Lineamientos de una propuesta de política pública para transformar

 LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA TRANSFORMAR EL MUNDO RURAL DOCUMENTO PARA DISCUSIÓN Carlos Salgado Araméndez1 Director Proyecto Planeta Paz csalgado@planetapaz.org INDICE EL CONTEXTO 2 El origen de la concepción teórica que plantea el proyecto de ley de desarrollo rural propuesto por el gobierno de Juan Manuel Santos 7 QUÉ SE ENTIENDE POR DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL 8 OTRAS VISIONES SOBRE DESARROLLO RURAL 10 LA PROPUESTA DE LA AGENDA MÍNIMA DE PAZ DE PLANETA PAZ 13 PROPUESTAS EN DEBATE PARA RESOLVER EL PROBLEMA RURAL 15 Proyecto de Ley de tierras y desarrollo rural 15 Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral 18 Programa Agrario de los Guerrilleros 18 INDH 2011 20 BUEN VIVIR 20 LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA 21 Parte I El horizonte de la transformación rural 22 Parte II El enfoque para la transformación rural 23 Parte III La agenda de política 24 BIBLIOGRAFÍA 25 1
El primer borrador de este documento se presentó en una reunión de Observatorios de Paz convocada por el Observatorio Nacional de Paz, coordinado por Planeta Paz, e incorpora la mayor parte de las recomendaciones formuladas. Sin embargo, esta versión no compromete el nombre de los Observatorios y es solo responsabilidad del autor. 1
Esta propuesta se realiza bajo dos premisas básicas. Primera, la política promovida por el modelo de crecimiento económico para el agro colombiano ha sido un fracaso tanto para consolidar el mundo rural en términos productivos como para organizar una dimensión clara del uso de los recursos, los territorios, estabilizar a la población, cuidar y conservar el ambiente. Segunda, este modelo se ha sustentado sobre fallas muy profundas de reconocimiento del papel de los actores rurales, en particular, del campesinado y en especial de las mujeres campesinas, así como fallas de redistribución de activos a su favor, siendo un actor que ha contribuido a la sustentación del sistema agroalimentario nacional, la construcción de relaciones en los territorios y la extensión de dinámicas de mercados de la tierra y los productos. La propuesta tiene como objetivo definir los ejes centrales para transformar el mundo rural colombiano, procurando guardar una íntima relación con su significado para la construcción de la paz. Aprovechando la muy extensa base de aportes y conocimientos propios de organizaciones populares -­‐algunos de los cuales se expusieron en la Agenda Mínima de Paz de Planeta Paz2-­‐, así como de la academia, se propone como eje de entrada del diseño de la política la definición del papel de las sociedades rurales en la sociedad colombiana, y lo que ello significa para la transformación de los conflictos, la resolución de las injusticias socioeconómica y cultural, y la construcción de la paz. A partir de allí se pasa a un balance del estado actual de los recursos disponibles que permita especificar los usos y actores que han de intervenir en la transformación ambiental, social y productiva. El diseño institucional será el resultado de los propósitos y políticas definidas bajo este enfoque. La propuesta parte de un enfoque diferente al usado convencionalmente, que utiliza los mecanismos, instrumentos e instituciones existentes para ajustar el enfoque y la política práctica, en especial, para intentar clarificar la propiedad sobre la tierra, asunto que nunca se resuelve. Es bastante probable que algunas de las lógicas tecnocráticas encuentren que esta propuesta va en contravía de las tendencias que centran sus análisis y propuestas en las variables asociadas a una forma particular del conocimiento, la ampliación de los capitales, la tecnología en una vertiente hegemónica, la demanda como guía de la acción pública y privada, la competitividad y la conectividad como formas preferenciales de las relaciones productivas. Muchas de estas variables son importantes pero no son las únicas. Lo cierto es que bajo estas lógicas y las que le precedieron –que en su momento han sido religión-­‐ no se ha logrado resolver la cuestión rural, en particular, las tremendas injusticias socioeconómicas y culturales que, en buena medida, son responsables de una tragedia humanitaria, expresada no solamente en incumplimiento de los derechos a que tiene derecho la población rural, sino en formas arbitrarias de concentración de la propiedad sobre la tierra y el poder. Los diagnósticos coinciden en que la brecha urbano/rural se ha ampliado, tanto en términos de ingresos, como de desigualdad. EL CONTEXTO El Estado colombiano nunca ha tenido una política de manejo integral del territorio nacional. Y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) aprobada el año pasado no superó esta carencia. 2
Ver Grupo de Paz [2007]. Agenda Mínima de Paz. Documentos de Política Pública para la Paz, Bogotá, noviembre. Consultar en: http://www.planetapaz.org/index.php/biblioteca6/nuestras-­‐publicaciones/doc_download/67-­‐agenda-­‐
minima-­‐de-­‐paz
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Su política se ha basado, en lo principal, en siete tipos de acción: 1) entregar a particulares porciones del territorio a través de concesiones; 2) promover la conquista del territorio tras el premio de la explotación de los recursos naturales, en particular, mineros; 3) fomentar la colonización dirigida, con escasa claridad sobre el futuro a construir en los nuevos territorios; 4) permitir la colonización espontánea como forma de ampliar la frontera, con muy escasos mecanismos de control sobre el tipo de relaciones que se constituyen; 5) hacer reconocimientos parciales de derechos de propiedad y omitir una acción continuada de clarificación de dichos derechos; 6) realizar ejercicios parciales de reconocimiento de ecosistemas estratégicos, y 7) definir por presiones sociales los resguardos indígenas, territorios afros y parques nacionales. Exceptuando la asignación o reconocimiento de territorios afros e indígenas, las otras formas se han caracterizado por una escasa presencia de organizaciones o instituciones estatales, que permanezcan en el tiempo y definan las reglas de juego, controlen la emergencia de conflictos y consoliden el marco de derechos para toda la población. El territorio colombiano se ha construido, en términos de su poblamiento y uso de los recursos, a partir de dinámicas conflictuales regidas en general, por mecanismos de coerción para el ejercicio del control de los recursos y la población. En este juego de expansión continuada de la frontera, el mundo rural colombiano arroja, al menos, diez características. Primera, la producción agrícola intensiva en capital se ha hecho sobre islas productivas3 que han funcionado como enclaves, con niveles diferentes de relaciones con la institucionalidad local, regional, nacional e internacional. Estas islas se han alimentado y han inducido un desarrollo desigual de las regiones, de las prácticas sociales y productivas, y de los vínculos con el Estado, pues han operado sobre presiones o cooptaciones acordes con el poder de los grupos que las gestionan. Las diversas formas de economía de enclave no han permitido consolidar el mercado interno, ni fortalecer la seguridad alimentaria. Segunda, la expansión ganadera y forestal se ha hecho en su mayoría a costa de las dinámicas de colonos y campesinos que han abierto la frontera buscando tierras dónde asentarse, sin que el Estado les garantizase, en general, derecho alguno para consolidar su propiedad y estabilizar a sus familias. Tampoco se ha preocupado por sancionar el uso irracional del territorio que hacen los terratenientes y ganaderos. Las posibilidades de ampliar la frontera son menores, puesto que el suelo es relativamente más escaso y los requerimientos ambientales no se pueden posponer. Tercera, el campesinado colombiano se ha formado apegado a núcleos poblacionales que logró consolidar y defender históricamente, a políticas estales que le han integrado parcialmente y a las dinámicas de los mercados de tierras y productos. Sobre estas bases, el campesinado ha desarrollado un acervo impresionante de capacidades para adaptarse a cada circunstancia, en un ejercicio de cosmopolitismo rural que le ha permitido transar con todos los actores presentes en el territorio rural. Cuarta, en los territorios rurales se han desarrollado explotaciones mineras que no han sido vinculadas ni al manejo de los territorios ni mucho menos a los asuntos rurales, con lo cual su 3
La idea de islas productivas y sus características fue desarrollada por Álvaro Balcázar [1986], Cambio técnico en la agricultura, en Absalón Machado (compilador), Problemas agrarios colombianos, CEGA, Siglo XXI, Bogotá. 3
expansión se hace sin tener presentes los impactos y conflictos que genera. La riqueza minera no se ha reflejado en un mejoramiento de las condiciones de vida de la población cercana, ni en procesos de desarrollo endógenos. Quinta, solo en algunos períodos se han tomado en consideración aspectos ambientales para pensar la política para la cuestión rural. Así, la transformación de los recursos disponibles en los territorios no obedece a previsiones sobre su estado pasado, actual y futuro para tomar decisiones sobre cómo, dónde y quién interviene dichos recursos. La intervención de todos los actores –bajo dinámicas políticas y culturales diferenciadas-­‐ ha conducido a diversos grados de transformación de los sistemas naturales estimada en un promedio de 40.1%, siendo que en algunos casos alcanza el 98.5%, como en los bosques basales secos y subhúmedos4. Algunos elementos de excepción solo se encuentran en la política de parques nacionales. Sexta, una de las características más notorias de la política pública gubernamental para el sector es la relacionada con la descoordinación institucional que impide generar consensos, orientar la acción pública, evitar la captura de recursos por parte de intereses privados y controlar las dinámicas de los múltiples conflictos que toman vida en el mundo rural. La inversión pública y la oferta de servicios han disminuido de manera sustantiva. Fruto de esta descoordinación es el cuadro de la deficiente información estadística sectorial, las asimetrías en contra del sector en el reparto presupuestal, la desvalorización tecnocrática del rol sectorial y del campesinado, y las deficiencias en la promoción de conocimiento y tecnología para un desarrollo rural acorde con la disposición de recursos y población. Las limitaciones estructurales de la producción agropecuaria (suelo, crédito y vías), son la expresión más clara de la poca importancia que el Estado le ha dado al desarrollo del sector rural. Séptima, el tipo de acción política desarrollada por el Estado con respecto al campesinado, consistente hasta finales del siglo pasado en un juego de integración parcial de un sector de esta población –reparto marginal de tierra, programas dirigidos para vinculación a algunas estrategias productivos, investigación tecnológica sobre sistemas productivos-­‐, en tanto se desvalorizaba a un porcentaje cada vez mayor –no reconocimiento de su papel en el desarrollo y no asignación de activos y derechos-­‐ arroja como resultados desarrollos desiguales. Estos se presentan en cuanto a poblamiento y estabilidad de la población, despojo de recursos y desplazamientos informales y forzados, escaso reconocimiento de la diversidad cultural y de ciudadanías amplias, vulneración sistemática de los derechos de las mujeres rurales y mínimas orientaciones sobre el futuro de la juventud rural. Todo ello ha contribuido a la crisis recurrente en el sector rural y a una tragedia humanitaria de inmensas proporciones comparada con los contextos de los países vecinos. Octava, por supuesto, se ha generado una base productiva a partir de la acción de actores que respetan criterios apegados a la legislación e incluso hacen esfuerzos propios para generar innovaciones tecnológicas e institucionalidad. Esta base productiva ha dado respuesta a varias de las necesidades del país, que van desde la producción de alimentos hasta la provisión de materias primas. Pero el tipo de política sectorial deja abiertos los canales para la importación de alimentos y hace que estas tendencias difícilmente sean sostenibles. La importación de alimentos básicos -­‐ asociada a la revaluación del peso, y a los acuerdos de libre comercio -­‐ representa un duro golpe a la economía campesina. 4
Ver Márquez, Germán [2004]. Mapas de un fracaso. Naturaleza y conflicto en Colombia. Ideas 5, Instituto de Estudios Ambientales, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 4
Novena, el desarrollo de las islas productivas -­‐protegidas con mecanismos económicos, políticos y militares-­‐ como opción preferencial de la política económica para el sector agropecuario ha tenido también como características el dejar espacios vacíos que han servido para la expansión sin control de la frontera agropecuaria, la consolidación de actores legales e ilegales que imponen sus normas sobre los territorios y la población, y la constitución de corredores por los cuales circulan aún todos los actores del conflicto. Estas características son una muestra fehaciente del escaso interés del Estado colombiano por diseñar una política sobre el manejo del territorio nacional y de la actitud de las élites rurales conformes con las rentas y subsidios ganados en sus islas. Esta es también una de las razones que permite entender por qué el agro colombiano no se puede explicar sin el conflicto –los conflictos-­‐ y por qué este tipo de política de crecimiento ha catalizado el conflicto –los conflictos-­‐. Décima, todos los ciclos asociados a cambios en las formas de intervención en los territorios, de recomposición de la frontera agropecuaria y de la propiedad o control sobre la tierra han estado acompañados de expulsiones masivas de población campesina y de pueblos étnicos. Así pasó en los años treinta, cincuenta y en las dos últimas décadas del siglo pasado, con un ciclo que continúa en los años dos mil5. Es paradójico, pero bajo la reestructuración territorial como fruto del despojo ha sido posible desplegar los nuevos patrones tecnológicos para el agro. La recomposición de la propiedad de los años treinta permitió el inicio de la agricultura llamada comercial; el nuevo ordenamiento de la propiedad que surgió de la violencia de los años cincuenta dio paso a la revolución verde, y la propia de las últimas décadas ha permitido la consolidación de los cultivos permanentes y la apertura de nuevas fronteras agrícolas en la Altillanura. En síntesis, la agricultura empresarial colombiana, en particular, ha operado sobre la estructura de islas, centrada en territorios fácilmente identificables, relativamente protegida por la institucionalidad estatal y articulada de diferentes maneras con los centros urbanos. El Informe de Desarrollo Humano 2011 muestra, por ejemplo, que no hay una relación directa entre el avance de los derechos sociales en zonas urbanas y rurales, en términos de extensión de derechos para la población, muy a pesar de la prosperidad económica de muchas de las actividades que se desarrollan en el mundo rural. Se puede concluir, a tono con Márquez [2004], que no se entiende cómo es que se ha permitido una expansión tan grande de la frontera con intervenciones tan fuertes sobre los recursos, si de ello no se derivan ni usos productivos eficientes ni bienestar de la población rural. Y en varias ocasiones, con un daño ambiental evidente. El INDH 2011, basado en estudios del IGAG, muestra que en la actual estructura rural sólo el 41.2% del área tiene usos adecuados sin conflictos, 16% tiene conflictos por subutilización y 26.15% por sobreuso6. 5
Ver LeGrand [1998], Salgado y Prada [2000] y Garay [2009]. El INDH 2011 concluye que “el sector rural tiene unos conflictos de uso del suelo que han sido el resultado de la carencia de un ordenamiento territorial nacional y regional, y de la aplicación efectiva de los planes de ordenamiento elaborados en los municipios. Pero también reflejan otros problemas: la inadecuada concepción y otorgamiento de los incentivos creados por el Estado para la agricultura, la ganadería y las actividades forestales; la precariedad de las tarifas del impuesto predial; la configuración de poderes políticos alrededor de la tierra; el uso de la tierra como bien especulativo y no de inversión; la inflexibilidad de la estructura de tenencia de la tierra; la falta de control del medio ambiente y el cuidado de los recursos naturales” [P. 92]. 6
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Uso de la tierra 1995 – 2009 (Hectáreas) Actividad 1995 2009 Variación % variación Agricultura 4.216.409 3.354.349 -­‐862.060 -­‐20.45 Pastos 30.308.867 39.196.059 8.887.192 29.32 Bosques 8.862.306 7.425.041 -­‐1.437.265 -­‐16.22 Otros usos 1.573.403 966.294 -­‐607.109 -­‐38.59 Total 44.960.985 50.941.743 5.980.758 13.30 Fuente PNUD [2011]. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogotá: INDH, PNUD. Cuadro 3.2, Página 92. Estos conflictos han tendido a agudizarse por la presión de los usos mineros, por cuanto hay una tendencia al aumento de las licencias otorgadas. Según el INDH 2011, “Entre el año 2000 y noviembre de 2010 el Ministerio de Minas otorgó 7.264 títulos mineros y tramitó 17.479 solicitudes … mientras la superficie que se contrató rebasó las 5.8 millones de hectáreas, área superior a las extensiones dedicadas a la actividad agrícola” [INDH 211, 97]. Incluso estimó que a junio de 2011 los títulos otorgados ascendieron a 9.000 y las solicitudes de titulación a 20.000. Discriminados por años, en el 2000 tantos los títulos vigentes como las solicitudes no eran mayores a 600, y ya en el 2009 los títulos vigentes eran 1.582 y las solicitudes mayores a 4.700 [Ibíd]. En realidad, estos conflictos no son nuevos. El ciclo más intenso de conformación de la frontera agropecuaria colombiana inició en los años treinta del siglo pasado con la dinámica de confrontación entre colonos y terratenientes por el control de la tierra para dar paso a la naciente agricultura comercial. Varios estudios han señalado que entonces ya se reconocía la ilegalidad de un alto porcentaje de los títulos sobre la tierra que ostentaban los poderosos y sobre los cuales basaban su férreo control político y rentístico7. Pero la Ley 200 de 1936 no resolvió esta situación pues centró su objetivo en abrir el espacio para los medianos y grandes propietarios, dejando por fuera del reparto a campesinos y colonos, para los cuales sólo hubo reglamentaciones relacionadas con el arrendamiento, el colonato y la aparcería. No ha habido en la historia de Colombia un intento de redistribución de la tierra que cierre el desborde de los terratenientes en su interés por despojar a los colonos y empujarlos más allá de los límites conocidos. En lugar de disminuir, la concentración de la propiedad de la tierra se ha agudizado. El Estado colombiano poco se ha preocupado por extender los derechos hasta estos límites, caso en el cual la frontera se construye sobre conflictos estimulados por el comportamiento estatal mismo. Es esta una de las razones por la cual la cuestión rural no se puede entender sin los conflictos y su relación con la política gubernamental. Las 38 millones de hectáreas en pastos son, en buena parte correspondientes a predios grandes, la materialización de estas prácticas. Estos elementos explican también la dificultad de la agricultura para utilizar un área mayor y la relativa comodidad de los agricultores empresariales para sostenerse sobre sus ganancias, rentas y subsidios en una extensión que es la quinta parte del área potencial agrícola. La historia parece mostrar un acuerdo tácito entre éstos y los ganaderos para no entrar en disputas por las nuevas tierras incorporadas a la frontera. Explican también la enorme distancia entre la política pública 7
Ver LeGrand, Catherine [1988]. Colonización y protesta campesina en Colombia 1850 – 1950. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 6
para el agro –usualmente dirigida al crecimiento de determinados tipos de productos-­‐ y prácticas gaseosas de desarrollo rural, relacionadas con políticas de compensación –focalización-­‐ para la población más pobre o vulnerada por fuertes conflictos. Cuando se habla entonces hoy día de cuál desarrollo rural surgen tres preguntas: ¿se pretende reproducir el esquema de islas productivas bajo un nuevo tipo de grupos gestores que controlan territorios, se suponen más eficientes y con mayor nivel de integración a dinámicas del mercado, en particular, internacional?, ¿se busca pensar solo la integración de prácticas productivas y extractivas a una dinámica de transformación de los territorios y regiones?, ¿se trata de pensar y diseñar una política de transformación rural que relacione la dotación de recursos y su manejo con la creación de mejores condiciones de vida para la sociedad, en particular, para las sociedades rurales, y que al mismo tiempo favorezca la seguridad alimentaria nacional? Si se asumen como positivas las dos primeras preguntas, se estaría insistiendo en una perspectiva arbitraria del desarrollo rural, pues se reproducen las viejas prácticas, bajo nuevos parámetros, que catalizan los conflictos y empoderan a unos pocos actores. Por ello es necesario empezar a reconocer la necesidad de resolver la predominancia del actual esquema de operación de las actividades agrícolas, pecuarias y mineras rurales que se extienden como manchas sobre el territorio nacional. Si se asume una respuesta positiva a la tercera pregunta, se debe pensar en una transformación rural que no solo considere las dinámicas de la reorganización presente y futura de lo actualmente existente sino también la ocupación y uso de nuevos espacios y recursos, el bienestar de las poblaciones rurales y la transformación positiva de los conflictos. De esa manera el desarrollo rural sería el resultado de pensar y diseñar cuál es la base de recursos sobre la cual se puede actuar con criterios sustentables, qué, cómo y quién (es) usa los territorios y los recursos acorde con un modelo que tienda a transformar las formas y prácticas de la política que han dado lugar a la situación actual tanto en lo económico y político, en las formas de ocupación del espacio, el uso de los recursos y los ejercicios de coerción sobre la población. Este tipo de desarrollo rural implica cambios sustantivos en las políticas macro (tasa de cambio, manejo de regalías, acuerdos internacionales de comercio, impuesto predial, etc.) y en las formas de realizar la inversión pública en el campo. Es bien cierto que las islas productivas pueden extenderse y operar bajo esquemas de seguridad militar y protección económica, caso en el cual se pueden crear y extender mecanismos de subsidio a nuevos productos, a aquellos promisorios en mercados externos, al uso de nuevos territorios y prácticas con diferentes niveles de protección económica. La consigna tecnocrática de exportar o morir, llevada hasta el extremo, es en buena medida responsable de la situación actual porque es una de las bases de las fallas de reconocimiento de actores y fallas de redistribución de activos que sesga la política usualmente a favor de los empresarios y agentes económicos con más poder. En este sentido, un amplio grupo de la tecnocracia y su base ideológica son uno de los obstáculos más pertinaces para lograr un cambio rural que fortalezca la democracia y ayude a la construcción de la paz. El actual esquema exportador tiene dos limitaciones intrínsecas. La primera tiene que ver con las economías de enclave. Gran parte de estas exportaciones (minería y petróleo), no están generando procesos de desarrollo regional ni creando valor agregado. Y la segunda limitación se expresa en el déficit macro de la cuenta corriente: las importaciones crecen más rápido que las exportaciones. La apertura, por tanto, ha sido hacia adentro. 7
El origen de la concepción teórica que plantea el proyecto de ley de desarrollo rural
propuesto por el gobierno de Juan Manuel Santos
El proyecto del gobierno se define teóricamente bajo el concepto de desarrollo rural con enfoque territorial. Su origen se remonta a los diseños desarrollados por la Unión Europea desde los años sesenta del siglo pasado para configurar su Política Agrícola Común –PAC-­‐. El esfuerzo de unión territorial y comercial les llevó a reorganizar las actividades productivas agropecuarias desde la perspectiva de las múltiples actividades susceptibles de desarrollar en lugares específicos con diferentes niveles de afectación a los actores allí presentes. Esta perspectiva obligó a una reflexión sobre el espacio y el territorio, el uso de los recursos, el enfoque de las políticas, el rol de los actores y el cambio institucional. En conclusión, la PAC encontró la necesidad de reorganizar las actividades productivas, explotar todos los recursos disponibles, darle más funciones al espacio rural, ampliar la acción de la política sobre la multiplicidad de actividades posibles en lo rural, replantear el rol de los actores y la institucionalidad necesaria para llevar adelante el nuevo enfoque sobre el desarrollo rural. Cabe anotar que la Unión Europea aún no ha terminado de diseñar su política. La administración Santos ha tratado de asimilar propuestas internacionales que reconocen la relevancia del territorio. La geografía económica ha ido ganando más espacio en las discusiones sobre el desarrollo. Su administración acepta la relevancia de los vínculos entre el campo y la ciudad, y por esta razón destaca los corredores urbano/rurales. Pero el reconocimiento formal de esta relación no significa que, efectivamente, se estén llevando a cabo los cambios requeridos para que haya convergencia entre los procesos urbanos y rurales. El tránsito de este enfoque empezó a incidir en los programas rurales colombianos desde finales de los años ochenta. En particular, el CINEP propuso el formato de los programas Leader –
entendidos como la aplicación operativa municipal del enfoque de la PAC-­‐ para el programa de desarrollo del Magdalena Medio. A finales de los años noventa, Jesús Antonio Bejarano8 inició la discusión académica en torno a la necesidad de un concepto ampliado sobre lo rural, la desagriculturización de la política para el sector y la nueva mirada sobre los territorios y los actores. Como propuesta formal, la Misión Rural, con apoyo del IICA, formalizó en el año 19989 la publicación de diez tomos en los cuales delineó lo que llamó la Nueva Ruralidad, como enfoque que copió la matriz de la PAC. Esta nueva propuesta evolucionó hasta dar lugar al llamado enfoque territorial para el desarrollo rural o desarrollo rural con enfoque territorial, con trabajos de corte académico que se formalizaron hacia el año 2003. 8
Bejarano, Jesús Antonio [1998]. El concepto de lo rural: ¿qué hay de nuevo? SAC, Revista Nacional de Agricultura 922-­‐923, Bogotá. 9
Echeverri, Rafael [1998]. Colombia en transición. De la crisis a la convivencia: una visión desde lo rural. Misión Rural, Informe Final, IICA, Tercer Mundo Editores, Bogotá. 8
QUÉ SE ENTIENDE POR DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL Las siguientes definiciones expresan de manera clara qué se entiende en el ámbito latinoamericano sobre el tema en referencia. Para el IICA [2003], “El concepto de desarrollo rural sostenible […..] aborda la gestión del desarrollo desde una perspectiva territorial. Su punto de partida es el análisis dinámico e integral de las dimensiones económica, social, ambiental y político institucional. Su objetivo es reducir la pobreza y promover el bienestar de la población rural, potenciando su contribución estratégica al desarrollo general de la sociedad. Su planteamiento es la formulación de estrategias e instrumentos de política que conduzcan a la reducción de la pobreza y el desarrollo territorial en regiones principalmente rurales. El desarrollo territorial que se promueve aspira a reducir la pobreza y las inequidades en la distribución de los ingresos; a mejorar la seguridad alimentaria de los pobladores rurales; a impulsar el desarrollo humano de los actores sociales; a disminuir tasas sesgadas de crecimiento de la producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes y a promover patrones de uso sostenible de los recursos naturales” 10. Los propósitos superiores del concepto son los de cohesión social y cohesión territorial, entendidos como expresión de las sociedades nacionales, de los espacios, recursos e instituciones. Los elementos que definen como relevantes para la gestión de las políticas públicas con enfoque territorial, son: • Relevancia del territorio para que se constituya en el objeto de las políticas públicas. • Necesidad de desarrollar políticas públicas adaptadas al contexto. • Cooperación entre agentes públicos y privados. • Importancia de redefinir el papel del Estado, especialmente, en lo relativo a la provisión de bienes públicos, regulación de la economía y construcción de democracia e institucionalidad local. Frank Ellis y Stephen Biggs [2001]11 fueron más precisos al decir que “Si un nuevo paradigma de desarrollo rural debe emerger, debe ser uno en el cual la agricultura asuma su lugar junto con un conjunto de otras actividades actuales y potenciales rurales y no rurales, que son importantes para la construcción de medios de subsistencia sostenibles, sin darle una preferencia excesiva a la agricultura como la única solución para la pobreza rural. Es en este sentido que la trans-­‐
sectorialidad y la diversidad multi-­‐ocupacional de los medios de vida rurales deben convertirse en la piedra angular de las políticas de desarrollo rural, si se quiere que los esfuerzos por reducir la pobreza sean efectivos en el futuro”12. El siguiente cuadro muestra los cambios en los énfasis sugeridos por el nuevo enfoque. 10
Citados por IICA [2003]. El enfoque territorial del desarrollo rural. Versión preliminar. San José de Costa Rica, febrero. Recuadro 7. Página 1. 11
Ellis, Frank y Biggs, Stephen [2001]. Evolving themes in rural development 1950 – 2000. In Development Policy Review 19. 12
Citados por IICA [2003, 13].
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Nuevos énfasis del enfoque territorial del desarrollo rural Enfoque tradicional Descentralización y reforma del Estado Participación y compensación Perspectiva ambiental Economía agrícola Tecnología para la productividad Sistemas pasivos de información Capital físico Urbano – rural Énfasis sectorial, focalización en productos Enfoque territorial Ordenamiento territorial Cooperación e inclusión Desarrollo sostenible Economía territorial Innovación tecnológica y competitividad territorial Sistemas vivos de gestión del conocimiento Capital natural, capital humano, capital social Fluidez entre lo urbano y lo rural Enfoque multisectorial, énfasis en cadenas y clusters productivos Política orientada por la oferta Políticas orientadas por la demanda Fuente: Tomado de IICA [2003], Recuadro 7. Página 21. Desde otro lugar, Alexader Schejtman y Julio Berdegué [2003] entendieron el “DTR [Desarrollo Territorial Rural] como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios”13. Los conceptos básicos que acompañan su definición, son: • Terminar con la identidad rural = agropecuario. • Importancia de los vínculos con mercados dinámicos. • Innovación tecnológica. • Exigencias de reformas institucionales. • Descentralización y gobierno local. • Importancia de la concertación social, inter-­‐social y público – privada. Los criterios operativos de su propuesta apuntan a: 1. La transformación productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultánea en los programas de DTR. 2. Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural. 3. Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente. 4. Los programas de DTR deben considerar explícitamente la heterogeneidad entre territorios. 5. Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes en el territorio. 6. Los programas de DTR deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida a la pobreza (vía agrícola, vía rural no agrícola, la vía de la migración –y la vía de las redes de protección social-­‐). 13
Ver Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio [2003]. Desarrollo territorial rural. Rimisp, Santiago de Chile, borrador. Página i. 10
7. Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional. 8. Los programas de DTR deben orientarse y formularse con horizontes de mediano y largo plazo. OTRAS VISIONES SOBRE DESARROLLO RURAL No son muchas las formulaciones sobre desarrollo rural planteadas en términos comprensivos de de su pertinencia para la sociedad, los vínculos con el exterior, las múltiples relaciones sociales y de poder que le son propias y se expresan en su multiculturalidad y pluralidad, así como su importancia para las dinámicas ambientales y productivas. Dentro de las propuestas que se han desarrollado, se retoman algunas especialmente por la integración que hacen de temas importantes para el desarrollo rural, atendiendo al llamado de Absalón Machado según el cual “Una teoría del desarrollo agrícola que no esté enmarcada en una más general del desarrollo, que explique satisfactoriamente la dinámica del crecimiento y las interrelaciones económicas, sociales y políticas entre los diferentes actores del desarrollo no puede conducir a una explicación integral de lo que sucede en la agricultura”14. En lo que refiere a la formulación del desarrollo rural, Orlando Plaza15 planteó la necesidad de partir de los siguientes elementos: • Una visión global de la sociedad nacional. • Comprensión y análisis del Estado. • Diferenciación entre desarrollo rural y agrario. • Diagnóstico e interpretación de la sociedad rural. • Comprensión del mundo campesino. • Análisis de las articulaciones con la sociedad global. • Inscripción en una propuesta de desarrollo nacional. • Fundamentación de una teoría del cambio. Igualmente, la academia y los institutos internacionales han hecho un esfuerzo en el último tiempo por delinear nuevamente la idea del desarrollo rural16: • La agricultura se ha vuelto tema del desarrollo dadas la crítica situación del campo, las reformas estructurales, los cambios en los roles del Estado, las instituciones y el mercado. • Hay un cambio de la visión de los economistas sobre el desarrollo y se ha retornado a los grandes problemas de la agricultura con el uso de un nuevo instrumental, que lleva a comprender el proceso en los niveles macro y microeconómico. Un grupo importante de economistas está retomando el enfoque de los economistas clásicos del siglo XIX para quienes los factores de producción primarios son los recursos naturales y las personas. La corriente principal de la economía cambió este enfoque en la primera mitad del siglo XX, y 14
Machado, Absalón y Torres, Jorge [1987]. El sistema agroalimentario: una visión integral de la cuestión agraria en América Latina. CEGA – Siglo XXI Editores, Bogotá. Página 363. 15
Plaza, Orlando [1998]. Cambio social y desarrollo rural. Plaza, Orlando (editor), Desarrollo rural: enfoques y métodos alternativos, Pontificia Universidad Católica de Perú, Lima. 16
Ver López, Enrique [2004]. Agricultura y Desarrollo: revisión de la literatura. En Machado, Absalón (coordinador), La Academia y el sector rural 3, CID, Universidad Nacional, Bogotá. 11
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consideró que los factores de producción primarios son las máquinas y las personas. Esta perspectiva desconoce que las máquinas resultan de la transformación de los recursos naturales. En el nivel macro, se intenta entender la relación entre macroeconomía y agricultura de acuerdo a la etapa de desarrollo que atraviesa cada economía. En el nivel micro, se enfocan las fallas de los mercados intertemporales (seguros, crédito), de tierras y de trabajo como obstáculos para el desarrollo, y sobre los cuales se han hecho los diseños institucionales que se convierten a su vez en otro tipo de obstáculo. Según esta visión de los institutos internacionales recogida por el Banco Mundial, la naturaleza de la intervención pública debe cambiar de acuerdo a la etapa del desarrollo, aceptando un papel activo del gobierno para la asignación de recursos dentro de la actividad del sector. En la literatura internacional, dice López, se está “lejos de la visión del mercado puro o Estado puro, y se considera que es posible conciliar los imperativos de eficiencia económica y justicia social”. En los espacios latinoamericanos, desde hace décadas se muestra el interés por definir los temas nodales del desarrollo rural, como un reconocimiento precisamente a su inexistencia. A finales de los ochenta, Gustavo Gordillo17 sugirió trabajar sobre los siguientes elementos: • Concepto de propiedad en el medio rural. • Las políticas de asignación de recursos. • La profundización de la desigualdad social. • Las relaciones intersectoriales. • El papel de la agricultura en el desarrollo y la perversidad de los procesos de industrialización. • El estatus del campesinado. • La democracia agraria. Alain De Janvry18 propuso que los nuevos principios del desarrollo rural debían ser: • Políticas macroeconómicas y sectoriales que no discriminen contra el desarrollo rural. • Descentralización de la gobernabilidad y mejoramiento de la capacidad de los gobiernos locales. • Coordinación entre agencias, organización de los hogares y mediación de las ONG entre el Estado y el mercado. • Empoderamiento a partir de la participación. • Movilización de recursos locales. • Devolución a los grupos locales del manejo de los recursos comunes. • Reconstrucción institucional para atenuar las fallas de mercado y del gobierno. • Mayor acceso de los hogares a activos para fortalecer procesos de acumulación. • Mejorar desempeño de los mercados. 17
Gordillo, Gustavo [1987]. Seis temas nodales para un nuevo desarrollo rural. En Bustamante, Jorge (compilador), Seminario internacional de economía campesina y pobreza rural, Minagricultura, Fondo DRI, Bogotá. 18
Citado por López [2004, 241]. 12
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Reducir el sesgo contra los pobres y realizar presión política para el manejo de temas ambientales. En las últimas dos décadas, han ido ganando espacio los enfoques sobre el desarrollo sustentable de los cuales es clave reseñar la agroecología, que se define a sí misma como una propuesta sustentable de desarrollo rural, cuya estrategia política busca consolidar unos criterios básicos para el desarrollo19: • Primero, la seguridad productiva sobre la base de sistemas productivos en diversos agroecosistemas. • Segundo, las reglas para proteger la capa fértil del suelo. • Tercero, la promoción de la seguridad alimentaria. En esta perspectiva, Altieri [1999] definió los siguientes requisitos globales para una agricultura sustentable: • Manejo, uso y conservación de los recursos naturales. • Desarrollo y difusión de tecnologías accesibles, económicas y aceptables. • Políticas agrarias compatibles. • Mercados, precios e incentivos justos. • Contabilidad de costos ambientales. • Estabilidad política. • Cambio institucional y organización social. • Desarrollo de recursos humanos y capacidades locales. • Investigación participativa. Elaboraciones más amplias sobre sustentabilidad y desarrollo rural plantean estos temas, según Martínez de Anguita20: • Análisis del territorio. • Organización de las actividades en el territorio. • La sostenibilidad ecológica ligada a la planificación física. • La sostenibilidad económica ligada al análisis económico regional. • La sostenibilidad social ligada a la participación y la educación. • Los planes de desarrollo. • La financiación de planes. Un punto de vista más cercano a los procesos locales desde la perspectiva de la sustentabilidad es propuesto por Julio Carrizosa21, quien sugiere mirar: • Políticas territoriales, gestión ambiental y sostenibilidad local. • Prospección de la sostenibilidad local. 19
Altieri, Miguel [1999]. El agroecosistema: determinantes, recursos, procesos y sustentabilidad. En CLADES, Bases históricas y teóricas de la agroecología y el desarrollo rural, Módulo I, V Edición, Lima. 20
Martínez de Anguita, Pablo [2006]. Desarrollo rural sostenible. McGraw Hill, Madrid. 21
Carrizosa Umaña, Julio [2006]. Desequilibrios territoriales y sostenibilidad local. Idea, UN, Bogotá. 13
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La sostenibilidad de los municipios: zonas de vida, unidades biogeográficas y población. Concentración de poder en zonas de ecosistemas: características físicas, bióticas, sociales, económicas y políticas. Para bien de los actores y políticas rurales ha ganado espacio el requisito de diseñar estrategias, políticas y modelos de desarrollo con perspectiva de género, en especial, poniendo de presente, como propone Fabiola Campillo22: • Las mujeres campesinas como sujeto del desarrollo. • La importancia de las mujeres en los procesos de trabajo. • El desarrollo de las estrategias productivas. • El aporte en trabajo no reconocido. • La necesidad de promover la captación y uso de estadísticas que recojan los roles desempeñados por las mujeres, así como sus propuestas. Una versión desde la economía ambiental discute que el desarrollo rural visto desde una perspectiva agrarista no puede ser el eje, en cuanto el uso del suelo centrado en la producción agropecuaria no contempla adecuadamente la distribución en la sociedad entre los costos y beneficios de la transformación de los ecosistemas. Caso en el cual estima que el propósito de una política para lo rural no debe ser el ordenamiento de la propiedad de la tierra sino el de los usos ambientales y el pago por sus servicios23. LA PROPUESTA DE LA AGENDA MÍNIMA DE PAZ DE PLANETA PAZ Planeta Paz desarrolló entre los años 2003 y 2007 un trabajo con líderes y organizaciones populares de varios departamentos del país tendiente a discutir, proponer y sistematizar los ejes básicos que, desde el punto de vista de dichas organizaciones, debía ser llevado a instancias de discusión sobre la paz. El resultado fue la Agenda Mínima de Paz [2007], de la cual se recogen los temas de trabajo propuestos en las Agendas Agraria y Ambiental, y de Soberanía y Seguridad Alimentarias, que corresponden al Eje de Sistema Económico y Social. AGENDA MÍNIMA DE PAZ – PLANETA PAZ Temas y contenidos de las Agendas Agraria y Ambiental Temas 1. La diversidad de la sociedad rural colombiana 2. La responsabilidad pública del Estado en la regulación, intervención y planificación del mundo rural. 3. La diferenciación entre el desarrollo rural y agrario. Contenidos . Pluralidad Social y étnica. .Diversidad de actores sociales, políticos y culturales. .Diversidad de las formas de producción. . Multiculturalidad. . Relación con territorios y ambiente caracterizado por su bio y magadiversidad. . Intervención en funciones sociales, de garantía de participación, seguridad y soberanía alimentarias. . Producción agropecuaria y propiedad de la tierra. . Estructura de la tenencia de la tierra. . Redistribución del ingreso y de los medios de producción. . Infraestructura de los servicios públicos rurales. 22
Campillo, Fabiola [1996]. Género, mujer y desarrollo. Marco para la acción del IICA en América Latina y El Caribe. IICA, Costa Rica. 23
Ver Juan Pablo Ruíz [2012]. Cambio climático y desarrollo rural: legislación y tendencias. Foro Nacional Ambiental, Bogotá, mayo. Ver http://library.fes.de/pdf-­‐files/bueros/kolumbien/09091.pdf 14
4. Diagnóstico e interpretación de la sociedad rural. 5. Las relaciones con la sociedad global 6. Las relaciones con los modelos y las políticas de desarrollo. 7. La tierra 8. Los actores. 9. La sustentabilidad. 10. Los cultivos de uso ilícito. 11. La relación campo – ciudad Fuente: Grupo de Paz [2007]. . Transformación y comercialización de la producción rural. . Conservación, protección y recuperación de la biodiversidad. . Desarrollo tecnológico sustentable. . Conocimiento científico y saberes tradicionales o ancestrales. . Especificidades locales y regionales. . Producción agropecuaria y propiedad de la tierra. . Caracterización de las diversas formas productivas rurales. . Reconocimiento social de las poblaciones rurales. . Caracterización de los conflictos rurales y de los actores. . Caracterización de la especificidad territorial de cada región. . Reconocimiento social y político de las diversas cosmovisiones. . Comprensión de las causas el significado de la migración y el desplazamiento. . Interrelación entre los ecosistemas, agroecosistemas y las culturas rurales. . Caracterización de la relación entre mundo rural y urbano. . Incidencia de las políticas de desarrollo nacionales, regionales y globales sobre el mundo rural. . Caracterización de las formas de apropiación del conocimiento científico y ancestral, de los recursos genéticos y de los paquetes tecnológicos. . Caracterización de los megaproyectos y su impacto. . Caracterización de los tratados de libre comercio y de los mercados comunes, y su impacto sobre planes de vida y de manejo ambiental de las comunidades. . Imaginarios de los modelos. . Caracterización de las posiciones que se le asignan al mundo rural en los modelos y políticas. . Caracterización de las relaciones entre las formas de producción y el medio ambiente y las políticas de desarrollo. . Caracterización de las prácticas y planes de vida y manejo ambiental de los modelos populares de desarrollo rurales. . Redistribución de la tierra: ¿qué, cómo, mediante, para qué, a quién se redistribuye? . Respeto, constitución y consolidación de territorios conforme corresponda a los diferentes sectores étnicos y populares del agro. . Democratización y regulación del mercado de la tierra. . Política pública de producción de la tierra y criterios ambientales para su uso. . Infraestructura de la producción. . Soberanía y seguridad alimentarias. . Colonización . Políticas con respecto a los actores populares. . Garantías para que la población civil rural no sea involucrada en el conflicto. . Seguridad y soberanía alimentaria. . Desarrollo y fortalecimiento de tecnología alternativa. . Biotecnología y revolución verde. . Soberanía sobre los medios de producción y los mercados. . Producción y política fiscal. . Cultivos tradicionales y cultivos de uso ilícito. . Erradicación y sustitución forzada. . Erradicación, medio ambiente y salud. . Cultivos de uso ilícito y desarrollo sustentable. . Mercado lícito de cultivos tradicionales. . Descriminalización de las poblaciones. . Control sobre los insumos. . Articulaciones, garantías, redes. AGENDA MÍNIMA DE PAZ – PLANETA PAZ Temas de la Agenda de Soberanía y Seguridad Alimentarias Temas 1. Derecho a la alimentación y a la nutrición digna, limpia, sana y ecológica. 2. Seguridad, soberanía y autonomía alimentaria y nutricional. 3. Autonomía cultural alimentaria. 4. Política alimentaria integral. 5. Territorios y planeación regional. 6. Agua como bien común para preservar la vida y la seguridad alimentaria. Fuente: Grupo de Paz [2007]. 15
PROPUESTAS EN DEBATE PARA RESOLVER EL PROBLEMA RURAL Este punto hace énfasis en tres propuestas que están a la orden del día para debatir sobre lo rural: el proyecto de ley sobre desarrollo rural gubernamental, el proyecto de la Mesa de Unidad Agraria y la Nueva Política Agraria de las FARC. También se enuncian los ejes propuestos por el INDH 2011 y los criterios de discusión desde el enfoque del Buen Vivir, propio de organizaciones indígenas y afros. Proyecto de Ley de tierras y desarrollo rural El gobierno ha presentado una propuesta denominada Proyecto de Ley de tierras y desarrollo rural24, que tiene dos ejes de trabajo: primero, el marco general, el desarrollo rural y las políticas públicas; segundo, los instrumentos de ejecución de la política de tierras. El primer eje centra su propuesta en el desarrollo rural con enfoque territorial, a partir del cual desglosan la política de desarrollo rural, los apoyos al desarrollo productivo, las políticas para acrecentar la acumulación de capital humanos social y físico, y la política de adecuación de tierras. El segundo eje está dedicado a los instrumentos de ejecución de la política de tierras, donde son centrales la planificación del ordenamiento de la propiedad y el uso de las tierras rurales, los procedimientos agrarios, la formalización y acceso a la propiedad rural, los mecanismos de administración del mercado de tierras y uso eficiente del suelo. En términos de la formulación explícita en su articulado, el proyecto parece estar orientado con mayor énfasis a resolver problemas de propiedad de la tierra y la consolidación de una frontera agropecuaria que propone cerrar. Desde la perspectiva territorial, lo propuesto se evidencia con la definición del llamado derecho real de superficie, de las zonas de reserva campesina y las zonas de desarrollo empresarial. El proyecto gubernamental tiene, en primera instancia, las siguientes virtudes. El proyecto de ley reabre un debate sobre el tema del desarrollo rural y centra la discusión en torno a lo territorial, enfoque sustancial en un país multidiverso y pluricultural, y cuyas expresiones o dinámicas sociales y políticas sin duda tienen materialidad concreta en los territorios. Este enfoque es consistente con el del plan de desarrollo del gobierno. Desde el punto de vista conceptual, el proyecto de ley se pone en sintonía con desarrollos académicos sobre el tema rural al formalizar un enfoque sobre lo territorial, lo que es un avance porque el mayor riesgo ha estado en la intervención que se ha realizado en los territorios de manera arbitraria, usualmente bajo la ley del más fuerte. El proyecto le pone el reto a la academia y a los actores rurales de abrir el debate sobre cómo entender el territorio y su propio quehacer. Si se revisan las definiciones clásicas sobre desarrollo territorial rural se encuentra que el proyecto acoge exactamente la planteada por Alexander Schejtman y Julio Berdegué, según la cual es el proceso de transformación productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es 24
Ver Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural [sin fecha]. Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Con el apoyo de Incoder, OIM y Canadá, Bogotá. Proyecto en 319 artículos. 16
reducir la pobreza en el campo. En consecuencia, el proyecto trata de acoger las dinámicas discursivas de los últimos tiempos en el contexto latinoamericano. Otro punto positivo es el propósito de darles un lugar y un espacio a los pequeños y medianos productores, lo que no era usual en los programas de políticas rurales en los últimos tiempos. Así mismo, hay una intención de formalizar la participación de las mujeres, y un capítulo sobre la participación étnica o sobre cómo estos pueblos entran a participar de la dinámica rural. El proyecto acude y en algunos casos innova en instrumentos que pueden llegar a ser útiles para promover usos más racionales de la propiedad y del suelo, que habrían de conducir a acciones de expropiación y reparto a favor de productores rurales. Sin embargo, el proyecto de ley tiene las siguientes dificultades. 1. Pese a definirse con enfoque territorial tiene una visión recortada del territorio, no solo porque lo vacía de sus condiciones ecosistémicas sino porque no pone en consideración aquellos que están destinados a usos diferentes a los agrícolas; paradójicamente, no se dice qué hacer con los territorios ocupados hoy día por la agricultura empresarial, los ganaderos y la minería. Sigue siendo un enfoque sectorial agrícola que no muestra una intención clara de tocar la estructura actual de la propiedad de la tierra, más allá de aquella que ha estado involucrada en procesos de despojo. En esta perspectiva, tampoco resuelve las dificultades inherentes a las economías de enclave relacionadas con la explotación de la minería y de los hidrocarburos. Este problema deriva de la concepción misma del Desarrollo Rural Territorial que apuesta, en sus formuladores clásicos, por las transformaciones sociales y productivas para resolver la pobreza pero no dice nada de la transformación de las relaciones de poder que se constituyen en la tenaza más dura para impedir los cambios en el mundo rural, en particular, colombiano. Tampoco le da la relevancia al papel que juega la equidad en la lucha contra la pobreza. Este enfoque tampoco aporta a la discusión sobre la manera como la reconfiguración de los territorios rurales, los recursos disponibles en ellos y sus poblaciones están siendo objeto del reordenamiento de los patrones económicos y políticos, así como de la articulación a los mercados mundiales, sin que se pongan en discusión sus impactos ambientales, sociales, políticos, culturales y diferenciales. 2. El proyecto hace caso omiso del conjunto de actores que se mueven en el mundo rural. Hay un salto entre los pequeños y medianos productores y la figura de las zonas de reserva empresarial. Es clave reconocer que el proyecto recupera una cierta tradición liberal consistente en integrar a un sector del campesinado al esquema propuesto de desarrollo rural, que en este caso se entendería como la intención de crear una clase media rural vinculada a algunas de las actividades productivas. Una crítica a esta práctica liberal ha hecho ver que la vieja política para lo rural se caracterizó por formas de integración parcial y desvalorización relativa de sectores del campesinado que se agotaron tanto por los cambios en los patrones tecnológicos como por la emergencia de una visión radical del nuevo enfoque, puesta en práctica por el gobierno de Álvaro 17
Uribe, que pretende usar todos los territorios y todos los recursos a cualquier costo bajo el comando exclusivo del empresariado25. 3. El proyecto asume un mundo rural sin conflictos. El proyecto acude a mecanismos en particular jurídicos para intentar ajustar, por ejemplo, la propiedad de la tierra, pero no tiene un enfoque de construcción de la paz entendida como la superación de los conflictos transformando el férreo control de los recursos y del poder, entre otras, por el déficit que tiene en el reconocimiento de los actores del mundo rural. 4. La visión ambiental es bastante frágil y no es un eje articulador del proyecto, más allá de referencias a mecanismos de conservación o manejo de sistemas. Es decir, las distintas unidades ambientales están ausentes de la mirada territorial. El compromiso intergeneracional en materia ambiental se ha reducido a un principio financiero simple: ahorrar hoy para gastar mañana. Una parte importante de los excedentes se están guardando en el mercado financiero con rendimientos mínimos (menos del 1% anual). Este manejo de los excedentes no favorece la sustentabilidad ambiental. 5. Ante la vigencia de tantos acuerdos comerciales con otros países, no hay definiciones sobre cómo preparar a los territorios y actores, quizá porque la agenda interna para el tema se trata por aparte o está en déficit en la política gubernamental misma. 6. Acude a propuestas institucionales que redundan en lo ya puesto en práctica, que deja mucho que desear sobre su capacidad para enfrentar los retos rurales actuales. No hay una propuesta de institucionalidad para lo territorial rural, más allá de múltiples espacios de participación, y lo definido no es concordante con la institucionalidad creada, por ejemplo, por la Ley de Ordenamiento Territorial. Puesto en juego el cuerpo legislativo aprobado en este período gubernamental, no se sabe cuál institucionalidad va a primar en el territorio, si la que define la Ley de Ordenamiento, que es mucho más amplia y compleja, o la que define el texto del proyecto. Sobre todo si se tiene en cuenta que los órganos formales institucionales que define el proyecto de Ley de Desarrollo Rural no tienen cabida en el cuerpo institucional que define la Ley de Ordenamiento. No se puede pretender innovar en lo conceptual y conservar la organización institucional antigua; sin mencionar el impacto que tendrá la institucionalidad minera, completamente ausente del juego. Debe tenerse en cuenta, además, que la LOOT no tiene suficiente fortaleza para incidir en un ordenamiento adecuado del territorio. Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral La Mesa de Unidad Agraria –MUA-­‐ ha presentado una propuesta denominada Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral26, que centra su enfoque en el 25
Ver PNUD (2012). El campesinado. Reconocimiento para reconstruir país. Cuaderno del Informe de Desarrollo Humanos Colombia 2011, Carlos Salgado, Investigador principal, Bogotá. Salgado, Carlos [2010]. Procesos de desvalorización del campesinado y antidemocracia en el campo colombiano. En Jaime Forero (Editor), El campesinado colombiano: entre el protagonismo económico y el desconocimiento de la sociedad, Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá. 26
Ver Díaz, Eberto et al [2012]. Marchando con la palabra en defensa de los territorios. Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral desde la visión de las comunidades y 18
Desarrollo Rural Integral, entendido como aquel que permite el mejoramiento progresivo de la calidad de vida de las comunidades rurales, su participación, organización y capacidad de decisión para la orientación del desarrollo y la defensa de sus intereses. Desde esta definición, el proyecto busca permitir la garantía del acceso progresivo por parte de las comunidades rurales a la propiedad de la tierra, priorizar la producción de alimentos, establecer las bases de un desarrollo rural armónico, sustentable y sostenible entre la población y el medio rural, mejorar la calidad de vida, la equidad social y redistribuir de manera justa la tierra y los recursos del territorio, todo sobre la base de una planeación estratégica y participativa. El proyecto desarrolla ocho ejes de trabajo: las disposiciones generales, que incluyen una extensa enumeración de principios y objetivos; la organización del sector sobre la base un conjunto de sistemas y subsistemas para el desarrollo rural; las disposiciones para la producción agropecuaria, básicamente factores de producción, investigación, inversión y descentralización; el papel del Incoder y sus programas; las acciones institucionales a favor de los desplazados y desarraigados; los derechos de las mujeres; el patrimonio genético y la defensa del ambiente. Lo que sustenta este proyecto está en la relevancia que otorga a la comunidad rural, el control que se espera tengan del territorio y los recursos, el cumplimiento de derechos fundamentales en particular para las mujeres rurales y la población desplazada, la participación y la planeación del desarrollo del sector. Sin embargo, este proyecto presenta déficits similares a los del proyecto gubernamental, en el sentido que, si bien coloca el énfasis en el campesinado, las mujeres rurales y los pueblos étnicos, no hace consideraciones sobre los demás actores del mundo rural, sus valoraciones ambientales son precarias y relacionadas especialmente con mecanismos de política, no desarrolla un análisis sobre el territorio y la propuesta institucional es demasiado compleja en cuanto a mecanismos de participación. Programa Agrario de los Guerrilleros En el contexto de hoy día, relacionado con la Mesa de Acuerdo entre el gobierno y las FARC, es necesario referir los contenidos básicos del Programa Agrario de los Guerrilleros, promulgado el 20 de julio de 196427. Este Programa ha tenido ampliaciones sucesivas en el tiempo hasta llegar a definirse en sus alcances como la lucha “por el establecimiento de un régimen político-­‐
democrático que garantice la paz con justicia social, el respeto de los derechos humanos y un desarrollo económico con bienestar para todos quienes vivimos en Colombia”. Dirigido en su formulación inicial a los campesinos, obreros, estudiantes, artesanos, soldados, intelectuales, policías y oficiales patriotas, hombres y mujeres de Colombia, el Programa hace un recuento de las agresiones de que fueron víctimas los campesinos por la fuerza del gran latifundio, los ganaderos, el gran comercio, los gamonales y los comerciantes de la violencia, así como por la oligarquía que a sangre y fuego detenta el poder. La propuesta se desglosa en ocho puntos que, sin las referencias específicas de análisis político, atañen a: pueblos rurales. Documentos y pronunciamientos. Oxfam, ILSA; MUA, Bogotá. La propuesta tiene 256 artículos. 27
Ver http://www.cedema.org/uploads/esbozo_historico.pdf 19
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Una política agraria que cambie de raíz la estructura social del campo colombiano con la entrega de tierra gratuita a los campesinos que la trabajan, sobre la base de la confiscación de la propiedad latifundista. Dicha entrega estará acompañada de ayuda técnica, infraestructura, herramientas y animales de labor para una explotación debida. De esta manera se eliminan las trabas del latifundismo y se impulsa el desarrollo de la producción agropecuaria e industrial del país. •
Se entregarán títulos de propiedad a todos los campesinos, en sus diversas formas de tenencia, ocupación y labor, sin que subsistan la aparecería y el arriendo. Se creará una unidad económica de acuerdo a las condiciones de fertilidad, entre 10 y 20 hectáreas. •
Se respeta la propiedad de los campesinos ricos que trabajen la tierra. •
Habrá sistemas de crédito, semillas, asistencia técnica, etc., para campesinos y cooperativas, así como sistemas de irrigación y electrificación, y centros oficiales de experimentación agro-­‐técnica. •
Se atenderán los servicios de salud, educación, erradicación del analfabetismo y se promoverán programas de becas para estudios técnicos y superiores, y un vasto plan de vivienda. •
Se garantizarán precios de sustentación para los productos agropecuarios. •
Se protegerá a las comunidades indígenas con tierra suficiente para su desarrollo y retornándoles las usurpadas por los latifundistas, así como modernizando sus cultivos. •
Se fortalecerá la alianza obrero-­‐campesina y el Frente Unido para la lucha contra la vieja estructura latifundista. •
Las FARC promulgarán una primera Ley de política agraria revolucionaria para un gobierno democrático de Liberación Nacional. En los últimos años, en especial a partir de la Octava Conferencia realizada en 1993, las FARC actualizaron su Programa Agrario ampliando la visión con la consideración de la necesidad de proteger la agricultura nacional frente a los procesos de apertura, la comercialización de los narcóticos y la explotación de los recursos naturales. Esta Conferencia dio inicio a la fase de legislación de las FARC al concluir que el Programa Agrario se constituía en la Ley 001 de obligatorio cumplimiento para su militancia y que debía ser aplicada a la población en sus áreas de influencia, así como la decisión de desarrollar la política agraria revolucionaria para combatir aquella de la oligarquía, con lo cual esta organización se asume como Estado en la formulación de política para el agro28. En el marco de los diálogos del Caguán, se hicieron nuevos ajustes a la política, vinculando los temas relacionados con el reordenamiento territorial relacionado con el proyecto de la Nueva 28
Ver Caicedo, Eder [2009]. Fase de la lucha agraria y social. En Carlos Medina Gallego, FARC – EP Temas y problemas nacionales 1958 – 2008, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
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Colombia, que propone la realización de megaproyectos hídricos, viales y de exportación para viabilizar el uso de racional de los recursos naturales; la protección de la producción nacional frente a una crisis alimentaria que pronostican, sin por ello abandonar la posibilidad de exportar los excedentes; la renegociación de los acuerdos de comercio; el desplazamiento forzado, la mayor concentración de la propiedad de la tierra, la emergencia de los paramilitares y los cultivos ilícitos, todos, elementos claves de lo que llamaron la Nueva Política Agraria [Caicedo 2009]. Aún bajo la consideración de la lógica política de las FARC, su propuesta también incurre en la falla de reconocimiento del conjunto de los actores que intervienen en el mundo rural, en el sentido de apuntar a la consolidación de un solo actor –el campesinado-­‐, sin hacer consideraciones sobre la manera como sectores empresariales pueden ser parte del desarrollo rural. Esta falla se debe quizá a que su propuesta se plantea en la disputa dicotómica del campesinado contra la oligarquía y el latifundismo, sin hacer diferenciaciones en sus comportamientos. La propuesta también genera contradicciones entre algunas de las estrategias y las perspectivas ambientales, a pesar de la vinculación del tema de los recursos naturales. Es decir, una perspectiva ambiental exige una relación coherente entre el manejo de los recursos y las estrategias de política. Pero es necesario dejar en claro que el Programa en su conjunto no es distante de los grandes problemas que han aquejado históricamente al campo colombiano y a las poblaciones campesinas. INDH 2011 En otro campo de los debates actuales, el INDH 2011 desarrolla una propuesta fundamentada en el concepto de desarrollo humano, cuyos pilares refieren a una reforma que transforme la realidad rural y que, partiendo del reconocimiento del fracaso del modelo agrario, apunte a “combatir la pobreza y resolver el conflicto rural para alcanzar una sociedad estable, sostenible e involucrada en un proceso de modernización permanente” [INDH 2011, 376]. El INDH 2011 propone “más Estado en el mercado y menos mercado en el Estado”, con el propósito de adelantar las acciones que den lugar a la resolución de la pobreza y promuevan la inclusión, la seguridad humana, el desarrollo institucional, el desarrollo rural y una política de integral de tierras. La propuesta también considera que el Estado, no el mercado, es el que debe liderar el desarrollo con un acompañamiento fuete de la sociedad civil, y considera que el marco de referencia para ello es el ordenamiento territorial. BUEN VIVIR Una de las características del enfoque territorial sobre el desarrollo rural es que aproxima a los pueblos indígenas y afros a este mundo, siendo que tradicionalmente la política sectorial los trató por aparte. La lógica de explotar todos los territorios y todos los recursos pone en la mira del desarrollo económico reprimarizador los territorios que son propios de estos pueblos y se tiende a integrarlos al discurso sobre lo rural, en tanto los inversionistas los presionan en el mundo real. Desde las organizaciones indígenas y afros se ha venido elaborando una perspectiva analítica y política denominada Buen Vivir, que cuestiona los fundamentos del desarrollo convencional y lo niega como estrategia de política para las definiciones presentes y futuras. Una de las razones principales es el tremendo impacto cultural que genera el desarrollo convencional. Esta 21
perspectiva ha empezado a incidir en las lecturas de las organizaciones campesinas pero aún no logra tomar cuerpo en sus propuestas, en especial, porque deviene de formas muy específicas de constitución de las identidades ancestrales que no se corresponden en todo con la manera como el campesinado ocupa los territorios, define sus subjetividades y marcos de relaciones. Sobre este breve estado del arte relacionado con la cuestión rural, el siguiente aparte hace un intento de síntesis que, obviamente, implica una posición analítica y política sobre la transformación del mundo rural para la construcción de la paz, en tanto integra algunos de los elementos de las concepciones reseñadas pero que, en especial, se piensa frente al estado actual y futuro de los recursos naturales, la creación de condiciones de bien-­‐estar y paz de la sociedad en su conjunto. LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA Estamos abocados a decidir qué debe ser el mundo rural para la sociedad colombiana y para las sociedades rurales mismas; su contribución a causas globales que llaman a resolver los problemas de hambre e injusticia, los riesgos ambientales para el planeta, los territorios y la población; el uso de los recursos y quiénes han de hacerlo, y cuál su contribución a la construcción de la paz y la democracia, entre otras. Se acude entonces a los aportes y conocimientos de las organizaciones populares rurales, de las disciplinas y ciencias ambientales para proponer los ejes que se estima son sustanciales a una política sobre la cuestión rural que permitan resolver la arbitrariedad y desigualdad que le han caracterizado. Los lineamientos propuestos hacen explícita una forma diferente de abordar el análisis de lo rural, usualmente pensado sectorialmente desde los problemas jurídicos de la tierra, los mercados, la competitividad, los grupos que se estiman eficientes, el cumplimiento parcial y positivo de los derechos, y los programas residuales para la población campesina. En consecuencia, los ejes o las unidades de análisis para el diseño de la política que se proponen como sustanciales, y en torno a las cuales habría de desarrollarse un cuerpo de instrumentos y mecanismos que den lugar a una forma legislativa, son del siguiente orden secuencial: Parte I. El horizonte de la transformación rural. 1. Interpretación del papel de las sociedades rurales y sus procesos de articulación con la sociedad global. 2. La política para lo rural y la transformación de los conflictos. Parte II. El enfoque para la transformación rural y la integración entre lo rural y lo urbano. 3. Ambiente y territorios. 4. Actores locales, redes de socialización y trabajo. 5. Constitución de ciudadanías amplias y diversas. Parte III. La agenda de política. 22
6. Políticas sectoriales y territoriales (usos ambientales, agrícolas, pecuarios, pesqueros, mineros, forestales y territoriales). Cómo mejorar la distribución del ingreso, los activos y la propiedad del suelo. 7. Mercados y competitividad (relaciones rural – urbanas y mercados externos). 8. Contextos y códigos de conducta para la inversión. 9. Institucionalidad (entendida como organizaciones estatales y públicas y sus reglas de juego). Se desarrollan a continuación los contenidos básicos de los ejes o unidades de análisis de la política. Parte I. El horizonte de la transformación rural Interpretación del papel de las sociedades rurales y sus procesos de articulación con la sociedad global Trata aspectos como los siguientes: • Conflictos por la transformación de los recursos: territorios, territorialidades y nación. • Corrientes internacionales que recomponen las relaciones rurales. • El papel del mundo rural para la construcción de la democracia. • Huella ambiental: el papel del mundo rural para la construcción de una nueva visión ambiental y una nueva economía. Transformación del modo de producción y de los estilos de consumo, que no son favorables al medio ambiente. • Huella alimentaria: la alimentación y la salud como nuevos ejes organizadores de la relación del mundo rural con la sociedad. • El papel de otras actividades constitutivas de la huella ambiental: agua, minería, bosques, usos ambientales y relaciones rurales – urbanas. La política para lo rural y la transformación de los conflictos Trata aspectos como los siguientes: • Qué se entiende por construcción de paz. • Lugar que corresponde a la negociación del conflicto armado y su impacto en el mundo rural. • Narcotráfico y manejo de los cultivos de uso ilícito. • Espacio y geografía como generadores y transformadores de conflictos. • El papel del mundo rural para la construcción de la paz: reconocimiento y redistribución. • Justicia Trivalente: base de la resolución del problema de la concentración y uso de la tierra (reconocimiento de actores, desconcentración de la propiedad, redistribución de activos). • Procesos de restitución de tierras y cumplimiento de derechos a la población desplazada. 23
Parte II. El enfoque para la transformación rural y la integración entre lo rural y lo urbano Ambiente y territorios Se propone abordar el eje bajo la siguiente ruta: Unidades Valoración constructiva del ambientales: estado actual del ambiente, de zonas de vida, los recursos naturales y de la unidades población rural biogeográficas Organización territorial para la Prospección de la transformación productiva y sustentabilidad y diseños tecnológicos planeación física. Modelos y construcciones territoriales y su relación con las unidades administrativas Potencialidad de los usos agrícolas, pecuarios, acuícolas, forestales, ambientales y mineros Actores locales, redes de socialización y trabajo Superar el estado de islas productivas y territorios improductivos implica transformar el comportamiento de actores, para lo cual es útil identificar los siguientes elementos que permiten tomar decisiones sobre los actores que pueden, desde un aval social, usar y ocupar los territorios: • Desestructuración de formas de organización que dan predominancia a una red, producen desigualdad y concentración del poder. • Control de medios coercitivos. • Delimitación de las corrientes urbanas que se integran o desestructuran el mundo rural. • Delimitación de las corrientes internacionales de control de recursos. • Prioridades en la organización social y política en los territorios (redes existentes o por crear como potenciales para lo rural). • El rol de los actores: quiénes, cómo y dónde. • Una visión sobre los actores rurales, en particular, sobre el campesinado. Constitución de ciudadanías amplias y diversas Trata aspectos como los siguientes: • Lo público, lo privado, lo común, lo comunitario. • La construcción del sentido de los derechos y su aplicación. • Ciudadanías amplias y diversas: géneros, juventudes y etnias. 24
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Consultas vinculantes: participación. Protección de las múltiples ciudadanías. Múltiples opciones de organización de los territorios y las territorialidades. Parte III. LA AGENDA DE POLÍTICA Políticas sectoriales y territoriales (usos ambientales, agrícolas, pecuarios, pesqueros, mineros, forestales) El reconocimiento del estado de los territorios y los recursos, de los actores y redes, así como de las regiones y la construcción de criterios de ciudadanías –incluida la calidad de vida-­‐ debe conducir a la definición de agendas y políticas sectoriales, dentro de las cuales se debe ubicar el lugar de la agricultura; la ganadería; la pesca; la minería; los usos forestales; bienes y recursos públicos, comunes y comunitarios; recursos y bienes ambientales. Es necesario tomar decisiones sobre los impactos actuales de usos de los territorios – la minería, por ejemplo-­‐, que se han implementado sin ningún criterio público comunitario. Las consideraciones son del siguiente orden: • Políticas y programas territoriales: propuestas a lo nacional e internacional. • Desminado de los territorios. • Políticas de transición y gradualidad. • La distribución de los recursos públicos. • Intervención privada e inversión internacional. • Agendas específicas para incentivar a la juventud rural. • Cuáles tecnologías, para cuáles territorios, para cuáles actores. Mercados y competitividad (relaciones rural – urbanas y mercados externos) •
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Estructura de mercados según las huellas ambientales, incluyendo las huellas alimentarias y energéticas. Estrategias de mercado según políticas y programas territoriales. Estrategias según actores. Desarrollos de infraestructura. Políticas de incentivos. Política tributaria. Contextos y códigos de conducta para la inversión El desarrollo de toda inversión debe estar sujeto a este tipo de código de conducta antes de aprobarse, en su seguimiento y evaluación: • ¿Qué tipo de conflictos operan en el contexto de la inversión? • ¿Qué tipo de conflictos estimula o transforma positivamente? • ¿Qué tipo de agendas económicas y sociales impulsa que generen reconocimiento de actores e inclusión? • ¿Qué actores empodera y cuáles desvaloriza? • ¿Qué dimensiones de la democracia fortalece? 25
Instituciones (entendidas como organizaciones públicas) Las soluciones institucionales deben incorporar conceptos costo/eficientes pero ellos no son suficientes para generar ni equilibrios democráticos ni de desarrollo, como es evidente en la historia nacional. Por ello, la definición de los mercados potenciales y de los criterios de competitividad no deben preceder las discusiones sobre las unidades básicas previas ya señaladas. Es decir, sobreponer la lógica de mercados y competitividad a los contextos ambientales, regionales y actores es nada más ni nada menos que reproducir la relación funcional entre la política agrícola y la activación de los conflictos, entre otras, porque estimula las disputas por el control de los territorios, recursos, poblaciones y rentas. Cuando esto sucede, la institucionalidad pública estatal queda subordinada a los actores con más poder legal o ilegal. Teniendo como base las unidades ya descritas, la institucionalidad pública estatal que soporte la transformación del mundo rural puede considerar organizaciones tendientes a realizar los siguientes componentes sobre la base de un Sistema Nacional de Coordinación Institucional: • Institucionalidad ambiental y territorial: propiedad de la tierra, usos del suelo y de los recursos. • Institucionalidad para los derechos sociales, culturales, políticos, colectivos y ambientales. • Institucionalidad para el desarrollo productivo y de mercados. • Sistema nacional de tecnología para sistemas productivos. • Programas y subprogramas. • Institucionalidad financiera. • Organización para la gestión y participación: aspectos particulares de política diferencial y de apoyo a la organización campesina. En el último año se aprobó una agenda legislativa bastante amplia que incluye algunos aspectos como los ya señalados. Por ejemplo, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial define unos criterios para que departamentos, municipios y ciudades capitales puedan estructurar formas organizativas de los territorios bajo un esquema organizativo determinado. Sin embargo, esta Ley no hace consideraciones particulares sobre el desarrollo rural y sus agentes, no crea instrumentos para que el ordenamiento territorial contribuya al desarrollo. La LOOT, por ejemplo, no puede impedir que en zonas ricas como los valles del Sinú y San Jorge se mantenga una ganadería extensiva inaceptable (1 cabeza por hectárea) desde el punto de vista de cualquier propuesta sensata de desarrollo rural Si se quiere superar el comportamiento de islas y su funcionalidad con los conflictos, entre otros, la política para lo rural debe dotarse de una forma propia para pensar sus estrategias y articularse al cuerpo de la agenda legislativa; es dentro de esta forma que debe comprenderse la cuestión rural y su institucionalidad. De lo contrario, los territorios solo serán botines comerciales. BIBLIOGRAFÍA Altieri, Miguel [1999]. El agroecosistema: determinantes, recursos, procesos y sustentabilidad. En CLADES, “Bases históricas y teóricas de la agroecología y el desarrollo rural”, Módulo I, V Edición, Lima. Balcázar, Álvaro [1986]. Cambio técnico en la agricultura, en Absalón Machado (compilador), "Problemas agrarios colombianos", CEGA, Siglo XXI, Bogotá. 26
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