutar, en
forma periódica, encuestas urbanas y rurales, con preferencia e inicialmente a nivel nacional, para
determinar el grado de uso de varios tipos de servicios financieros, las fuentes que los proporcionan, las
razones principales por las cuales los entrevistados usan o no el servicio, y en caso afirmativo, cómo lo
han usado. Obviamente, la cantidad de entrevistados debería de ser lo suficientemente grande, como para
poder llegar a datos desagregados confiables que permiten analizar los resultados por tamaño o
estructura legal de la empresa, sector económico, ubicación geográfica, y sexo del entrevistado, como
mínimo. La actualización de tal sistema de información sería un reto para las agencias de cooperación e
instancias del Estado, por ejemplo el INEC.
Finalmente, el análisis de la oferta y el uso de los servicios, debería de basarse, idealmente, en estadísticas
de cartera e investigaciones de usuarios que pueden distinguir entre:
•
•
•
Ubicación geográfica, urbana – rural de los usuarios
Profesión (actividad económica) del usuario
Destino (uso) de los créditos otorgados según sectores predefinidos
8.4. Estimación de necesidades de financiamiento adicional
El saldo de cartera de las microfinancieras identificadas, según datos provisionales de Hurtado ( 2002), se
ha inventariado en USD 126.5 millones. Adicional a dicho monto, se estima un potencial de crédito de
USD 183.8 millones (Cuadro 21, con base en las estimaciones del Anexo II), en la micro y pequeña
empresa, préstamos personales o de consumo y préstamos en el área rural, incluyendo actividades
adicionales a las agropecuarias. La mayor parte de esta demanda se encuentra en el área rural. Aún
considerando la disponibilidad de USD 46.6 millones para colocaciones en el sector, se estima aún
requerimientos de financiamientos que deberán ser gestionados a la medida de las necesidades.
Cuadro 21: Estimación de la demanda potencial de créditos
Sector
Mercado
Micro y Pequeña Empresa Urbana
70.9
Crédito Personal
29.0
Crédito Rural
Total de Demanda Potencial
207.9
307.8
Cartera de Micro Financieras
126.5
Potencial de mercado
181.3
Fuente: Estimación preliminar con base en estudio INEC (1998), Hurtado (2002).
Se excluyen de esta primera estimación, préstamos para vivienda y construcción de infraestructura, tema
que el BID incluirá en su nuevo programa de préstamos con Nicaragua e incorpora a microfinancieras
para su ejecución (estimado en USD 20 millones).
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
66
Para que las IMFs tengan, eventualmente, una estructura financiera y recursos que puedan cubrir una
demanda, cercana a la estimación anterior, el otorgamiento de donaciones, créditos o líneas de crédito, ha
sido el instrumento más usado por la Cooperación.
En el futuro sería conveniente argumentar cada decisión de financiamiento según criterios de la siguiente
índole: 1) La donación, como mecanismo de financiamiento de una IMF, debería de limitarse a
situaciones en donde la clientela que el donante desea servir, sea en realidad difícil de atender, por
representar gran riesgo (diversificación agrícola), altos costos u otros problemas. En estos casos, la
donación debería de ser claramente temporal, y enmarcar como complemento una estrategia institucional
o empresarial de la IMF para que el servicio proporcionado sea sostenible. El receptor debería de ser la
IMF con mayor capacidad para dar continuidad a lo que se pretende lograr con el financiamiento. 2) El
crédito será, o seguirá siendo, en el futuro cercano, la fuente más importante de recursos, para las IMFs
(supervisadas o no) que puedan manejarlo y desean crecer. Conviene que estos créditos sean otorgados y
administrados por entidades especializadas de segundo piso. 3) Se confirme la necesidad de que las IMFs
autorizadas para hacerlo, capten ahorros en volumen importante (comparado con su cartera de créditos).
8.5. Mitigación de riesgos en el sector agrícola
La problemática rural en algunas regiones, y en especial los productores más pobres de productos
tradicionales, es de gran importancia; los mecanismos mencionados de ninguna manera apoyan la
reducción del riesgo que asumen las IMFs que prestan a estos sectores.
Para que las IMFs incrementen su cartera agrícola, incurriendo en riesgos que no afecten su
sostenibilidad, se podrían considerar mecanismos tales como Fondos de Garantía para créditos, dirigidos
a préstamos para la diversificación agrícola u otros tipos de inversión empresarial: a) Fondos de Garantía
para Carteras de Crédito rural o agrícola; b) Mecanismos de seguro contra percances o fluctuaciones
exageradas en los precios de productos agrícolas; c) Mecanismos que apoyen la estabilización de los
precios de productos agrícolas; d) El empleo de asistencia técnica externa; e) La elaboración y
adquisición de predicciones agrícolas por región del país.
Algunos de estos mecanismos ya están bajo consideración o preparación en agencias como AID y DFID.
Algunos no tienen relación directa con el ámbito de las microfinanzas si no encajan con políticas
sectoriales para el desarrollo rural o la microempresa.
8.6. Políticas conducentes a una administración eficiente de fondos
Del análisis expuesto sobre los diferentes vehículos de financiación, se observa que tal diversidad no
contribuye a un crecimiento ordenado del sector, por lo cual se sintetizan algunas recomendaciones de
políticas para promover una buena administración de los fondos. En este sentido, las propuestas aquí
planteadas siguen el esquema de la tipología de la oferta de servicios financieros.
8.6.1. La oferta de servicios financieros de primer piso
Para contribuir al ordenamiento de la oferta de servicios microfinancieros, los instrumentos de políticas
pueden permitir la salida de experiencias fallidas con IMFs, y el fortalecimiento de las exitosas; se
recomienda trabajar sobre consensos en torno a:
• Promocionar la aplicación de criterios técnicos que permitan el balance de los indicadores de
sostenibilidad y de cobertura de los grupos meta, en la selección de IMFs, sin que uno de los
criterios subordine al otro.
• Adoptar una actitud de inversionista, desde el punto de vista del riesgo en la colocación de los
fondos, a fin de promover la autosostenibilidad de las IMFs.
• Proporcionar fondos de capitalización, de desarrollo institucional, líneas de crédito para las IMFs
que puedan llegar a los clientes de la MYPE y pequeños productores.
67
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
•
•
•
•
•
Promover la aplicación de tasas de interés reales y positivas de mercado.
Fomentar estructuras jurídicas y organizacionales que conduzcan a la transparencia, actitudes
empresariales, y sostenibilidad, tomando en cuenta la misión de la IMF.
Estimular a un número de IMFs sólidas que permitan la atención de requerimientos de los clientes
de la MYPE y especialmente, la pequeña producción rural, buscando un efecto catalizador.
Promover que los apoyos directos a productores, sean estos en forma de donación o como
créditos fuertemente subsidiados, no sean administrados por las IMFs sino mediante sistemas de
administración distintos e independientes.
Promover el desarrollo de normas para la industria de microfinanzas, con el fin de estandarizar la
competencia y permitirles su enfoque en las áreas de: 1) Normas de identidad de productos
financieros; 2) Sistemas de monitoreo y evaluación del desempeño de la IMF; 3) Sistemas de
medición de impacto.
8.6.2. La oferta de servicios financieros de segundo piso
Las instituciones de segundo piso y los fondos en fideicomiso, podrían jugar un papel importante en el
período que dure el proceso de consolidación del sector de las microfinanzas y contribuir a su
ordenamiento, mediante la aplicación de los siguientes principios:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
La definición de estándares de desempeño financiero y prácticas mínimas, de las IMFs, como
criterios de elegibilidad para acceder a los servicios.
Definición de estándares de alcance y profundidad de clientes que pueden influir en la asignación
y condiciones de los financiamientos que se otorgan.
Aplicación de tasas de interés consistentes, por parte de entidades de segundo piso, nacionales e
internacionales, y las cuales no desincentivan la promoción del ahorro interno nacional, y
garanticen un trato uniforme con respecto a las IMFs.
Estímulo al intercambio de experiencias y lecciones aprendidas entre las IMFs.
Contribución al diseño de instrumentos de financiación, para adecuar las condiciones de los
recursos financieros a las demandas del mercado de las IMFs.
Promover que se incorpore en la futura ley de microfinanzas, una reforma a la ley creadora de la
FNI, para que las IMFs puedan ser sujeto de crédito directo de la FNI, para administrar fondos
para préstamos a largo plazo.
Promover que las IFs de segundo piso, desarrollen una oferta de programas estructurados en torno
a las políticas de desarrollo económico, en lugar de administrar una variedad de fondos con
características heterogéneas.
Constituir un fondo que complemente los recursos de las IMFs para su fortalecimiento
institucional, administrado por la institución de segundo piso.
Proveer fondos, mediante la aplicación de los diferentes instrumentos de financiación: fondos
iniciales, capitalización, líneas de crédito, arrendamiento financiero, fondos de garantía, para que
las IMFs puedan recaudar fondos en la bolsa de valores de Nicaragua, “capital de riesgo”, a ser
administrado por las intermediarias de segundo piso y otorgado por las IMFs a sus clientes.
La variedad de instituciones y fondos en fideicomiso con objetivos, criterios y políticas distintas, que se
tornan en resultados financieros variables, no conduce a un ambiente consistente y equitativo para las
IMFs que desean aplicar a los fondos disponibles; y no ha promovido una relación de largo plazo entre las
entidades de segundo piso y las IMFs minoristas, condición importante para la sostenibilidad de los
fondos.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
68
Por lo tanto se recomienda con cierta cautela, promover consensos en cuanto a la deseabilidad de que la
comunidad cooperante sea un catalizador en el fomento y establecimiento de una institución de segundo
piso que, eventualmente incorpore los fondos disponibles en las instituciones y fideicomisos existentes,
dirigidos a la microempresa y productividad rural. Esto en la medida en que lo permiten las leyes,
contratos y convenios existentes.
Esta institución de segundo piso debería de cumplir las siguientes condiciones:
a) Tener como objetivo el fomento de las microfinanzas y finanzas rurales, antes que el servicio de
cualquier sector económico específico.
b) Estar supervisada por la superintendencia de bancos.
c) Tener una estructura empresarial y capital mixto, con una estructura abierta, con posibilidad de
incrementar capital y aceptar a nuevos inversionistas (inter)nacionales.
d) En esta estructura la propiedad de las acciones se reflejará en la composición de la Junta
Directiva.
e) Tener autoridades cuya composición refleje la propiedad del capital y el valor de las acciones.
f) Con independencia política, pero con objetivos sociales, y criterios empresariales que tomen en
cuenta los que tienen los planificadores del desarrollo económico.
g) Estar autorizado para realizar operaciones con varios tipos de intermediarios financieros, bajo
criterios estrictos de desempeño, y aplicar varios mecanismos de financiamiento y condiciones
que pueden reflejar objetivos sociales consensuados entre sus autoridades.
En efecto, algunos donantes y proyectos de desarrollo del sector microempresarial han considerado la
opción de invertir en una entidad de segundo piso para la transferencia de sus fondos: En lugar de donar
un fondo de crédito a la IMF o a los beneficiarios, preferirían usar el fondo como una inversión de riesgo
en una entidad de segundo piso, y conseguir así, acciones a nombre de la IMF o de dichos beneficiarios.
Ninguna de las entidades que operan hoy como segundo piso y manejan un volumen importante de
fondos, cumple los criterios mencionados. Las alternativas serian entonces, la transformación de una
entidad o fondo ya existente, o la creación de una nueva. Dada la dificultad de establecer nuevas
organizaciones con fuerte exposición a la coyuntura económica y política actual, puede ser más realista
buscar la conversión o transformación de una entidad existente, mediante una selección minuciosa y una
definición consensuada del mecanismo apropiado de transformación, y promover la transferencia eventual
de los recursos disponibles a esta entidad.
Obviamente, tal iniciativa debe de contar con el interés y la capacidad de los dueños actuales de los
recursos en las instituciones, fondos y fideicomisos, con la perspectiva legal de transferir parte de estos
fondos, a un mediano plazo y de preferencia en efectivo, en forma eficaz, y con una perspectiva real de
poder atraer fondos frescos del Gobierno, de donantes y de proyectos existentes. Esto requiere un
consenso que puede surgir de una coordinación estratégica entre donantes y autoridades nacionales en el
legislativo y ejecutivo.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Anexo I: Bibliografía selecta
ASOMIF. Boletín No.1 (2001); y No.2 ( 2002).
Blijdenstein, J. y P Rosales. (2001). Propuesta para un sistema de monitoreo. PROMIFIN-COSUDE,
FACETA Central.
Christen, R.P. y R. Rosenberg. (2000). The Rush to Regulate: Legal Frameworks for Microfinance. USA.
CGAP. Occasional Paper: No. 4.
Farrington, T. (1999). Efficiency in Micro Finance Institutions, CGAP - MBB
González-Vega, C. (2002). Estrategia para la profundización de los mercados financieros rurales en los
países Andinos y del Caribe. Washington D.C. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento
Regional de Operaciones 3. División de Finanzas e Infraestructura Básica.
Campion, A. y V. White. (1999). Institutional Metamorphosis: Transformation of Microfinance NGO´s
into Regulated Financial Institutions. The Microfinance Network, Occasional Paper No. 4
Encuesta Nacional sobre Medición del Nivel de Vida
Hannig, A. y E. Katimbo-Mugwanya. (Eds.) (2000). How to regulate and supervise microfinance? Key
issues in an international perspective. Kampala, Uganda. FSD-Financial Systems Development
Series Nº 1.
PROMIFIN–COSUDE. (2002). Inventario nacional de microfinancieras. Informe Preliminar. Nicaragua.
INEC. (1998). La estructura de las empresas en Nicaragua. Análisis del censo económico urbano
nacional. Resumen ejecutivo. Nicaragua.
INEC. (1997). Población.
Nicaragua.
Municipios. Vol 4.
VII Censo de población y III de vivienda, 1995.
INEC. (2002). III Censo Nacional Agropecuario. Nicaragua.
Nitlapán. (2002). Demanda de Servicios Financieros en 6 Zonas de Nicaragua. PROMIFIN–COSUDE.
Nicaragua.
Nitlapan–PROMIFIN. (2002). Estudios de Mercado de Servicios Financieros en seis regiones.
Nusselder, H. y A. Sanders. (2002). La Maduración de las Microfinanzas en Nicaragua. CDR-ULA,
Estudio para PROMIFIN-COSUDE.
Rosales, P et. al. (2002). Estudio de mercados financieros en zonas seleccionadas de Rivas y Carazo.
INPYME/PNUD/PROSESUR. Nicaragua.
Trejos, J. (2001). La microempresa en la década de los noventa. Costa Rica. OIT.
Helms, B. (1997). Anatomía de una operación de micro financiamiento: El nuevo enfoque para invertir
en las instituciones de micro financiamiento. CGAP.
Rutherford, M. (2000). The poor and their money, Oxford University Press.
Sánchez, S. (2000). Financial markets in Nicaragua. Washington DC. Banco Mundial.
Women’s World Banking.(1995). Los vínculos que faltan: Sistemas que funcionan para la mayoría.
Wright, G. A. N. (2001). Principles and practice: Myths of regulation and supervision. USA.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
Anexo II: Cuadros de estimación de la demanda potencial
La estimación de la demanda potencial de créditos, emplea los criterios de:
•
•
•
Demanda es lo que el consumidor quiere y puede pagar.
En cuanto al préstamo promedio potencial, asumimos que este es mayor que el promedio actual,
por cuanto existe un potencial de aumentar el monto del préstamo en virtud de un mayor
conocimiento del cliente y el control que pueda desarrollarse sobre los factores de riesgo.
Se excluyen de estas estimaciones, la demanda potencial de crédito para vivienda y crédito al
sector privado para construcción de infraestructura pública de apoyo a la producción, son temas
que el BID está considerando para su inclusión en un nuevo programa de desarrollo. Se excluyen
además, otros sectores económicos como la pesca, que obtienen la financiación de su capital de
trabajo y en ocasiones, la de activos, por parte de sus acopiadores o compradores.
Se hacen estimaciones de la demanda de crédito para la mediana y pequeña empresa (1 a 5 empleados),
que son básicamente urbanas. Los datos para la estimación provienen de la investigación de la OIT
(Trejos, 2001).
Cuadro 22:. Mercado potencial del crédito en la MYPE (Millones de Dólares)
Sectores
Activos
USD
Préstamo Empresarios Cobertura Demanda
USD
Cantidad
Micro y Pequeña Empresa
578
459
372,245
Pequeña Empresa
Moderno
Acumulación ampliada
Acumulación simple
1,123
1,677
1,564
423
786
1,174
1,095
296
4,527
1,940
647
1,940
Micronegocios
Microempresa
Autoempleo
750
1,668
662
610
1,168
463
242
169
Subsistencia
%
Millón USD
70.9
66.0%
59.4%
52.8%
2.2
1.5
0.4
0.3
238,718
49,718
189,000
46.2%
39.6%
61.5
26.8
34.7
129,000
33.0%
7.2
Nota: Se asume que se financia el 70.0 % del valor de los activos.
Trejos, J: La Microempresa en Nicaragua en la Década de los Noventa , OIT, 2001, Costa Rica
INEC, La estructura de las Empresas en Nicaragua, 1998, Nicaragua.
Se parte del monto en activos, incluidos en la encuesta de medición de nivel de vida, para emplear esta
variable como referencia del financiamiento potencial. Se supone que se podría llegar a financiar, como
máximo, hasta un 70% del valor de los activos. Si bien, este es un parámetro generoso, no es infrecuente
en microfinanzas, situaciones como esta. La cobertura, que varía desde el 66 hasta un 33% de la cantidad
de clientes potenciales, disminuye en la medida en que el ingreso del estrato disminuye (cuadro 22).
Para la estimación de la demanda potencial de préstamos personales, se parte de las mediciones mediante
encuesta, incluidas en el trabajo mencionado de la OIT. A esto se añade un múltiplo del ingreso mensual
en exceso del salario mínimo (C$ 600). A esa consideración, se agrega que pueden considerarse como
clientes potenciales quienes reciban ingresos mayores a una desviación estándar del promedio.
Coordinación para su Viabilidad en Nicaragua
Cuadro 23: Estimado del mercado potencial de préstamos personales (Millones de Dólares)
Sueldo
Medio
Sectores
Sueldo–
Demanda
Asalariados
Sal Min
Potencial
USD
USD
Cantidad
1,662,000
29.0
517,000
60,000
177,000
280,000
15.1
7.2
3.1
4.8
127
882,000
701,000
177,000
3,000
1,000
13.9
13.9
-
-
263,000
102
Crédito Personal
Trabajador Independiente
Patronos
Cuenta Propia - Negocio
Cuenta Propia
148
431
111
111
Micronegocios
Empleado/Obrero
Jornalero/Peón
Miembro Cooperativa
Otro
105
119
51
56
184
Millón USD
374
54
54
62
Familiar no remunerado
Límite de Crédito en Múltiplos de Sueldos
Fracción que puede ser clientela de crédito
2.00
16.00%
Trejos,J: La Microempresa en Nicaragua en la Década de los Noventa , OIT, 2001, Costa Rica
La estimación de la demanda potencial de créditos en el área rural, la conforman dos fuentes. En primer
lugar está la demanda de los clientes actuales. Las entrevistas realizadas por el equipo consultor y la
encuesta de demanda (Nitlapán, 2002), señalan que los actuales montos de financiamiento son
insuficientes para los clientes de las IMFs. Para incluir esta situación, se ha considerado que en la medida
en que se desarrolle una relación de mayor confianza entre cliente e intermediaria, el monto del préstamo
podría aumentar y dicho potencial se estima que sea equivalente a una desviación estándar.
La fuente de datos para los préstamos promedios, es el censo de microfinancieras, trabajo de reciente
ejecución (Hurtado, 2002). La Figura 3, presenta el histograma del monto promedio del préstamo:
Figura 3: Estimación de préstamos promedio
P ré s ta m o P ro m e d io
80
72
70
61
Cantidad de IMF
60
58
50
42
40
38
30
21
20
14
12
10
10
7
9
7
4
4
0
0
0
6
5
0
250
500
750
1000
1250
1500
1750
D ó la r e s p o r C lie n te
2000
1
3000
2
4
1
4000
1
0
5000
Nuevas Políticas sobre las Microfinanzas
El potencial de clientes sin créditos, se estima a partir de la población económicamente activa con
actividades empresariales.
Cuadro 24: Estimación del mercado potencial de préstamos en el área rural (millones de dólares)
Clientes
Sectores
Potenciales
Cobertura
Inventario de Micro financieras
Factibles
287,569
Clientes no Servidos
Empleado por cuenta propia
Patrono o empresario
1
Cooperativas
Clientes Actuales de Micro Financieras
Personas naturales
Personas jurídicas
Préstamo
189,807
179,707
9,930
170
2
20%
20%
20%
37,961
35,941
1,986
34
249,608
249,524
84
USD
3
Demanda
Millón USD
723
207.9
328
1,856
9,839
15.8
11.8
3.7
0.3
768
5,707
192.1
191.6
0.5
Fuentes:
Hurtado, María: Inventario Nacional de Micro financieras, PROMIFIN, 2001, Nicaragua
INEC: Población Municipios vol IV , 1997 y La Estructura de las Empresas en Nicaragua , 1998, Nicaragua.
Notas:
1: Estimado a partir del número de integrantes de las cooperativa, a razón de 30 integrantes por cooperativa.
2: Es el número de clientes censados, excluyendo los del Departamento de Managua.
3: El préstamo para los clientes nuevos, es el valor mediano derivado del inventario de IMF. El potencial de
los clientes actuales, se estima como el promedio más un desvio estándar.