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ASESORÍA JURÍDICA
Contribuyendo a la gobernabilidad democrática de Costa Rica desde 1953
ESTUDIO SOBRE
INCOMPATIBILIDADES EN EL
EJERCICIO DE LA DOCENCIA DE
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Realizado por:
Vangie Miranda Barzallo1
11
Abogada que presta sus servicios en la Asesoría Jurídica
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JUSTIFICACIÓN
El desarrollo del presente documento aborda desde el punto de vista normativo y
jurisprudencial, la compatibilidad e incompatibilidades que pueda existir entre el
ejercicio de la docencia y el desempeño en otros cargos de la función pública, a
partir de lo definido en el Estatuto del Servicio Civil y otras normas conexas, para
tratar de determinar las barreras y brechas que puedan tener ambas tareas al
ejecutarse de manera simultánea, lo cual genera una utilidad en la función y
gestión efectiva de la Administración Pública así como la de los servidores que
libremente escogen participar y brindar docencia sobre la especialidad que
ostentan.
Se busca encontrar un nivel de investigación aplicada luego por un instrumento de
ser necesario que delimite la practicidad de la disciplina educativa de la docencia.
Si bien es cierto, el ejercicio de un cargo de función pública contiene varias
prohibiciones o situaciones que inhiben su actuar como tal o el libre ejercicio de su
especialidad a los servidores, bien es cierto también que los cuerpos normativos
vigentes contemplan excepciones a dicho aspecto, uno de ellos es el ejercicio de
la docencia de la especialidad que se ostenta, por resultar de dicha acción un
beneficio a posteriori para la misma función y para el Estado, al retribuir en
manera de conocimientos, las experiencias obtenidas a lo largo del desarrollo
profesional.
Para el Régimen de Incompatibilidades de la Función Pública, la docencia debe de
conceptualizar el término, para entender el espíritu de las normas que la autorizan
simultáneamente con la función pública, como lo hace por ejemplo la Ley Contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, entre otras.
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PROBLEMA
La problemática de este aspecto excepcional de docencia en relación con la
función pública está en el contenido de la siguiente interrogante: ¿Se pueden
identificar los supuestos de actuar de los servidores públicos que generen una
incompatibilidad con el ejercicio de la docencia?
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HIPÓTESIS
La cual podríamos contestar que bajo la hipótesis de que si bien al parecer, en
primera instancia, esa autorización para ejercer docencia brindada a los
funcionarios públicos tienen algún matiz de enseñanza, muchas veces solo
terminan en pinceladas de lo que en verdad sería un proceso de enseñanzaaprendizaje del autorizado por las normas que desarrollan la materia, convirtiendo
situaciones particulares en incompatibilidades entre la docencia y la función
pública, el cual genera un problema de accionar.
Por medio del presente análisis se requiere identificar y establecer la existencia de
incompatibilidades entre el ejercicio de las diferentes profesiones en el supuesto
de la ejecución o prestación de sus servicios a los órganos o entes de la
Administración Pública ostentando la envestidura de empleado2 público y la
singularidad de la autorización del ejercicio de la docencia, pues puede existir
entre ambos institutos, oposiciones o conflictos de intereses entre dicho cargo y la
Administración.
De modo que, bajo la premisa de la presunción de hallazgos tendientes a
evidenciar incompatibilidad entre las figuras jurídicas de los servidores públicos y
el ejercicio de la docencia que puedan brindar éstos, se detecten cualesquiera se
puede derivar y dar asidero jurídico a futuras políticas que sopesen la existencia
de las mismas o bien que, prevengan, detecten, eviten y sancionen la presencia
de corrupción en el ejercicio de la función pública, pues está el funcionario público
obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público de manera eficaz
y efectiva, procurando que su actuar genere condiciones de equidad para la
2
Servidor, empleado, funcionario los cuales funcionan equivalentes para los términos establecidos dentro de
la Ley N° 8422 “Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, “ del veintiséis
de mayo de dos mil cuatro. En el que dispone en su numeral 2:
“ARTÍCULO 2.- Servidor público
Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que presta sus servicios en los
órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y
como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del
carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Los
términos funcionario, servidor y empleado público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.
Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que
laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos encargados de
gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los apoderados, administradores, gerentes y
representantes legales de las personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o
servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.”
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población costarricense; por otro lado dicho actuar ha de desarrollarse bajo la
buena fe del ejercicio de las potestades conferidas por ley a su cargo; y en buscar
del fortalecimiento de que las decisiones que acoja en cumplimiento de sus
atribuciones se ajustan a la honestidad y probidad y sean conformes a los
objetivos propios de la institución en la que se desempeña, finalmente a que actúe
por completo en sujeción al bloque de legalidad vigente.
Inicialmente se hizo mención a la importancia de conceptualizar e identificar los
procesos y figuras jurídicas que tienen relación con los aspectos de análisis de
modo que procedemos por definir los siguientes conceptos:
Docencia: Preparación o formación para ejercer una profesión, ya sea para una
actividad de naturaleza física o bien intelectual, que requiere educación formal, la
cual refiere a que han de existir parámetros que determinen programas, planes de
estudio, disciplinas impartidas por instituciones educativas reconocidas y
acreditadas para tal función sean de orden público o bien privado.3
Prohibición: Para el fondo que se analiza, puede denotarse el concepto de
prohibición al sobresueldo al que se sujeta vía ley a un puesto a la prohibición del
libre ejercicio de su profesión fuera de la institución en la que se encuentra
destacada. Sobre le particular señala la Procuraduría General de la República en
su dictamen identificado C-299-2005 del 19 de agosto de dos mil cinco:
“En el ámbito del empleo público, es sabido de la existencia
de impedimentos legales para el ejercicio liberal de la profesión.
Cuando ello acontece y una norma legal lo autoriza, surge entonces
el pago de una compensación económica, con carácter
indemnizatorio, tendiente a resarcir el perjuicio económico que la
prohibición origina”.
Desempeño simultáneo de cargos públicos: Ocupación simultáneamente, en los
órganos y las entidades de la Administración Pública, con más de un cargo
remunerado salarialmente4.
Capacitación: Esta figura refiere las técnicas educativas por las cuales se
actualizan conocimientos para la mejora y eficiencia de las actividades laborales y
la profesionalización de los individuos.
3
4
Oficio AJ-2012 del 17 de setiembre de 2012.
Ley Nº 8442 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito. Artículo 7
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OBJETIVO
Determinar la existencia de incompatibilidades en el marco de la función pública y
el ejercicio de la docencia de los funcionarios con esa envestidura.
Objetivo específico:
Identificar el campo de acción de las inconsistencias.
Elaborar un mecanismo de control, que determine, prevenga, evite y sancione las
incompatibilidades que se puedan generar entre el ejercicio de la docencia y la
función pública.
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FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA
La investigación que se desarrolla de seguido se analiza y clasifica desde la esfera
cualitativa y de introspección de aspectos y contexto dentro de las variables del
conocimiento generado a partir de la interpretación de la forma en que la realidad
de la función pública aparece en el interior de los espacios de conciencia subjetiva
de quien investiga y, por ello.
Por lo que debemos iniciar indicando que existen ciertas actividades que en
apariencia revelan el ejercicio de la docencia pero que analizadas las mismas
revelan una antinomia que las tornas incompatibles e impide la armonización del
régimen jurídico establecido, respecto a la excepción de este ejercicio cuando
quien lo ejerce está identificado como servidor público.
Partiendo de este hecho debemos suponer que se podrá evidenciar la existencia
de incompatibilidades entre ambos institutos y se podrá finalmente determinar un
modelo de implementación de lineamientos que busquen solucionar la existencia
de dichas incompatibilidades, estableciendo una prohibición para las mismas,
identificándolas, y sancionando su práctica.
Nuestra Constitución Política, en su artículo 191 establece que “Un Estatuto de
Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con
el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración”, lo cual desde dicha
transcripción pudiera contextualizarse en términos de la Unidad del Estado en
torno a la relación del empleo con sus servidores y la profunda relación del
servicio con el usuario.
Podemos definir la función pública como el “Sistema de articulación del empleo
público mediante el que, determinados países garantizan, con enfoques, sistemas
e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia de
administraciones públicas profesionales”5 y que ha tenido su origen moderna se
ha relacionado con la producción de 5 fenómenos:
La separación de lo público de lo privado,
La separación de lo político y lo administrativo
El desarrollo de la responsabilidad individual
La seguridad en el empleo público y
5
Francisco Longo
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La selección considerando mérito, igualdad y publicidad
Esta serie de aspectos han creado en la cultura de la función pública, un deber
que es baluarte de la investidura de del funcionario público y que cobija por demás
la esencia del mismo y del cual podemos identificar su contenido en la norma que
se trascribe seguido:
“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público
estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés
público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar
y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera
planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad
para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud
y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley;
asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de
sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos
propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al
administrar los recursos públicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas
satisfactoriamente”6
Señala el cuerpo normativo de donde proviene el numeral de anterior cita, que la
violación a este deber puede devenir en la más grave sanción de la función
pública como lo es la separación del cargo sin responsabilidad patronal.
A tenor de lo dicho y de acuerdo al espíritu de la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública7, se enumeran ciertos aspectos que
han de considerarse para efectivamente darle vida a la letra que resguarda, entre
las cuales alberga la prohibición a la existencia de cargos simultáneos dentro de la
Función Pública, así como la prohibición para ejercicio de profesiones liberales,
pero identificando excepciones, dentro de la que nos ocupa para el análisis de rito
la posibilidad de ejercer la docencia, indicando en su texto:
Artículo 14. —Prohibición para ejercer profesiones liberales. No
podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la República,
los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor
6
Ley Nº 8422, Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.
7
En lo adelante LCCEI.
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generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los
habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de
la República, el regulador general de la República, el fiscal general
de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los
presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos
de
entidades
descentralizadas,
instituciones
autónomas,
semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes de
entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos
intendentes, así como los alcaldes municipales y los subgerentes y
los subdirectores administrativos, los contralores y los
subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de
la Administración Pública, así como los directores y subdirectores de
departamento y los titulares de proveeduría del Sector Público.
Dentro del presente Artículo quedan comprendidas las otras
profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan
requisito para ocupar el respectivo cargo público.
De la prohibición anterior se exceptúan la docencia en centros de
enseñanza superior fuera de la jornada ordinaria y la atención de los
asuntos en los que sean parte el funcionario afectado, su cónyuge,
compañero o compañera, o alguno de sus parientes por
consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive. En tales
casos, no deberá afectarse el desempeño normal e imparcial del
cargo; tampoco deberá producirse en asuntos que se atiendan en la
misma entidad pública o Poder del Estado en que se labora.”
Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 29 del Reglamento a la Ley
Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto
Ejecutivo Nº 32333-MP-MJG del 12 de abril de 2005 y que sería la norma que
vendría a desarrollar el artículo 17 ya indicado, dispone claramente que los
permisos para el ejercicio de la docencia, no podrán otorgarse en detrimento de la
jornada de trabajo, por lo que en aquellos casos en que se otorguen dentro del
horario de trabajo, el servidor beneficiado deberá necesariamente reponer o
cumplir con la totalidad de la jornada de trabajo.
Encontrando aquí una de las incompatibilidades de la docencia en el ejercicio de
la función pública. A partir de las consideraciones anteriores, y al existir dos
normas que regulan el mismo supuesto de hecho de forma distinta, siendo que el
artículo 29 del Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito en la Función Pública es una norma posterior y con vocación general, por lo
que debe prevalecer sobre el artículo 39 del Reglamento del Estatuto de Servicio
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Civil, por lo que deberá considerarse que cuando se autoricen permisos para
brindar docencia en instituciones de educación superior sólo pueden ser otorgados
bajo la condición de que el servidor deberá reponer el tiempo empleado en ello y
cumplir con la totalidad de la jornada de trabajo.
Otro punto a destacar es lo relacionado sobre el desempeño simultáneo de cargos
públicos, situación que se encuentra normada dentro de la letra del numeral 17 de
la supra citada LCCEI, la cual dispone:
“Artículo 17. —Desempeño simultáneo de cargos públicos.
Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los
órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un
cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a
salvo los docentes de instituciones de educación superior, los
músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que
pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten
los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de
Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias
nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal
Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha
de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de
verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares,
previa autorización de la Contraloría General de la República.”
(Destacados no son de los originales)
Esa simultaneidad señalada en las normas implica que los puestos o cargos son
desempeñados con superposición horaria de acuerdo con la jurisprudencia judicial
emitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al dictar que:
“Al respecto, estima la Sala que, cuando ambas normas
utilizan el término "simultáneamente" para definir los empleos
públicos cuyo ejercicio no es autorizado, se debe entender que ese
concepto implica una superposición horaria, o a lo sumo de una
jornada superior a tiempo completo. En su intención de evitar un
abuso en el manejo de fondos públicos, el legislador (y
posteriormente el Poder Reglamentario) determinaron la
imposibilidad de desempeñar dos cargos públicos en forma
simultánea, salvo casos de excepción expresamente previstos. Una
situación como en la que se encontraba la amparada al formular
este recurso no se corresponde con dichos supuestos, pues las dos
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plazas que ha venido ocupando una en la Junta de Protección Social
en horario diurno y la otra en un colegio con horario nocturno, no
conllevan una transposición horaria. De ahí que la interpretación
dada por las autoridades recurridas a dichas normas resulta
excesiva, en detrimento del derecho fundamental de la amparada al
trabajo. La señora recurrente no desempeña dos cargos en forma
"simultánea", en el sentido en que debe ser comprendido el
concepto en el contexto de las normas dichas, por lo que el inicio del
procedimiento disciplinario incoado en su contra con la finalidad de
cesarla en el puesto que ocupa en propiedad en la Junta de
Protección Social de San José consiste en una amenaza a sus
derechos, lo que debe llevar a la declaración estimatoria de este
recurso, y a la consecuente anulación de los actos basados en dicha
errónea interpretación, como en efecto se hace.” (Sala
Constitucional, resolución número 2008-13431 de las nueve horas y
treinta y ocho minutos del dos de setiembre del 2008)
Se desprende de lo dicho que a través de este régimen de incompatibilidades, se
podría encontrar su fundamento en la necesidad de que la experiencia y
conocimiento adquiridos en la Administración no puedan ser utilizados contra ella
y sobre todo, el que sus funcionarios puedan adoptar sus resoluciones con la
máxima imparcialidad y sin estar sometidos a ningún tipo de compromiso
personal, profesional o económico, debido a ésas actividades paralelas.
Planteado así, se entiende que estamos ante un problema de límites, ya que es
indiscutible la imposibilidad de que un funcionario desarrolle una actividad que
ponga en peligro su imparcialidad o falte a su horario de trabajo.
Es por ello, por lo que la propia administración ha fijado unos límites, puesto que
ella ha de interponer a sus funcionarios cualquier condición que asegure el
cumplimiento de sus deberes y las imparcialidades en el desempeño de la función
pública. Además, la Administración ha de poder dictar las instrucciones que
permitan una mayor distribución del empleo público impidiendo la acumulación en
una misma persona de varios empleos públicos.
Las incompatibilidades aquí abordadas, se refieren tanto a actividades públicas
como a actividades privadas, respecto de la primera, es evidente que esta
imparcialidad exige mayor rigor en aquellos momentos en que la crisis económica
genera un alto nivel de desempleo que, en parte, intenta paliarse mediante una
mejor redistribución del trabajo público, por lo que se han creado la figura jurídica
de la prohibición la cual deriva de una incompatibilidad de intereses, es decir, que
surge de la imposibilidad de desempeñar al mismo tiempo dos
puestos
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o funciones encontradas, concepto que ha tenido siempre en consideración este
Tribunal al analizar este tema (así en sentencia número 00649-93, de las catorce
horas cuarenta y cinco minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y
tres), y que resumió en la sentencia número 03932-95, de las quince horas treinta
y tres minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, de la
siguiente manera:
"El fundamento de las prohibiciones legales que determinan
incompatibilidades, es la necesidad de dotar de independencia a los
servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de
imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia
desleal. Las incompatibilidades se basan en razones de moralidad y
tienden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona,
así como que los funcionarios aparezcan en oposición con el
organismo público del cual dependen, en contiendas judiciales o
reclamos administrativos, a causa de la designación profesional por
parte de particulares; es decir, tiende a evitar la colisión de intereses
–intereses públicos y privados-.
Debe resaltarse que el régimen de prohibición o incompatibilidad
puede implicar una compensación económica o plus salarial para el
funcionario público, pero que ya está determinado previamente en el
empleo público, de manera que no hay posibilidad alguna de
negociación del empleado con la Administración, de modo, que ese
plus conforma parte del salario, como se explicó este Tribunal en
sentencia número 02312-95:
"[...], el servidor no se encuentra facultado para decidir acerca
de la compensación económica, porque ésta integra el salario y es
inherente a su relación de servicio."
En cuanto a las incompatibilidades con las actividades privadas, es conveniente
resaltar que la razón fundamental que subyace bajo esta delimitación, se halla en
el intento de mantener la imparcialidad de los funcionarios públicos.
Dicho todo lo anterior, se impone ahora determinar, si la prohibición o bien el
régimen de dedicación exclusiva a la que se comprometió el funcionario, alcanza
la actividad docente. No se desconoce, que sobre este tema, existen posiciones
encontradas donde incluso existen criterios que afirman que el funcionario debe
estar prácticamente aislado y abstraído de toda vida social por su deber de
probidad que lo cobija fuera de su dependencia administrativa cohibiendo su
actuar social sujetado únicamente a la ley y a la función administrativa y a su
investidura. Por otro lado se encuentra frente a aquella posición,
la de la
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libre determinación de los funcionarios para impartir lecciones, pues se sostiene
que ambas actividades se complementan mutuamente. En este sentido, la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido en otras
oportunidades, la incuestionable labor que realizan las universidades en el
quehacer y desarrollo de la sociedad, "como centros transmisores del
conocimiento y progreso hacia las comunidades"8:
"[...] se percibe que las partes (incluso la actora) son contestes en el
hecho de que las universidades tienen que trascender (y, de hecho,
han trascendido hace tiempo) el arcaico paradigma de entes
meramente formadores de docentes, para desarrollar una intensa e
incesante actividad de investigación y extensión (transferencia), que
les permita actuar como motores del progreso nacional";
Labor en la que no puede estar ausente la colaboración del Poder Ejecutivo, como
órgano del Estado costarricense que es. La respuesta, ciertamente resulta sencilla
en el tanto que el legislador optó por una posición intermedia, al establecer la
prohibición de ejercer otro puesto público en los artículos que de los cuales se ha
hecho referencia al inicio de este documento.
Es decir, pese a la existencia de la prohibición aludida, la norma lejos de restringir
la actividad docente de los funcionarios públicos, más bien, la regula permitiendo
que el funcionario –previa autorización- se ausente de su centro de trabajo por un
determinado tiempo. La actividad docente, a diferencia de otras no resulta
incompatible con la función del servidor público profesional, en razón del interés
del Estado en aumentar la idoneidad de sus servidores a través de la pedagogía
universitaria, sin que se adviertan implicaciones importantes en la objetividad e
imparcialidad que éstos deben observar. La labor docente renueva, recicla,
actualiza, especializa, e incluso profesionaliza, así como ayuda y beneficia la labor
que desempeña el profesional en su puesto, dado que el conocimiento que de ella
deriva le puede permitir controlar su actividad dentro de los fines del servicio
público, y es el pilar esencial –aunque no el último- de la responsabilidad con que
ejecuta la labor. Fortalece la actividad administrativa, de manera que, en vez de
ser una actividad totalmente prohibida, acepta matices en el tanto beneficia la
relación del servidor con el Estado. Se puede extraer de lo anterior, que las
labores docentes son permisibles dentro del esquema de la relación de servicio
entre el funcionario y el Estado, y solo se puede restringir fundadamente la
8
Sentencia número 6412-96, de las quince horas dieciocho minutos del veintiséis de noviembre de mil
novecientos noventa y seis
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actividad docente de los funcionarios del Poder Ejecutivo e instituciones adscritas,
dentro de las horas laborales, cuando ello vaya a afectar el servicio público.
No obstante lo dicho hasta ahora, la discusión planteada por los accionantes
direcciona esta sentencia también, a determinar si es lícito constitucionalmente
que la Corte Suprema de Justicia, pretenda regular y limitar las horas de trabajo
docente de sus funcionarios aún fuera del horario laboral.
Ahora bien, son los funcionarios públicos, los ciudadanos que laboran para el
sector público, a los que les corresponde todo un estatuto de deberes y
obligaciones, así como de derechos, que precisamente derivan de la ley y de la
naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen un carácter
objetivo. Los hay de dos tipos, los generales, que atañen a todo funcionario o
empleado público por el sólo hecho de serlo, y los especiales, impuestos en
relación con la función administrativa específica desempeñada, a los que hizo
referencia la jurisprudencia judicial del Estrado Constitucional de nuestro Estado
expuesto dentro de la en sentencia número 1264-95, que en particular, interesa el
antecedente mencionado, en el tanto se ha considerado absolutamente legítimo el
limitar el ejercicio de determinadas actividades a los funcionarios públicos,
precisamente en atención a la eficiente prestación del servicio público, con las
siguientes manifestaciones:
"(…) el deber de consagrarse por entero y con todo celo y
decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros
cargos o funciones, por cuanto imposibilitaría el buen servicio de
ambos. En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de
determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos
de dirección o asesoramiento a empresas particulares. El funcionario
público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en que
esté interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en
tramitación o pendientes de resolución en la oficina en que labore, ni
tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero en
cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de
estas incompatibilidades se calificará como falta grave o muy grave,
debiéndose además sancionar las faltas o ausencias, retrasos,
descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el
ejercicio de actividades compatibles."
La docencia universitaria se excepciona de ese régimen señalado, aunado a lo
dispuesto en el artículo 2 de la Ley número 5867 “Ley de
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Compensación por Concepto de Prohibición”, que regula el régimen de prohibición
y dedicación exclusiva de los funcionarios públicos:
"Aquellos funcionarios a quienes se les otorgue el beneficio indicado
anteriormente, no podrán ejercer de manera particular, a excepción
de la docencia, actividades relativas al ejercicio de su profesión";
De manera tal que dentro de los parámetros señalados en esa disposición los
funcionarios bien pueden ejercer la docencia, cuando se desarrolle dentro de la
jornada laboral, pero ha de determinarse su licitud y razonabilidad, según el
arbitrio y deseo de cada uno, cuando se realice fuera de horario laboral. De este
modo, se debe determinar si vocación educativa y de libre determinación del
funcionario responde a la posición mencionada, de libre arbitrio y deseo de cada
funcionario, considerando la tesis de que existen deberes inherentes a la labor de
la prestación dentro del Régimen de Servicio Civil, como lo es la observancia y
práctica del decoro en el oficio público, pues frente a él, la docencia no se puede
convertir en la actividad fija y necesaria de subsistencia de los funcionarios, pues
de serlo, indudablemente produciría una incompatibilidad de funciones.
Aquí no interesa hacer una distinción entre labor docente privada o pública, pues
se refiere a aquellas que sólo atañen a los profesionales y que, en último sentido
repercuten en la carga profesional del interesado, lo que puede eventualmente
afectar el servicio público que presta. Ignorar este hecho llevaría a conclusiones
erróneas, pues igualmente se permitiría a las autoridades de las diferentes
dependencias el realizar una interpretación antojadiza y a contrario sensu, como
considerar legítimo que sólo se autorice la actividad docente de los funcionarios,
para impartir lecciones dentro de horas laborales en Universidades públicas, no
privadas.
Evidentemente, se requiere de un profesional en el área respectiva para
impartirlas, como también de un centro de enseñanza superior, pues cualquier otra
interpretación resulta atentatoria de los derechos fundamentales de los
funcionarios. De este modo, en el supuesto de la práctica irrestricta de la
pedagogía universitaria, ello podría dar lugar a un desgaste físico y mental del
profesional que –evidentemente- repercutiría en el servicio público.
De este modo, y en relación a la determinación de un criterio que a la luz del
análisis efectuado por la Sala Constitucional resulta ilegítimo
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Contribuyendo a la gobernabilidad democrática de Costa Rica desde 1953
un dictamen tomado por la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia en el
artículo XXXIX de su sesión ordinaria No. 44-91 del 22 de julio de 1991, como el
numeral LVI de la sesión ordinaria No. 65-91 del 4 de noviembre de 1991, se
estipuló que:
“El trasfondo filosófico de una restricción sobre la libertad de los
funcionarios de disponer de sus horas de ocio en la docencia y
recibir a cambio una remuneración adicional a la actividad principal,
como funcionario judicial, resulta legitimo desde el punto de vista
constitucional, al ser la función permanente y el único modo de
ganar su real subsistencia. Y es que, el tema en discusión lleva a la
Sala a considerar a la docencia –fuera de horas laborales- como una
forma de plus empleo, donde los funcionarios judiciales desarrollan
un trabajo, no como una forma de enriquecimiento, sino una manera
lícita de adicionar dinero a su salario. Las razones intrínsecas y
extrínsecas del funcionario para acudir a esta forma de empleo son
ajenas a esta jurisdicción, y dependerán de cada caso en particular.
Sin embargo, como se estableció anteriormente, la actividad docente
beneficia al Estado, pero en el tanto que no implique un desequilibrio
físico y mental sobre el juez o servidor profesional, que llevado a
extremos, lejos de ayudar, podría minar la relación de servicio
reduciendo la probidad y decoro del funcionario en detrimento de la
función para la cual se le nombró. Dicho lo anterior, resulta entonces
imperativo determinar si un cuarto de tiempo fijado por la Corte
Plena resulta lícito desde el punto de vista constitucional. Como
parámetro para determinar lo anterior está el artículo 58 de la
Constitución Política que establece:
"La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho
horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de
trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y
seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser
remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o
salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se
aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine
la ley."
El tiempo regular de trabajo en el Poder Judicial es de ocho horas
diarias y cuarenta a la semana. De este modo, fue por sesión
ordinaria de Corte Plena celebrada a las trece horas treinta minutos
del veintidós de julio de 1991, que en el artículo XXXIX, se
estableció que la dedicación universitaria no podía superar en total
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un cuarto de tiempo, lo cual entiende esta Sala, resulta de la
operación aritmética de dividir la cantidad de horas de trabajo
semanales de jornada ordinaria, entre cuatro, todo lo cual resulta, en
diez horas semanales de labores docentes. El modo y distribución
administrativa de lo anterior, no resulta de competencia de la Sala
Constitucional, sin embargo, ha de entenderse que el artículo 9
inciso 3) de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el acuerdo
recientemente citado, como el de la sesión ordinaria número 65-91
de las trece horas treinta minutos del cuatro de noviembre de 1991,
puntualiza que no se puede superar el total de un cuarto de tiempo,
incluyendo el período dentro y fuera de la jornada de trabajo. Así, un
Juez o funcionario profesional que cumple una jornada laboral
ordinaria, y adiciona actividades docentes a su día, a la luz de lo
dispuesto por el artículo 58 constitucional merece un cuidadoso
análisis, pues la incidencia y resultado en las labores que
desempeña frente a terceros puede hacerse sentir negativamente en
su calidad de trabajo, decoro, independencia e imparcialidad. El
numeral constitucional citado, viene como consecuencia de todo el
movimiento jurídico y filosófico del intervencionismo estatal, luego
del desarrollo de la gran industria y del liberalismo, donde las
relaciones patrono-trabajador estaban caracterizados por el
ausentismo Estatal, se generaban abusos del patrono y prevalecía la
concepción del trabajo como una mercancía más puesta al servicio
del comerciante. El cambio de la significación de la naturaleza del
trabajo, y de la necesidad de limitar las jornadas laborales, como de
los descansos semanales, fueron incorporados a la Constitución de
1871 y posteriormente adoptado por la Carta Magna de 1949, por el
Estado Social de Derecho, situación que si bien, se hace somera
alusión en esta sentencia, resulta cierto rescatar para los propósitos
de este caso, dado que la época que precedió esos numerales fue
marcado por una fuerte deshumanización del trabajador, quien debía
enfrentar extensos horarios de trabajo, ausencia de descanso diarios
y semanales, entre otras cosas, y quien finalmente veía que su
fuerte jornada le restaba vida día a día.
De este modo, la discusión que aquí se desarrolla lleva obligatoria y
correlativamente la necesidad de determinar si el precepto
constitucional del numeral 58 alcanza el servicio público que presta
el Juez y funcionario judicial, además de las labores que desarrolla
como docente. Como se ve, tanto las horas laborales en el Poder
Judicial, formalmente acaban en cuarenta horas
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semanales, a lo que, se adicionaría las diez horas semanales de
actividad pedagógica, con lo cual, se tiene cincuenta horas
laboradas a la semana. De este modo, si se toma en cuenta que las
diez horas de actividad docente no contiene necesariamente esa
misma cantidad de horas lectivas, se está dentro de los límites
razonables de labor de los servidores públicos de cuarenta y ocho
horas semanales, garantizándose con ello la libertad general de
realizar actividades privadas, y tener el equilibrio físico y mental que
cada individuo requiere. Precisamente, el artículo IX de la Sesión
Ordinaria No. 36-97 de 3 de noviembre de 1997, reduce
infundadamente el tiempo de libre disposición del servidor con su
tiempo de ocio, pues al establecer la formula de cálculo "... de un
cuarto de tiempo de labor universitaria a la semana, tomando como
base las 24 horas del día.", se interfiere con el principio general de
libertad de las personas, pues le impide no solo dedicar su tiempo
libre a las actividades de interés para el Estado y la sociedad, sino
que también, sujeta la actividad docente a una autorización del
Consejo Superior fuera del horario laboral, todo lo cual considera
esta Sala resulta ilegítimo. Se trata de una actividad privada del
funcionario, que si bien, puede ser regulado por el Estado para evitar
afectaciones al servicio público durante las horas laborales, o
desgastes con los excesos o abusos fuera de ese tiempo, también
es lo cierto que, resulta incompatible con la libertad de contratación
que puede ejercitar el interesado con las instituciones de educación
universitaria. De otro modo, resulta contrario a lo dispuesto por
el artículo 28 y 192 de la Constitución Política, según se ha
razonado supra. Si bien se acusa un trato desigual con otros
servidores del sector público, esta Sala más bien advierte que
únicamente en el caso del Poder Judicial es que se permite
disponer de tiempo laborable, sin obligación de reponerlo, lo
cual más bien es un privilegio.”
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CONCLUSIONES
Luego de los argumentos y aportes incluidos dentro de la investigación efectuada,
puede dilucidarse un fortalecimiento de la normativa existente sobre el panorama
de excepción del ejercicio de la docencia como actuación adicional de la función
pública, de donde podemos extraer ciertos aspectos y actuares de los funcionarios
que realizan esta actividad y que puede ser enumerados de la siguiente manera:
La docencia no deberá afectar el desempeño normal e imparcial del cargo pues se
sostiene que ambas actividades se complementan mutuamente, pero no puede
convertirse la docencia en una actividad fija y necesaria de subsistencia de los
funcionarios, pues de serlo, indudablemente produciría una incompatibilidad de
funciones, aunado al desgaste físico que terminaría incidiendo en el desempeño
del servidor público al ejecutar sus labores de orden administrativo.
Por otro lado tenemos que los permisos para el ejercicio de la docencia, no podrán
otorgarse en detrimento de la jornada de trabajo, por lo que en aquellos casos en
que se otorguen dentro del horario de trabajo, el servidor beneficiado deberá
necesariamente reponer o cumplir con la totalidad de la jornada de trabajo.
Que debe de entenderse la docencia para efectos de la autorización como la
preparación o formación para ejercer una profesión, ya sea para una actividad de
naturaleza física o bien intelectual, que requiere educación formal, la cual refiere a
que han de existir parámetros que determinen programas, planes de estudio,
disciplinas impartidas por instituciones educativas reconocidas y acreditadas para
tal función sean de orden público o bien privado.
De modo que debe de existir la racionalización del trabajo público como actividad
esencialmente exclusiva pues se predica que su propósito es el de que la
dedicación del personal al servicio de las Administraciones Públicas se centre en
un puesto de trabajo, respetándose únicamente el ejercicio de las actividades
privadas que no puedan incidir o menoscabar el estricto cumplimiento de los
deberes propios de su cargo o comprometer su imparcialidad o independencia.
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De modo que sólo se podrá desempeñar un segundo puesto de trabajo o actividad
en el sector público en los supuestos de funciones docente, necesitando
necesariamente para el desarrollo de esa actividad necesita expresas autorización
de compatibilidad que no puede suponer modificación de la jornada de trabajo y
horario de ninguno de los dos puestos de trabajo.
Se puede reseñar las actividades privadas incompatibles como las que
comprometan la imparcialidad del funcionario o exijan la presencia de éste, en
horario oficial, fuera del lugar de trabajo.
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BIBLIOGRAFÍA
Constitución Política de la República de Costa Rica, del siete de noviembre de
1949.
Decreto Ejecutivo Nº 21 del 14 de diciembre de 1954. “Reglamento al Estatuto de
Servicio Civil.”
Decreto Ejecutivo Nº 32333-MP-MJG del 12 de abril de 2005 “Reglamento a la Ley
Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública”
Ley Nº8422 del 27 de mayo de 2004 “Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública”
Ley Nº 8292 del 31 de julio de 2002. “Ley de Control Interno “
Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, “Ley de la administración financiera de
la República y presupuestos públicos”
Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 “Ley de Compensación por Concepto de
Prohibición
Votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia números:
Sala Constitucional, resolución número 2008-13431 de las nueve horas y
treinta y ocho minutos del dos de setiembre del 2008
Nº 00649-93, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del nueve de
febrero de mil novecientos noventa y tres), y que resumió en la sentencia
número 03932-95, de las quince horas treinta y tres minutos del dieciocho
de julio de mil novecientos noventa y cinco.
Sentencia Nº 6412-96, de las quince horas dieciocho minutos del veintiséis
de noviembre de mil novecientos noventa y seis
Sentencia Nº 1264-1995 de las quince horas treinta minutos del siete de
marzo de mil novecientos noventa y cinco
Sentencia Nº 02312-95 de las catorce horas quince minutos del nueve de
mayo de mil novecientos noventa y cinco.
Sentencia Nº 2001-05012 de las diez horas con nueve minutos del doce de
junio del dos mil uno.
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