POR UN SISTEMA FERROVIARIO PARA TODOS: LA CONSTRUCCIÓN DEL TREN BALA Y LA BÚSQUEDA DE LA UNIÓN CIUDADANA CONTRA LA CONSUMACIÓN DE LA INSENSATEZ 1 INDICE I. Introducción, Objetivos y Metodología del Informe II. Resumen de las Críticas III. Primera Parte A) Qué es un Tren Bala B) Ventajas y Desventajas del Tren de Alta Velocidad C) El TAVE Argentino y los Decretos Iniciales D) La convocatoria a licitación, el marco legal, el financiamiento de la obra y sus aspectos técnicos E) Las críticas al proyecto E. 1. Cuestionamientos a la Legalidad E. 2. Cuestionamientos al Financiamiento E.3. Cuestionamientos Técnicos F) Las denuncias contra Alstom en el extranjero IV. SEGUNDA PARTE A. El Sistema Ferroviario Argentino B. Deficiencias Estructurales B. i.1. La calidad del servicio B. i.2. El control de la CNRT B. i.3. Los subsidios en el sistema ferroviario B.i.4. Un tren planeado únicamente para pasajeros V. TERCERA PARTE Las incógnitas del Proyecto de cara al futuro VI. CONCLUSIONES VII. BIBLIOGRAFÍA PÁGINAS 3-5 6-11 12 12 13-15 15-17 18-19 20-27 20-21 21-25 26-27 28-29 30-33 33-46 33-34 34-41 41-44 45-46 46-48 48-51 52-55 2 I. Introducción, Objetivos y Metodología del Informe La decisión del Gobierno Nacional de construir un tren de Alta Velocidad, más conocido como tren bala, que una las ciudades de Buenos Aires, Rosario y Córdoba ha provocado una multiplicidad de críticas -tanto legales, económicas y técnicas-, como cuestionamientos a la racionalidad de la decisión de construir semejante obra frente a otras necesidades más acuciantes de la política pública del transporte en particular, y del bienestar de la población en general. Sin embargo, el gobierno defiende el salto tecnológico que implicará el proyecto. Como dice la página web de Alstom, la línea férrea unirá los 710 km entre Buenos Aires y Córdoba en tres horas en vez de las 14 horas que toma el trayecto hoy en día. El servicio será prestado por 8 trenes de alta velocidad de doble piso, cada uno con capacidad para 500 pasajeros, haciendo nueve recorridos diarios a una velocidad de 320 km/h. 1 Múltiples voces desde distintos ámbitos ya se han expresado en contra de la construcción de esta obra y que son de público conocimiento existiendo denuncias judiciales que cuestionan la legalidad del proyecto, y proyectos de ley presentados para derogar el financiamiento previsto en la ley de presupuesto. Inclusive, un grupo de organizaciones de la sociedad civil ha organizado una campaña social a través del sitio web www.trenparatodos.com.ar, dedicado a la junta de firmas para la oposición del proyecto que al día de la fecha cuenta con más de 750.000 adhesiones, y que presenta una alternativa para mejorar el actual sistema ferroviario que merece debatirse como tantas otras. Sobre esta falta de debate y de políticas de construcción de consensos volveremos al momento de las conclusiones2. * . 1http://www.alstom.com/home/worldwide/americas/43825.EN.php?dir=/home/worldwide/americas/&docId=43825&lan guageId=EN ! " # # ! & ' ( ! # ! * ' $ "% *$ ! * # $ $ ! * . , ! .56 $ / $ ! , & ! , <#3&3<! + = . 5 . 0 ! 0! * + , ! 7, 8 , ! , $ "% $! & ! 3 ' ! ) & +'! ' ! ( " : (; 0 ' ! ! * , ! * / * . * ! * * ' ) & + $ +$ ( * * 2 34 # $ "% ! * ! * 0 ! ! / 1 9 , + ,3 & 8 ! 3 El presente informe tiene un doble objetivo: 1º Informar al ciudadano común en qué se basan las críticas a la construcción del tren bala utilizando un lenguaje llano y brindándole datos objetivos obrantes en documentos públicos y periodísticos. 2º Utilizar este informe para implementar actividades de incidencia que permitan a las organizaciones de la sociedad civil comunicar debatir proyectos alternativos. El informe se compondrá de tres partes partes. La primera parte relatará cómo fue el proceso de adjudicación para la construcción del tren bala, incluyendo las críticas legales, económicas y técnicas que se han formulado, y cómo se continuará en el futuro. La segunda parte se centrará en cuestionar la razonabilidad de construir el tren bala como decisión de política pública para el sector del transporte, para lo cual se abordarán datos sobre las condiciones actuales del transporte ferroviario en general, y qué alternativas existen para brindar una mejor integración económica y social entre Buenos Aires con las ciudades del interior por donde pasaría el Tren Bala. La tercera parte versará sobre el futuro, cómo seguirá el proyecto del Tren Bala, y que cuestiones han quedado sin definir. Finalmente, se extraerán conclusiones y se recomendarán cursos de acción a seguir. Para la redacción de este informe hemos recabado distintas fuentes de información: los pliegos licitatorios del Tren Bala publicados en la página web de la Secretaría de Transporte y otras normas legales pertinentes, informes de otras organizaciones sociales y políticas, informes de la Auditoría General de la Nación, denuncias judiciales presentadas, y numerosas noticias periodísticas, documentos todos que citamos a lo largo de este trabajo. También hemos entrevistado al Ingeniero Miguel de Larminat, quien desinteresadamente nos orientó sobre algunos aspectos técnicos de TAVE contenidos en el pliego, la experiencia europea en la construcción de estos transportes, y sobre la compleja ingeniería para financiar la obra. Lamentablemente, a pesar de haber realizado un pedido formal de acceso a la información el 7 de mayo de 2008 desde la Fundación Poder Ciudadano para revisar el expediente en el que tramitó la licitación de la obra, haber presentado formalmente un pedido de insistencia el 23 de junio de 2008, además de haber realizado numerosos llamados telefónicos, la Subsecretaría de Transporte Ferroviario nos contestó en forma dilatoria el 26 de junio, invocando equivocadamente una excepción prevista en el Reglamento de Acceso 4 a la Información Pública prevista para custodiar el secreto fiscal o la política económica que rige en el sistema financiero3, lo que motivó que la Directora Ejecutiva de dicha Fundación presentara la correspondiente denuncia ante la Oficina Anticorrupción el 3 de julio pasado, la que aún continúa en trámite. > ? - , 6 D 6 @@A B CC>- " D , ) "0 6 - ,5 6 - 3 " , E 5 II. RESUMEN DE LAS CRÍTICAS 1. Por el lado de la legalidad, las críticas apuntan a la redacción de cláusulas defectuosas del pliego de licitación que hicieron imposible una competencia igualitaria entre diferentes empresas para comparar sus ofertas, habiendo quedado un consorcio de empresas agrupadas bajo el nombre de “Grupo Veloxia” como único oferente. 2. Otro de los problemas legales, fue la falta de dictámenes técnicos a los que obliga la ley de inversión pública (un estudio de factibilidad e impacto ambiental y un dictamen de calificación), que debieron ser realizados por la Dirección Nacional de Inversión Pública de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción. 3. En forma colateral, se cuestiona a la empresa francesa ALSTOM, cuya reputación fue salpicada por medios periodísticos que dan cuenta de investigaciones judiciales abiertas en distintos países por sobornos que se habrían pagado a funcionarios públicos por obras públicas de similar envergadura. 4. Los cuestionamientos económicos apuntan al régimen de financiación, puesto que los pliegos de licitación exigían que los propios oferentes presentaran opciones de financiamiento en al menos un 50% para una obra a ajuste alzado, o sea “llave en mano”. El Grupo Veloxia ofreció un financiamiento del 80% de la obra a través del Banco francés Societé Generale a una tasa de interés del 5,2% anual en dólares durante 16 años al momento de la apertura de las ofertas. 5. Para peor, una vez adjudicada la obra al Grupo Veloxia cambió ese sistema de financiamiento por otro más desfavorable para el Estado. Esta vez, propuso un financiamiento a través del Banco francés Natixis, a una tasa que oscila entre el 12 y el 16% anual y un plazo de pago a 30 años, lo que llevaría los costos totales estimados a unos cuatro mil millones de dólares. 4 6. El financiamiento propuesto no puede concretarse aún, debido a que el Estado Argentino no pudo emitir la primer serie de bonos cercana a los 600 millones de dólares, debido a que el índice de riesgo de que el país caiga en default superó los 800 puntos (credit default swap –CDS), límite establecido por la Resolución del Ministerio de Economía y Producción Nº 178/08 de marzo pasado que aprobó el financiamiento. 7. Tampoco hay quien garantice el pago de los bonos de deuda que deberá emitir el Estado Argentino ante la eventualidad de que nuestro país caiga en un estado de cesación de pagos, esto es, que no rescate los bonos pagaderos a 30 años (aunque cuenten con una cláusula de rescate anticipada a los 17 años de emitidos). F D * * E 3 ) % D / * 3 */ , ? G . 6 3 6 8. Adicionalmente, si finalmente el Grupo Veloxia tuviera un derecho adquirido al firmarse el contrato, este cambio en las condiciones del financiamiento puede traer como consecuencia legal la nulidad de la adjudicación, pues una vez decidida la oferta ganadora, no pueden cambiarse las condiciones en las que aquella fue aceptada, no obstante que el Gobierno haya prestado la conformidad del cambio. Rompe con los principios de igualdad y competencia entre oferentes que toda licitación debe poseer, máxime cuando la modificación es desfavorable para los intereses del Estado, y se trataba de una obra “llave en mano”, esto es, que el ganador se obliga a entregar la obra terminada con el presupuesto ya aprobado, por lo que éste no puede aumentarse. 9. Por otro lado, existen cuestionamientos técnicos vinculados a ciertas características de la obra, como el ancho de la trocha, por lo que sólo habilitaría al paso del TAVE, impidiendo su utilización para el paso de trenes de carga, y a los plazos en que se estima que se construirá. El Gobierno ha asegurado que el tren estaría en marcha en 30 meses desde la firma del contrato para terminar el primer tramo. Mientras que diversos especialistas e investigaciones indican que eso seria materialmente imposible, tomando como comparativo países con experiencia similares como, por ejemplo, China. En dicho país, que cuenta con personal altamente especializado, se construyen 200 kilómetros de vías electrificadas por año. En la versión argentina se plantea el objetivo de construir 310 kilómetros (para el primer tramo) en dos años y medio. Respecto a ciertas características de las obras, puede destacarse que se brinda la posibilidad de realizar pasos a nivel cuando la velocidad es inferior a 160 Km./h, mientras que en Europa se realizan, por cuestiones de seguridad, pasos a nivel cuando la velocidad es inferior a 100 Km5. 10. En cuanto a las críticas políticas, se cuestiona la obra como decisión de política pública para el sector del transporte, por el enorme costo que tendrá este emprendimiento faraónico (se calculan unos 4 mil millones de dólares), frente a la necesidad prioritaria que existe por mejorar la calidad del servicio y seguridad del transporte de pasajeros y de cargas, tanto urbano como interurbano. En forma conexa, se plantea la insensatez política de que el tren bala esté llamado a ser una mejor alternativa o solución para el usuario del transporte aéreo, ya que los usuarios del este tipo de transporte son menos en número que sus pares del servicio ferroviario y cuentan con mayores recursos económicos que le permitirán afrontar el precio que se proyecta que costará el pasaje del tren bala (unos $ 500, dependiendo de la cotización del euro en ese momento). Para peor, un pasaje aéreo a la ciudad de Córdoba cuesta menos que ese monto, lo cual aumenta la perplejidad. 4 . " * */ , ? G 6 * E3 7 11. Otro argumento vinculado a la racionalidad que debe poseer toda política pública, se relaciona con la falta de consulta y relevamiento de las necesidades de los sectores sociales y económicos por donde pasará el tren bala. Es absolutamente cierto que Rosario y Córdoba son ciudades del interior de relevancia a las cuales hay que brindarles infraestructura adecuada para que puedan seguir creciendo y se descentralice la actividad económica del país, concentrada históricamente en Buenos Aires; también es cierto que el tren constituye una vía de comunicación única entre los pueblos del interior. 12. Consecuentemente, la pregunta que el gobierno debió hacer a los sectores interesados antes de embarcarse en la construcción del tren bala es si esto constituye una solución para fortalecer el crecimiento económico del interior del país y la comunicación entre las ciudades por donde el tren pasará, siendo que se tratará de un tren únicamente para pasajeros de alto poder adquisitivo. 13. En la segunda parte del presente informe, el Proyecto Tren Bala es analizado ya no a la luz del propio procedimiento, sino teniendo en consideración el estado actual del sistema ferroviario argentino con especial atención en tres grandes ejes: la accesibilidad, el sistema de subsidios al transporte ferroviario y las diversas deficiencias estructurales del servicio y la debilidad de los controles a cargo de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT). 14. Las conclusiones que pueden observarse en este sentido son varias. En cuanto a la accesibilidad al transporte ferroviario puede señalarse, en primer lugar, que existe una gran dificultad de acceder al transporte público en zonas geográficas marginadas, y los que viajan, lo hacen en forma realmente incómoda y hasta peligrosa para su integridad física en algunos ramales. Si esto es tenido en cuenta, parece que la construcción del Tren Bala resulta irrazonable: mientras numerosos sectores de nuestra población ven impedidos el acceso al sistema ferroviario y éste resulta ausente en una gran cantidad de ciudades de nuestro país, el expendio de una importantísima suma de dinero en un Tren de Alta Velocidad parece no encontrar razón de ser. 15. En segundo lugar y en lo que respecta al aspecto económico del acceso al transporte público, el proyecto de construcción de TAVE supone que los pasajes para utilizar sus servicios se pagarán entre $ 400 y $ 600 aproximadamente. Cifras que resultan totalmente fuera de lugar teniendo en miras la situación socioeconómica de un importante sector de nuestra población, a menos que, se decida subsidiar parte de la tarifa, lo que sería aún más reprochable, pues se estaría subsidiando a un sector más pudiente de la sociedad, encareciendo todavía más los costos del TAVE. 16. Al observar esto, parece ser que la única conclusión posible es que el Proyecto Tren Bala se enmarca en una serie de decisiones políticas que diseñan obras públicas de infraestructura y servicios dirigidos especialmente hacia los grupos de 8 mayores ingresos y/o hacia las áreas de concentración demográfica; generalmente asociados a grandes emprendimientos comerciales, lo que agudizan la inequidad y fortalece la tendencia a consolidar un modelo de “ciudad dual”: una que es construida a la medida de los sectores de mayor poder adquisitivo y otra expresando la insatisfacción de necesidades básicas de vastos sectores de la población. 17. Además, existen serias deficiencias en cuanto a los mecanismos de control del transporte. Estos problemas radican, en un primer sentido, en la inestabilidad institucional y la falta de autonomía política de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT). Condicionantes que pueden observarse en las sucesivas constituciones de diferentes organismos con funciones y objetivos poco claros, hasta la creación, en 1996, de un único organismo: la CNRT. 18. En un segundo orden, los problemas se encuentran vinculados, puntualmente, con el procedimiento de control. Así, la Auditoría General de la Nación ha encontrado una serie de deficiencias en los mismos (por ejemplo que los procedimientos de control efectuados por la autoridad correspondiente –Área de Fiscalización Ferroviaria- no son realizados en forma sistemática, son discrecionales y carecen de significatividad respecto del universo a controlar) que afectan el nivel de confiabilidad necesario que debe salvaguardar la CNRT para este tipo de control, más aún cuando este puede conllevar en numerosas situaciones sanciones a ser aplicadas por los incumplimientos que se verifiquen mediante los procedimientos efectuados. 19. En cuanto al actual sistema de subsidios estatales al sistema ferroviario, resulta criticable el carácter absolutamente discrecional de los criterios empleados para llegar a resultados sumamente variados en materia de otorgamiento de subsidios. Haciendo una estimación sobre lo abonado en subsidios durante el primer semestre de 2008, y proyectándola al resto del año, llegamos a la friolera de $ 617.942.952,72 anuales, o sea, $ 1.692.994,39 por día. Además, llama la atención el incremento de los subsidios estatales, que en algunos casos ha determinado prácticamente la duplicación de la recaudación empresaria total. Sobre todo, teniendo en cuenta los constantes incumplimientos por parte de los concesionarios de los contratos en lo hace a calidad del servicio, respuesta a las penalidades, etc. 20. Por último, es de destacar que el Proyecto Tren Bala es un proyecto que sólo tiene en miras el transporte de pasajeros, haciendo caso omiso de las numerosas deficiencias del sistema de cargas y de la importancia que éste tiene para la integración económica de numerosas regiones de nuestro país. 21. El presente Informe finaliza con las cuestiones que quedan pendientes en el proceso de construcción del Tren Bala. Así, varias son las interrogantes que subsisten. 9 22. En primer lugar, en lo que respecta al financiamiento, deberemos esperar a que el riesgo país de Argentina caiga por debajo de los 800 puntos para poder emitir los bonos, o bien, que el gobierno negocie nuevas condiciones con el adjudicatario Grupo Veloxia que seguramente serán menos ventajosas para el Estado. 23. Por otro lado, existen serias dudas sobre el trazado final que tendrá el recorrido del Tren Bala pues si bien por un lado se sostiene que el trazado circulará paralela a la traza de las empresas: Ferrovías, entre Retiro y Villa Rosa, Ferrocarril Belgrano Cargas, entre Villa Rosa y Rosario Oeste, y N.C.A. entre Rosario Oeste y Córdoba; por el otro se afirma que existen varias alternativas para la traza: el ramal seguiría la traza del Ferrocarril General Mitre, también se planteó la posibilidad de que de Retiro a la ciudad de Pilar lo haga siguiendo la traza del Ferrocarril General Belgrano. 24. Además, a pesar de que se estableció que no serían necesarias las expropiaciones, el pliego de especificaciones técnicas dispone que sólo se hará en caso de ser “absolutamente necesario” a criterio de la Secretaria de Transporte, omitiendo, por cierto, que en Argentina, las expropiaciones sólo se pueden hacer por Ley del Congreso de la Nación, y previa indemnización. 25. Finalmente, quedan pendientes dos cuestiones: si el modo de ingreso y egreso a las principales ciudades será soterrado o a nivel de superficie con pasos a desnivel; y cuál será la ubicación definitiva de la estación Rosario, lo cual ha suscitado una seria preocupación en las autoridades de dicha ciudad. 26. En definitiva, fue una decisión adoptada en forma inconsulta con actores políticos y sociales, producto de un deseo del Gobierno que no fijó prioridades en materia de transporte ferroviario, en el marco de un proceso licitatorio que, según lo que se pudo reconstruir, dejó algunas cuestiones centrales a manos de los oferentes, como el estudio de impacto ambiental, o indefinidas, como la traza final del TAVE, o inciertas, como ser la capacidad de la CNRT de controlar su operación, o el costo final de la obra a través del complejo sistema de financiamiento diseñado. 10 III. PRIMERA PARTE A) ¿Qué es un Tren Bala? 27. Los orígenes de este medio de locomoción pueden encontrarse en Japón. De hecho, el popular nombre “tren bala” es una traducción occidental del término japonés dangan ressha, un apodo que se le dio al proyecto cuando aún estaba en fase de debate, en los años 30. El nombre permaneció debido al hecho de que las locomotoras Shinkansen tienen una figura redondeada que recuerda una bala, y a su alta velocidad. 28. Los trenes de alta velocidad (en adelante “TAVE”), o “tren bala”, son medios de transporte que circulan por una vía diseñada especialmente, denominada línea de alta velocidad, y que alcanza, de manera estándar, velocidades más altas que un tren convencional. 29. Actualmente se utilizan trenes con velocidad del orden de los 200 km/h, y con velocidad promedio (o velocidad comercial) también elevada, que les permite competir con el transporte aéreo para distancias medias. En todos los casos se trata de vehículos y vías férreas desarrolladas en forma unitaria, dado que las velocidades alcanzadas requieren de técnicas específicas. 30. En esencia la alta velocidad ferroviaria (AVE) se caracteriza por una nueva infraestructura que permite, utilizando el material móvil y equipo adecuado (comunicación, señalización, etc), la obtención de elevadas velocidades comerciales. 31. Además, la gestión comercial es normalmente diferente a la tradicional del tren 6 7 convencional . En el mismo orden de ideas, Bonnafous sostiene que el TGV francés tiene más parecido con un avión que con un tren convencional, si se consideran diversos factores como la longitud del recorrido, la capacidad y la velocidad. Asimismo, concluye que sus efectos vertebradores inciden esencialmente sobre los núcleos urbanos de mayor tamaño poblacional, de forma similar al transporte aéreo. H & " A # - 3!< 3 &$-@22 3 - 3!<$) = ) $8=<3 $ <3 $ -@F- -@ A @>A3 @2IA3 11 B) Ventajas y desventajas del Tren de Alta Velocidad 32. En relación con las ventajas que el TAVE ofrece, el análisis realizado en Coto e Inglada8 sobre los diferentes componentes de su coste generalizado nos demuestra que el TAVE ofrece importantes ventajas comparativas respecto a los demás modos de transporte. 33. Así, en primer lugar, cabe destacar que en aquellos trayectos realizados en su totalidad en la nueva infraestructura, el tiempo del TAVE es menos de la mitad del correspondiente a los demás modos de transporte, excepto el avión. 34. Pero aún así, respecto al traslado aéreo, el TAVE ofrece grandes ventajas en los conceptos de desplazamiento de acceso al servicio ya que sus estaciones están situadas en el centro de la ciudad, así como en el apartado de puntualidad. 35. También respecto al tren convencional, su ventaja comparativa radica en la mayor puntualidad. Por ello, cabe señalar que los motivos principales para elegir el TAVE podrían ser, por orden de importancia, la rapidez, comodidad, precio, novedad y seguridad. 36. De esta manera, el éxito de este producto se basa no solamente en su elevada velocidad sino también en otros factores que le permiten competir con otros modos de transporte más rápidos como es el avión. 37. Debido a la elevada magnitud del efecto sustitución, como se muestra en Inglada9, la introducción de un TAVE en el seno de una comunidad, produce efectos muy significativos, y no siempre valiosos, sobre la demanda de los demás modos de transporte que compiten con él. Por ejemplo, en el caso del TAVE construido en España, en el corredor Madrid-Sevilla, dicha construcción produjo la práctica desaparición del tren convencional en el corredor. 38. En el transporte aéreo, el TAVE ha supuesto un importante descenso de la demanda en el trayecto Madrid-Sevilla, próximo al 50%. En el caso del coche las pérdidas son menores que en los casos anteriores, aproximándose al 30%. Finalmente, para el caso del autobús, no parece existir un fuerte impacto en los trayectos de largo recorrido (11% de pérdidas), ya que ambos productos son escasamente sustitutivos. 39. Por otro lado, desde la perspectiva de los costes externos del transporte– contaminación, cambio climático, accidentes, etc.–, el TAVE ofrece ventajas sobre otros modos de transporte, particularmente la carretera y el transporte aéreo. 40. En este sentido, cabe recordar que la introducción del TAVE produce en la demanda de transporte dos efectos claramente diferenciados: inducción y I * -&3 . -=3!<. , - J>4>- CC@- 3 I> II3 2 . =3!? / , E3 , $ 9 = * , E- &" * - " - JH -@22F- 3 >4 4@3 12 sustitución, que corresponden respectivamente a los viajes que no se habrían realizado si no existiera este nuevo servicio y a los que se habrían desarrollado en otro modo de transporte. 41. Los resultados obtenidos en los estudios realizados muestran la importancia de este efecto inducción que de acuerdo con dichos trabajos representaría cerca del 10 45% de los viajes en el TAVE en el corredor Madrid-Sevilla . Este resultado está en consonancia al obtenido por Nash11 para el caso francés del París-Lyon. 42. Junto a este numeroso conjunto de ventajas el TAVE presenta varios signos de debilidad: en primer lugar, una importante limitación del TAVE es que, al igual que el ferrocarril convencional, su grado de cobertura es limitado. De esta forma, el TAVE necesita el apoyo de otros modos de transporte para poder cohesionar el territorio. Este hecho es particularmente relevante en países, como es el caso de Argentina, caracterizados por su baja densidad demográfica. 43. En segundo lugar, el TAVE tiene respecto a otros medios de transporte un elevado costo de construcción y mantenimiento de su infraestructura que es prácticamente el doble del correspondiente a una autopista, por ejemplo. Se trata, aunque en ocasiones se olvida, de un coste que soporta toda la sociedad, usuaria o no del TAVE. 44. En tercer lugar, también el hecho de transportar únicamente viajeros es un factor que merma su rentabilidad ya que no permite aprovechar las economías conjuntas de transportar viajeros y mercancías como sucede en la carretera o incluso en el ferrocarril convencional. Si bien en Alemania existen algunas líneas de alta velocidad de tráfico mixto, éstas tienen el inconveniente de ser más exigentes en sus parámetros constructivos y con un mayor coste que las dedicadas únicamente a viajeros. 45. Adicionalmente, el hecho de transportar únicamente viajeros incrementa las pérdidas, ya de por sí cuantiosas, del ferrocarril convencional que debe seguir en servicio, al menos, para el transporte de mercancías. Por poner un ejemplo, en Francia y en Alemania, los trenes de alta velocidad transportan correo postal, a través de la Post y la Bundespost, que cuentan con sus propias formaciones. C. EL TAVE ARGENTINO Y LOS DECRETOS INICIALES 46. Respecto a la línea ferroviaria a desarrollar, se piensan construir 710 kilómetros de recorrido total que unan las ciudades de Capital Federal, Rosario y Córdoba, partiendo de la estación de Retiro, con estaciones intermedias en San Nicolás, Rosario, Marcos Juárez, Bell Ville, Villa María y culminando en Córdoba. @C @@ 3* 3 ) *3 3! <$) ) ) <3 . , -, 3 @4:;-@22@- 3 >>A >4F3 13 47. La obra abarcará un total de 65.000 metros cuadrados de estaciones y el plazo de construcción será entre 30 y 36 meses. 48. Las pretensiones respecto al funcionamiento del TAVE serán poder cumplir con nueve frecuencias diarias, a una velocidad de hasta 320 km. por hora. De tal manera de poder realizar el trayecto entre Buenos Aires y Rosario aproximadamente en 85 minutos y de Rosario a Córdoba en 90 minutos. minutos. 14 49. La construcción del TAVE en Argentina, surge como consecuencia de dos decretos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional: el decreto 1261 del año 2004 y el 1683 del 2005. 50. El primero estableció tres importantes elementos: en primer lugar derogó el decreto 1168 del año 1992 por el cual se suprimieron, a partir del 31 de julio de 1992, los servicios de pasajeros al interior del país (tramos interurbanos) que prestaba la ex Empresa Ferrocarriles Argentinos, con exclusión del corredor Plaza Constitución – Mar del Plata – Miramar. 51. En segundo lugar, habilitó al Estado Nacional –a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- para que pueda reasumir la prestación de los Servicios Interurbanos de Transporte Ferroviario de Pasajeros de largo recorrido, disponiendo que dicho trazado sea de carácter interjurisdiccional, y facultando a dicho Ministerio para que arbitre las medidas conducentes y necesarias para proceder a su rehabilitación. 52. Por último, dispuso que los servicios ferroviarios de pasajeros de carácter local, a desarrollar en el interior de las provincias, podrán ser prestados por los Gobiernos Provinciales en cuyos territorios se asienten los ramales ferroviarios, tanto en los casos que se encuentran en actividad como aquellos que en el futuro se presenten para su habilitación ante la Autoridad de Aplicación. 53. El decreto 1683, por otro lado, aprobó el “Programa de Obras, Trabajos Indispensables y Adquisición de Bienes, a fin de garantizar la rehabilitación de los servicios interurbanos ferroviarios de pasajeros de largo recorrido, cuyos trazados incluyen jurisdicciones provinciales, y fortalecer y desarrollar el Programa de Obras del Sistema Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y Subterráneo del Área Metropolitana de Buenos Aires”. De esta manera detalla las obras a realizar, el plazo y los elementos necesarios para ello. Por último, este decreto asegura los fondos requeridos para llevar adelante este programa. 54. En definitiva, ambos decretos constituyen el primer paso que el actual Gobierno realizó para comenzar a diseñar el plan de implementación del TAVE en Argentina. Dicha normativa, en efecto, implicó un “piso normativo” que, como veremos, permitió que las consecuentes resoluciones que se dictaron en el marco del proceso licitatorio tuvieran un seguro de legalidad. 15 D. LA CONVOCATORIA A LICITACIÓN, EL MARCO LEGAL, EL FINANCIAMIENTO DE LA OBRA Y SUS ASPECTOS TÉCNICOS 55. Por la Resolución 900/06 de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el Gobierno convocó a la licitación pública para la propuesta de financiamiento, mantenimiento y provisión de material rodante para el TAVE, estableciéndose en su artículo 6º que la oferta se hará por “ajuste alzado” y que el presupuesto oficial estimado, preliminar y condicionado a la especificidad técnica de la propuesta, como así también a la propuesta de financiamiento es de mil trescientos cincuenta millones (u$s 1.350.000.000.-) para la variante de Alta Velocidad integral Ciudad Autónoma de BUENOS AIRES — ROSARIO (Provincia de SANTA FE) — CORDOBA (Provincia de CORDOBA) y de dólares estadounidenses un mil cien millones (u$s 1.100.000.000.-) para la variante de Alta Velocidad Ciudad Autónoma de BUENOS AIRES — ROSARIO (Provincia de SANTA FE) y Alta Prestación ROSARIO (Provincia de SANTA FE) — CORDOBA (PROVINCIA DE CORDOBA). 56. Dicha Resolución aprobó como anexos tres Pliegos: un Pliego de Bases y Condiciones (PBC), un Pliego de Condiciones Particulares (PCP) y un Pliego de Especificaciones Técnicas (PET). 57. Por otra parte, la Resolución 900 incluyó en esos pliegos otra licitación que había sido convocada anteriormente por la Resolución de la Secretaría de Transporte Nº 324/06, para la construcción de la electrificación integral, obra civil, infraestructura de vías, señalamiento y comunicaciones y la provisión de material rodante para el servicio de Alta Velocidad entre Buenos Aires, Rosario y Córdoba. Ambas obras fueron adjudicadas al “Grupo Veloxia” por Decreto 96/08, quien entonces, estará a cargo de la totalidad de la construcción del TAVE más las obras de electrificación e infraestructura mencionadas. 58. Como puede apreciarse, la convocatoria daba la posibilidad a los interesados de ofertar un tren de Alta Prestación entre Rosario y Córdoba. Éstos, a diferencia de los trenes de alta velocidad, son máquinas diesel eléctricas con generadores en sus ruedas, y adheridas con "catenarias" (como el antiguo tranvía), a redes transportadoras de energía. Son trenes preparados para no menos de 550 personas, en 2 clases, 3 servicios diarios, uno de ellos express diurno de 8-9 horas, y pueden trasladarse con velocidades máximas de 160 kilómetros por hora y una mejora tecnológica con un proceso creciente. 59. En cuanto a la modalidad de la oferta exigida por el pliego de “ajuste alzado”, debe aclararse que se trata de una modalidad de contratación prevista en la Ley de Obra Pública Nº 13.064, que consiste en que el precio que se ofrece por la obra “llave en mano” no se podría modificar aunque los costos cambiaran, salvo que se estableciera una cláusula de ajuste alzado relativo, que sí admite modificaciones 16 en función de la variación de los costos. El artículo 39 del PBC, dispone que la autoridad de aplicación (o sea, la Secretaría de Transporte), podrá aumentar el total adjudicado hasta un veinte por ciento (20%) o disminuirlo hasta un diez por ciento (10%) de su valor original, en las condiciones y precios pactados y con adecuación de los plazos respectivos. 60. En lo que respecta a la financiación del proyecto, el PCP establece que la misma deberá estar a cargo de cada uno de los oferentes en al menos un 50%. En este sentido, la oferta debía incluir los estudio de ingeniería, la factibilidad ambiental, el desarrollo y la ejecución de la obra, la provisión de material y su mantenimiento, e inclusive, brindaba un margen de maniobra amplio para escoger la traza, o sea, el lugar por donde el tren pasaría. 61. Es decir, la licitación que regula el PCP y que se define técnicamente en el PET, incluye la elaboración del proyecto de construcción de la línea, la ejecución de las obras y su equipamiento completo, así como el mantenimiento integral de vías, sistemas y equipos. 62. Asimismo, la oferta de financiación debe ir acompañada de un detalle de las fuentes de financiamiento previstas para llevar adelante el proyecto. Es importante destacar que las ofertas serán realizadas bajo la modalidad “en firme”, lo que significa que esta oferta debe contar con todos los niveles de aprobación interna para poder ser materializada. Esto implica que dichas ofertas no pueden estar sujetas a aprobaciones adicionales de comités de crédito u otros. 17 E. LAS CRÍTICAS AL PROYECTO 63. El proyecto del tren bala encierra una serie de puntos oscuros que dejan más dudas que certezas sobre la legalidad y la razonabilidad financiera y técnica del proyecto. E 1. CUESTIONAMIENTOS A LA LEGALIDAD 64. En cuanto a las dudas sobre la legalidad, existen ciertas deficiencias que posee el pliego de bases y condiciones. Como ya vimos, este llamado comprendía una formulación integral del anteproyecto, con propuestas de desarrollo y ejecución de la obra, oferta económica con propuesta de financiamiento, mantenimiento de infraestructura y provisión de material rodante y mantenimiento para la ejecución de la obra. El llamado comprendía asimismo, el análisis y desarrollo de los aspectos jurídicos, técnicos, ambientales y económico –financieros. 65. La formulación del proyecto así exigida, resulta ser demasiado amplia e indeterminada, impidiendo comparar objetivamente las distintas ofertas. Para peor, el Estado, a través de este llamado, delega una serie de funciones que, al menos a priori, debería poseer entre sus propias facultades. Piénsese, por ejemplo, en los estudios de impacto ambiental: los estudios de esta especie que pudieren realizar los diferentes oferentes tendrían un resultado sumamente diferente, ya que difícilmente se pudiera garantizar su imparcialidad. 66. En segundo lugar, el pliego deja a discreción de los oferentes el diseño, superficie y ubicación de las estaciones Retiro, Rosario Oeste y Córdoba, además de proyectar, construir y equipar una estación comercial en San Nicolás de los Arroyos, sin que el Estado Nacional pueda intervenir, al menos, en indicar las ubicaciones de especificas de las mismas delegando a criterio de los oferentes el 12 diseño urbano . 67. En tercer término, la Ley 24.354 –Sistema Nacional de Inversiones Públicasdispone, en el artículo 2, que en aquellos supuestos de construcción de líneas ferroviarias, terraplenes, autopistas y aeropuertos no comerciales, el Estado, a través de la Dirección Nacional de Inversión Pública de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción, debe realizar un Estudio de factibilidad e impacto ambiental y un dictamen de calificación. 68. Ninguno de estos dictámenes e informes fueron realizados conforme a la normativa, lo que puede configurar una causal de nulidad por tratarse de requisitos esenciales para la validez del acto de adjudicación, en virtud de la Ley de Procedimientos Administrativos 19.549. Así, la falta de esos informes impide un @ . * */ , ? G 6 * E3 18 análisis pormenorizado del impacto y los costos para el erario público de la obra – tanto de inversión como de operación-. 69. Por otro lado, existieron, en el marco del proceso licitatorio, ciertas anomalías que indicarían que la licitación fue direccionada hacia un oferente en particular. Dos de las tres empresas precalificadas por haber cumplido con sus antecedentes, desistieron de las posteriores presentaciones técnicas y económicas, aduciendo la ausencia de información para definir el costo de las obras civiles, y el escasísimo 13 tiempo otorgado para desarrollar una oferta tan compleja . 70. Las tres empresas precalificadas para la obra por Resolución Nº 644 de fecha 22 de agosto de 2006 de la Secretaria de Transporte fueron: i) Obrascom Huarte Lain Sociedad Anónima – Construcciones y Auxiliar De Ferrocarriles Sociedad Anónima y Jose J. Chediack Sociedad Anonima, Industrial, Comercial y Agropecuaria - Unión Transitoria De Empresas (En Formación); ii) Consorcio Alstom Transport Sociedad Anónima – Alstom Transporte Sociedad Anónima – Alstom Argentina Sociedad Anónima – Iecsa Sociedad Anónima – Grupo Isolux Corsan Sociedad Anónima y Emepa Sociedad Anónima; iii) Siemens A.G. – Siemens Sociedad Anónima – Electroingeniería Sociedad Anónima - Confer Sociedad Anónima. 71. De las tres empresas interesadas cuya presentación determinó el inicio del procedimiento de Licitación Pública en tres tramos (precalificación de antecedentes, oferta técnica y oferta económica), sólo una quedó en camino, y así el grupo Veloxia con Alstom como la cabeza visible pudo quedarse con la obra. E 2. CUESTIONAMIENTOS AL FINANCIAMIENTO 72. En cuanto a las críticas sobre el financiamiento, una de las características singulares de esta licitación era que los oferentes deberían comprometer un financiamiento no inferior al 50% del monto total de la obra. Así, el Pliego obligaba a los oferentes a precisar las fuentes de financiamiento propias y de terceros, determinando que al momento de la presentación de la oferta se acompañara las cartas de compromiso que formalizarán y garantizaran el financiamiento propuesto. 73. El 12 de julio de 2007 se suscribió un acuerdo entre la Secretaría de Transporte y las empresas que integran el Grupo Veloxia, quienes acompañaron una propuesta del BANCO SOCIETE GENERALE por la cual se financiaba el 80% para la parte electromecánica de la obra, con una tasa del 5,2 % anual en dólares y 16 años de plazo. 74. Posteriormente, una vez declarado el Grupo Veloxia ganador de la licitación, cuando restaba la firma del contrato y la formalización de la estructura de financiamiento, se cambiaron las condiciones por otras más desfavorables para el Estado: el banco NATIXIS reemplazó al SOCIETE GENERALE, con un aumento @> * % 2HBCI3 19 de tasas que oscila entre el 12 y el 16% anual y un plazo de pago a 30 años. Esto fue aprobado por Resolución Nº 178/08 del Ministerio de Economía y Producción, el pasado 26 de marzo. 75. Dicha Resolución deja algunos temas pendientes: establece que el Estado Argentino emitirá bonos de deuda sujeta a la aprobación de la Ley de Presupuesto 2009 por parte del Congreso Nacional de la República Argentina y, en particular, el plan de endeudamiento plurianual (presupuesto plurianual), que se estima estará completo el 31.01.09 o con anterioridad a dicha fecha, y también deja en manos del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios la determinación de si la propuesta de financiamiento ofrecida se ajusta a los términos de la Licitación y, en su caso, disponer la aceptación de la propuesta. 76. El cumplimiento de estos pasos formales que aún están pendientes no garantiza que el financiamiento del proyecto esté asegurado. 77. Usualmente, quienes invierten en proyectos de esta envergadura exigen contar con pólizas de seguro que los cubran contra múltiples riesgos, entre ellos, el tan temido default, o sea, la decisión política de un gobierno de no pagar su deuda externa. 78. ¿Quién sino, invertiría en un bono de deuda soberana argentina a 30 años de plazo a una alta tasa de interés, aunque exista una cláusula de rescate anticipado del capital a los 17 años, que según un informe de la Consultora Econométrica SA, probablemente se ejecute porque le costaría al Gobierno un 9% adicional que pagaría por adelantado al emitir los bonos, por lo que sólo quedaría un 1% anual de interés por el capital remanente que restaría cancelar (un 60% del capital).14 79. La situación de default en la que aún se encuentra la Argentina con ciertos acreedores, entre ellos, con el Club de París,15 hace que sea muy difícil política y económicamente encontrar alguna entidad dispuesta a emitir una póliza de seguro que garantice el pago de los bonos ante la eventualidad de que un futuro gobierno de Argentina decida no pagarlos. 14 * K 0 - " -. " " * " / @A K " >C-? @4 J>2 ?' D K . 3 3 3 LLL3 E "" " - 6 , / / -. - 9 -. - 6 ) K 3 / D # E- , 0 & /- 3 ++3K53 $ / -7 - - 3 0 3 -#0 -* -& / # % - + - 3 20 80. En el caso del Tren Bala, siendo un grupo empresario francés quien estará a cargo de la obra, y un banco también de ese origen el que decidió financiar el 80% del total, lo usual hubiese sido que la COFACE, una compañía de seguros francesa hubiese asegurado la inversión, lo que no ha ocurrido, aunque tradicionalmente asegure inversiones de capitales franceses en el exterior. 81. El informe especial de la consultora Econométrica SA, ratifica la falta de un seguro de estas características, advirtiendo, además, de un encarecimiento del proyecto. En efecto, según el informe, ello es porque “el banco Francés Natixis (el cuarto banco de Francia), sólo se muestra dispuesto a financiar el proyecto si los bonos están asegurados contra un potencial default del Gobierno Argentino. Para ello, Natixis exige que el Gobierno también cubra los costos financieros para que un broker privado, o un pool de ellos, salgan de garante de los nuevos bonos del Estado Argentino. De esta manera, Natixis se asegura el cobro del bono desde el primer día, eludiendo el “riesgo país” que se lo pasa un tercero. Por supuesto, queda a cargo del Gobierno el costo de tener a un broker de garante, aumentando el costo del crédito” 16 67. La Resolución 178/08 del Ministerio de Economía y Producción que aprobó la estructura de financiamiento dispone expresamente que si los CDS (Credit Default Swap), un índice que mide el riesgo país a 10 años aumenta a más de 800 puntos puntos básicos al momento de emitir las distintas series de bonos que a lo largo del tiempo irán financiando el proyecto, “cualquiera de las partes tendrá derecho a posponer la Fecha de Cierre”. 68. Al momento de redactarse el informe de Econométrica SA, el costo de CDS (Credit Default Swap) a 10 años, es decir, el costo de cubrirse contra un potencial default del Gobierno Argentino por un periodo de 10 años, cuesta cerca de 680 puntos básicos. Es decir, se paga una prima del 6,8% anual por el capital asegurado. Por lo tanto, si esto fuera así, el negocio para el Natixis se limitaría al 4,5% de interés (pues el 6,8% restante se lo llevaría la aseguradora), más el 4 % de comisión que cobrará por la estructuración y colocación del bono. 69. Tiempo después, los diarios daban cuenta que se postergaba la financiación del tren bala debido al aumento del CDS, por una mayor demanda para asegurarse contra el riesgo argentino, lo que llevó ese índice a más de 806 puntos, lo que @H * K 0 - " -. LLL3 J>2 ?' D K . 3 3 3 / $ # E- 21 implicaría una sobretasa del 8% en vez del 6,8% que se cita en el párrafo anterior17. 70. Otro aspecto a destacar de la Resolución 178/08 del Ministerio de Economía, y confirmado por el informe de Econométrica SA citado, los bonos de deuda que emita la Argentina serán a un 25% bajo la par, o sea que si bien el Gobierno emite deuda externa por u$s 3.900 millones, vale advertir que sólo el 75% de la emisión (u$s 2.900 millones) efectivamente sería endeudamiento que se utilizaría para financiar el proyecto del tren de alta velocidad, mientras que los 25% restante (u$s 1.000 millones), permiten cubrir parte de los costos financieros del proyecto. 71. Esto es así, pues al momento de emitir los bonos se estarán pagando un 9% por adelantado por el costo de la salida anticipada al año 17 de emitidos, más un 4% más para cubrir los costos de comisión por estructuración y colocación del Bono. El 12% restante es una “zanahoria” para incentivar la compra del bono, ya que la Resolución del Ministerio de Economía dispuso que los primeros inversores comprarán los bonos a un 88% de su valor nominal, es decir, que pagarán 88.000 dólares por cada emisión en bonos de 100.000 dólares, ganando un 12 % en adición a la tasa de interés desde el inicio mismo de la operación. 72. De firmarse el contrato con el Grupo Veloxia, el cambio de financiamiento, implica, además, un vicio en la legalidad de la operatoria, lo que podría ser causal de nulidad aun en sede administrativa, pues es innegable que dicho el Grupo adjudicatario conocía la causal de nulidad (artículo 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549). 73. En efecto, el cambio de financiamiento se realizó en virtud del artículo 2º del Decreto 96/08 que adjudicó la obra al Grupo Veloxia. Ese artículo 2º dispone textualmente: “La estructura de financiamiento de la obra deberá ser sometida a la aprobación del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, quien deberá tener en consideración el informe producido por el COMITE DE EVALUACION Y CALIFICACION. El referido Ministerio deberá pronunciarse hasta el día 26 de marzo de 2008, de conformidad con las previsiones del memorando de entendimiento suscripto el 12 de julio de 2007 entre el MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS — SECRETARIA DE TRANSPORTE — y SOCIETE GENERALE”. (el resaltado nos pertenece) 74. Ese 26 de marzo de 2008, se aprobó la financiación, pero con el Banco NATIXIS y a una tasa de interés y plazo de pago muy superior, algo que el GRUPO @A = * 6 >- ? * E3 = " @4 A CI"0 ' ? - /M " -@A " % CCI- E3 22 VELOXIA conocía perfectamente, pues fue este Grupo quien acercó al Banco SOCIETE GENERALE en primer lugar. 75. Este cambio en el financiamiento, implica un cambio inaceptable en la oferta, pues una vez adjudicada la obra, el adjudicatario no puede retirar ni cambiar dicha oferta, rompiendo con los principios de igualdad y competencia entre oferentes que toda licitación debe poseer. 76. Otra crítica que se ha formulado, está relacionada al costo promedio que implica construir 1km. de vías para el TAVE en comparación con en el resto del mundo (entre 7 y 10 millones de euros el Km). Recientemente se iniciaron las obras del tren de alta velocidad entre Pekín y Shanghai las que requerirían de una inversión de unos 21.900 millones de dólares (13.740 millones de euros) para un trayecto de 1.318 kilómetros. Es decir, alrededor de 10 millones de euros el Km. Esta estimación coincide con los costos del tren francés TGV, que une París con Metz (300 km.), a razón de aproximadamente 10,7 millones de euros por Km. El presupuesto previsto por el Gobierno es de alrededor de 1,2 millones de euros el Km., lo cual deja fuertes sospechas respecto a reajustes posteriores en el precio final pues si bien, hay costos argentinos más baratos en función de la diferencia del precio entre el peso y el euro, no hay que olvidar que la mayor parte de los materiales para fabricar el Tren Bala es importado y habrá que pagarlo en la moneda europea, y que se necesitarán técnicos extranjeros especializados para ejecutar y supervisar la obra. A lo sumo, importarán las piezas y las armarán en Argentina, pero no más que eso.18 En cuanto a las diferencias con China, éstas se relacionan más con las distintas topografías de los suelos, siendo nuestra pampa más llana que las tierras chinas. E. 3 Cuestionamientos Técnicos 77. Este último comentario se entrelaza con cuestionamientos técnicos que le han formulado al proyecto, y que refutan, en cierta forma el argumento del gobierno que dice que la construcción del tren bala es un salto a la modernidad en nuestro país. Lamentablemente, según especialistas, la construcción del TAVE implicará una dependencia tecnológica inaudita, pues nuestra industria no está capacitada para producir ningún elemento material sustancial ni de repuesto para dicha obra. A lo sumo, como se dijo, se importarán piezas y se ensamblarán en nuestro país, manteniéndose las formaciones en talleres existentes en La Plata, Rosario y Río Tercero. 19 Tampoco existe en Argentina mano de obra especializada, por lo que habrá que “importar” un número aun no determinado de profesionales.20 @I & ? G & . 6 $ . E3 # -. 3 LLL3 3 ' 3 3= - " "0 . L" * * % */ , - 23 78. En palabras del Ingeniero argentino Miguel de Larminat, quien en 1975 trabajó en el grupo francés Empain-Schneider, “resulta bastante difícil imaginar con qué recursos humanos la administración pública piensa lanzarse a la licitación y construcción de semejante proyecto, que necesita, obviamente, un equipo extraordinariamente experimentado para llegar a buen puerto. La Argentina dejó hace mucho tiempo de ser un país ferroviario. La mayoría de sus ingenieros, técnicos y talleres desaparecieron o cayeron en la obsolescencia y es muy poco lo que hoy se dispone para garantizar la construcción, operación y mantenimiento de semejante equipamiento, que, dicho sea de paso, solamente existe en algunos escasos países muy desarrollados”. 21 79. Por otro lado, el PET destaca que “en aquellos puntos del recorrido, donde la implementación de la vía doble pueda provocar afectaciones excesivas en las zonas atravesadas por la traza, en cuanto a ocupación de terrenos, demoliciones y desvío de servicios, el oferente podrá proponer la implementación de una vía sencilla, siempre que demuestre la compatibilidad de esta solución con los requerimientos de la oferta de servicios establecida en este PCP”. Esto significa que sólo se construirá una única vía para el TAVE haga su recorrido, previendo únicamente una franja de 55 km. de doble vía para que los trenes que vayan en sentido contrario puedan cruzarse el uno con el otro. 80. Otra crítica técnica mayúscula que se la realizado al proyecto, es que el ancho de las trochas utilizadas en nuestro país es de 1676 milímetros, mientras que para el tren bala se optó por una trocha de 1435 milímetros, la estándar internacional utilizada en Europa, por lo que únicamente serviría para el TAVE, sin posibilidad de utilizarla para otras formaciones, por ejemplo, formaciones de carga22. F. LAS DENUNCIAS CONTRA ALSTOM EN EL EXTRANJERO 81. Cuando tomó estado público la adjudicación del TAVE al consorcio empresario integrado por la empresa francesa ALSTOM, diferentes medios periodísticos @2 N HAC * /3 " % @ . CCI- # / CCA- ) 9 BB ), 3 & . & F * $ . 3 # 9 3 B CCABCHB@CB # -. 3 LLL3 3 */ , -? G ?$ 6 ' 6 - " B - " " ' * O>24A>23 ) 3 - L" * @C % 3 E3 24 dieron cuenta de escándalos de corrupción en los que sucursales de esta empresa en distintos países habrían estado involucradas23. 82. Se trata de denuncias que se dan en el marco de legislación contra el soborno transnacional que empresas multinacionales pagan a funcionarios públicos extranjeros de aquellos países en los que operan, si bien fueron desmentidas por su Presidente Mundial, Patrick Kon, quien aseguró que "no corrompen a funcionarios públicos" y que aplican "una política de tolerancia cero con los desvíos éticos". 24 83. Según los trascendidos periodísticos citados, existen investigaciones abiertas en Francia y Suiza contra Alstom por supuestos pagos indebidos que corresponden a la adjudicación de contratos para la expansión del subterráneo en San Pablo, Brasil, la planta hidroeléctrica ITÁ, también en Brasil, y otras obras en Venezuela, Singapur e Indonesia por alrededor de 200 millones de dólares. 84. En lo que respecta a los hechos ocurridos en Brasil, los medio periodísticos expresaron que según una auditoria de la consultora internacional KPMG, desde 1995, Alstom habría destinado 31 millones de dólares para pagar coimas a funcionarios y políticos de San Pablo y otros Estados brasileños para hacerse de importantes contratos. Según la investigación de los auditores, el grueso del dinero negro se destinó a sobornar a funcionarios paulistas que entendían sobre trenes y subterráneos, pero otra parte de las "comisiones" se habrían repartido para obtener contratos en la construcción de una central eléctrica y del subterráneo paulista25. 85. Por su parte, el propio gobierno Mexicano informó ante un grupo de expertos a cargo del monitoreo de la Convención Contra el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las transacciones comerciales, que la empresa Alstom fue sancionada con la suspensión del registro de contratistas del Estado por haber estado involucrada en el pago de sobornos en dos causas (caso Areva y Caso Alstom International), que aún no están firmes (uno de ellos para la adquisición de transformadores de corriente e interruptores de potencia). 26 86. Todas estas denuncias se encuentran documentadas en detalle en un informe realizado por Transparencia Internacional, en el marco de su programa de > 0 ' ' - -?' - F H = = " D 9&) ) 9 BBLLL3 "0 CCI3 $ - 0 * /-H % * /-@> % 4 H * / -@> A CCI?' CCI-? L + 3 B , "0 CCI3 " ?+ " # 6 ? ) &) D E3 E ) . B>2B>2B>I>AH>CA3 CCI- " )" - E3 25 monitoreo del cumplimiento de la Convención contra el soborno transnacional recién mencionada27. 87. Lamentablemente, este comportamiento de sus sucursales en países en desarrollo contrasta con su propio código de ética que responde a los estándares internacionales más altos en la materia, y que cuenta con una regla expresa que prohíbe otorgar internacionales... ventajas indebidas para la obtención de negocios 28 88. Por su lado, también se denunció que la Comisión Europea de la Competencia multó a Alstom en 69 millones de Euros, y que se encuentran distribuyendo licitaciones con su competidora Siemens A I 2 $ " . ) 9 BBLLL3 LLL3 ' " - & 3 CCI9 B " O 29 ) B * O # " * , - , 3 -& @@ , " " 6 CCI3 26 IV. SEGUNDA PARTE A. EL SISTEMA FERROVIARIO ARGENTINO 82. En esta Segunda Parte, haremos hincapié en las críticas que se le formulan al Proyecto del Tren Bala como decisión de política pública para el sector del transporte, pues resulta irrazonable tamaña obra frente a la necesidad prioritaria que existe por mejorar la calidad del servicio y seguridad del transporte de pasajeros y de carga, urbano e interurbano. 83. A lo largo de nuestra historia, el sistema de transporte público, y en particular el ferroviario (S.F.A. en adelante), ha resultado un importante factor de cohesión social e igualdad económica. Así, la construcción en diferentes momentos históricos de numerosas vías de transporte ferroviario y de estaciones ha sido un elemento sustancial para el desarrollo y el crecimiento de zonas geográficamente aisladas de nuestro país, permitiendo su inclusión económica en la estructura productiva de un país con claras pretensiones federales. 84. Los primeros kilómetros de Ferrocarril unieron Plaza Lavalle con San José de Flores en un recorrido de 10 Km. y en ella funcionó "La Porteña", locomotora adquirida a los ingleses. Hasta 1880 el desarrollo de nuestros ferrocarriles fue moderado, llegando ese año a los 2500 Km. Entre 1880 y 1913 se acelera este proceso y la red ferroviaria llega a los 30.000 Km. A partir de entonces el desarrollo es lento, y en el momento de la nacionalización de los ferrocarriles en 1946 el total de las vías férreas era de aproximadamente 43.000 Km., de los cuales 12.900 correspondían ya al Estado (actual Belgrano). Después de 1918 el crecimiento de la red se hace a un ritmo cada vez menos acelerado, llegando finalmente (en 1960) a su máxima extensión: 44.180 kilómetros (si bien hay otros informes que hablan de un máximo de 47 mil kilómetros aproximadamente). El levantamiento paulatino de ciertas vías y el desarrollo del transporte automotor habrían ido reduciéndola a 32.630 km o 34.059, según la fuente que se tome).30 85. Para 1980, de los aproximadamente 47 mil kilómetros, sólo estaban activos 34 mil km., y el déficit era entre 600 y 700 millones de dólares anuales. 86. En 1992, durante la presidencia de Carlos Menem, a través de la Ley de Reforma del Estado, se consolida el marco jurídico para la privatización de los ferrocarriles argentinos. Se produce la gran huelga de 1991 y 1992, pero Menem dice: “Ramal >C " . ) 9 BBLLL3 = "0 . = - "% , $ 3 $ - " , ) 9 BBLLL3 L "3 3 B ' / ' 5B " % HB , B , 3) 3 $ 9+ ,&/ .3 # & 0 D* -> CC43! PQ ) 9 BB 3LQ 3 BLQB O , O 3) " *& 7 0 27 que para, ramal que cierra”. Consecuentemente, de aquellos 34.000 km. aproximadamente, 8.000 quedaron aptos para circular a velocidades de entre 90 y 120 km. por hora. Hoy en día, ningún tren interurbano puede desarrollar esa velocidad, siendo el caso más patético el tren que une Buenos Aires con Posadas 31 en 24 horas y media, sin superar los 50 km. por hora . 87. De acuerdo con Élido Veschi, presidente de la Asociación de Personal de Dirección de Ferrocarriles argentinos (APDFA), de los 95.000 trabajadores directos que empleaba la ex empresa estatal Ferrocarriles Argentinos, hoy sólo quedan 16.000. Y se calcula que son 902 los pueblos que fueron muriendo a causa de la falta de comunicación. Aunque todas las vías conducían a Buenos aires, la red ferroviaria 32 comunicaba a cientos de pueblos de todo el país . 88. Es en este marco bajo el cual debe analizarse la construcción del TAVE en Argentina. Así, como veremos, dicho proyecto se enmarca en el cuerpo de decisiones estatales que planifican e inauguran obras públicas de infraestructura y servicios (autopistas urbanas, grandes playas de estacionamiento, etc.), dirigidos preferentemente hacia los grupos de mayores ingresos y/o hacia las áreas de concentración demográfica; generalmente asociados a grandes emprendimientos comerciales: hipermercados, shoppings, malls, barrios cerrados, condominios en 33 torre, clubes de campo, etc , que agudizan la inequidad y fortalecen las tendencias a consolidar la ciudad dual: una a la medida de los poderosos sectores hegemónicos y otra expresando la insatisfacción de necesidades básicas de vastos sectores de la población. 89. Varias son las características del S.F.A., que son reproducidas y profundizadas por el proyecto del TAVE, que significan el agravamiento de la desigualdad socioeconómica en nuestro país. 90. En primer lugar, existe una dispar distribución territorial de la accesibilidad mediante el transporte público, del cual, la máxima expresión resulta ser el S.F.A. Esta disparidad tiene un doble sentido; por un lado, la dificultad de acceder al transporte público en determinadas zonas geográficas, todavía hoy, marginadas. Por el otro, el propio sistema ferroviario resulta insuficiente en acceder a numerosos puntos de nuestro país. >@ < < 8 )" * < ) , ! 3R Q ) 5 3 : 6 K -, , " 3 6 * /-I C CCF- 0 CC>- 0 3 , F) ,% # 6 , 4C & ,5 ;3 > & # >> * / -7 ? * CCA- " -&3 :@222;8 " 5 K , 3 ) 9 BBLLL3 5 , 3 TT= JAH- EL )3 % B 3 )S # 3 8 - 3 4B A3 7 >CCI - , 28 91. Esta imposibilidad de acceso, por otro lado, impacta en la efectividad y vigencia de numerosos derechos de los ciudadanos: “una baja accesibilidad geográfica transporte ferroviario constituye un mecanismo que refuerza el círculo vicioso de la pobreza. Sin transporte público se dificulta el acceso a la publicación y especialmente a la salud en situaciones de emergencia. Disminuye, asimismo, las 34 oportunidades para obtener y mantener el trabajo y el presentismo” . 92. Teniendo en mira esto, resulta poco razonable la construcción del TAVE –con los costos ya vistos que ello acarreará- mientras numerosos sectores de nuestra población ven impedidos el acceso al sistema ferroviario más básico y éste resulta ausente en una gran cantidad de ciudades de nuestro país, ocasionando graves consecuencias no sólo para la propia inclusión socio-económica de aquellas localidades, sino también para los derechos fundamentales de aquéllos ciudadanos. 93. En segundo lugar, nuestro sistema ferroviario resulta, en muchos casos, de difícil acceso por sus costos económicos. Kralich sostiene al respecto que “la actual estructura tarifaria, enmarcada en la teoría económica neoliberal, es coherente con la cartelización de las ofertas, orientándose hacia la maximización de los lucros y 35 por ende, a contrapelo de la búsqueda de bienestar colectivo” . 94. En este sentido, el proyecto de construcción de TAVE supone que los pasajes para utilizar sus servicios rondarán cifras similares a las del TGV francés París-Lyon, que posee un recorrido de 470 km., si se pretende que sea una inversión rentable. Los pasajes para ese recorrido están entre los 76 y los 103 euros, según si es segunda o primera clase (entre $ 400 y $ 600 aproximadamente, según la cotización del euro del momento). 95. En declaraciones públicas, el Secretario de Transporte, Ricardo Jaime, manifestó que se cobraría una cifra a mitad de camino entre el precio del ómnibus (desde $ 135) y el del avión (desde $ 370)36, algo que ni siquiera está establecido en el pliego de licitación. Para peor, si eso es así, y como el operador del TAVE querrá una empresa rentable, el Estado deberá subsidiar no ya un tren para el transporte de la clase menos pudiente, sino un tren para la gente de mayor poder adquisitivo. 96. Por último y en tercer lugar el mal estado en que se encuentra nuestro sistema ferroviario da buenas razones para exigir su mejora antes que la utilización de esos recursos para la construcción de trenes de “alta prestación”. En este sentido, nuestro >F . / * >4 >H ?$ ferroviario G" resulta % sumamente U deficiente # cuanto a E3 & CCA3 3 @ 3 )- 3!?. # ' en 3& , -7 V servicio " " 3 E3 - & $ # - " LLL3 3 3 29 infraestructura, la calidad del servicio, los tiempos en que éstos se prestan, como en seguida se verá. B. DEFICIENCIAS ESTRUCTURALES i. Las deficiencias estructurales del sistema ferroviario argentino 89. Las deficiencias estructurales más patentes en nuestro sistema ferroviario son: la 37 calidad de su servicio , el deficiente sistema de control por parte de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y el régimen de subsidios. B. i. 1. La calidad del servicio 90. Los problemas relacionados con la calidad de servicio prestado por las empresas ferroviarias saltan a la vista: pasajeros que viajan en los techos de los trenes, o colgados de los estribos de puertas que no se cierran en las horas pico, falta de aire acondicionado o calefacción para las temperaturas extremas en algunos ramales, suciedad e impuntualidad son quejas habituales de los usuarios. 91. Asimismo, en las horas pico -entrada y salida de los empleos- se puede verificar la condena que sufren los pasajeros, con el atraso, abandono y desidia del sistema por responsabilidad de los concesionarios de las empresas y también de autoridades del gobierno que tienen la obligación de controlar el normal funcionamiento del servicio. 92. Las redes ferroviarias de larga distancia rehabilitadas hace unos años por el gobierno nacional son una afrenta y una falta de respeto para los usuarios. Los trenes no pueden competir con los modernos ómnibus que brindan un elevado confort, que incluye asientos-cama, cena y desayuno y un menor tiempo en la duración de extensos recorridos. 93. El transporte ferroviario metropolitano de pasajeros transportó, de acuerdo a estadísticas realizadas por la CNRT, un total de 406.992.681 millones de pasajeros durante 2007, distribuidos en sus siete ramales (Mitre, Sarmiento, San Martín, Urquiza, Belgrano Norte, Belgrano Sur y Roca), mientras que los pronósticos más optimistas indican que el TAVE transportará 4,5 millones de pasajeros al año, o sea, aproximadamente un 1% de aquella cifra. 94. Consecuentemente, resulta difícil comprender cómo puede destinarse una inversión de 4 mil millones de dólares para el 1% de los usuarios del sistema ferroviario, porcentaje que tiene las mejores posibilidades para viajar por otros medios de transporte, como el aéreo, entre las ciudades que el tren pretende unir. B. i. 2. El control de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte >A . & 5 / G /8 4 2BCF3 30 95. En lo que respecta al control de la calidad del servicio, las diferentes normativas en materia de licitación de transporte ferroviario establecen que la calidad del servicio que proveerá el Concesionario se valorizará con un índice que combinará mediciones objetivas de la calidad de la oferta programada, el cumplimiento de la programación y el cumplimiento de las restantes especificaciones relativas al servicio prestado al público, debiendo considerar para su medición, los siguientes factores: 1.- Cantidad de coches despachados. 2.- Velocidad comercial (tiempo de viaje entre terminales). 3.- Intervalo entre trenes sucesivos. 4.- Cumplimiento de la cantidad de trenes programados. 5.- Puntualidad de los trenes corridos. El no cumplimiento de la programación dará lugar a la aplicación de penalidades económicas que luego veremos. Por su parte, el mejoramiento de la calidad de servicio medida por el referido índice dará lugar al estímulo por medio del reconocimiento del derecho a aplicar un incremento tarifario. 96. A partir del Estado de Emergencia Ferroviaria decretado por el PEN, se modifican las características del servicio a brindar, por los establecidos en el Anexo III de la Resolución Nº 115/02 del Ministerio de Producción. La citada norma determina en forma taxativa la totalidad de los servicios que deben ser brindados por los Concesionarios, sin definir un nuevo Índice de Calidad de referencia a ser aplicado durante la vigencia de la emergencia. 97. Sin perjuicio de lo expresado precedentemente, pueden encontrarse otros componentes de la calidad del servicio, a los que deberá ajustarse el Concesionario: 1. Conservación y limpieza de las estaciones y zona de vía e inmuebles en general. 2. Alistamiento, presentación y limpieza del material rodante. 3. Atención de los pasajeros en boleterías. 4. Información al público. 98. La medición de estos factores será efectuada en cualquier momento que lo decida la Autoridad de Aplicación. El no cumplimiento de las especificaciones de los Pliegos, en cada uno de estos temas, dará lugar a la emisión de “Llamados de Atención” y de “Ordenes de Servicio”, y, en los casos siguientes, a la aplicación de multas: 1) cuando el Concesionario no haya programado y dispuesto de los recursos necesarios; 2) cuando a pesar de haberlo hecho haya habido de su parte deficiencia de supervisión del personal a su cargo o de los subcontratistas, si fuera el caso; 3) cuando las deficiencias de que se trate se presenten de forma 31 continua o reiterada; 4) cuando el Concesionario no de satisfacción a los llamados de atención y órdenes de servicio que se le formulen. 99. Resulta entonces que el Índice Global de Calidad es un importante elemento de control ya que sirve para monitorear y controlar a los Concesionarios en el cumplimiento de sus obligaciones. 100. En este punto, los problemas radican, en un primer sentido, en la inestabilidad institucional y la falta de autonomía política de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT). En un segundo orden, los problemas vinculados, puntualmente, con el procedimiento de control propiamente dicho. 101. La inestabilidad institucional aludida se observa en las sucesivas constituciones de diferentes organismos con funciones y objetivos poco claros, hasta la creación, en 1996, de un único organismo: la Comisión Nacional de Regulación del Transporte. 102. Con respecto al alcance de las competencias de este organismo y su potencial autonomía, un informe de la Sindicatura General de la Nación 38 señala que ello resulta motivo de discusión e interpretación diversa. Si bien se entiende que el organismo posee todas las competencias, facultades, derechos y obligaciones de las entidades preexistentes fusionadas, no puede dejar de señalarse que el Estatuto aprobado para el organismo no incluye específicamente ninguna de las facultades para el dictado de reglamentos y aprobación de normas técnicas. 103. Al comentar las relaciones existentes entre los organismos regulatorios y las agencias gubernamentales a cargo de las políticas sectoriales (como sería la Secretaría de Transporte), Oscar Ozlak señala que ”el resguardo de la independencia de las agencias reguladoras se funda en la necesidad de dar continuidad a la labor de los equipos técnicos y de las autoridades políticoadministrativas, mas allá de la duración de un gobierno. También pretende aislarlos de presiones políticas y así brindarles mayores posibilidades de que su acción se guíe fundamentalmente por criterios técnicos”39 . En este marco, el autor citado destaca entre los organismos reguladores con mayor dependencia del poder político a la CNRT. 104. Respecto a los procedimientos de control sobre la Calidad del Servicio brindado por los Concesionarios Ferroviarios (en lo referente a Índices de Calidad y Otros Componentes), éstos son efectuados por el Área de Fiscalización >I * >2 & 5 $ 5 Q/ -" ? E- .8 " ) &G" D - G -V ., " @@-7 K CCC3 ?' E&, 5 * , + , &G" # CC 3 32 Ferroviaria (AFF), dependiente de la Subgerencia de Concesiones Metropolitanas. De estos procedimientos de control implementados y del accionar 40 de la CNRT, la Auditoría General ha verificado distintas deficiencias, veamos : 1. El AFF no posee un Manual de Procedimientos aprobado para ejercer el respectivo control sobre los Concesionarios lo que crea dificultades en cuanto a la asignación de responsabilidades y en cuanto a las tareas que deben ser ejecutadas por las áreas y funcionarios intervinientes en los procesos de control de la Calidad del Servicio. 2. No se cumple con el programa de trabajo elaborado por el AFF para el control de los servicios. Es decir, la AGN ha verificado que hay inspecciones que no fueron realizadas por diferentes motivos (ausencia de los inspectores, retiro anticipado, actividad gremial del inspector que debía realizarla y/o tareas administrativas del inspector en sede del organismo). La falta de cumplimiento a lo programado resiente el control que se debe ejercer para verificar la prestación de los servicios brindados por los Concesionarios. 3. Los procedimientos de control efectuados por el AFF no son realizados en forma sistemática, son discrecionales y carecen de significatividad respecto del universo a controlar. 4. Existen deficiencias que alteran la confiabilidad de los controles efectuados por el AFF sobre los servicios prestados por los Concesionarios, pues no existe una reasignación de los inspectores que realizan el control, alternando el cumplimiento de sus funciones en los diferentes servicios concesionados, las planillas para efectuar el control sólo incluyen la siguiente información: inspector, línea, estación, fecha, banda horaria, vigencia de la programación, número de tren, horario programado y cantidad total de trenes que llegan y salen. Tampoco cuentan con una identificación que permita llevar el control adecuado (a modo de ejemplo: número identificatorio 40 . / G 4 2BCF, p. 18 a 76. 33 preimpreso, fecha en que se emitió, fecha de entrega por el inspector en sede del organismo y/o al responsable actuante). 105. Estas deficiencias afectan el nivel de confiabilidad necesario que debe salvaguardar la CNRT para este tipo de control, más aún cuando este determina posibles sanciones a ser aplicadas por los incumplimientos que se verifiquen mediante los procedimientos efectuados. 1. La información relevada por los inspectores en las tareas de campo, no es tenida en cuenta para redefinir y/o direccionar la programación de las inspecciones. Es decir, el resultado de los controles realizados, no se utiliza como pauta para redefinir el programa de control sobre los servicios que deben brindar los Concesionarios, relativizándose en consecuencia la importancia de los datos relevados en cada inspección como medio de ajuste de los citados programas. 2. Las quejas realizadas por los usuarios del servicio, ya sean las recibidas por la CNRT o por los Concesionarios, no se tienen en cuenta para redefinir la programación de las inspecciones. 3. Ante las constataciones realizadas sobre la información inexacta que los Concesionarios han brindado en el período auditado, la CNRT no ha aplicado las sanciones correspondientes. Según se establece en la normativa: “Si la Autoridad de Aplicación determinara que el concesionario ha provisto información inexacta emitirá un “Llamado de Atención. Si el hecho se repitiera por más de tres veces a lo largo de un período de DOCE (12) meses consecutivos, considerados desde la toma de posesión y la inexactitud hubiera tenido como consecuencia la no aplicación de penalidades, o la obtención de cualquier ventaja o beneficio patrimonial, se aplicará una multa...”. Según surge del informe realizado por la AGN, la provisión de información inexacta por parte de los Concesionarios es recurrente. 34 4. Las inspecciones para verificar el estado del material rodante con el que prestan servicio los Concesionarios, no son efectuadas en forma integral, desaprovechando los recursos disponibles. 5. El trabajo de relevamiento programado por el AFF sobre el estado de limpieza de las estaciones resulta ineficiente e ineficaz. Del análisis del contenido del programa de trabajo para el período auditado por la AGN, se ha obtenido evidencia de una deficitaria programación de las tareas a realizar, si se tiene en cuenta los recursos que se disponen para efectivizar el mismo. 6. Las tareas de relevamiento efectuadas sobre el estado de limpieza de las estaciones representan un bajo porcentaje respecto del universo sujeto a control, a la vez que muestran un significativo grado de dispersión. 106. En conclusión, la Auditoría General de la Nación destaca que: “el control de los servicios no responde a una planificación aprobada por autoridad superior, sino a un programa de trabajo elaborado por el Área que no siempre se cumple. Estos controles presentan deficiencias en su ejecución que alteran su confiabilidad, no son realizados sistemáticamente, son discrecionales y carecen de significatividad 41 respecto al universo determinado, resultando en consecuencia insuficientes” . 107. Por último, destaca que “los resultados obtenidos en las inspecciones no se consideran específicamente para retroalimentar la realización de las inspecciones 42 programadas” . 108. En cuanto al régimen de penalidades y sanciones a aplicarse a los Concesionarios por incumplimientos en los temas referentes a la calidad de los servicios prestados, la AGN concluyó que: 1. La CNRT no dispone para la aplicación de penalidades de parámetros objetivos, que permitan graduarlas en función de la importancia relativa de las estaciones y el tipo de infracciones. 2. Los concesionarios que reciben mayor cantidad de controles, en relación a la cantidad de estaciones propias, 41 42 Op. Cit., p. 83. Op. cit, p. 92. 35 son las que menos contrariamente los deficiencias Concesionarios presentan, que y mayores deficiencias presentan en sus estaciones, menor cantidad de controles han recibido por parte de la CNRT. 3. Las penalidades aplicadas no tienen una significatividad tal que induzcan a los concesionarios a implementar soluciones a las deficiencias constatadas. 4. La tramitación de los expedientes por los cuales la CNRT ha aplicado sanciones por incumplimientos a los Concesionarios, por prestación de los servicios, Índices de Calidad, por el estado de limpieza o conservación de las estaciones o material rodante, excede los plazos razonables. 109. Para finalizar, la AGN destaca que “el Régimen de Penalidades establecido es aplicado parcialmente por la CNRT, desestimando las constataciones realizadas 43 sobre la información inexacta que proveen recurrentemente los Concesionarios” . Y que “la CNRT no ha adoptado un criterio de graduación para ser utilizado en la 44 aplicación de penalidades” . B. i. 3. Los subsidios en el Sistema Ferroviario 110. La pretendida construcción del TAVE es también criticable si es puesta en análisis a la luz del actual régimen de subsidios del Estado argentino. 111. Según información emanada de la Secretaría de Transporte de la Nación EN 200645, los subsidios que desde el SIFER (recursos fiduciarios extrapresupuestarios, más allá de aquellos subsidios que se pagan por presupuesto, que no están informados) se pagan mensualmente a los concesionarios de servicios ferroviarios metropolitanos están compuestos de la siguiente forma: Subsidios pagados por el SIFER Concesionario 2007 1er semestre 2008 2008 Proyectado (*) Ferrocentral $ 22.678.854,00 $ 12.148.587,00 $ 24.297.174,00 Ferrovías $ 21.661.211,30 $ 15.739.073,86 $ 31.478.147,72 U.G.O.F.E.(**) $ 23.682.000,00 $ - AGN, p. 83. Op. cit. 45 Esta información es de carácter pública y puede consultarse en http://www.transporte.gov.ar/html/sifer/subsifer.htm. Las cifras se refieren al año 2006. 43 44 36 Ex Línea Roca $ 131.708.750,00 $ 263.417.500,00 Ex Línea Belgrano $ 37.260.250,00 $ 74.520.500,00 $ 47.133.000,00 $ 94.266.000,00 $ 28.608.702,50 $ 57.217.405,00 Ex Línea San Martín Metrovías $ 42.455.947,41 TM Gral Belgrano Sur $ 36.666.209,90 $ - TM Gral Roca $ 143.348.557,89 $ - Trenes de Buenos Aires $ 38.598.096,68 San Martín $ 38.653.000,00 $ 36.373.113,00 $ 72.746.226,00 $ - Total $ 367.743.877,18 $ 308.971.476,36 $ 617.942.952,72 (*) Suponiendo que en el segundo semestre del 2008 se pagará la misma cantidad que en el primero. Fuente: http://www.transporte.gov.ar/html/sifer/subsifer.htm (**) Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencias S.A. UGOFE es el grupo que, desde el 7 de enero de 2005, opera la línea Ferrocarril San Martín (creado por Decreto 798/2004) y la Resolución 408/2004 de la Secretaría de Transporte. A mediados de 2007, a partir de los Decretos 591/07 y 592/07, el Gobierno Nacional dispuso que UGOFE opere las líneas General Roca y Belgrano Sur. Veamos ahora, cuánto dinero se paga por día en subsidios: Subsidios pagados por el SIFER por día Concesionario 2007 2008 Proyectado (*) Ferrocentral $ 62.133,85 $ 66.567,60 Ferrovías $ 59.345,78 $ 86.241,50 U.G.O.F.E. $ 64.882,19 $ Ex Línea Roca $ - $ 721.691,78 Ex Línea Belgrano $ - $ 204.165,75 Ex Línea San Martín $ - $ 258.263,01 Metrovías $ 116.317,66 $ 156.760,01 TM Gral Belgrano Sur $ 100.455,37 $ - TM Gral Roca $ 392.735,78 $ - Trenes de Buenos Aires $ 105.748,21 $ San Martín $ 105.898,63 $ Total $ 1.007.517,47 $ - 199.304,73 1.692.994,39 (*) Suponiendo que en el segundo semestre del 2008 se pagará la misma cantidad que en el primero. 112. Lo que sigue, es la evolución año por año de la cantidad de pasajeros anuales pagos en líneas de superficie del transporte ferroviario metropolitano: 37 PASAJEROS ANUALES PAGOS EN LÍNEAS DE SUPERFICIE DEL TRANSPORTE FERROVIARIO METROPOLITANO Mitre Sarmiento Urquiza San Martin Belgrano Norte Belgrano Sur Roca 1994 38.295.555 61.271.518 22.442.402 29.326.825 14.938.098 4.096.196 75.772.433 246.143.027 1995 53.484.941 81.877.554 23.150.932 38.033.997 25.373.540 8.321.682 116.458.589 346.701.235 1996 69.811.767 99.336.972 24.722.376 43.513.166 28.788.787 11.348.615 136.025.688 413.547.371 1997 80.578.712 111.537.913 24.953.953 46.627.948 32.285.510 13.109.365 147.035.929 456.129.330 1998 84.081.493 113.218.819 25.581.310 50.365.550 35.931.801 16.219.806 152.082.063 477.480.842 1999 83.456.459 111.672.798 25.817.971 50.746.760 36.324.996 16.062.827 155.344.676 479.426.487 2000 81.731.509 111.518.129 25.115.427 49.591.786 36.552.511 16.343.350 155.041.358 475.894.070 2001 74.548.729 100.339.022 22.557.921 45.176.945 34.102.324 14.394.424 139.081.237 430.200.602 2002 65.670.656 88.214.781 21.855.349 33.842.906 29.323.007 9.186.742 105.715.125 353.808.566 2003 68.749.774 97.246.378 26.664.569 29.870.314 34.800.118 10.416.659 108.646.261 376.394.073 2004 69.730.096 105.063.625 28.307.109 31.635.808 38.668.913 11.608.815 110.220.933 395.235.299 2005 71.436.043 109.285.553 27.704.721 34.912.359 40.553.719 11.938.156 117.057.572 412.888.123 2006 75.475.209 114.517.395 27.472.881 41.204.727 44.115.504 12.040.663 118.550.377 433.376.756 2007 75.792.088 116.003.594 25.876.715 46.647.676 45.649.800 10.508.346 86.514.462 406.992.681 Total FF CC Fuente: http://www.cnrt.gov.ar/index2_4.htm 38 En términos de pasajeros transportados, la siguiente cantidad de dinero por pasajeros/por día, que aporta el Estado en el servicio: 2007 Subsidios totales pagados por el SIFER $ Pasajeros anuales 2008 Proyectado 367.743.877,18 $ 617.942.952,72 406.992.681 406.992.681 Subsidios pagados por el SIFER por pasajero $ 1,52 $ 0,90 * Para el año 2008, proyectamos la misma cantidad de pasajeros transportados que en 2007, porque no contamos con esa cifra aún. En cuanto al monto de los subsidios, como sólo contamos con la cantidad de dinero que se pagó durante el primer semestre de 2008, también proyectamos que se pagará la misma cantidad entre julio y diciembre de este año. Veamos brevemente la situación de 2006 comparada con la que padecía el sistema en el año 2003, a cuyos inicios comenzaba a regir el sistema de compensaciones estatales mediante subsidios de explotación: Concesionario Subsidios Ingresos 2003 por tarifa 2003 Subsidios 2006 Ingresos TOTAL TOTAL por tarifa 2006 2003 2006 Variación de los Ingresos Totales Ferrovías UGOFE Belgrano Sur Roca TBA Metrovías $2.729.401, $1.798.006 33 $842.079,7 $1.543.299 $538.194 $2.385.37 $2.992.35 $5.672.581 $7.602.41 $3.538.258,30 $1.951.916 $10.978.4 $4.077.152,00 $616.805 $2.559.127, $14.672.17 $17.231.3 42 4 01 $5.490.17 + 130% $ + 57% 4.693.957 $6.758.329,06 $6.047.975 $12.806.3 + 68% 05 $9.966.386,64 $9.337.283 92 87 + 58% 5 9 $8.576.468 $7.145.90 9 8 80 $2.402.023, $2.134.406 9 00 $1.929.837, $5.011.502,65 7 0 $2.454.164, $4.527.40 $19.303.6 + 76% 70 $12.539.594,8 $16.158.82 $28.698.4 6 21 + 67% 113. Es destacable el carácter disímil y oscuro de los criterios que se deben haber empleado para llegar a resultados tan variados en materia de otorgamiento de subsidios. 114. -Tenemos como conclusión un servicio ferroviario de pasajeros de cercanías fuertemente estatizado en sus costos, gastos y riesgos, en el que resulta muy poco atractivo para el empresario privado el esfuerzo comercial para atraer nuevos clientes y hacer más eficientes sus servicios, puesto que depende mayormente de decisiones que se toman en oficinas estatales –y que como dijimos, resultan totalmente discrecionales-, y autorizaciones de pagos que emite algún funcionario, antes que de la performance de su emprendimiento. B. i. 4. Un tren planeado únicamente para transportar pasajeros 39 115. En cuanto a las estimaciones acerca de la cantidad de pasajeros a transportarse, el Pliego de Especificaciones Técnicas (PET), basándose en un estudio elaborado en el año 2001, calcula para el tramo Buenos Aires—Rosario, la movilidad total en el corredor, en el año de inicio de la operación en 15 millones de viajeros anuales, en ambos sentidos. Sobre la base de este número, el PET estima que “el oferente trabajará con la hipótesis de captación por parte de la línea de alta velocidad de un treinta por ciento (30%), calculado sobre la movilidad total indicada en el párrafo anterior”. De esta forma, el número que estima es de, aproximadamente, 4.500.000 de personas. Para el tramo Rosario—Córdoba, la demanda estimada es de 1 millón de viajeros. 116. Estos datos contrastas con un trabajo realizado por la Unión Europea que señala que los trenes de alta velocidad justifican su alta inversión si transportan un mínimo de 6 millones de pasajeros por año y pueden ser rentables si llegan a 9 millones. 117. Por otro lado, la oferta de plazas de los trenes tendrá una composición en 2 clases: preferente y turista. La distribución espacial será: 1/3 de la capacidad total para la clase preferente y a la clase turista los otros 2/3 de la capacidad. De todas formas, sostiene el PET, “esta distribución de plazas es indicativa, es decir, la distribución final real podrá variar un 3%, en las plazas de una u otra clase”. 118. Asimismo, es de destacar que el PET expresamente explica que la nueva línea será utilizada únicamente para servicios de viajeros, sin que pueda compartirse, en ningún caso, para la prestación de otro tipo de servicios de transporte de cargas, lo cual contrasta, por ejemplo, con Francia y Alemania, cuyos operadores transportan correspondencia postal a través de La Post y la BUNDESPOST, respectivamente. 119. La situación del transporte de cargas en Argentina tampoco está de para bienes. De acuerdo al informe presentado en el marco del Plan Fénix,46 al cabo de un decenio de la concesión a manos privadas del transporte ferroviario de cargas, “no se han registrado inversiones que posibiliten un mayor desarrollo en los servicios, atendiendo mas bien a sus necesidades operativas directas. El volumen de carga desde la concesión, si bien ha crecido, tiene un nivel similar al de la década de los '60. En 2004 alcanzó a 22 millones de Ton, menos del 10% del total movilizado en el país, destacando también el transporte de productos agrícolas. IV. TERCERA PARTE. LAS INCÓGNITAS DEL PROYECTO DE CARA AL FUTURO 120. No caben dudas que la mayor incógnita de cara al futuro es cómo se resolverá el problema del financiamiento frente al incremento del CDS (credit default swap) a más de 800 puntos, lo que impide que el Gobierno emita la primer serie de bonos a ser colocados por el banco Natixis entre inversores privados. Si el CDS no baja a niveles más razonables en el corto plazo, Gobierno y adjudicatario deberán sentarse a negociar nuevas condiciones, más onerosas para el Estado. 46 . "% $ & 9+ ,& / 0 D* - . 3 -> # *& 7 0= CC4 - 40 121. Para colmo de males, el Banco Natixis mismo, afectado por la crisis inmobiliaria desatada en EE.UU. y que golpea a Europa, afronta serios problemas financieros que lo obligan a buscar unos 3.700 millones de euros de financiamiento a través de la emisión de acciones preferidas.47 122. Probablemente, estas razones influyan en la tosudez del Gobierno, cuando decidió reestructurar el presupuesto 2008 en $ 1600 millones de pesos, quitando ese dinero destinado a financiar obras pendientes en el sistema ferroviario maltrecho que tenemos, para destinárselo a este proyecto, contrariamente a lo que afirmó la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, cuando sostuvo que el Tren Bala no implicaría la utilización de fondos del Tesoro de la Nación.48 123. En cuanto al costo final de la obra, si bien se calculan cifras alrededor de los u$s 4.000 millones, además del encarecimiento del financiamiento, el propio Pliego prevé la posibilidad de aumentar el presupuesto hasta un 20%, lo que probablemente ocurra frente a los niveles inflacionarios actuales. 124. A ello debe agregarse la enorme diferencia entre los 1,2 millones de euros que costaría cada kilómetro, frente a los costos europeos o chinos entre los 7 y 10 millones de euros. Si bien, como se afirmó, hay material (durmientes, cemento, cables, etc.) y sueldos por mano de obra que se pagarán a precios locales, no obstante, la tecnología y mano de obra especializada de origen europeos probablemente nos acerquen a una cifra bastante mayor que la presupuestada oficialmente. 125. En cuanto a la traza por donde pasará el TAVE, existe también cierta incertidumbre, pues esta cuestión es una de las tantas que no definió el pliego. Tal es así, que si bien se estableció que como principio no serían necesarias las expropiaciones, el pliego de especificaciones técnicas dispone que sólo se hará en caso de ser “absolutamente necesario” a criterio de la Secretaria de Transporte, omitiendo, por cierto, que en Argentina, las expropiaciones sólo se pueden hacer por Ley del Congreso de la Nación, y previa indemnización. 126. Siguiendo con esta cuestión, la información es al menos contradictoria. Por un lado, se dice que el trazado de la vía del TAV circulará PARALELA a la traza de las empresas: Ferrovías, entre Retiro y Villa Rosa, Ferrocarril Belgrano Cargas, entre Villa Rosa y Rosario Oeste, y N.C.A. entre Rosario Oeste y Córdoba. 49 127. Por el otro lado, se afirma que “existen varias alternativas para la traza. Inicialmente se estableció que el ramal seguiría la traza del Ferrocarril General Mitre de la existente red ferroviaria argentina en todo su recorrido, pero más tarde se planteó la posibilidad de que de Retiro a la ciudad de Pilar lo haga siguiendo la traza del Ferrocarril General Belgrano. Una tercera posibilidad es que el tendido de la vía siga la Autopista Buenos Aires - Rosario. Las características del recorrido hacen necesario el tendido de rieles especiales entre Diario La Nación, Sección Economía y Negocios, 26 de agosto de 2008, nota “El Banco que debe financiar el tren bala, complicado”, página 2. Las acciones preferidas son un instrumento financiero similar a los bonos, pues establecen una tasa fija de interés, y prevén un plazo de vencimiento a largo plazo, con la opción de un rescate a mediano plazo, si eventualmente, las tasas de intereses mundiales siguieran bajando. 47 Diario Perfil, Destinan otros $ 1.600 para el Tren Bala, de fecha 19.08.08. Ver http://www.perfil.com/contenidos/2008/08/19/noticia_0004.html 48 49 http://www.tavcobra.com.ar/ fecha 25 de julio de 2008. 41 Buenos Aires y Rosario y el reacondicionamiento de los existentes entre Córdoba y Rosario.” 50 128. Otra de las incógnitas pendientes es la modalidad de ingreso y egreso a las ciudades principales, (soterrado o a nivel de superficie con pasos a desnivel, y la ubicación definitiva de la estación Rosario. Sobre esto último, habría una puja entre vecinos de Rosario Oeste con el Gobierno Municipal, que pretende construir casi en el corazón de la ciudad una estación 51 multimodal para ómnibus y trenes . 129. El precio final del pasaje resulta también una incógnita, pues de ubicarse entre lo que cuesta un pasaje de avión a Rosario o Córdoba y lo que cuesta un pasaje en ómnibus, quien sea el operador comercial del TAVE reclamará para sí importantes subsidios que compensen la diferencia del pasaje si sus márgenes de rentabilidad no son los esperados. VI. CONCLUSIONES 145. La decisión de construir el Tren Bala no fue una decisión meditada ni dialogada entre distintos actores políticos y sociales, relevando las necesidades del sistema ferroviario, ni fijando un 52 orden de prioridades . Entre las prioridades, también se puede incluir la demorada finalización de la construcción de una autopista que una Rosario y Córdoba, y que permitiría un mayor flujo de personas, viajando en mejores condiciones en términos de seguridad que las que 53 existen en la actualidad . 146. Fue una decisión adoptada producto de un deseo del Gobierno que, para peor, adjudicó la obra a un grupo encabezado por una empresa cuestionada en varios países por pagar sobornos en el extranjero, en el marco de un proceso licitatorio que, según lo que se pudo reconstruir, dejó algunas cuestiones centrales a manos de los oferentes, como el estudio de impacto ambiental, o indefinidas, como la traza final del TAVE, o inciertas, como ser el costo final de la obra a través del complejo sistema de financiamiento diseñado. 147. Lamentablemente, la negativa de la Secretaría de Transporte a brindar acceso al expediente impidió constatar y revisar algunos datos que hubieran quizás servido para apoyar muchos de los argumentos que sirvieron para defender el proyecto por parte del Gobierno. 148. De concretarse el proyecto, aumentará la deuda externa argentina para construir un tren que competirá con el transporte aéreo, apuntando a un público en un número menor y cuya situación no es tan acuciante como los millones de personas que viajan a diario en el sistema 50 Información extraída de Wikipedia, de fecha 25-7-08. http://es.wikipedia.org/wiki/Tren_de_Alta_Velocidad_%28Argentina%29. 4@ = L ") 9 BB 4 CA CI3 4 # ) 9 BB 4> 8 " G 3 & : 3 ,3 B . 3L / 3 B CCIBC>BC2B " B- $ H>@B CCA- " B D B@>CCCC @>F222B@> 2CHB / - " ) - * "3= ' -?$ ,/ ) CCI3 ) "/ 8 " E- $ # 6 - , 3) ; 7 6/ - > 42 ferroviario actual del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Nunca hubo una audiencia pública sobre el tema, ni un proceso consultivo previo que permitiera: a. explorar soluciones o decisiones consensuadas; b. incluir puntos de vista que de otra manera no se habrían tenido en cuenta para adoptar la decisión final; c. rectificar creencias o percepciones erróneas; d. brindar mayor visibilidad al proceso de toma de decisión; e. respetar la igualdad de trato al permitir escuchar todas las voces (se trata de evitar problemas con ciertas visiones elitistas que presumen que unos pocos son los que pueden tomar la decisión correcta); f. mejorar la calidad técnica de la norma jurídica que eventualmente se adopte; g. estimular la participación y la información ciudadana 149. Como se dijo al comienzo de este informe, existen propuestas alternativas para recomponer el sistema ferroviario existente, como ser la propuesta conocida como “Un Tren para Todos”, cuyo principal objetivo ha sido el diseño de un plan de recuperación de los cinco principales ramales ferroviarios para cargas y pasajeros, que totalizan unos 7.000 Km. de vías férreas de corredores troncales y acondicionar otros 11.000 que permita tener unidas diversas economías regionales. 150. Estas consideraciones no pretenden afirmar que el Gobierno no está haciendo nada por mejorar el transporte ferroviario. Actualmente, se encuentra en vigencia el Programa de Obras del Sistema Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y Subterráneo del AMBA, establecido por el Decreto 1683/05, si bien su grado de ejecución se encuentra retrasado, según información oficial de la propia Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y no por falta de recursos precisamente. 54 No obstante, $ 1.600 millones de pesos destinados a financiar estos proyectos, fueron desviados por el Gobierno para financiar el TAVE, según se explicó más arriba. 151. A lo que se invierte en la reconstrucción del sistema de transporte ferroviario por parte del Estado, debe también agregarse lo que se invierte en subsidios, distribuidos bajo criterios discrecionales y monopólicos en manos del Secretario de Transporte, supuestamente utilizados con el único propósito de que no aumente el boleto y para tareas de mantenimiento de la red actual, pues las nuevas obras de infraestructura y las que vayan más allá del mero mantenimiento están a cargo del Estado. 152. Queda pendiente el debate de la reconstrucción de la red de transporte ferroviaria de cargas, olvidada quizás, a manos del enorme desarrollo y apoyo que tuvo en los últimos años el gremio del transporte automotor. 153. Otros problemas que se vislumbran, tienen que ver con la capacidad de control a manos de la CNRT, de cuya situación de debilidad dieron cuenta los informes de auditoria de la AGN. Habría también que fortalecer ese aspecto, para garantizarnos que las obras se hagan en los tiempos previstos, y con los estándares de seguridad y calidad que la tamaña obra exige. 154. En cuanto a los subsidios, el argumento tan fuertemente esgrimido para privatizar las líneas ferroviarias deficitarias, que perdían u$s 1.000.000 por día, casi dos décadas después, como miles 54 En 2006, habían comprometidos y devengados créditos presupuestarios por $ 507.136.328,63 y para 2007 $ 807.742.152,19. 43 de kilómetros de vías inutilizadas, o sin mantenimiento, con un interior incomunicado entre sí, y con la capital federal, al Estado le cuesta mantener el sistema $ 1.692.994,39 por día, o sea, unos u$s 500,000 diarios. Además, llama la atención el incremento de los subsidios estatales, que en algunos casos ha determinado prácticamente la duplicación de la recaudación empresaria total. Esto deja serias sospechas respecto al destino que se le dan a los subsidios, mientras el Estado se hace cargo de las reformas al sistema ferroviario por su cuenta, y sobretodo, teniendo en cuenta los constantes incumplimientos por parte de los concesionarios de los contratos en lo hace a calidad del servicio. 155. En definitiva, la construcción del TAVE ha dado lugar a tantos cuestionamientos, que merece ser revisada antes de que el erario público quede seriamente comprometido y consumada una vez más la insensatez de una política pública inconsulta. 44 VII. BIBLIOGRAFÍA • Bonnafous, A.; "The regional impact of the TGV". Transportation, 14, pp, 127-137. 1987. • Ciccolella, P.; “Globalización y dualización en la RMBA. Grandes inversiones y reestructuración socioterritorial en los años noventa”. Eure, vol. 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Ver http://www.perfil.com/contenidos/2008/08/19/noticia_0004.html • Nota Periodística “El Colapso de los Ferrocarriles en Argentina”, reportaje de la periodista Jimena Fuertes, Buenos Aires, Junio de 2007, publicado en http://www.rodolfowalsh.com/spip.php?article3008 47