Documento Conpes 3274 Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación AUTORIZACIÓN A LA NACIÓN PARA CONTRATAR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO EXTERNO CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR US $ 20 MILLONES PARA FINANCIAR EL PROGRAMA DE APOYO AL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL – SINA II Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT Ministerio de Hacienda y Crédito Público DNP: DDUPA - SC Versión aprobada Bogotá, D.C., 1 de marzo de 2004 INTRODUCCIÓN Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, la autorización a la Nación para contratar un empréstito externo con la Banca Multilateral por US$ 20 millones, o su equivalente en otras monedas, destinado a financiar parcialmente el Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental – SINA II. I. ANTECEDENTES El Gobierno Colombiano suscribió en 1994 operaciones de crédito con la Banca Multilateral, orientadas a la ejecución de acciones de manejo y conservación ambiental a través del Programa de Manejo de Recursos Naturales (PMRN) y del Programa Ambiental (PA). El Programa de Manejo de Recursos Naturales finalizó su ejecución el año 2001 y el Programa Ambiental en Julio de 2003. La ejecución de los Programas mencionados ha constituido una experiencia positiva para el Gobierno y la Banca Multilateral, en la aplicación de recursos orientados a revertir la tendencia de degradación de los recursos naturales y en la creación de una capacidad de gestión de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA). Desde el punto de vista ambiental, social y económico se señalan algunos impactos que conducen a valorar las acciones realizadas. En cuanto a los aspectos ambientales el Programa permitió: i) la reforestación de 70.219 hectáreas en 1.336 micro cuencas beneficiando 601 municipios; ii) capacitar 1.650 funcionarios profesionales de las entidades del SINA, 3.383 extensionistas, 2.463 líderes comunitarios y beneficiar 277.244 escolares en la formulación y promoción de proyectos escolares, y iii) asesorar permanentemente 289 Programas Ambientales Educativos –PRAES. Respecto a las acciones sociales se generaron: i) 18.102 empleos directos, 94% principalmente en mano de obra no calificada; ii) fortalecer organizaciones comunitarias iii) fomentar la creación de empresas asociativas comunitarias; e iv) impulsar el trabajo colectivo y la articulación de los distintos actores regionales entre otros. La cofinanciación del Programa Ambiental a través de recursos del crédito BID 774/OC-CO y 910/SF - CO se constituyó para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT, el sector ambiental y el SINA en un invaluable aporte a la inversión y a los avances alcanzados en la consolidación del Sistema Nacional Ambiental. El Programa logró consolidar un espacio importante de negociación entre diferentes entidades del sector para articular fuentes de financiación con vocación 1 ambiental, permitiendo la concurrencia de actores institucionales y locales alrededor de intereses comunes. A pesar de las dificultades en el proceso de planificación del presupuesto, la ejecución del programa atrajo importantes recursos para las regiones, permitiendo la puesta en marcha de procesos que dinamizaron la política nacional ambiental, en pro del adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. Igualmente, la inversión en el programa se constituyó en un importante activo para las comunidades que participaron como aportantes y ejecutoras, garantizando la sostenibilidad de las acciones. Los proyectos financiados a través del programa han sido una oportunidad para las corporaciones de promover y fomentar la participación comunitaria. II. JUSTIFICACION En el contexto de la estrategia de planificación y administración del medio ambiente de la política de sostenibilidad ambiental del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006, se busca adelantar acciones para fortalecer la capacidad de gestión de los diferentes actores que integran el Sistema Nacional Ambiental - SINA. En este sentido, el Programa apoyará al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como rector del SINA y a las Corporaciones Autónomas Regionales, CAR, como ejecutoras de la política ambiental, con la finalidad de impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo. Igualmente, a partir de las lecciones y aprendizajes de la implementación de este programa sectorial, la nueva operación buscará multiplicar los beneficios alcanzados durante el primer tramo de la operación del programa (SINAI) y corregir las deficiencias en su etapa de ejecución, con el propósito de potenciar el impacto de la operación de programa y la eficacia de sus acciones. Bajo este marco de acción, el Gobierno Nacional programó una nueva operación de crédito sectorial para consolidar el proceso de fortalecimiento institucional de las autoridades del SINA y contribuir con el proceso de apalancamiento de nuevos recursos para inversiones ambientales. En este sentido, para promover la continuidad de los proyectos y cumplir con los propósitos del Programa Ambiental (SINA I), los recursos de esta operación se centrarán exclusivamente en el desarrollo de proyectos prioritarios establecidos por el Viceministerio de Ambiente del MAVDT, dentro del marco de la Política Ambiental y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, teniendo en cuenta problemáticas ambientales previamente identificadas, valoradas y concertadas. 2 III. EL PROGRAMA A. Objetivo General El Programa tiene como objetivo mejorar la gestión ambiental de las entidades del SINA a través de: i) el apoyo en la formulación, implementación y seguimiento de políticas ambientales o estratégicas para la gestión ambiental y ii) la promoción de desarrollo sostenible, a partir de la ejecución de programas y proyectos de recuperación, conservación, protección, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en un contexto participativo y de concertación. B. Objetivos específicos 1) Financiar inversiones ambientales con el apoyo de entidades regionales y locales e instituciones del SINA que respondan a las prioridades reflejadas en el Plan Nacional de Desarrollo y a la política nacional ambiental. Lo anterior incluye el desarrollo de proyectos estratégicos relacionados con conservación, restauración y manejo sostenible de bosques y cuencas, producción más limpia y manejo integral de residuos. 2) Avanzar en la implementación y articulación de políticas ambientales a partir del desarrollo de instrumentos necesarios en el marco de la descentralización y procesos de participación de diferentes sectores y actores de la temática ambiental. 3) Promover el conocimiento y la difusión de la información especializada generada por las instituciones SINA para la toma de decisiones. 4) Promover y ejecutar programas de capacitación, divulgación y concientización en los niveles sectorial, territorial y local que conduzcan al mejoramiento de los procesos de planificación. C. Componentes del Programa El Programa consta de dos componentes: i) Financiamiento de Inversiones Ambientales; y ii) Fortalecimiento Institucional. 3 1. Componente de Financiamiento de Inversiones Ambientales Este componente tiene como objetivo cofinanciar proyectos ambientales prioritarios, enmarcados en la Política Nacional Ambiental; que generen beneficio regional y nacional; que sean iniciativas regionales o locales y que su impacto ambiental, social y económico justifique la financiación del Gobierno Nacional. Este componente funciona como un instrumento de apalancamiento de inversiones a través del Fondo de Inversiones Ambientales –FIA por medio del cual se financian proyectos que cumplen criterios de elegibilidad definidos en el Reglamento Operativo del Programa. Para su desarrollo se ha definido las siguientes áreas temáticas: • Conservación, restauración y manejo sostenible de bosques y cuencas: Se cofinanciarán proyectos de rehabilitación de ecosistemas estratégicos degradados, mediante el establecimiento de bosques protectores, protectores-productores, cercas vivas, sucesión natural (rastrojeras) y sistemas agroforestales, para garantizar el abastecimiento del recurso hídrico de acueductos municipales y veredales. • Producción más limpia: Se cofinanciarán proyectos pilotos y de preinversión, en el marco de la Política Nacional de Producción más Limpia, orientados a la consolidación y apoyo de la Red de Nodos Regionales que promuevan el mejoramiento de la gestión ambiental e implementación de buenas prácticas ambientales en MIPYMES orientados al ahorro y uso eficiente del agua y la energía, la reconversión a combustibles más limpios, la sustitución de materiales menos contaminantes y la consolidación de cadenas de aprovechamiento de subproductos. • Manejo integral de residuos: Se impulsarán proyectos de cooperación y asistencia técnica para: i) la planificación regional o local relacionada con el manejo integral de los residuos sólidos a Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos-PGIRS y ii) el fortalecimiento de la gestión integral de residuos urbanos, industriales, hospitalarios y peligrosos, así como para el aprovechamiento y valorización de residuos. La cofinanciación se otorgará a partir del diseño de proyectos pilotos, la consolidación y fortalecimiento de cadenas de aprovechamiento de residuos, la divulgación y capacitación del manejo integral y el diseño, la validación y aplicación de instrumentos técnicos económicos y normativos. 4 2. Componente de Fortalecimiento Institucional El objetivo de este componente es apoyar y fortalecer a las entidades del SINA para mejorar el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementación de políticas ambientales prioritarias y mejorar procesos de gestión de estas entidades. Comprende las siguientes áreas temáticas: Desarrollo del sistema de información especializado generado por las instituciones SINA que sirva de base para la toma de decisiones y para la evaluación de la gestión ambiental y apoyo a la consolidación del soporte tecnológico del MAVDT. • Implementación y articulación de políticas ambientales prioritarias y sus instrumentos, en el marco de la descentralización y la participación, relacionados con las temáticas de bosques, producción más limpia y manejo integral de residuos sólidos. • Promoción y ejecución de programas de divulgación y concientización ambiental a nivel sectorial y territorial, que conduzcan al mejoramiento de la gestión ambiental, y desarrollo de estudios conducentes a la estructuración de proyectos de inversión y preinversión tendientes a solucionar problemas ambientales de gran relevancia. • Fortalecimiento de la capacidad técnica de los funcionarios del Ministerio y el Sistema Nacional Ambiental a través de procesos de capacitación y formación. • Fortalecimiento de las autoridades indígenas y de las comunidades negras para el manejo de áreas protegidas traslapadas con resguardos y territorios colectivos de comunidades negras. • Soporte tecnológico administrativo y financiero para el programa. IV. ESQUEMA INSTITUCIONAL El Programa será ejecutado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT a través del Viceministerio de Ambiente. La máxima autoridad del programa es el Consejo de Gabinete – CG, el cual está integrado por los miembros directivos del MAVDT, y tendrá a su cargo asegurar el cumplimiento de las políticas del país en materia ambiental y los acuerdos establecidos con el BID. 5 Para la implementación y funcionamiento del programa, el MAVDT cuenta con el Grupo de Planeación Financiera – GPF, que se encarga de dirigir, orientar y adelantar todos procesos técnicos y administrativos necesarios para la ejecución de todos los programas de crédito externo. Además de velar por el cumplimiento de los acuerdos del CG, tiene la responsabilidad de: i) ser el enlace entre el gobierno nacional y la Banca Multilateral; ii) preparar los Planes Operativos Anuales- POAs; iii) apoyar en la elaboración términos de referencia, evaluación de propuestas y contrataciones; iv) presentar informes periódicos y estados financieros requeridos por el Banco; v) gestionar la consecución oportuna de los aportes locales y solicitudes de desembolso, vi) preparar los informes administrativos, técnicos y financieros requeridos por los organismos nacionales de control, el DNP, el MAVDT y el Banco y vii) realizar el seguimiento y monitoreo de la ejecución del programa. Adicionalmente, el Ministerio cuenta con el Grupo de Gestión Forestal GGF, que tiene bajo su responsabilidad la orientación, evaluación y conceptualización técnica y ambiental de las acciones que permitan el cumplimiento de los compromisos del Programa adquiridos en materia de conservación, restauración y manejo sostenible de bosque. En este sentido, el grupo prestará su apoyo en la elaboración e implementación de instrumentos y estrategias de aplicación de los coejecutores, con el fin de garantizar que los recursos demandados y asignados correspondan a las políticas nacionales y a los planes y programas regionales previamente definidos. Para la ejecución del componente Inversiones Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales y las autoridades ambientales urbanas serán coejecutores, quienes se podrán asociar entre sí, con los entes territoriales incluyendo juntas comunales, comunidades de base organizadas, resguardos indígenas y comunidades afrodescendientes, así como también con otras entidades públicas y privadas con competencias ambientales, tales como ministerios, universidades y ONG. De otra parte, la ejecución del componente de Fortalecimiento Institucional del SINA será responsabilidad del Viceministerio de Ambiente y contará con el apoyo del IDEAM, como organismo coejecutor mediante un convenio suscrito con el MAVDT, a través del cual se mejorará el Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC). V. ESQUEMA DE EJECUCIÓN El ciclo operativo se inicia con la presentación de los proyectos por parte de las entidades coejecutoras al Viceministerio de Ambiente y al Grupo de Planeación Financiera del MAVDT. Estas dos 6 instancias paralelamente revisan las propuestas desde el punto de vista del cumplimiento de elegibilidad de acuerdo con los parámetros estipulados en el Reglamento Operativo del Programa. Aquellos proyectos elegibles son analizados por la Dirección Técnica del Viceministerio de Ambiente que emiten el correspondiente concepto de viabilidad técnica. Los proyectos viables se presentarán a consideración del Comité de Inversiones Ambientales para la aprobación de su financiación. El Comité de Inversiones lo preside el Viceministro de Ambiente y estará conformado por representantes del Gobierno Central, las CARs, Institutos de Investigación y Sociedad Civil. Los criterios de elegibilidad de los proyectos ambientales incluyen aquellos de preinversión y/o inversión enmarcados dentro de las políticas ambientales que tiendan a la conservación, recuperación, protección, conocimiento y uso de recursos naturales y al mejoramiento del medio ambiente; así como de sostenibilidad y de generación de beneficios reales cuantificables. Además de los criterios de elegibilidad cada proyecto se someterá a una evaluación técnica, económica y social. La focalización de los proyectos se definirá con base en el marco geográfico de acción y los planes operativos de las CARs y las autoridades ambientales urbanas, como los coejecutores de los proyectos ambientales. Una vez aprobado el proyecto o los servicios, el MAVDT procede a firmar el respectivo contrato o convenio y a ordenar el primer desembolso de los recursos del Fondo de Inversiones Ambientales –FIA. Los desembolsos se efectúan en función de un plan de inversión, que incluye el aporte del coejecutor y contra comprobantes de gasto acreditados por el supervisor del proyecto. VI. SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Se contará con una evaluación de término medio financiada con recursos del Banco, dentro de los 180 días siguientes a la terminación del segundo año de implementación del programa, la cual determinará el grado de cumplimiento de los objetivos y metas del programa. Lo anterior permitirá realizar recomendaciones para la eficiente ejecución del Programa las cuales serán acogidas por el Ministerio. También se realizará una evaluación externa del programa en la que se analizarán los resultados de acuerdo con los indicadores establecidos en el Marco Lógico del Programa. El Banco realizará visitas de supervisión, por lo menos una vez al año, para verificar el grado de avance en la ejecución del programa y dará las recomendaciones que considere necesarias. 7 VII. IMPACTO DE LAS INVERSIONES Con el desarrollo del Programa se espera incrementar la cobertura vegetal mediante el establecimiento y mantenimiento de al menos 20.000 hectáreas, mejorar los sistemas de planificación en por lo menos 15 CAR, la capacitación de aproximadamente 150 funcionarios de las entidades del SINA por año, financiar proyectos piloto y de preinversión orientados a la consolidación y apoyo a la Red de Nodos Regionales relacionados con la promoción de la gestión ambiental e implementación de buenas prácticas ambientales en MIPYMES, financiar proyectos de cooperación y asistencia técnica regional o local para soluciones integrales de manejo de residuos sólidos y promover el fortalecimiento de la gestión integral de residuos urbanos, industriales, hospitalarios y peligrosos. VIII. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE CRÉDITO El crédito para el cual se pide autorización en este documento sigue los lineamientos definidos por el CONPES No. 3119 “Estrategia de endeudamiento con la Banca Multilateral y Bilateral” del 4 de junio de 2001, y se enmarca dentro del cupo de endeudamiento que permite la Ley 781 de Diciembre de 2002. La operación se ajusta a la programación del Gobierno Nacional con las entidades multilaterales de préstamo y cuenta con espacio presupuestal asegurado en el marco de las metas de déficit fiscal definidas en el acuerdo extendido con el Fondo Monetario Internacional. Adicionalmente, el proyecto hace parte de los programas de apoyo crediticio ofrecidos por el BID en el marco de la estrategia del Banco con el País. El costo total del programa se estima en US $ 28.6 millones distribuidos por fuente de la siguiente forma: Tabla 1, Cifras en millones de US $ Recursos del Crédito Recursos de Contrapartida Total US$ 20 (70%) US $8.6 (30%) US $28.6 8 La contrapartida local será cubierta con rentas propias de las entidades del SINA, recursos de aporte nacional y otros recursos, representados en dinero o especie de las entidades ejecutoras, coejecutoras, o de las comunidades beneficiarias de los proyectos, con el fin de garantizar principalmente los gastos no elegibles de financiar con recursos del crédito. En la tabla 2 se ilustra los costos del programa según los diferentes componentes de la operación de crédito descritos en sección anterior y las fuentes de recursos: Tabla 2. Costos del Programa de Apoyo al sistema Nacional Ambiental (US$ Miles) COSTO TOTAL Y FINANCIAMIENTO ESTIMADOS COMPONENTE / Áreas Tematicas I- COMPONENTES DEL PROGRAMA INVERSIONES AMBIENTALES Proyectos de preinversión e inversión financiados - Conservación, restauración y manejo sostenible de bosques - Manejo integral de residuos sólidos - Producción mas limpia FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Sistemas de información Politicas ambientales, estudios, capacitación, BID LOCAL TOTAL 18.996 17.796 7.354 7.112 26.350 24.908 17.796 7.112 24.908 1.200 900 242 49 1.442 949 300 193 493 384 1.218 1.602 384 1.218 1.602 19.380 8.572 27.952 420 200 0 28 420 228 20.000 8.600 28.600 divulgacion y soporte tecnológico II. ADMINISTRACION Soporte administrativo, financiero y técnico del Programa Personal profesional y especializado del MAVDT SUB TOTAL (I + II) III. AUDITORIA EXTERNA Y EVALUACION IV. RECURSOS SIN AGISNACION ESPECIFICA TOTAL(I+II+II+IV) Tabla 3. Cronograma de desembolsos US$ millones Fuente BID Contrapartida TOTAL Año 1 2.619 1.553 4.172 Año 2 6.175 2.443 8.618 Año 3 5.604 2.325 7.929 9 Año 4 5.602 2.279 7.881 TOTAL 20.000 8.600 28.600 X. RECOMENDACIONES El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Departamento Nacional de Planeación, recomiendan al CONPES: 1. Autorizar al Gobierno Nacional para contratar un crédito externo con la banca multilateral hasta por US$ 20 millones o su equivalente en otras monedas, destinados a financiar parcialmente el Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental -SINA II, descrito en el presente documento y de acuerdo a las condiciones financieras que defina la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2. Solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantar los trámites necesarios para la ejecución de la operación de crédito. 3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación: Apoyar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la formulación, seguimiento y acompañamiento del Programa. Velar por que el programa se ajuste y cumpla las metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006. 4. Solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: Destinar los recursos necesarios para la preparación de esta solicitud de crédito. Designar a los profesionales de la entidad que tendrán relación directa con el Programa. Programar, en el presupuesto los recursos de crédito y de contrapartida necesarios para la adecuada ejecución de este Programa. Acordar y firmar los términos de los convenios ínteradministrativos mediante los cuales se prestará asistencia técnica al MAVDT en la ejecución de este Programa. Promover, además de los cambios legales e institucionales existentes, los instrumentos necesarios que incentiven la restauración de áreas estratégicas a través de la revegetalización natural. 10