RESUMEN EJECUTIVO Propuesta de Pacto Eléctrico Nacional 1 Introducción La deliberación y conclusión de un Pacto Eléctrico entre todos los agentes que participan en el Consejo Económico y Social (CES) es un mandato contenido en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo que debió de haber sido finalizado al final del mes de marzo de 2013. La realización de este Pacto también fue una promesa del Presidente de la República contenida en su discurso de toma de posesión en agosto de 2012. Igualmente, fue un compromiso asumido por el Vicepresidente Ejecutivo de la CDEEE ante el Foro de Crecimiento del Caribe (auspiciado por el Banco Mundial y el BID), que debió convocarse en septiembre pasado e iniciado sus deliberaciones en noviembre de ese año 2013. La frustrante experiencia del fracasado Pacto Fiscal de 2012 sirvió de acicate para tomar la iniciativa de que la UASD estuviese mejor preparada frente al Pacto Eléctrico que se suponía sería el siguiente gran debate en el seno del CES. Con este objetivo en mente, se procedió a la realización de una investigación que identificara los principales componentes de la crisis eléctrica nacional y que delineara posibles alternativas que contribuyeran a la solución de la misma. Este documento fue objeto de debate en tres jornadas de discusión con representantes de unas 20 organizaciones sociales, sindicales, de consumidores, profesionales y académicas (incluyendo las facultades e institutos de investigación relevantes de la UASD). Luego de consensuados los lineamientos básicos, tanto de diagnostico como de estrategia y políticas públicas, se procedió a la confección de un documento en forma de Pacto que fuera lo más completo e informativo posible, de tal forma que también sirviera de texto educativo sobre un tema que es técnicamente complejo a la vez que desconocido en sus detalles relevantes por la mayoría de la población. El documento está organizado en las siguientes partes: Definiciones conceptuales y técnicas Descripción de actores principales de la industria eléctrica dominicana Preámbulo que sirve de diagnostico de la problemática del sector Leyes, decretos y reglamentos que rigen la normativa del sector Acciones y compromisos de políticas públicas propuestas Apéndices estadísticos y documentales Esta propuesta de Pacto Eléctrico Nacional tiene por objetivo central someter un conjunto de acciones y compromisos de políticas públicas que les correspondería asumir a los distintos actores sociales involucrados en la industria eléctrica dominicana con el fin de encausarla por una senda de expansión, mejora tecnológica, fluidez del mercado, competitividad, eficiencia institucional, eliminación de los apagones o racionamiento, a precios y tarifas que expresen 2 costos mínimos, eliminación de las cuantiosas pérdidas de electricidad no facturada y de la onerosa carga fiscal que supone el mantenimiento de un gigantesco subsidio eléctrico. Los Aspectos del Diagnóstico más Destacados El sistema eléctrico dominicano presenta las características siguientes: Lento crecimiento, prácticamente estancamiento, de la demanda de electricidad, lo cual debilita el incentivo para aumentar la oferta y, por tanto, la inversión. El estancamiento de la demanda abastecida se debe al racionamiento del suministro que es administrado por las empresas distribuidoras de electricidad (EDEs). El racionamiento es gobernado por las gigantescas pérdidas de electricidad (alrededor de 40% durante la última década) lo cual hace imposible que las EDEs puedan pagar por la electricidad que compran a las empresas generadoras. Las cuentas impagas a los generadores aumentan la deuda y provoca una situación de profunda falta de liquidez del mercado que induce a la necesidad de altos subsidios fiscales. Las transferencias gubernamentales para cubrir este subsidio dependen de la decisión de funcionarios políticos de acuerdo a sus propias agendas, fundamentalmente políticas. Por lo tanto, la deuda con los generadores es pagada de forma muy irregular (y ya acostumbra a acumular una deuda “flotante” de alrededor de US$700 millones, equivalente a unos 6 meses de ventas de energía en el mercado mayorista). En este momento comienzan los “apagones financieros” debido a la falta de recursos para pagar por los combustibles. Esta dinámica financiera afecta la inversión privada por dos flancos. Por un lado, abre un gran hueco en las finanzas de las empresas, socavando su rentabilidad y contribuyendo de forma determinante a desalentar nuevas inversiones. Por otro lado, incrementa de forma importante el riesgo inversionista ya que el flujo de caja de los negocios no depende del mercado y sus normativas, sino de la decisión idiosincrática de los políticos. Populismo económico que se expresa en política de congelamiento de precios, tolerancia ante el fraude eléctrico y apreciación cambiaria con el fin de abaratar precio, todo ello cubierto por gigantescos subsidios gubernamentales. Mala gestión manifiesta y sostenida de las empresas eléctricas estatales, según los indicadores estándares de desempeño empresarial de este tipo de empresas a nivel internacional. Violación sistemática del orden normativo, regulatorio y legal del mercado eléctrico. Corrupción administrativa documentada por casos en las diversas empresas eléctricas estatales que han sido públicamente ilustrados por diversos medios nacionales e internacionales y que no han sido convincentemente respondidos. 3 Ausencia de inversiones significativas no solo en el segmento de generación térmica privada (combustibles fósiles) sino también en todos los demás segmentos del mercado eléctrico dominados por las empresas estatales, a saber: generación hidroeléctrica, transmisión y distribución. Este fenómeno induce efectos que desembocan en el desaprovechamiento de economías de escala al nivel del conjunto del sistema eléctrico, así como a la creación de un ambiente de altos precios tanto en el mercado mayorista como en el minorista. Sin nuevas capacidades eficientes y una estructura comercial profundamente deficiente las empresas estatales recurren al racionamiento para controlar el crecimiento de la demanda y hacerla coincidir con la disponibilidad fiscal que pueda financiar el subsidio requerido. Con oferta y demanda debilitadas, el mercado pierde interés para los inversionistas, las licitaciones fracasan y los viejos contratos de alta indexación siguen dominando el mercado. Las soluciones inmediatas han pasado por la contratación irregular de energía sin licitación para el corto plazo a los mismos precios que los viejos contratos. La falta de inversión en transmisión, refuerza las restricciones relativas a localización adecuada para nuevas inversiones en generación, lo cual también acentúa el poder de mercado de los generadores que ya cuentan con los mejores emplazamientos. Este creciente congestionamiento tiene varias consecuencias. Primero, se desaprovecha el potencial de importantes economías de escala que la interconexión hace posible. Segundo, se alimentan presiones alcistas de precios mayoristas al dificultar el despacho óptimo de costo mínimo de la capacidad de generación existente. Tercero, desalienta las nuevas inversiones en generación eficiente de gran escala que requieren transmisión de alta tensión. Cuarto, da lugar al surgimiento de conflictos y reclamos de privatización de porciones de la red de transmisión que el monopolio estatal no está en condiciones de mejorar o construir. La baja inversión en el segmento de distribución y comercialización ha tenido un profundo y duradero impacto en el sistema eléctrico en su conjunto. La inversión ha sido tan baja que menos de la mitad de los consumidores conectados a las redes de distribución pueden ser facturados apropiadamente, la otra mitad no lo puede ser por la ausencia de medidores. Las redes de baja tensión son tan precarias y vulnerables que provocan enormes pérdidas técnicas y de consumo fraudulento. El efecto primario de esta situación es provocar un déficit financiero operativo en las EDEs que les impide comprar insumos (como medidores y cables), les impide invertir adecuadamente, y les impide pagar la energía comprada a los generadores, a pesar del amplio margen (Valor Agregado de Distribución) entre el precio medio de compra mayorista y el de venta de la electricidad al por menor. 4 Desaprovechamiento sistemático de las fuentes renovables de energía, sobre todo la generación hidroeléctrica sobre la que el Estado Dominicano tiene el monopolio Los Contratos de Compra-Venta de Energía entre empresas generadoras y empresas distribuidoras de la capitalización de 1997-1998 no reflejaban condiciones razonables por lo que fueron renegociados para adaptarlos a las condiciones de 2001, de la misma forma estos ya viejos contratos del Acuerdo de Madrid tampoco la reflejan adecuadamente hoy día, ya que fueron diseñados para un mercado eléctrico local de enormes escaseces y un mundo en que el petróleo costaba menos de 20 dólares el barril, mientras que desde hace más de un lustro que este promedia unos 100 dólares. Aunque estos viejos contratos perimen en 2016, obviamente, sin nueva capacidad de generación eficiente, el costo de no renegociar estos contratos puede ser muy alto para ambas partes (generadores y distribuidores) y es capaz de inducir serias dificultades macroeconómicas a través del subsidio fiscal. Existencia de un regulador altamente ineficiente por cuanto no ha sido capaz de ejercer su independencia y autonomía; tampoco ha sido capaz de asegurar el dinamismo del proceso de inversión, mejorar la competitividad y responder eficaz y oportunamente a los intereses de los consumidores en relación con la calidad y precio de la energía servida. La existencia por ley de la CNE como la entidad técnica estratégica y normativa de mayor nivel y alcance y la única con la facultad de definir el marco normativo y la planificación de largo plazo a nivel nacional y sectorial metódicamente se desconoce y no se toma en cuenta, ya que en su lugar toma preeminencia y un liderazgo que no le corresponde la CDEEE. El sector eléctrico carece efectivamente de un Plan de Expansión de largo plazo, priorizado a costo mínimo, en el cual se defina hacia donde se orienta el desarrollo eléctrico del país. Recientemente se ha aprobado un nuevo marco jurídico que crea una nueva instancia gubernamental, a nivel ministerial, en la que se aglutina tanto el aparato institucional existente del sector eléctrico y la instancia que hasta ahora era responsable de sus aspectos normativos como la intervención pública en el sector minero; sin que esa decisión pareciera obedecer a una evaluación sopesada y minuciosa de la situación específica en que se encuentran cada uno de los órganos y dependencias a integrarse, el nivel de desarrollo de sus capacidades institucionales –normativas y de planificación, operativas, financieras-, sus grados de cumplimiento y eficiencia institucional y sobre todo la vinculación entre ellas, su origen, antecedentes e historia institucional y al interior de cada una; La reciente suspensión de la aplicación de esta Ley solo sirve para evidenciar la ligereza de la improvisación con que se manejan asuntos de tanta 5 importancia y trascendencia como el marco institucional de dos sectores claves para el desarrollo nacional como el eléctrico y minero. La diversidad de decisiones y la amplia coordinación que demanda la instrumentación de una estrategia eléctrica para la RD en este momento es bastante compleja. Lo único que queda claro hasta este momento es la falta de claridad, certeza y adecuado dimensionamiento de todos y cada uno de los frentes en los cuales simultáneamente el gobierno y todas sus empresas deben moverse y tomar iniciativas, así como la valoración y adecuada medición de los riesgos envueltos en cada una de sus decisiones y acciones. De allí que se haga necesario el diseño y negociación de un plan mucho más específico. Es esta la real y fundamental sustancia de la que debe estar hecho el Pacto Eléctrico Nacional. Principales Propuestas Incluidas en el Pacto Eléctrico CAPÍTULO I: De la Generación Eléctrica El Pacto debe sustentarse en un plan muy específico, por lo tanto, las partes comprometen su responsabilidad para formular, consensuar y aprobar en el corto plazo un Plan de Expansión a costo mínimo, para el Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional. Para que sea creíble y efectivo, este plan deberá ser consistente con: Las normativas de la Ley General de Electricidad, Las pautas de políticas y compromisos de inversión contenidas en los planes de desarrollo macroeconómico, sectorial y regional del País, Cerrar la considerable brecha entre la oferta y demanda nacional de electricidad y terminar con los apagones. El consenso con los agentes del mercado eléctrico, Balance de la producción térmica, hidroeléctrica y alternativa de energía que reduzca gradualmente el racionamiento (déficit) vigente, Responsabilidades sectoriales y la condición de ente monopólico en la producción de hidroelectricidad, el sistema de transmisión y de distribución del Estado dominicano. Asegurar un programa de reducción de tarifas del servicio eléctrico en un rango de 30% a 35%, a partir de un mecanismo de fijación de precios eficiente y en base a costos reales. La definición de los proyectos, planes e iniciativas, se harán en forma estricta conforme lo establece la ley, bajo el papel protagónico de la Comisión Nacional de Energía y el seguimiento de un mecanismo de VEEDURÍA SOCIAL E INSTITUCIONAL que corrija radicalmente las distorsiones recurrentes en la violación de la ley. 6 La preparación del Plan de Expansión debiera privilegiar la mejor capacidad técnica nacional disponible y el concurso, debidamente licitado, de una o más empresas consultoras de calidad mundial con antecedentes en la RD, pero sin vínculos comerciales con inversionistas en el mercado eléctrico. Evaluar y ejecutar, mediante un proceso de diálogo transparente y bajo VEEDURIA SOCIAL Y CONTRALORIA INSTITUCIONAL, la revisión de los contratos PPA de compra-venta de energía. Esta revisión se hará contrato por contrato y para tales fines se crea el Grupo Técnico Negociador cuya responsabilidad es cumplir esta tarea en un período no mayor de un año. La revisión de los contratos vigentes deberá orientarse a la procura de costos mínimos, reducción de precios finales y mayor eficiencia. Especial atención deberá asignarse a los contratos de corto plazo intervenidos por las EDEs y CDEEE no previstos en la ley. La reprogramación efectiva del pago de las deudas contraídas, sin menoscabo de los propósitos y el espíritu del presente pacto y sin poner en riesgo su debido cumplimiento. El compromiso de no acumular nuevas deudas, procurando soluciones que no pongan en riesgo ninguno de los propósitos y finalidades del Plan de Expansión. El Grupo Técnico Negociador estará conformado por profesionales sin vínculos con negocios particulares del área eléctrica. La SIE asume la responsabilidad de supervisar la ejecución de cada una de las negociaciones de contrato. Las EDEs y la CNE preparan el conjunto del pliego de clausulas deseadas para cada contrato, y su correspondiente portafolio de bases técnicas. Por resolución de la SIE y a solicitud del CNE se ordena la publicación en sus respectivos website de cada una de las EDEs y de la CDEEE de todos los contratos de suministro de electricidad intervenidos por esas empresas públicas, que se encuentren vigentes al momento de la firma de este Pacto Eléctrico Nacional. Creación de un Comité Nacional de Vigilancia y Contraloría Social del Sector Eléctrico encargado de supervisar el estricto cumplimiento de los acuerdos arribados para la implementación del Pacto Eléctrico Nacional. Los miembros serán recomendados por los colegios profesionales y seleccionados en una asamblea general representativa de cada uno de los sectores sociales –ONGs, organizaciones sindicales y Populares- representados en el Consejo Económico y Social. Será responsabilidad del Contralor General de la República asegurar que el Comité disponga de toda la información y los instrumentos de control y seguimiento para realizar su función con eficiencia y oportunidad. 7 CAPÍTULO II: De las Energías Renovables Se acuerda la revocación inmediata de la disposición que sacrifica el precio de la energía vendida por la empresa hidroeléctrica estatal EGEHID a las EDES o CDEEE con fines de “reducir” artificialmente el valor de la energía no facturada por las distribuidoras, como producto de su déficit operacional. Se acuerda el cumplimiento de la ley en todo lo referente al ejercicio efectivo de su independencia empresarial y financiera de la EGEHID. Se prohíbe expresamente toda transferencia de recursos de esta empresa hacia otras subsidiarias de la CDEEE. Se dispone la revisión exhaustiva de la membrecía del Consejo de Administración de la EGEHID para que sus integrantes respondan esencialmente a criterios del más elevado desempeño técnico-profesional. Establecimiento de mecanismos transparentes y competitivos para la adquisición de compras y contrataciones de servicios; haciendo posible que funcione con efectividad o se creen si fuese necesario las regulaciones de Comité de Compra, licitaciones públicas y las normativas legales que regulan la materia en los organismos públicos. La EGEHID asume la responsabilidad de presentar en un plazo no mayor de 60 días a partir de la firma del presente Pacto una revisión y actualización de su Plan de Mantenimiento y Rehabilitación de Centrales Hidroeléctricas 2014-2018 e integrarse de inmediato a los trabajos del Plan de Expansión 2014-2030 que se formulará bajo la responsabilidad de la CNE. La EGEHID publicará de forma regular sus estados financieros auditados, sus contratos de venta de energía, informes de supervisión de obras ejecutadas y en ejecución, memoria anual de desempeño y las estadísticas e informaciones que permiten a los ciudadanos interesados en el seguimiento de sus operaciones disponer de los medios de calidad para hacerlo. La CNE diseñará un programa discutido y consensuado con las empresas existentes en el mercado local representantes y proveedores de los equipos utilizados en los aprovechamientos de energía solar y eólica con el fin de garantizar un creciente aporte en especial a nivel residencial. Incorporar en la oferta curricular y planes de estudios de los principales institutos técnicovocacionales a nivel gubernamental y privado la formación de técnicos medios en manejo e instalación de centrales solares y turbinas de vientos. Instrumentar con el Banco de Reservas de la RD, la banca de desarrollo, el sistema cooperativo nacional, las organizaciones de micro-finanzas, las instituciones públicas y las grandes empresas 8 privadas, un programa de financiamiento a tasas de interés por debajo de la media del mercado y a plazos atractivos para adquirir e instalar sistemas solares y de viento. Encargar a la SIE del seguimiento y verificación efectiva de la aplicación de un mecanismo de “compra-venta” de la energía excedente domiciliaria a ser adquiridas por las EDEs a los mismos precios de venta que estas entidades despachan su electricidad a los consumidores. CAPÍTULO III: Del Sistema de Transmisión Se dispone superar, en breve plazo, los atrasos que registra la ejecución de su plan de expansión a costo mínimo, de forma tal que se logre la reducción de las pérdidas y el congestionamiento de las redes. Se acuerda realizar dos estudios de importancia para el futuro de la red de transmisión: Una evaluación de las ineficiencias inducidas por la existencia de “zonas aisladas” del SENI, como Punta Cana, Samaná y la Zona Fronteriza, entre otros; y Una evaluación del potencial de interconexión internacional de la red de transmisión con Haití, Puerto Rico, las naciones del CARICOM, Cuba y Miami. Instrumentar de inmediato medidas encaminadas a mejorar el área de dirección de la empresa y la administración de sus recursos, en base a: La elección y designación de los miembros del Consejo de Administración de la empresa deberá realizarse en base a criterios técnicos-profesionales y empresariales. Introducir y aplicar una estricta normativa institucional, que además del personal, su selección, desempeño y méritos y de su cuerpo directivo, incluya todo lo relativo al proceso de compras y contratación de obras y servicios, que en lo adelante se realizará conforme a lo estipulado ordinariamente en la Administración Pública, en función de mecanismos transparentes -concursos y licitaciones. Prohibición de toda transferencia de recursos a favor de la CDEEE con cargo a las cuentas de la ETED. La SIE ordenará la inmediata entrada en vigencia de una nueva tarifa técnica de transmisión VAT (Valor Agregado de Transmisión), según el último estudio disponible, orientada a garantizar que la empresa disponga de condiciones financieras para la expansión del sistema de transmisión. La SIE y el Comité Nacional de Vigilancia y Contraloría Social del Sector Eléctrico asumirán la responsabilidad de supervisar el cumplimiento de estos acuerdos. 9 CAPITULO IV: De la Distribución Eléctrica Las EDEs pondrán en marcha un plan de acción dirigido al logro de las siguientes metas: Elaborar y poner en ejecución a partir de enero 2014, un agresivo Plan de Reducción de Pérdidas, que reduzca las mismas a un 10% para 2016. Elevar aún más sus índices de cobranzas, preparándose y creando las condiciones necesarias para hacer frente con eficacia a un mayor nivel de facturación como resultado del progreso obtenido con la ejecución del Plan de Reducción de Pérdidas. Eliminar el déficit financiero operativo al final del ejercicio de 2016. Se deberá evaluar y depurar cada fuente de gasto de las empresas para eliminar todo uso dispendioso o injustificado que no guarde relación efectiva con los objetivos de la empresa. Los actuales administradores de las EDEs deben asumir el compromiso de presentar un calendario de desmonte de pérdidas con las metas mensuales que se proponen y comprometen a lograr, el cual se hará de público conocimiento. El incumplimiento de esta meta calendarizada en el promedio de pérdidas por dos meses consecutivos deberá obligar a los miembros de los Consejos de Administración de esas empresas a suspender inmediatamente los contratos de trabajo de esos administradores. Se acuerda a partir de la fecha la obligación de las EDEs de publicar regularmente sus Estados Financieros Auditados por una firma externa de reconocida solvencia y prestigio; así como también su Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos. Una vez logren su estabilización financiera, las EDEs cumplirán su obligación de retribuir a los consumidores con el equivalente de 1.5 hora por cada hora de interrupción del servicio (apagón) que les impongan las empresas distribuidoras, tal como se establece en la ley. Corresponderá a la SIE y al Comité Nacional de Vigilancia y Contraloría Social del Sector Eléctrico dar seguimiento a estas disposiciones. CAPITULO V: Del Ente Regulador y de Planificación En este apartado las propuestas esenciales se orientan a: Asegurar el estricto cumplimiento de la Ley Eléctrica vigente y que la Superintendencia de Electricidad cumpla efectivamente sus obligaciones como ente regulador del mercado eléctrico propiciando la justa competencia en el mercado y la protección de los consumidores; y finalmente que se cumpla de manera efectiva y sin dilación alguna el rol de planificación que le acuerda la ley a la Comisión Nacional de Energía; haciendo una realidad que esta institución sea verdaderamente responsable de los planes de expansión del sector y de las correspondientes políticas públicas sectoriales. 10