UNIDAD 1 El Inspector Municipal y su contexto laboral EL ROL DEL

UNIDAD 1
El Inspector Municipal y su contexto laboral
EL ROL DEL INSPECTOR MUNICIPAL
La práctica del inspector municipal se encuadra en una serie principios y normas que
regulan su accionar orientadas a garantizar el bien general.
Comenzaremos por analizar las competencias claves que definen esta práctica y que la
distinguen de otros trabajos que desempeñamos como agentes estatales, sea por su
relación directa con el ciudadano; sea por su impacto en una mejor calidad de vida del
conjunto de la población, sea por constituir una de las acciones más visibles del obrar del
Estado en la sociedad.
Como usted ya sabe se trata de una práctica compleja que no se reduce al labrado de un
acta, una práctica que requiere ser leída en función de todas estas dimensiones en que
se realiza.
Usted como sujeto trabajador necesita fortalecerse para poder enfrentar las
complicaciones que a diario se le presentan en el trabajo de todos los días. Un camino
posible, no el único, es a través de instancias de análisis y reflexión como las que le
proponemos en este curso.
Veamos en este marco cuáles son las competencias del rol del Inspector:

Representar y ejecutar las competencias por ley asignadas, para ello debe
conocer los conceptos de Estado, Nación y particularmente de Municipio.

Comprender las características e importancia de las causas contravencionales,
las cuales se inician, principalmente, a partir de su propia intervención al labrar las
actas de comprobación y que se ventilan en la Justicia Municipal de Faltas.

Tener clara la responsabilidad, alcances y límites de su función en el marco de un
Estado de derecho, a partir de su condición de autoridad pública sea al constatar
0

una eventual infracción o en
el marco del proceso contravencional
que se
desarrolle en su consecuencia .
Conocer especialmente los derechos del inspeccionado frente a una inspección.

Conocer y comprender claramente el carácter y alcance de documento público
que reviste el acta de infracción.

Desarrollar el concepto de poder de policía en general y el municipal en particular,
en tanto integran parte del engranaje propio del instituto tendiente a promover la
convivencia pública y la prosperidad general. Comprender sus alcances y sus
límites.
En este trayecto formativo iremos desarrollando gradualmente cada uno de estos puntos,
desafiando (o intentando dar respuestas) a las complejidades que nuestra sociedad nos
presenta.
LA CONSTITUCION NACIONAL EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL
Dentro del territorio nacional la Constitución es la Ley fundamental, no hay ley
alguna superior tanto en la esfera federal como en el orden provincial.
Este constituye el principio de la supremacía de la Constitución, consagrado
en el artículo 31, el cual reza :
Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten
por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la
Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no
obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones
provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del
Pacto de 11 de noviembre de 1859.
Pues bien, al leer el artículo en cita surge un interrogante necesario, Cómo se
controla dicha supremacía? Cúal es el sistema vigente en Argentina?
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En nuestro país, desde que la Corte oficialmente hizo suyos los principios
establecidos en "Marbury v. Madison" y decidió asumir el ejercicio del control de
constitucionalidad, aún cuando la Constitución no le adjudica esta tarea específicamente,
ni hay ley alguna que lo regule ( caso "Eduardo Sojo", Fallos, 32-120, 1887 ) rige el
sistema de control de
constitucionalidad difuso.
Dicho en otros términos: esta
función compete a cualquier juez de cualquier fuero o instancia, tiene lugar en principio
a petición de parte, respecto de un caso concreto y para producir efectos "interpartes";
en oposición con el sistema concentrado de los países europeos y de algunos
sistemas latinoamericanos que como sé puntualizó, el control de constitucionalidad
funciona en abstracto, con efecto " erga omnes " y derogatorio de la norma,
Ha reiterado la Corte Suprema de Justicia de la Nación que el control de la
constitucionalidad es función suprema y fundamental del Poder Judicial. Ello, por cuanto
los jueces, en los casos que se llevan a su conocimiento deben constatar si las leyes ( o
actos administrativos), guardan o no conformidad con los preceptos constitucionales y
abstenerse de aplicarlos en su caso, pues es una manera de garantizar la supremacía
del derecho de la Constitución, ante posibles abusos de los demás poderes del Estado.
No obstante, la Corte, hasta el caso
"Mill de Pereyra, Rita A y otro c/
Provincia de Corrientes" del 27/9/01, ha venido manteniendo su reticencia tradicional
en lo atinente a la declaración de inconstitucionalidad de oficio, circunscribiendo esta
posibilidad para el supuesto en que la ley habilite al juez al efecto. Los fundamentos
esgrimidos por aquélla al adoptar esa posición se centran en que actuar de oficio
vulneraría 1) la presunción e legitimidad de las leyes, 2) la división de los poderes y 3) la
defensa en juicio (C.S.J.N. fallos, 310, 1090, 311, 2088).
Parte de la doctrina ( entre ellos los doctores Germán
Bidart Campos y
Néstor Pedro Sagües ) sostiene que el magistrado no puede cerrar los ojos y aplicar la
norma
infraconstitucional violatoria de la Constitución y los
Tratados de Derechos
Humanos de igual rango, cuando las partes no han hecho el planteo en el proceso. Ello
equivale a admitir que la fuerza normativa de la Constitución debería ceder ante la
inacción de los
litigantes, cuando incumbe al juez resguardar la
Constitución ( art., 31 de la C.N. ) y
supremacía de la
que tratándose de una cuestión de derecho,
corresponde por aplicación del principio "iura novit curia" ( el juez conoce el derecho ),
declarar la inconstitucionalidad de oficio ( conf. Bidart Campos, G. " El derecho de la
Constitución y su fuerza Normativa", Ed. Ediar, pág. 423/7, y C.S.J.N. autos " Ricci
c/ Autolatina " voto en disidencia de los Dres., Boggiano y Fayt).
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Es significativo destacar que con la reforma constitucional de 1994, el art.. 43
de la C.N.
habilita a los jueces a declarar la
inconstitucionalidad de oficio en los
amparos- cuyo ámbito de acción ha sido substancialmente ampliado - al igual que la
Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires ( art., 14 ) y que
algunas
constituciones provinciales ( La Rioja, Río Negro entre otras) lo imponen como deber.
De allí que esta cuestión es actual y se encuentra abierta a la discusión, ya que como lo
señala Néstor Pedro Sagües, es un tema donde no hay una sola solución normativa ( "El
control de
constitucionalidad de oficio. Alternativas normativas
en Argentina.
Prohibición, facultad o deber ",diario E.D. 18/3/99).Cabe destacar la doctrina derivada del citado fallo de la Corte Suprema en autos
"Mill de Pereyra" ( E.D. del 28/12/01), que si bien no implica la habilitación a los jueces
de declarar de oficio la inconstitucionalidad de una ley en cualquier supuesto, si se los
autoriza en situaciones muy precisas :
a) cuando la violación de la Constitución sea
de tal entidad que justifique la
abrogación de la norma en desmedro de la seguridad jurídica, ya que la declaración de
inconstitucionalidad es un acto de suma gravedad;
b) cuando la repugnancia a la Constitución sea manifiesta e indubitable, ya que en
caso de duda debe estarse por la constitucionalidad;
c)cuando la incompatibilidad sea inconciliable, o sea, cuando no exista la posibilidad
de una solución adecuada del juicio por otras razones distintas que las constitucionales
comprendidas en la causa;
d) cuando su ejercicio no suponga en modo alguno la admisión de declaraciones en
abstracto, es decir, fuera de una causa concreta, lo que determina el carácter incidental
de este tipo de declaraciones de inconstitucionalidad o sea, que se ejerce sólo cuando
es necesario remover un obstáculo que se interpone entre la decisión de la causa y la
aplicación directa a ésta de la C.N.;
e) cuando la declaración de inconstitucionalidad
no vaya más allá
de lo
estrictamente necesario para resolver el caso;
f) cuando la declaración de inconstitucionalidad
no tenga efecto derogatorio
genérico.
Como sostiene Emilio Ibarlucía ("Control de oficio de constitucionalidad. algunas
precisiones sobre su procedencia", E.D. 9/5/02) se trata de requisitos y caracteres
clásicos de nuestro sistema de control de
constitucionalidad, pero aunque la Corte
siempre ha dicho que la declaración de inconstitucionalidad es la " ultima ratio" del
orden jurídico, parecería que en el caso de hacerse de oficio, los recaudos deben
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extremarse. En especial, la inconstitucionalidad debe ser manifiesta e indubitable y no
debe quedar margen para resolver el caso que recurrir a esa declaración.
A partir de la reforma constitucional de 1994, la incorporación de los Tratados
Internacionales de los Derechos humanos ( art., 75 inciso 22 de la C.N.), hizo que
éstos pasen a integrar el bloque de
normativo
que
contiene
constitucionalidad, entendido como conjunto
disposiciones,
principios
o
valores
materialmente
constitucionales fuera del texto de la constitución documental (Bidart Campos, " El
derecho de la Constitución....", Ediar, pág. 264)) . La citada norma al establecer que
los tratados son superiores a las leyes, no hizo mas que recoger lo ya establecido por la
Corte en los autos " Ekmekdjian Miguel Ángel c/ Sofovich, Gerardo" del 7-7-92. Cabe
agregar que en lo referente a la operatividad de los Tratados, a raíz de la mención de
que estos adquieren rango constitucional " en los términos de su vigencia" en el aludido
artículo 75 inc. 22, ello debe interpretarse que se refiere a su vigencia internacional y no
a otra ( conf.
C.S.J.N. autos "Giroldi", 1995; Ramayo, R.A. " Los
tratados
internacionales y la certidumbre de su vigencia",E.D. 5/8/99).
Obligatoriedad de los fallos de la Corte.
Cabe mencionar además, que el derecho judicial o sea la jurisprudencia de la
Corte, que también integra el bloque de constitucionalidad, es de aplicación obligatoria,
en la medida en que constituya una interpretación de las normas constitucionales.
LA FORMA DE GOBIERNO
En su artículo 1º dispone que la Nación Argentina adopta para su gobierno
la forma representativa, republicana y federal.
Es representativa porque el pueblo ejerce su soberanía a través de representantes, que
son elegidos y a quienes se confiere un mandato.
Es republicana porque se basa en la igualdad de todos los hombres en una comunidad
política, que eligen mediante sufragio un gobierno que será responsable de la
administración durante un lapso determinado de tiempo.
Esta idea se complementa con la existencia de tres poderes, limitados y combinados:
ejecutivo, legislativo y judicial.
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Es decir, los principios esenciales de la República son:

La soberanía popular, donde el sufragio es el instrumento

La responsabilidad de los funcionarios ante el pueblo

La publicidad de los actos de gobierno

La renovación periódica de las autoridades

La igualdad ante la ley

La separación de poderes gubernativos
Es federal porque implica la coexistencia armónica y coordinada dentro del mismo
territorio de dos órdenes de gobierno diferentes: el gobierno federal y los provinciales.
Estos conservan todo el poder no delegado al gobierno central, se dan sus propias
instituciones locales y se rigen por ellas, eligen a sus gobernadores, sus legisladores y
demás funcionarios de la provincia sin intervención del gobierno central.
A pesar de ello se ha ido produciendo una creciente centralización robusteciendo el poder
central en desmedro de las autonomías provinciales, que tiene como causa principal la
crisis económico financiera de las provincias.
LA NACION Y EL ESTADO
Nación es la comunidad determinada objetivamente por nacimiento o
asimilación y subjetivamente por vínculos tales como el lenguaje, la religión, los usos y
costumbres, los hábitos de vida con sentido de pertenencia y la conciencia de poseer un
origen y un destino común.
Ahora bien, en todas las sociedades la convivencia pacífica por sobre los
intereses y voluntades particulares se logra gracias a la organización de un poder político
en determinado territorio y población, constituyendo un Estado.
Es decir que el concepto de Estado se conforma con tres elementos:

Territorio, es el elemento físico o geográfico del Estado político.

Poder, capacidad de regular el funcionamiento de las instituciones y el
cumplimiento de las leyes.

Nación
Vale aclarar que lo que legitima el poder del Estado es el derecho, el orden
jurídico.
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REGIMEN PROVINCIAL Y MUNICIPAL EL ORIGEN DE LOS MUNICIPIOS
Las provincias argentinas son autónomas, vale decir que se han reservado
el derecho de darse sus propias instituciones locales y de regirse por ellas, según se
dispone en la Constitución Nacional en el artículo 123 que autoriza a las provincias a
dictar su propia constitución conforme a lo dispuesto en el artículo 5 asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero.
Asimismo el mentado artículo 5, dispone que cada provincia dictará para sí
una constitución bajo el sistema representativo y republicano de acuerdo a los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional y que asegure su administración de
justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno
Federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus funciones.
En lo que a facultades de los municipios se refiere (y a diferencia de las que
corresponden a la Nación y a las Provincias), no han sido mencionadas por la
Constitución Nacional, la que como vemos tan sólo se refiere al régimen municipal al
imponer en su artículo 5º a las provincias que aseguren aquel.-
Consecuente con el ello el artículo 1º* de la Constitución de la Provincia
dispone que la Provincia de Buenos Aires
como parte integrante de la República
Argentina, constituida bajo la forma representativa
republicana federal, tiene el libre
ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido
delegados al Gobierno de la Nación .
El artículo 190º del mismo plexo normativo en su parte pertinente dispone que
la administración de los intereses y servicios locales en la Capital y de cada uno de los
partidos que formen la Provincia estará a cargo de una Municipalidad.
El origen del municipio se estudia clásicamente en tres tesis, atrayendo
cada una múltiples simpatizantes y despertando nutridos debates:
a) Tesis sociológica. El municipio es una formación natural anterior al Estado y no
producto de éste, debido a que el creador no puede ser posterior a la creación.
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b) Tesis jurídica. El municipio es una creación del Estado; antes que la ley declare al
municipio como tal, sólo existen congregaciones humanas asentadas en un territorio
determinado. El municipio es una entidad territorial humana y jurídica creada por la ley, ya
que antes de que la ley denomine municipio a un conglomerado social, éste no existe
como municipio, es simplemente un centro de población, es la ley que le da tal carácter y
la que le señala sus requisitos, así como su forma de ser.
c) Tesis ecléctica. El municipio es una formación natural, reconocida por el Estado. Esta
postura armoniza las dos tesis anteriores, requiriéndose para la existencia de un municipio
dos elementos esenciales, primero tienen que existir las agrupaciones vecinales y el
segundo elemento es el reconocimiento como municipio por la ley. ( Robles Martínez,
Reynaldo. El municipio, Ed. Porrúa, 4ª edición, México, 2000, p. 31)
La tesis ecléctica sobre el origen del municipio, es la que posee mayor
argumento empírico y teórico, ya que el municipio al igual que el Estado posee tres
elementos constitutivos esenciales que son: territorio, población y gobierno, no se puede
concebir un municipio sin uno de estos elementos.
La sociedad humana es el elemento con mayor preponderancia, debido a que
es la sociedad la que a través de su inteligencia construye al municipio como mecanismo
para satisfacer sus necesidades y hacer posible sus propósitos; el municipio existe por la
sociedad, con la sociedad y para beneficio de la sociedad.
LA ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL
El término administración encuentra su origen en los "vocablos latinos ad, que
significa: para, hacia, tendente a; y, ministrar, que se traduce como servir, aprovechar o
velar por el buen uso de algo". ( Quintana Roldán, Carlos F., Derecho municipal, Ed.
Porrúa, 7ª Edición, México, 2003, p. 413.)
Se entiende por administrar, lo que es necesario para servir o para aprovechar
adecuadamente algo.
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La administración pública es el conjunto de instituciones que auxilian al
titular del Poder Ejecutivo”, a efectos de que pueda dar cumplimiento a las obligaciones
que le corresponden; ejerciendo las facultades que le otorgan la Constitución y las leyes
que emanan de ella. ( E. Mainero, Carlos. La administración pública mexicana, Ed.
Tercer Milenio, México, 2000, pp. 4 y 5.)
La administración pública municipal es la actividad que realiza el Gobierno
Municipal, en la prestación de bienes y servicios públicos para satisfacer las necesidades;
garantizando los derechos de la población que se encuentra establecida en un espacio
geográfico determinado, en los términos que prevén las disposiciones jurídicas que
regulan la administración pública municipal.
Por lo dicho, deviene imperioso contar con mecanismos transparentes de
acción tendientes a consolidar e incrementar la credibilidad en las autoridades
municipales; la participación social en la planeación y ejecución de obras, así como el
desarrollo de servicios públicos, que faciliten la identificación de problemas y
cumplimiento de objetivos. ( Ayala Espino, José. Economía pública, Ed. UNAM,
México, 1997, p. 109. Acción de Reforma Administrativa: Consistente en medidas que
instrumenten un cambio administrativo para incrementar la eficiencia y eficacia de las
organizaciones, mejorar el cumplimiento de sus objetivos y programas, y propiciar una
mayor congruencia entre las acciones a desarrollar, buscando honestidad en el
desempeño de las mismas.)
EL SERVICIO PUBLICO
Es una actividad que realiza el gobierno en el ejercicio de la administración
pública, para satisfacer las necesidades de la población, compensando así el pago de
sus contribuciones como gobernados (aunque la misma no puede estar condicionada por
esta última circunstancia.) El paréntesis nos pertenece. Se erige entonces en *…una
actividad técnica, directa o indirecta, de la administración pública activa o autorizada a los
particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar la satisfacción de una
necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público".
(Serra
Rojas,
Andrés,
Citado
por:
Martínez
Morales
Rafael
I.,
Derecho
administrativo, Ed. Harla, México, 2000, p. 250.)
En pos de dicho norte los municipios instituyen fines para satisfacer las
necesidades de la comunidad municipal, garantizar una convivencia armoniosa, la paz
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social y el bien común, así se establecen como común denominador los principios
siguientes:
 Garantizar la tranquilidad, seguridad y los bienes de las personas que residan o
transiten por su territorio;
 Garantizar la moralidad, la salubridad, el orden público y la buena imagen, dentro del
municipio;
 Preservar y proteger sus limites territoriales;
 Satisfacer las necesidades colectivas de sus habitantes, mediante la adecuada
prestación de los servicios públicos municipales;
 Promover la integración familiar y social de sus habitantes;
 Preservar y fomentar los valores cívicos y culturales para acrecentar la identidad
municipal, estatal y nacional;
 Fomentar entre sus habitantes el amor a la patria, a sus símbolos y la solidaridad
nacional;
 Fortalecer los vínculos de identidad propios de la Nación Argentina y de su propio
municipio;
 Vigilar el adecuado y ordenado crecimiento urbano en el municipio;
 Estimular la participación social en el desarrollo de los planes y programas
municipales;
 Promover el desarrollo cultural, social y económico del municipio;
 Instrumentar los mecanismos para prevenir y evitar la formación de asentamientos
humanos irregulares;
 Preservar la ecología y el medio ambiente en el municipio, vigilando, protegiendo y
expandiendo áreas verdes; sujetándose a las disposiciones que para tal efecto expidan
los gobiernos federal y estatal;
 Formular, conducir y evaluar la política ambiental de su circunscripción territorial
coordinadamente con el Gobierno Nacional y Provincial
 Formular, conducir y evaluar el programa municipal de protección al ambiente en
congruencia con el programa estatal;
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 Preservar y restaurar el equilibrio ecológico de los centros de población en relación con
los objetos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, panteones,
rastros, transito y transporte público.
En otros términos, los fines del municipio antes mencionados son de vital
importancia resultando imprescindible su observancia por parte de las autoridades
municipales toda vez que su transgresión ( vgr. al no respetar la flora y fauna, omitir los
controles atinentes a la seguridad vial, la bromatología, la actividad comercial; al construir
zonas habitacionales sin una planificación democrática sustentada en el concepto de
justicia social ) , denotará una disfunción política e institucional dada por la incoherencia
resultante entre los principios rectores y la actividad que desempeñan los integrantes del
Ayuntamiento, generando consecuencias disvaliosas para el conjunto de la sociedad.Ergo, la administración pública municipal, debe trabajar dentro del
ordenamiento jurídico por la paz, la justicia y el desarrollo social mediante claras políticas
de inclusión, generando en forma continua y creciente, servicios y obras de calidad,
basados en la participación social y en una administración responsable, honesta eficaz y
eficiente, respetando la dignidad de las personas y del medio ambiente, fomentando
compromisos para fortalecer nuestra cultura.-
LA AUTONOMIA Y LA AUTARQUIA MUNICIPAL
El Municipio, es la primera organización política donde se asienta el hombre
En los últimos años, los países occidentales planificaron sistemas institucionales
que, con diferencias de matices, promovieron importantes descentralizaciones en lo
político, en lo administrativo y en lo económico-financiero, revalorizando, además, la
regionalización, tema que en estos momentos está siendo abordado por el Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires
* La legislación de Alemania es una referencia de importancia que sirvió de fuente
de derecho para otros países europeos como Italia, España, Portugal y Francia. Algo
similar ocurrió durante esta década en las nuevas constituciones de Latinoamérica. Chile,
Brasil, Colombia y Paraguay, elevaron las funciones y reconocieron autonomías a sus
gobiernos locales con alcances diversos, pero dentro de sus constituciones nacionales.*
(LOSA, NÉSTOR OSVALDO, “Elementos de derecho público provincial y municipal”, Tº
I, prólogo de Alejandro Gómez Gema, Buenos Aires, 1996, pág. 63.
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Clásicamente el tema de la naturaleza jurídica del municipio argentino ha generado
una suerte de enfrentamiento dado entre la autonomía vs la autarquía.
En el primer caso, autonomía, el municipio debe tener un cúmulo de facultades que
vienen exigidas por su propia naturaleza y que aseguran su relativa independencia de
otros niveles de decisión política.
En el segundo, autarquía, el municipio es una mera descentralización
administrativa de una instancia de poder subordinante: sus atribuciones son fijadas desde
esa realidad política superior, y se limitan a garantizar la prestación de los servicios
públicos locales no asignados a otros entes. ( Horacio Rosatti , * Tratado de Derecho
Municipal Tomo I, Segunda Edición Actualizada pag. 63 Ed Rubinzal – Culzoni )
En este sentido es dable destacar que la Constitución de 1853 incluye entre las
condiciones fijadas a las provincias para gozar de la garantía federal, la de asegurar el
régimen municipal. Ello significa que el estatuto máximo incorpora al orden
constitucional argentino la realidad municipal bajo la forma de régimen, es decir de
ordenamiento político, de gobierno local, con independencia y autonomía dentro de los
estados federados. El municipio no nace pues como un desgloce de competencia
provinciales, para fines puramente administrativos, mediante creación y delegación de la
provincias, sino como un poder político autónomo por inmediata operatividad de la
Constitución Federal. (BIDART CAMPOS, GERMÁN, “Tratado Elemental de Derecho
constitucional argentino”.)
A su vez el aporte de la Jurisprudencia en este tema ha sido magro, por la naturaleza
misma de la función judicial destinada a resolver un pleito antes que a hacer doctrina y
menos aún a emitir opinión
sobre un tema tan abstracto como el de la naturaleza
jurídica de un ente territorial, en tanto y en cuanto, la cuestión, no resulte crucial para
dilucidar algún pleito. Sintéticamente podemos citar el fallo recaído en autos
*Ferrocarriles del Sud * (1*/6/1911) oportunidad en que la Corte Suprema de Justicia
sostuvo que el Municipio era una delegación del poder provincial, circunscripta a
fines y límites administrativos.
Con el devenir, la postura fue cambiando. Así, El Doctor Julio Oyhanarte, entre otros nos
advierte del cambio de opinión de la Corte en el caso * Sanchez, José O y otros c/
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Corporación de Transporte de la ciudad de Buenos Aires ( Fallos 210: 1153 ) al
sostener que * ... la misión propia de los Municipios en orden de las instituciones
políticas es fundamental ...*
Finalmente, la propia Corte Suprema, de un modo tajante y vigente hasta nuestros dìas
abandona la postura que sostenía que los municipios eran descentralizaciones
administrativas autárquicas, en autos “RIVADEMAR, ÁNGELA D. C/ MUNICIPALIDAD DE
ROSARIO”, 21/03/89 (Ll, t. 1989 C, pág. 47) al consagrar, jurisprudencialmente, la
autonomía municipal. En efecto, En fallo histórico la Corte Suprema de Justicia de la
Nación revisó su jurisprudencia de casi 78 años. Desestimando el carácter autárquico del
régimen municipal. El fallo implica la caracterización del municipio como una
realidad concreta con “base sociológica constituida por la población de la
comuna”.
Ese reconocimiento municipalista, que está dándose paso en los países mas
desarrollados promovió la sanción de la “Carta de la Autonomía Municipal
Iberoamericana” por parte de la Organización Iberoamericana de Cooperación
Intermunicipal (O.I.C.I., con sede en Madrid) que se materializó en Caracas el 22 de
noviembre de 1992, la cual consta de un preámbulo y once artículos El segundo reza : “El
concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las
grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que,
además de constar en los Textos Fundamentales de cada país, sea reconocido como un
principio inalterable, como deber de los Gobiernos y derecho de los ciudadanos”.
Por su parte, en nuestro país, la reforma Constitucional de 1994
a través del ya
aludido artículo 123, define una intencionalidad inequívoca respecto de la inserción del
municipio argentino en la vida política del país.
De acuerdo al citado texto constitucional el alcance y contenido de la autonomía debe
referirse a distintos órdenes de los asuntos locales ellos
1) Orden Institucional: el cual supone la posibilidad por parte del municipio de dictarse
su propia carta Orgánica. Así las provincias, podrán o no categorizar a sus municipios
para que gocen de autonomía plena o semiplena. Para ello se tendrán en cuenta las
distintas infraestructuras sociológicas sobre las que se asienta el Municipio y la cantidad
de habitantes.
A su vez estas cartas podrán estar sometidas a la revisión del Poder legislativo
Provincial.
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2) Orden Político: no sólo implica la potestad de elegir sus propias autoridades, sino la
de decidir respecto de sus propias formas de gobierno local, sistemas electorales,
destitución de autoridades etc. En síntesis, el Estado Municipal tiene la facultad de
organizar su forma de gobierno, siempre de acuerdo a los postulados constitucionales y
darse sus propias instituciones.
La forma republicana de gobierno, como ya se dijera, sustenta la división tripartita de
poderes o funciones, representada por los denominados Poderes Legislativo y Judicial
Ejecutivo cada uno con atribuciones determinadas.La existencia de gobierno conlleva la efectiva vigencia del órgano judicial y, si
consideramos el régimen municipal como “gobierno municipal”, es obvio que no existe
gobierno alguno sin órgano jurisdiccional.En esa dirección el “poder de policía municipal” requiere, una herramienta ( poder ), que
lo efectivice en su espacio territorial en lo que resulte competente .En consecuencia, como gobierno, como organismo político necesario, el Municipio, debe
constituirse con esos tres poderes; caso contrario, no estaremos hablando de autonomía
sino de otra institución, ajena a los postulados constitucionales.De lo dicho se colige que
los Funcionarios que se designen con atribuciones
jurisdiccionales, deberán contar con los caracteres propios del Poder Judicial, a saber:
carácter de letrado, independencia funcional, inamovilidad, intangibilidad de sus
remuneraciones y el sistema que se utiliza para la designación.Finalmente podemos concluir que “Entre las funciones a crear y luego distribuir
territorialmente, pensamos que sería de particular utilidad la creación de una Justicia
municipal para el tratamiento de asuntos de «pequeña cuantía». De ese modo se aliviaría
la carga de la Justicia ordinaria y se le daría una solución más expedita a una
multiplicidad de cuestiones, que hoy no llegan a tribunales por problemas de medios de
los afectados, o por temor al tiempo que ello irroga”. (LOSA, NÉSTOR OSVALDO,
“Elementos de derecho público provincial y municipal”, Tº I, prólogo de Alejandro
Gómez Gema, Buenos Aires, 1996, citando al Doctor Dr. Enrique Vanossi )
3) Orden Administrativo: importa la posibilidad por parte del Municipio de la prestación
de servicios públicos y demás actos de la administración local, sin interferencia de
autoridad gubernamental alguna, en nuestro caso del gobierno provincial.
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4) Orden Económico Financiero: comprende
la libre creación, recaudación e
intervención de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus
necesidades, que no son otros que el bien común de la sociedad local.
GUILIANI FONROUGE fue sostenedor de la viabilidad indispensable de la capacidad
tributaria de los municipios y también de su autonomía. Esto es así por la sencilla razón
que el nuevo municipio no es un mero prestador de servicios. Su rol ha variado y su
accionar abarca aspectos no contemplados en otras épocas. El artículo en cita –
reformado en 1994 –, ha sido explícito en la materia: al expresar el reconocimiento de la
autonomía municipal, lo hace en forma expresa en lo económico y financiero, con lo que
se concluye que además de los sistemas de coparticipación existentes, las
municipalidades pueden tener despegue tributario legítimo y, consecuentemente,
deberán instalar dentro de su propio gobierno, mecanismos que controlen y regulen la
creación y percepción de recursos locales para su redistribución, su aplicación y sus
alteraciones, cuando correspondiere.
En esa inteligencia, nuestro Máximo Tribunal ha sostenido: “La necesaria existencia de
un orden municipal impuesto por el artículo 5 de la Constitución nacional, determina que
las leyes provinciales no solo deben imperativamente establecer los municipios, sino que
no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su
cometido (por mayoría, con disidencia de los doctores FAYT, BELLUSCIO y PETRACCH)
CSJN, 04/06/91, «MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE ROSARIO C/ PROVINCIA DE SANTA FE»”.
Habrá entonces, municipios que podrán tener un status de autonomía plena (cuando
cuenten con las atribuciones mencionadas) y habrá otros que tendrán una autonomía
semi plena o relativa (por ejemplo por carecer del orden institucional). ( Hernández
Antonio María, Derecho Municipal 2* edición Depalma Bs As 1997 pag. 414 y ss
Bidart Campos Germán J Tratado de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, Bs
As 1995 T VI, p. 52 ).-
Respecto de la relación existente entre el gobierno Provincial y los municipios autónomos
podríamos decir que desde la sanción de la Constitución de 1994, estos ya no son una
mera descentralización administrativa, sin perjuicio que a tenor de lo dispuesto por la
Constitución Nacional sigue siendo competencia de las provincias darle desarrollo a esa
autonomía con variedad de modalidades.Pues bien, cabría preguntarse si es importante o no que los municipios sean autónomos
La respuesta es afirmativa .Porqué?
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1. Porque es en los niveles
de gobierno local donde mejor se perciben las
necesidades y los problemas de sus habitantes.
2. Porque es en estos ámbitos donde más eficazmente pueden realizarse los
controles.
3. Porque las formulas centralizadoras han demostrado su incapacidad para hacer
frente a todas las necesidades del desarrollo.
4. Porque estimula y facilita la participación en la gestión de los intereses comunes.
5. Porque permite una mayor cercanía entre gobernantes y sus representados.
6. Porque sienta las bases para que la participación pública sea efectiva y no
meramente declarativa convirtiéndose en un mecanismos útil para redistribuir el poder
en la estructura del Estado. (Silvero Salgueiro Jorge * Obstáculos y Perspectivas
para la Autonomía Municipal
Asunción , 1992 pag. 37
en el Paraguay CDE Fundación Friedrich Ebert,
cit por
Losa Néstor Osvaldo en Derecho Municipal
Público Provincial y Contravencional Mendoza Argentina 1999 Ediciones Jurídicas
Cuyo pag. 102 )
Conclusión.
Como corolario de lo expuesto podríamos concluir que el gobierno
provincial ya no podrá recuperar las facultades reconocidas a los municipios, aunque en
realidad no es así. En efecto : autonomía, recursos y justicia local son los tres elementos
indispensables que deben coexistir para conformar el verdadero poder de policía
municipal, sin el cual no existe municipio como gobierno
Por ello, a pesar de lo dispuesto por la Constitución Nacional y la ratificación efectuada
por Corte Suprema de Justicia a partir del caso *Rivademar *, en nuestra Provincia, la
autonomìa municipal continúa esperando su puesta en práctica, revistiendo por ello el
carácter de ente autárquico.-
EL PODER DE POLICIA : CONCEPTO Y LIMITES
La expresión poder de policía fue utilizada por primera vez en el año 1827
por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de
Norteamérica Jhon Marshall en el caso Brown vs Mariland.-
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Existe para relativizar el carácter absoluto de los derechos individuales,
es una reserva constitucional o poder reservado a las provincias.
Pero si existe un criterio unánime en cuanto a la existencia de este poder,
obsérvase
divergencia de opiniones cuando se trata de precisar concretamente su
concepto
El análisis de las diversas definiciones lleva a comprobar la existencia de
dos sistemas al respecto. La doctrina francesa que adopta un criterio restringido.
Hariuo, representante de tal corriente la denomina como
el conjunto de servicios
organizados o de las medidas prescriptas en vista de asegurar el mantenimiento del
orden, de la seguridad y de la salubridad en el interior del país .
Por su parte la doctrina norteamericana que adopta un criterio amplio a
través de su reiterada Jurisprudencia tiene dicho que el poder de policía se extiende a
todas las grandes necesidades públicas comprendiendo las reglamentaciones dirigidas
a promover
la conveniencia pública
y la prosperidad general, así como las
reglamentaciones encaminadas a promover la salud pública , la moral o la seguridad
pública . ( Caso Bacon vs. Walker ).-
El Doctor Carlos Alfredo Botassi, entre nosotros afirma que, el poder de policía
es una potestad atribuida al Órgano Legislativo para que reglamente el ejercicio de los
derechos constitucionales de los habitantes, y encuentra que el fundamento
constitucional del poder de policía se reconoce en el artículo 14 de la Carta Magna, que
somete el ejercicio de los derechos a las leyes que los reglamentan.
Más allá de los criterios aludidos no caben dudas que el poder de policía surge como
una potestad jurídica inherente a la soberanía e inseparable de toda sociedad política
que posea un gobierno propio.
Al implicar una limitación a los derechos individuales, o dicho de otro modo,
la superioridad del interés social sobre el individual, está sujeto a límites y garantías que
todo ciudadano puede y debe exigir que se respeten. Estos límites y garantías se hallan
sistematizados en los principios de razonabilidad, intimidad y legalidad consagrados
en los arts. 28, 19 y 18 de la Constitución Nacional.
Para que exista razonabilidad en el ejercicio del poder de policía, la medida
en cuestión debe responder a un fin público, debe haber una circunstancia justificante,
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adecuación del medio elegido en relación al fin perseguido y ausencia de inequidad
manifiesta.
Los jueces evalúan estos parámetros frente al ejercicio concreto del poder de
policía, para evitar la comisión de arbitrariedades o desvíos de poder.
En tal sentido la jurisprudencia ha dicho que se ha ejercido en forma
irrazonable el poder de policía cuando en un sumario se resuelven cosas antitéticas o
contradictorias, cuando no se da fundamento del derecho que sustenta la decisión
adoptada, cuando no se tomen en cuenta los hechos acreditados en el expediente o se
cometa un inexcusable error de derecho, cuando los actos se hallen ilógicamente
motivados por razonamientos falsos o incorrectos, etc.
Puede
considerarse
que
existe
inequidad
manifiesta
y
por
ende
irrazonabilidad del accionar administrativo, cuando por ejemplo se denote un afán
persecutorio del funcionario inspector o de la autoridad mandante. Este afán persecutorio
puede ser ostensible en el caso de que haya por ejemplo una cantidad que supere el
promedio razonable de inspecciones en un período determinado o bien, cuando una
inspección cuyo cometido se desvirtúa sin justificación por decisión unilateral del propio
inspector.
El derecho a la intimidad se halla estrechamente ligado a la inviolabilidad de la
persona humana, de su correspondencia y domicilio, así como al derecho de defensa en
cuanto nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo. En este sentido, el
funcionario inspector actuante, no puede ni debe confundir el acto de inspección, con una
orden de allanamiento. Por ende resultaría ilegítimo que sin orden de un juez, revise o
inspeccione lugares cerrados o privados. En todos los casos el inspector deberá requerir
la conformidad del inspeccionado para proceder en tal forma y dejar constancia de ello en
el acta.
Por último el principio de legalidad, que puede resumirse con el conocido
paradigma de que "nadie está obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo
que ella no prohíbe". Dentro del principio de legalidad, se encuentra también el deber de
los funcionarios inspectores y de sus autoridades mandantes, de cumplir con todos los
procedimientos previos y recaudos que tornen legítimo el acto de inspección. En tal
sentido los inspeccionados tienen el derecho de exigir la debida acreditación y carácter
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del funcionario actuante en la inspección, así como la exhibición y entrega de una copia
de la orden de inspección emanada de autoridad competente.
Cuando los funcionarios actuantes, en ejercicio del poder de policía estatal, se
exceden o no cumplen con tales principios, no sólo son responsables civil y/o penalmente
de tales violaciones, sino que su accionar ilegítimo torna nulos los procedimientos
seguidos.
La invalidez será entonces la consecuencia jurídica del acto viciado, la que
deberá ser evaluada por la propia administración o por el Juez actuante a posteriori.
En conclusión, se debe saber que frente a una inspección, cualquiera sea la
naturaleza de la misma, el inspeccionado tiene entre otros los siguientes derechos:
1. Pedir la acreditación del carácter de funcionario público del inspector actuante.
2. Requerir copia de la orden de inspección emanada de autoridad competente con
indicación del motivo y finalidad de la inspección, salvo en los casos en que se
actúe de oficio
3. Retener una copia de dicha orden.
4. A que se le trate con respeto y consideración.
5. A que no se violen lugares cerrados y/o correspondencia sin su expreso
consentimiento y previo dejar constancia en el acta del requerimiento formal del
inspector.
6. Firmar en disconformidad o no firmar el acta, si alguno de los derechos
precedentes le fuera denegado en forma injustificada.
7. Requerir información a la autoridad competente sobre las causas o motivos que
determinaron la inspección y/o sobre los inspectores actuantes.
8. Formular descargos y presentar pruebas (documentos, testigos, pericias, oficios
etc) en sede administrativa.
9. Recurrir administrativamente contra la denegación injustificada de dicha prueba.
10. A que se le apliquen sanciones siguiendo los principios de gradualidad y
proporcionalidad a la eventual falta cometida.
11. Que el acto administrativo mediante el cual se le aplica una sanción sea fundado y
explique razonadamente los motivos de la decisión administrativa.
12. A recurrir a la instancia judicial aún cuando no pueda hacer efectiva la multa
impuesta.
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Podemos concluir sin temor a equivocarnos que la concepción amplia ha sido
adoptada por nuestra Constitución a pesar de no consagrarla expresamente surge
clara de su texto., ya sea en el Preámbulo al promover el bienestar general y asegurar
los beneficios de la libertad y
luego el artículo 14
al establecer el ejercicio de los
derechos conforma las leyes que reglamenten su ejercicio.
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