LA ACTUACION ADMINISTRATIVA 1.- MODALIDADES E INSTRUMENTOS FORMALES DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS Tras conocer la ORGANIZACIÓN administrativa, es necesario estudiar su ACTIVIDAD: a) ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: Actuación concreta de las Administraciones públicas, en desarrollo de sus competencias y potestades, resultante de un PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (trámites formales que la Administración debe necesariamente seguir siempre en su actividad -con reglas comunes en la LAP, TRLCSP y LGob-). Modos de actuación de las AAAPP (heterogeneidad, diversas manifestaciones): 1. Actividad normativa, reglamentaria: REGLAMENTO-disposición de carácter general. 2. Actividad jurídico-formal ordinaria: ACTO -disposición particular: art. 52.2 LAP-, expreso y presunto. 3. Actividad jurídico-formal contractual: CONTRATO DEL SECTOR PÚBLICO (LCSP). 4. Actividad material: ejecución material de actos formales, legitimada por la existencia de un acto y procedimientos previos. Cuando falta el procedimiento, VIA DE HECHO, salvo que se trate de los muy limitados supuestos de la llamada "coacción administrativa directa" (actividad de la policía de seguridad o a supuestos de emergencia, vg. catástrofes naturales). 5. Actividad ordinaria no sometida al Derecho Administrativo: contratos laborales y civiles... 1 B) Elementos REGLADOS y DISCRECIONALES en las potestades administrativas: La actuación administrativa (jurídico-formal) se concreta en un acto administrativo, de resultas de un procedimiento administrativo, y deriva del ejercicio de potestades administrativas (i) poderes exorbitantes que, ejercidos de acuerdo con el Ordenamiento jurídico, condicionan o limitan las esferas jurídicas de los sujetos; (ii) tasadas en el Ordenamiento jurídico y limitadas en su ejercicio por el principio de legalidad de la actuación administrativa (arts. 9.3, 103 y 106 CE, 3 LAP). Toda actuación administrativa debe estar justificada por una norma jurídica previa -del rango exigible en cada caso- y respetar la legalidad, estando sometida de modo estricto y proactivo a la ley y al Derecho (principio de vinculación positiva al Ordenamiento: sólo lo que éste prevé). Pero no todos los elementos para adoptar una decisión administrativa están predeterminados en las normas, ya que pueden existir elementos discrecionales (espacios para apreciaciones, estimaciones o consideraciones subjetivas del órgano administrativo competente). La discrecionalidad administrativa... 1. es la posibilidad reconocida a la Administración de optar entre varias soluciones jurídicas igualmente correctas, indiferentes para el Derecho, con arreglo a criterios de oportunidad. 2. se justifica por la legitimidad democrática de la Administración y la imposibilidad para el Ordenamiento de predisponer todas las soluciones a un problema. 3. restringe las facultades de control jurisdiccional: cabe anular una decisión administrativa cuando presente vicios de legalidad, pero sólo sustituirla por otra judicial cuando la solución venga prevista en el Ordenamiento jurídico o cuando 2 se trate del ejercicio de una mera discrecionalidad interpretativa (arts. 117 CE y 4 LOPJ). Técnicas jurisprudenciales de control de la discrecionalidad elaboradas sobre la base de la distinción de los elementos del acto administrativo y del diferente alcance de la libertad de actuación de la Administración respecto a cada uno de ellos: - verificación de los elementos reglados de la actuación administrativa, siempre presentes en la norma atributiva de la potestad: competencia del órgano, forma o procedimiento, hechos determinantes del acto y fin perseguido por la norma (el vicio de la “desviación de poder” permite a los operadores jurídicos averiguar si la potestad administrativa atribuida a la Administración para lograr un concreto fin público ha sido ejercida para conseguir ese fin y no otro: art. 63 LAP). - limitaciones “de principio”: la Administración puede actuar libremente ante la existencia de elementos discrecionales en una potestad administrativa, pero nunca contra los principios generales del Derecho (igualdad o no discriminación injustificada, proporcionalidad o prohibición de adopción de las medidas más gravosas para el ciudadano, libertad o interpretación restrictiva de las normas limitativas de los derechos cívicos). Estas técnicas de control de la discrecionalidad no se deben confundir con la interpretación que la jurisdicción contencioso-administrativa puede hacer de los conceptos jurídicos indeterminados presentes en las normas, ni con la figura de la discrecionalidad técnica. - Los conceptos jurídicos indeterminados son conceptos de valor o de experiencia introducidos en los preceptos de las normas jurídicas, que recomiendan una interpretación teleológica de la norma atributiva de la potestad administrativa. Si la norma 3 atributiva de potestad introduce un concepto indeterminado (“interés general”, “urgente jurídico necesidad”, “proposición más ventajosa”, “utilidad pública”) ello se debe a la imposible concreción del lenguaje o a la necesidad de acompasar la norma a la evolución social. En este caso, el control judicial deberá limitarse a verificar si el contenido del acto administrativo está dentro de los límites establecidos en la norma habilitante. - La discrecionalidad técnica aparece siempre que la norma apela a cuestiones relativas a las ciencias naturales o humanas, exigiendo evaluaciones técnicas –que no de oportunidad- realizadas por funcionarios expertos de la Administración, de quienes se presume objetividad, imparcialidad e independencia. En estos casos, que encubren la dificultad de la jurisdicción contencioso-administrativa para comprobar el acierto o el error de decisiones administrativas de gran complejidad técnica, la jurisprudencia ha adoptados soluciones casuísticas: el TC ha afirmado la imposibilidad de enjuiciar el fondo del asunto, salvo que se pueda demostrar la irracionalidad o la falta absoluta de fundamento de la decisión administrativa adoptada (que atentaría contra el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva). Ejemplos: - “ En todo caso se concederán los siguientes permisos con las correspondientes condiciones mínimas (...) Permiso por parto: tendrá una duración de 16 semanas ininterrumpidas. Este permiso se ampliará en 2 semanas más en el supuesto de discapacidad del hijo y, por cada hijo a partir del segundo, en los supuestos de parto múltiple” (art. 49.a EBEP). 4 -“La prohibición de contratar “haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con una Administración Pública” se apreciará directamente por los órganos de contratación, siempre que la sentencia se pronuncie sobre su alcance y duración, subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas” (art. 50.1.2º LCSP). -“Incoado el expediente de caducidad, la Administración podrá disponer la paralización inmediata de las obras" (art. 80 Ley de Costas). -"El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones" (art. 21. 3 LRBRL). - "Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables" (art. 105 LAP). -“Podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes correspondientes a los contratos (...) cuya celebración responda a una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. A tales efectos el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por el órgano de contratación, debidamente motivada” (art. 96.1 LCSP). -"El procedimiento ordinario de otorgamiento de concesiones se ajustará a los principios de publicidad y tramitación en competencia, prefiriéndose, en igualdad de condiciones, aquellos que proyecten la más racional utilización del agua y una mejor protección de su entorno" (art. 79.2 RDLeg. 1/2001, de 20 julio, Texto Refundido de la Ley de Aguas). 2.- EL CONCEPTO ACTO ADMINISTRATIVO: Delimitación positiva: Ejercicio concreto de una potestad administrativa, la aplicación concreta de la norma al administrado que se ve afectado en su esfera de derechos. Declaración formal de la Administración 5 pública cuyo contenido es un mandato, una prohibición, la imposición de un deber o el reconocimiento de un derecho. Delimitación negativa: No son actos administrativos (aunque puedan estar sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa): los reglamentos, los contratos ni las actuaciones de las Administraciones públicas sometidas al Derecho civil, mercantil o laboral. A) LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO : 1. Elemento subjetivo o SUJETO del acto administrativo (art. 53 LAP). Son los órganos competentes de las Administraciones públicas. La COMPETENCIA (es irrenunciable, art. 12 LAP), elemento esencial del acto administrativo, puede ser: material, la que tienen los órganos administrativos por razón de la materia o de las funciones concretas a desempeñar (ej. arts. 21 y 22 LRBRL, competencias del Alcalde y del Pleno), territorial, la que tienen los órganos admvos. por razón del territorio (ej. el Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas tiene competencia en el territorio autonómico, el Alcalde en el término municipal, el Ministro en toda España), o jerárquica, la que tienen los órganos admvos. por razón de su estructura jerárquica (ej. art. 11.1 LOFAGE). Matizaciones: Actos que no proceden estrictamente de un órgano administrativo, pero que se consideran sometidos al Derecho administrativo: a- cuando la Administración gestiona funciones y servicios públicos a través de personas privadas (actos administrativos impropios), art. 2.c) y d) LJ. 6 b- cuando los actos proceden de otros órganos del Estado (Tribunal Constitucional, Cortes Generales, Consejo General del Poder Judicial), "materialmente" cuando desempeñan administrativas (actos actividades materialmente administrativos), art. 1.3 LJ. El problema de los ACTOS POLÍTICOS o de Gobierno→ doble naturaleza del Gobierno, como órgano que ejerce funciones administrativas, pero también órgano constitucional que toma decisiones de naturaleza política (arts. 97 y 98 CE). [STC 196/1990, de 29 noviembre; STS 4 abril 1997 (Arz. 4513, asunto "papeles del CESID") y arts. 26.3 LGob y 2 a) LJ]: 1. ¿Cuándo el Gobierno actúa como tal y no como Administración?→ interpretación restrictiva (política exterior, relaciones Cortes, prioridad gastos). 2. Cuando el Gobierno actúa como tal, ¿está sometido a algún control? →Protección derechos fundamentales + elementos reglados (art. 2 a) LJ). 2. Elementos objetivos (art. 53.2 LAP): FIN (siempre el interés general; pero, en cada caso, el perseguido por la norma de aplicación: arts. 103 CE y 70.2 LJ), CAUSA (o presupuesto de hecho) y CONTENIDO (determinado por la norma habilitante en función del caso concreto). 3. Elemento formal o PROCEDIMIENTO (art. 55 LAP). En algunos casos se exige la MOTIVACIÓN del acto administrativo (art. 54 LAP y STS 15 de marzo de 2005: la exigencia legal de motivación no puede identificarse con la idea de que aquélla sea jurídicamente correcta en cuanto al fondo, sino que se trata de un requisito formal, que obliga a exteriorizar las razones en que se basa el órgano decisor para resolver en un sentido determinado, con la finalidad de que quienes se consideren afectados en sus intereses legítimos por la resolución administrativa puedan hacer 7 valer, frente a aquellas razones, los argumentos que entiendan insuficientes para justificar el acto). B) CLASES DE ACTOS: Variados criterios de clasificación: 1. Según el sujeto, los actos pueden ser: a) simples, cuando proceden de un solo órgano administrativo, o b) complejos, cuando proceden de varios órganos. 2. Según su contenido, los actos son: a) favorables, cuando amplían la esfera jurídica de los particulares (una subvención) y b) de gravamen, cuando la disminuyen (una sanción). También se distinguen: a) singulares, cuando afectan a uno o varios administrados determinados, y b) generales, cuando sus destinatarios son indeterminados (art. 59.5.a) LAP). 3. Según el procedimiento se distinguen: a) definitivos o resoluciones, que suponen finalización de un procedimiento, y b) actos de trámite (art. 107.1 LAP). A estos conceptos hay que añadir el de actos firmes, que son aquéllos que, por haber transcurrido los plazos legales para su impugnación, se convierten en definitivamente inimpugnables. a) actos expresos, cuando existe una declaración formal de la Administración, y b) actos presuntos, cuando la Administración no resuelve de manera expresa (silencio administrativo: arts. 42, 43, 44 LAP). a) actos que agotan la vía administrativa y, 8 b) actos que no agotan la vía administrativa (art. 109 LAP), distinción importante para determinar las posibilidades de impugnarlos en vía administrativa o jurisdiccional. 9