Documento 3436452

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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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CAPÍTULO 5. RESULTADOS
POLÍTICA SOCIAL Y GASTO ESTATAL
Con el fin de indagar sobre la forma y grado en que IE pudiera estar influyendo en
la política social de los estados, participantes o no en el Programa y conocer más
de la visión estatal de la política social, sus criterios de definición de prioridades,
sus estrategias, sus instrumentos programáticos, su complementariedad con la
política federal, así como los recursos que destinan a la política social, en el
presente apartado se presentan y discuten los resultados de la encuesta aplicada
a funcionarios de estados apoyados o no con recursos del Programa en 2003 y
2004. De igual modo, se toman en consideración las aportaciones provenientes de
la revisión de los proyectos presentados por los estados a concurso y de las
evaluaciones estatales, así como de la información proveniente de entrevistas
realizadas a funcionarios de los gobiernos estatales y de las delegaciones.
En relación a la encuesta, cabe hacer algunas aclaraciones: i) la unidad muestral
son “funcionarios encuestados” y no “estados”, por lo que los resultados deben
interpretarse teniendo en cuenta esta consideración; ii) en lo que se refiere a
preguntas de tipo cuantitativo (relativas a montos o porcentajes de inversión) la
proporción de no respuestas fue muy elevada, en virtud de que los funcionarios
encuestados argumentaron, entre otras cosas, que dicha información no se
encontraba reunida y procesada en el sentido que se solicitaba y correspondía a
un ejercicio (2003) que ya había concluido y tenían archivado; por ello, los
resultados de la encuesta e interpretaciones sobre estos aspectos presupuestales
deben ser tomados como meramente indicativos y con las reservas del caso; iii)
en los casos en los que el punto que se indaga pudo ser fundamentado mejor con
otra fuente, como las bases de datos e informes oficiales del programa, se recurrió
a ellas, señalando la fuente de la cual proviene dicha información.
En opinión de los funcionarios encuestados prácticamente todos los estados,
participantes o no en el Programa, cuentan con una estrategia estatal para
combatir la pobreza, como puede verse en la Figura No. 5.1.
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Figura No. 5.1. ¿Existe una estrategia estatal para combatir la pobreza?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Entre los aspectos más relevantes que se mencionan como característicos de
la política social que llevan a cabo los estados están: a) diferentes ejercicios de
regionalización y focalización de programas para orientar recursos, b) atención
a grupos específicos de la sociedad en condiciones de pobreza, marginación o
vulnerabilidad (niños, mujeres, ancianos, migrantes, minusválidos, gente en
diferentes condiciones de pobreza), c) dotación de servicios básicos (salud,
alimentación, educación, caminos, agua, electrificación, etc.), d) apoyos
productivos y generación de empleos (en menor medida). En pocos casos se
mencionan la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo, la
coordinación interinstitucional, la
búsqueda de complementariedad e
integralidad de programas y acciones, la equidad de género, la integración de
padrones de beneficiarios, los aspectos culturales y el cuidado ambiental.
En cuanto a si la estrategia estatal de combate a la pobreza es complementaria
con la política federal, en su gran mayoría los estados -independientemente de
si participaron en alguna modalidad del programa o no- respondieron
afirmativamente, como se muestra en la Figura No. 5.2.
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Figura No. 5.2. ¿La estrategia estatal de combate a la pobreza es
complementaria con la política federal?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Asimismo, los estados señalan que su estrategia de combate a la pobreza es
complementaria con la política federal básicamente porque: persiguen los mismos
objetivos (alineados con el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de
Desarrollo Social), tienen programas similares o afines, una misma estrategia
territorial o una focalización complementaria.
En cuanto a los criterios que los gobiernos estatales toman en cuenta para
distribuir su gasto social, los más relevantes son: a) la demanda, que en la
modalidad de innovación fue más importante (89%) que para la modalidad de
corresponsabilidad (63%) y para los no participantes en el programa (65%) y b) los
índices de marginación, con un valor similar para ambas modalidades (83%) y un
poco menor para los no participantes (75%). En menor medida le siguen: el mayor
impacto esperado, la participación municipal y la participación organizada, como
se observa en la Figura No. 5.3.
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Figura No. 5.3. ¿Qué criterios toma en consideración el gobierno del estado
para distribuir su gasto social?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que respecta al porcentaje del presupuesto estatal, que se destina a gasto
social, el 59% de las respuestas señaló que correspondía al rango entre 41% y
60%, el 18% señaló que dicho gasto social estaba en el rango entre el 61% y el
80%, el 12% indicó que su gasto social estaba entre el 0% y el 20% y, finalmente,
el 10% indicó que su gasto social estaba dentro del rango del 21% al 40%, como
se muestra en la Figura 5.4. Cabe señalar, sin embargo, que los criterios para
definir qué es el gasto social no son homogéneos en los estados, pues algunos
consideran además del gasto en salud y educación, aspectos tales como
alimentación, vivienda, apoyo asistencial, apoyo para grupos vulnerables, para
actividades productivas de grupos desfavorecidos, etc.; otros etiquetan los
recursos destinados a poblaciones marginadas para caminos, electrificación,
drenajes etc., en otras categorías del gasto, como “infraestructura”, que no es
considerado gasto social.
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Figura No. 5.4. ¿Qué porcentaje del presupuesto estatal se destina
al gasto social?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En relación al presupuesto estatal destinado a gasto social, se observa una gran
disparidad entre los montos de los recursos de que disponen los estados. Como
puede observarse en la Figura No. 5.5, casi una tercera parte de las respuestas
(32%) señalan tener un presupuesto estatal para gasto social de entre 5 a 30
millones de pesos, seguidas de un 21% que dicen contar con un presupuesto de
entre 1,000 a 4,000 millones de pesos; luego, un 14% informa contar con un
presupuesto en entre 100 a 200 millones de pesos y un porcentaje igual indica que
su presupuesto está entre 5,000 a 10.100 millones de pesos; a su vez, un 7%
dicen contar con recursos entre 15,000 y 16,000 millones de pesos y, finalmente,
un 11% de las respuestas apuntan contar con presupuestos que van de los 22,000
a los 29,000 millones de pesos.
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Figura No. 5.5. ¿Cuál fue el monto del Presupuesto Estatal para
Gasto Social en 2003?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En cuanto al punto que indaga sobre el porcentaje del gasto social que representa
la inversión destinada a micro regiones, el 48% de los encuestados respondió que
estaba entre el 0% y el 20%, el 24% señaló que correspondía al rango entre 21%
y 40%, el 18% dijo que estaba dentro del rango entre 41% y 60% y, finalmente, el
9% indicó que estaba en el rango entre 61% y 80%, como se muestra en la Figura
No. 5.6.
Cabe señalar que algunos estados consideran que los recursos que han recibido y
reciben las micro regiones definidas en su entidad son suficientes para atender las
necesidades más urgentes de su población y que otras localidades y zonas en su
entidad requieren de mayores recursos por lo que tratan de orientar más inversión
hacia estas últimas.
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Figura No. 5.6. ¿Qué porcentaje del gasto social estatal se destina a las
micro regiones?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que respecta al porcentaje del gasto social estatal que se destina a
localidades y municipios de alta y muy alta marginación, en la Figura No. 5.7 se
muestran las respuestas dadas en conjunto por los encuestados. Como puede
verse, un poco menos de la mitad dijeron destinar un porcentaje de entre 0 y 20%
de su presupuesto para gasto social en localidades de alta y muy alta marginación
(48% y 45%, respectivamente); a su vez, un poco menos de la tercera parte
dijeron destinar entre 21% y 40% de sus recursos de gasto social a localidades de
alta y muy alta marginación (32% y 25%, respectivamente); asimismo, el 19% y el
15%, respectivamente, dijeron destinar entre el 41% y 60% de su gasto social en
localidades de alta y muy alta marginación, respectivamente; finalmente, un 15%
señaló que destina entre el 61% y el 80% de su gasto social en localidades de
muy alta marginación.
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Figura No. 5.7. ¿Qué porcentaje del gasto social estatal se destina a
localidades y municipios de alta y muy alta marginación?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En cuanto a los recursos estatales que se destinan complementariamente a los
programas del ramo 20, en la Figura No. 5.8 se observa que más de las dos
terceras partes de las respuestas (67%) señalan que se ubican entre 0% y 20%,
una quinta parte (20%) refieren que es entre 21% y 40%, un 2% indica que
corresponden a un rango de entre 41% y 60% y el 11% que dichos recursos
alcanzan el rango entre 61% y 80%. Esta tendencia en las proporciones de los
recursos destinados a complementar los del ramo 20, es semejante a las de los
recursos destinados a micro regiones, a localidades de alta y muy alta
marginación y sigue la pauta que establece el porcentaje de inversión en gasto
social estatal que en promedio destinan los estados, que en su mayor parte está
dentro del rango del 0-20% de su presupuesto estatal.
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Figura No. 5.8. ¿Qué porcentaje de recursos del estado se destina de forma
complementaria a los programas de ramo 20?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En cuanto a la proporción del gasto programable estatal que se destina a
educación básica y media superior, atención a la salud de población abierta y para
programas estatales de combate a la pobreza, las respuestas obtenidas de los
funcionarios encuestados arrojan lo siguiente: a) para educación básica y media
superior el 38% señaló que destinaban entre un 41% y 60% de su gasto social, un
porcentaje semejante indicó que destinaban entre el 0% y el 20%, un 16% indicó
que destinaban entre el 21% y el 40% y un 9% dijo destinar entre el 61% y el 80%
de su gasto social; b) en atención a la salud de población abierta, el 75% dijo
destinar entre el 0% y el 20% de su gasto social, el 19% indicó que estaba en el
rango entre 21% y 40% y el 6% dijo destinar entre el 41% y 60% de su gasto
social; c) para programas estatales de combate a la pobreza, el 64% dijo gastar en
este rubro entre el 0% y el 20% de su gasto social, el 15% indicó que gastaba
entre el 41% y el 60%, el 12% de los encuestados dijo que se destinaba entre el
21% y el 40% y el 9% entre el 61% y el 80% de su gasto social, tal como se
muestra en la Figura No. 5.9.
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Figura No. 5.9. ¿Qué proporción del gasto programable estatal es destinado
a programas o acciones sociales en los rubros de Educación básica y media
superior, Atención a la salud de población abierta y Programas Estatales de
combate a la pobreza?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que respecta al destino que le dan a los recursos recibidos a través del
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33, en su gran
mayoría los encuestados responden que los estados lo destinan para la creación
de infraestructura social, estatal y municipal (agua potable, drenaje, urbanización,
electrificación, infraestructura básica de salud y educación, vivienda, caminos
rurales, etc.)
Por otra parte, al indagar sobre el destino que se le da a los recursos del
Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas, las
respuestas más frecuentes hacen referencia al saneamiento de las finanzas
públicas, la creación de infraestructura (educativa, de salud, deportiva, caminos,
drenaje, agua potable, electrificación, pavimentación, vivienda, etc.) y el apoyo a
reservas actuariales o fondos de pensiones; también se mencionan, en menor
medida, otros rubros como: seguridad pública, gasto corriente estatal.
En cuanto a la proporción que existe entre cada peso aportado por la federación a
través de Sedesol y lo que es la aportación del estado, en la Figura No. 5.10 se
presentan las respuestas a este punto (sin distinguir si se trata de alguna
modalidad o de estados no apoyados). Como puede observarse, el 30% de ellas
corresponde al rango entre 0.41 y 0.80 pesos, seguido de porcentajes similares
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(23%), para los rangos de 0.21 a 0.40 pesos y el de 0.81 a 1 peso; finalmente, un
11% correspondió al rango que va de los 2.6 a los 4 pesos.
Figura No. 5.10. ¿Por cada peso que pone la federación a través de
Sedesol para el combate a la pobreza, cuánto aporta el estado?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Respecto a los criterios que los gobiernos estatales emplearon para elegir el
proyecto a ser apoyado por el IE en 2003, en la Figura No. 5.11 se muestran las
respuestas dadas por modalidad. Como puede observarse, los tres criterios
fundamentales, en ambas modalidades, son: el que exista una demanda social,
que el proyecto esté contemplado en el programa estatal de política social y
considerando también los índices de marginación de las localidades beneficiadas;
otros aspectos que consideran, aunque en menor medida, son: la participación
municipal (29% en ambas modalidades), la disponibilidad presupuestal (26% en
corresponsabilidad y 29% en innovación, seguidas de otros criterios de menor
importancia.
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Figura No. 5.11. ¿Con base en qué criterios eligió el gobierno estatal el
proyecto propuesto para ser apoyado por el programa Incentivos Estatales
en 2003?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Desde el punto de vista de los funcionarios estatales encuestados, los criterios
que los estados toman en consideración para orientar los recursos del IE les
permiten, en gran medida, lograr una focalización efectiva de dichos recursos
hacia la población en condiciones de pobreza, tal como se muestra en la Figura
No. 5.12, donde el 97% de las respuestas en la modalidad de innovación y el 91%
en la modalidad de corresponsabilidad así lo afirman.
No obstante, estos resultados contrastan con los reportados en el apartado de
cobertura y focalización, en donde se muestra que en 2003 el 13% de las
localidades de muy baja y baja marginación (colonias populares) recibieron el 56%
de la inversión, en tanto que el 59% de las poblaciones de alta y muy alta
marginación (poblaciones rurales) recibieron el 28% de la inversión. Sin embargo,
hay que señalar que esta tendencia se ha ido modificando gradualmente, de modo
que en 2004 las poblaciones de baja y muy baja marginación recibieron una
proporción un poco menor de recursos de inversión (48%) y las de alta y muy alta
marginación un porcentaje un poco mayor (30%).
Como puede verse, en el tema de la focalización se requiere un mayor esfuerzo
conjunto del Programa y de la Sedesol con los estados para definir y precisar
criterios que permitan lograr una mejor focalización y llegar con los apoyos a
quien más los necesita.
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Figura No. 5.12. ¿Los criterios utilizados por el estado para orientar los
recursos del IE permiten una focalización efectiva hacia la población
en condiciones de pobreza?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que se refiere al punto que indaga si los gobiernos estatales programaron
recursos para coinvertir con el IE en 2004, una buena parte de los funcionarios
encuestados contestó afirmativamente, como se muestra en la Figura No. 5.13
donde el 88% en la modalidad de innovación y el 90% en corresponsabilidad así lo
señalaron.
Figura No. 5.13. ¿Para 2004 el gobierno estatal programó
recursos para coinvertir con el IE?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
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Asimismo, de acuerdo a la información proporcionada por los funcionarios
estatales encuestados, el porcentaje de su gasto social que representan dichos
recursos para la coinversión con el IE cae mayormente en el rango entre 0% y
20% (41% en innovación y 5% en corresponsabilidad) y sólo un 5% en la
modalidad de innovación señaló que representan entre el 41% y el 60%, tal como
su muestra en la Figura No. 5.14.
Figura No. 5.14. ¿Qué porcentaje del gasto social estatal representan los
recursos para la coinversión con el IE 2004?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Con respecto al monto que representa la coinversión con el IE 2004 realizada por
los estados, en la Figura No. 5.15 se muestran las cifras para ambas modalidades
del programa. Como puede observarse, los montos de la coinversión son iguales,
pero en muchos casos mayores al recurso federal aportado a través del programa.
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Figura No. 5.15. Monto de la coinversión con el IE 2004, realizada
por los estados.
Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos del IE 2004 y del cierre del
ejercicio (preliminar) 2004.
En la Figura No. 5.16 se presentan las respuestas proporcionadas por funcionarios
estatales en relación a la pregunta de ¿qué porcentaje del gasto social del estado
representan los recursos para la coinversión con el IE 2004? Como puede
observarse, prácticamente todas las respuestas coinciden en un valor que está
entre el 0% y el 20% de su gasto social; sólo uno de los casos (Yucatán)
consideró que los recursos de coinversión con el IE estaban en un rango de entre
21% y 40% de su gasto social.
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Figura No.5.16. ¿Qué porcentaje del gasto social del estado representan los
recursos para la coinversión con el IE 2004?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Comentarios finales
Consideramos que la información generada hasta ahora no es lo suficientemente
abundante ni con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
Por otra parte, podemos señalar que a poco más de dos años de existencia del
Programa, su influencia en las políticas sociales estatales -en el sentido que se
proponen sus objetivos, sintetizados en el propósito de incentivar el buen
desempeño e incentivar la innovación para el desarrollo social- parecería aun
modesta, desigual para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero
promisoria en cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como
los que se buscan.
De acuerdo a la experiencia conocida en distintas entidades y a lo señalado en las
entrevistas y encuesta, sí se ha logrado incentivar la corresponsabilidad, la
rendición de cuentas y mejoras en el desempeño estatal en el ejercicio de los
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programas federales. La entrega de información periódica de los avances en las
obras o acciones comprometidas, la buena comunicación y coordinación que, en
general, se tiene con el Programa y los operadores en los estados, la adopción de
la práctica estatal de crear comités de beneficiarios que realicen acciones de
contraloría social (apoyados en algunos casos con capacitación y supervisión de
la contraloría estatal), el levantamiento de padrones de beneficiarios (con las
deficiencias que aun puedan tener), la entrega recepción de las obras con su acta
correspondiente, etc., son prueba de ello.
De igual modo, la coinversión por parte de los gobiernos estatales, como lo
señalan las ROP, se está cumpliendo, incluso en una proporción mayor al 50%,
que en general es de alrededor de 60 centavos de recurso estatal por cada peso
de inversión conjunta.
También, tal como lo reconocen beneficiarios y funcionarios estatales y de las
delegaciones se ha logrado apoyar algunos programas y proyectos estatales muy
significativos para la población y la entidad, que forman parte importante de su
política social (ejemplo, Baja California, Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
También se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal y, en
algunos casos, su concurrencia con recursos, no así de organizaciones públicas y
privadas, nacionales e internacionales.
Un aspecto en el que poco se ha avanzado es el lograr proyectos más integrales
que contribuyan al desarrollo integral de individuos, familias y comunidades en
condiciones de pobreza y marginación.
Los aspectos en los que existen diferencias de visión entre estados y federación
son: la definición de en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como en las
acciones que serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social. Es este uno de los terrenos en donde se debe trabajar más a
fondo.
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