Documento 3436453

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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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CAPÍTULO 6. PERCEPCIONES Y VALORACIONES SOBRE EL PROGRAMA
En este apartado se analizan las respuestas tanto de las delegaciones pero
principalmente de los funcionarios de los gobiernos estatales de las preguntas
hechas en la encuesta que se refieren a las percepciones que tienen acerca de
diferentes aspectos del Programa. También se incluyen resultados obtenidos
mediante la revisión documental especialmente en lo referente a la participación
estatal en el Programa en 2003 y 2004.
Participación en el Programa
Modalidad de innovación por Concurso Abierto
En 2003 participaron 20 estados de los cuales 14 fueron los ganadores. De los 20
estados que participaron en 2003, sólo participaron 15 en 2004. Los estados que
en 2004 no participaron fueron: Durango, Sinaloa Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas.
En 2004 hubieron cinco estados que no participaron en 2003 pero si lo hicieron en
2004: Colima, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora. De los 20
estados que participaron en 2004, nueve resultaron ganadores y once quedaron
fuera. Ver Cuadro No. 6.1. La razón principal fue que, mientras que en 2003 el
presupuesto del Programa fue del orden de 299, 939.7 millones de pesos, en 2004
el programa vio reducido su presupuesto, alcanzando sólo 200 millones para las
dos modalidades, lo cual llevó al Comité Técnico y al Jurado Calificador a otorgar
apoyos prioritariamente a aquellos proyectos que tenían un carácter productivo,
eran integrales y, en caso de ser de infraestructura, que se localizaran en micro
regiones. Los proyectos repetidores que habían recibido apoyo en 2003 quedaron
fuera, así como los que tenían un carácter más asistencialista.
Durango y Zacatecas fueron los dos únicos estados que habiendo recibido apoyo
en la modalidad de innovación a través de concurso abierto en 2003 no
presentaron proyecto en esta misma modalidad en 2004. Las razones se exponen
a continuación:
Zacatecas no presentó proyecto para el IE 2004, debido a que no había certeza
política de continuidad y, por tanto, tampoco presupuestal, de manera que ninguna
dependencia ni los funcionarios estatales gestionaron recursos federales para
programas que implicaran aportaciones estatales.
Durango. Debido a que hubo cambios en la administración no presentó proyecto.
En 2005 no está seguro de participar.
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Sinaloa, Tabasco y Tlaxcala presentaron proyecto en 2003 en la modalidad de
innovación pero no fueron aprobados. En 2004 estos tres estados no presentaron
proyecto en esta modalidad por las razones que se detallan enseguida:
Sinaloa. Según el funcionario entrevistado la asignación en 2003 se prestó a un
uso demasiado discrecional, y no “dejó un buen sabor de boca, el que no se nos
explicaran las razones por las cuales no se nos apoyó.” En 2004 sólo presentaron
proyecto en la modalidad de corresponsabilidad.
Tabasco. En 2004 el gobierno del estado no quiso participar porque no estaba de
acuerdo en que el gobierno federal desde el centro decidiera. En 2005 sí quiere
participar porque las reglas de operación cambiaron y ya se le asigna a cada
estado un techo presupuestal.
Tlaxcala. En 2004 no quiso participar en rendición de cuentas y el proyecto de
innovación, que era de fertilizantes, no cubría los requisitos de elegibilidad.
También los estados de Zacatecas y Tlaxcala quieren concursar en Incentivos
Estatales en 2005.
Modalidad de corresponsabilidad
En 2003 participaron en esta modalidad 13 estados, de los cuales 10 fueron los
ganadores. Los estados que no resultaron ganadores fueron: Guanajuato,
Michoacán y Zacatecas; la razón principal por la que no fueron aprobados fue
porque no cubrieron los requisitos de elegibilidad o bien se trataban de proyectos
inconsistentes. De los 13 estados que solicitaron apoyo en 2003 todos, con
excepción de Zacatecas, volvieron a participar en 2004.
En 2004 la participación de los estados en esta modalidad casi se duplicó con
respecto a 2003, ya que fueron 22 los estados que presentaron información. Cabe
señalar que en ese año se otorgó un apoyo de 3 millones a todos y cada uno de
los 22 estados que presentaron información.
Estados que nunca han solicitaron apoyo del Programa.
Cinco son los estados que nunca han solicitado apoyo al programa, las razones
se exponen a continuación.
Quintana Roo. Los funcionarios del gobierno de Quintana Roo indicaron que el
Programa Estatales por Demanda (que operara en 2002) les parecía bueno, pero
el cambio que se dio en 2003 hacia un nuevo programa (IE), con nuevas reglas de
operación, no les gustó, pues había que hacer un gran esfuerzo, que les
representaba un gasto, sin la certeza de ganar. Además, consideraron que no
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tenían la capacidad para generar la información que se solicitaba. En 2004 no se
promocionó el Programa, pues hubo cambio de funcionarios en la Delegación de
la Sedesol. Señalaron, sin embargo, que estarían interesados en participar en
2005.
Chihuahua. No se operó, porque no había voluntad política del anterior gobierno
estatal (que estuvo hasta noviembre del 2004) para participar, debido a que no
tenía una buena relación con el gobierno federal y, en especial ,con la SEDESOL.
Los funcionarios de la nueva administración están interesados en participar este
año en el IE.
Veracruz. No participó en el Programa en 2003 y 2004 debido principalmente a
que las reglas de operación no les parecieron muy claras y a que la incertidumbre
les representaba un costo que no era rentable para ellos. Los funcionarios
entrevistados señalaron que el gobierno actual estaría muy interesado en
participar y opinaron que era bueno que el Programa contara con un techo
presupuestal, para saber con tiempo si tenían capacidad de respuesta, en
términos de los recursos que tendrían que comprometer como contraparte.
Oaxaca. El gobernador José Murat nunca quiso participar en el Programa. En
diciembre de 2004 entró la nueva administración y sus funcionarios han expresado
su interés en participar.
Baja California Sur. Los funcionarios del gobierno estatal entrevistados señalaron
que tanto en 2003 como en 2004 conocieron la convocatoria muy tarde y
consideraron que no tenían tiempo suficiente para preparar un buen proyecto.
Indicaron igualmente que sí estarían interesados en participar en 2005.
Para mayor claridad sobre la participación estatal en el Programa, en el Cuadro
No. 6.1 se presenta el total de estados que han participado en el programa, por
modalidad, en 2003 y 2004. Resaltados en rojo aparecen los estados que
habiendo participado en cualquiera de las modalidades no recibieron el apoyo.
En el cuadro también se incluyen los estados que nunca han participado en IE.
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Cuadro No. 6.1. Estados Participantes y No Participantes en el
Programa en 2003 y 2004
Corresponsabilidad
Innovación
2003
2004
2003
Aguascalientes Aguascalientes Aguascalientes
Baja California Baja California Baja California
Campeche
Campeche
Chiapas
Chiapas
Chiapas
Coahuila
Coahuila
Coahuila
Durango
Durango
Durango
Guanajuato*
Guerrero
Michoacán
Morelos
Nayarit
Colima
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Puebla
San Luis
Potosí
Querétaro
San Luis
Potosí
Sinaloa
Sonora
2004
Aguascalientes
Baja California
Campeche
Chiapas
Coahuila
Nunca han
participado
Baja California Sur
Chihuahua
Quintana Roo
Veracruz
Oaxaca
Colima
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Puebla
Querétaro
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Yucatán
Zacatecas
Yucatán
Tlaxcala
Yucatán
Zacatecas
Yucatán
Fuente: Elaboración propia, con base en Reportes de participación (2003 y 2004) de la Dirección del
Programa de Incentivos Estatales.
* Los estados que aparecen en rojo participaron en el programa pero no ganaron.
En suma, 26 de los estados (84%) han participado en el Programa, en una u otra
modalidad, en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los
que han participado no siempre han resultado ganadores; los estados que
aparecen en rojo en el Cuadro No. 6.1 son aquellos que participaron pero no
ganaron. No obstante lo anterior, al preguntarles sobre si estarían interesados en
seguir participando en el Programa, la gran mayoría respondió que sí, como se
puede ver en las figuras No. 6.1 a la 6.3. La gran mayoría de los entrevistados
(98%) en la modalidad de innovación, corresponsabilidad (97%) y los que nunca
han recibido el apoyo (100%) dijeron que están interesados en participar en 2005.
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Figura No. 6.1
¿El gobierno estatal estaría dispuesto a participar en la
modalidad de concurso abierto?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo
en 2003 y en 2004
Figura No. 6.2 ¿El gobierno estatal estaría dispuesto a participar en la
modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron
Apoyo en 2003 y en 2004
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Asimismo, todos los funcionarios de los gobiernos estatales que no participaron
en 2003 y/o en 2004 expresaron que quieren participar en 2005, como se puede
ver en la figura No. 6.3
Figura No. 6.3 ¿El gobierno estatal está dispuesto a participar en el
Programa?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que no recibieron apoyo en 2003
Acceso al Programa
Se pudo constatar, en general, a través de las entrevistas y de la misma encuesta
que los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el programa y los
apoyos que otorga y lo consideran un buen programa, a decir de la mayoría,
porque permite realizar proyectos de gran impacto y también que emanan de su
iniciativa. De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor medida
el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar, que favorece
mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar, que incentiva la
coordinación interinstitucional. Ver figura No. 6.6.
Durante nuestras visitas a los 31 estados pudimos advertir que, en la mayoría de
los casos, existe una buena relación entre la Delegación y los funcionarios
responsables de la política social. También se pudo constatar que existe la
percepción de que las actividades de promoción son suficientes y adecuadas,
tanto entre funcionarios estatales como en las Delegaciones.
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Sobre las formas de acceso al programa, a la mayoría de los funcionarios les
gustaría que la asignación de recursos no estuviera sometida a concurso, sino que
se supiera de antemano el techo presupuestal con el que puede contar cada
entidad, e incluso algunos opinaban que debía de entrar en el Convenio de
Desarrollo Social, como el resto de los programas. Muchos de ellos tampoco ven
alguna ventaja sobre la rendición de cuentas y señalan que representa un trabajo
que en ocasiones les resulta difícil cumplir, si no cuentan con el apoyo de los
municipios, cosa que con frecuencia sucede. Igualmente, algunos funcionarios
señalaron que la coinversión que pide el IE, en una proporción igual al 50%,
resulta difícil de lograr para estados que tienen una muy limitada captación de
recursos propios, como son los casos de Tlaxcala y Oaxaca, los cuales obtienen
la mayoría de sus recursos (90%) de la inversión federal.
Con todo, a la mayoría le gusta el programa y piensan participar el presente año,
especialmente cuando recibieron la noticia del techo presupuestal que se les
había ya asignado a iniciativa del Congreso mediante la nueva modalidad del
FIEDES, incluida ya en las ROP 2005 que establecen que:
“Las entidades federativas recibirán recursos a través de esta modalidad de
acuerdo a los resultados de la aplicación de la fórmula de distribución del
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, prevista en el artículo
34 de la Ley de Coordinación Fiscal.”25
En buena medida con esta modalidad se estaría respondiendo a una demanda,
bastante generalizada, de los gobiernos estatales respecto a la asignación de un
techo presupuestal, que les permita tener mayor certidumbre sobre los apoyos que
pueden recibir.
Por lo que toca a la accesibilidad al Programa en términos de difusión de
información, ya hemos señalado en el apartado de Operación que los gobiernos
estatales informaron que sí se promocionó el Programa y que, por ende, se les
brindó información (ver Cuadro No. 4.2). De igual forma señalaron que la difusión
se realizó anualmente de manera suficiente adecuada y eficaz (ver Cuadros 4.5 y
4.6). En ese mismo apartado un 95 % de los informantes indicó que conocieron la
convocatoria oportunamente y que, aunque en la mayoría de los casos los
gobiernos estatales manifestaron que no tuvieron problemas para la integración de
las propuestas, en ambas modalidades fue importante la proporción de casos en
los que reportaron haberlas las tuvieron. En innovación el porcentaje fue cercano
al 30 % y para corresponsabilidad de casi 37 %. En esta última modalidad, la
razón principal por la que no se presentó la información fue la falta de capacidad
para integrarla en tiempo y forma. En ciertos casos los procesos electorales que
se estaban viviendo en algunos estados fueron la causa que dificultó la entrega de
las propuestas.
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Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales. Diario Oficial 16 de Febrero de 2005.
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Los requisitos solicitados por el Programa y los mecanismos empleados por éste
para calificar los proyectos son percibidos, en general, con una opinión positiva,
ya que casi tres cuartas partes de los entrevistados consideran que son claros,
objetivos y trasparentes; en una proporción menor, 6 de cada 10 entrevistados
indicaron que son equitativos. Ver figura No. 6.4. Sobre la equidad varios estados
expresaron que sería más conveniente que los requisitos de elegibilidad y en
general los mecanismos y criterios a partir de los cuales se definen los proyectos
ganadores se acordaran entre los estados y la federación.
Figura No. 6.4. Los requisitos solicitados y mecanismos de calificación de
los proyectos presentados a concurso son.
Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y
a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo
en 2003
Por otra lado, un buen número de entrevistados por parte de los gobiernos de los
estados apuntó que, con el propósito de dar mayor transparencia a los
procedimientos de selección de proyectos, sería conveniente que los resultados
fueran comunicados directamente a los gobiernos concursantes, con el propósito
de que conozcan con precisión las razones por las que fueron o no aprobados sus
proyectos, especialmente en este último caso; a decir de ellos, para que puedan
en otra ocasión mejorar las propuestas. Cabe apuntar que tal comunicación sólo
se dio en 2003 mediante el comunicado publicado en la página web de la Sedesol
de cuáles fueron los proyectos ganadores sin dar mayor detalle. En 2004 la
comunicación se hizo directamente a las Delegaciones a través de oficio de la
Dirección General de Programas Sociales.
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En virtud de lo anterior se recomienda que se comunique por oficio a cada uno de
los gobiernos participantes los resultados del concurso y se informe en el caso en
que no resultaron ganadores las razones por las que no obtuvieron el apoyo.
Atención recibida
En el apartado de Operación ya se ha hecho referencia a la información
proporcionada por el Programa particularmente respecto a la convocatoria para
participar en ambas modalidades. En el Cuadro No. 4.8 se señala que el grado de
conocimiento que tuvieron los gobiernos es muy satisfactoria en el caso de la
vertiente de corresponsabilidad, aunque un poco menos para innovación. De igual
forma en el Cuadro No. 4.9 se muestra que, en la mayoría de los casos, los
gobiernos estatales no manifestaron que tuvieran problemas para integrar las
propuestas; un porcentaje importante de casos, en ambas modalidades, sí los
tuvieron, alcanzando en el caso de la modalidad de innovación casi un 30% y un
37 % para corresponsabilidad. Se señaló también que las tres principales causas
de estos problemas
fueron: falta de tiempo (20%), falta de información
sistematizada por parte de los gobiernos estatales (5%), y falta de experiencia por
ser la primera vez que lo hacían (5%).
En cuanto a la satisfacción sobre la oportunidad con que son dictaminadas las
propuestas, en el Cuadro No 4.11 del mismo apartado de operación se muestra
que es en general buena, ya que 7 de cada 10 entrevistados considera que las
respuestas por parte de Sedesol se dieron en un plazo razonable, en tiempo y
forma. Igualmente, la mayoría señaló estar satisfecho respecto a la transparencia
en los resultados y procedimientos de los concursos, alcanzando porcentajes por
arriba del 75% en ambas modalidades.
Apoyos obtenidos
Hay coincidencia en la visión que tienen los funcionarios de los gobiernos
estatales que recibieron apoyo en 2003 en ambas modalidades en cuanto a
considerar que la corresponsabilidad es el aspecto que más incentiva el
Programa. En segundo término hay congruencia en las respuestas que el grupo
de funcionarios estatales dieron (acorde a la modalidad) en la que recibieron el
apoyo y que estaría respondiendo a lo que se propone incentivar el programa en
cada caso; así por ejemplo, el segundo aspecto más importante que destaca el
grupo de corresponsabilidad es el de coordinación institucional que alcanzó un
porcentaje bastante alto (83%), dado que para responder a los requerimientos de
la modalidad hay necesidad de coordinarse con los gobiernos municipales, con el
fin de contar con la información que se solicita. En el caso del grupo de innovación
el segundo aspecto que consideran que incentiva el Programa es lograr una
mayor inversión hacia los más pobres, lo cual coincide con el tipo de apoyo que
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otorga el Programa en esta modalidad, que tiene como una de sus características
asignar montos altos de recursos que junto con la coinversión estatal posibilita la
realización de obras de gran envergadura. Este aspecto es concebido como una
de las mayores virtudes del tipo de apoyo que otorga el Programa. El tercer
aspecto que destaca el grupo de corresponsabilidad es el de rendición de cuentas
en donde casi 8 de cada 10 personas entrevistadas lo seleccionó.
Fig. 6.6 En relación a la política social estatal y a la inversión que el
gobierno estatal destina para este fin ¿En qué considera que está
contribuyendo el Programa de Incentivos Estatales?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales
que recibieron apoyo en 2003
El tercer aspecto que contemplan los funcionarios que recibieron apoyo para
proyectos de innovación es la coordinación interinstitucional seguido muy de cerca
por la innovación, en ambos casos 6 de cada 10 entrevistados eligieron estas
opciones.
En resumen, en la Figura No. 6.6 muestra que los funcionarios estatales perciben
con bastante claridad los objetivos particulares que pretende lograr el Programa a
través de cada una de las dos modalidades.
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Complementariamente tres cuartas partes de todos los entrevistados consideran
que los lineamientos normativos del Programa le permiten cumplir a éste con sus
objetivos. Como puede verse en la Figura No. 6.7.
Fig. 6.7 ¿Considera usted que las reglas, criterios, requisitos, fórmulas y
mecanismos que norman la operación del programa le permiten cumplir
adecuadamente con sus objetivos?
Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y a Gobiernos Estatales
que recibieron apoyo en 2003
De igual manera, la gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales
que recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades, según se aprecia en la figura 6.8.
Fig. No. 6.8 ¿Los impactos o resultados del proyecto ganador lo hacen
replicable en otras entidades federativas?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003
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Proyectos replicables
Sin demérito de lo anterior, en nuestra opinión, basada tanto en un análisis
documental (proyectos y evaluaciones estatales) y de campo (el monitoreo de
obras de infraestructura) consideramos que hay proyectos que por su diseño,
ejecución e impactos, podrían ser replicados, haciendo las adecuaciones
pertinentes a las condiciones locales. Destacamos los siguientes (en orden
alfabético):
Baja California.
Población.
Programa para el Mejoramiento de la Calidad de Vida de la
El Programa resulta replicable para localidades que están creciendo a un ritmo
muy acelerado y en donde ese crecimiento, frecuentemente desordenado,
demanda servicios de urbanización que, para el caso de Baja California, se
organizan en torno al proceso de pavimentación de sus calles, lo que favorece el
acceso de la población a servicios de transporte y comercialización, recolección de
basura, vigilancia, servicios de salud, agua potable, etc.
Es indiscutible que cualquier proyecto de este tipo tiene que estar sustentado en
un diagnóstico que atienda la problemática del entorno específico donde se desea
instrumentar a fin de que realmente logre los impactos deseados.
Chiapas. “Una semilla para crecer”
Tiene como misión: impulsar servicios de financiamiento y ahorro adecuados a las
necesidades de las mujeres pobres y con limitado acceso a otros esquemas de
financiamiento que les permitan potenciar su papel económico y productivo, así
como también su constitución como sujetos promotoras de alternativas financieras
innovadoras, además que promuevan su participación en la búsqueda de
mecanismos de autosuficiencia y sostenibilidad, fomentando la cultura de pago y
reinversión productiva.
En última instancia, el objetivo del programa es contribuir al bienestar económico y
social de las mujeres, a través del acceso a micro financiamientos que les
permitan contar con recursos, a fin de promover la inversión productiva, el ahorro,
capitalizar su economía, obtener ingresos, bienes y servicios, y mejorar sus
condiciones de vida y trabajo.
Gran parte (89%) de las beneficiarias expresaron que ha mejorado su ingreso y su
autoestima, además de reafirmar su posición en el esfuerzo colectivo de
superación de la pobreza. Para las dirigentes de los grupos hubo beneficios
adicionales como mejora en habilidades financieras y de habla-lectura-escritura.
La mayoría utiliza el crédito para negocios de venta de productos y cría de
animales, que es donde tienen experiencia previa y más posibilidades de éxito, si
bien un 13% denota el uso de créditos en la atención de necesidades inmediatas.
Se reporta una mejora en situación económica y familiar de las mujeres y el
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impacto a nivel comunitario es visible en el desarrollo de los mercados locales. Se
estableció el Fideicomiso para el Fondo de Apoyo a la Economía Social que se
utilizará en la nueva alternativa del programa: BANMUJER. Resultados positivos
en cuanto a los objetivos del programa de aumentar la cantidad de beneficiarias y
de inversiones, así como indicadores favorables en cuanto a la recuperación del
crédito.
Programas como “Una Semilla para Crecer”, en donde la participación de las
mujeres es predominante, resultan estratégicos en la situación actual del país, en
donde en la mayoría de las regiones de extrema pobreza son las mujeres
quienes, en ausencia de los maridos, padres y hermanos migrantes, quedan al
frente de las familias.
Hidalgo.
El proyecto Atención Integral para Adultos Mayores, aunque orientado a resolver
una problemática puntual y de un sector social específico, el de los adultos
mayores, obedece a una concepción de atención integral a una población
vulnerable, la de los ancianos, que no suele ser considerada en la mayoría de los
Programas Estatales, sino como atención a través de subsidio directo, monetario
y/o alimenticio.
El objetivo general del proyecto es brindar a los adultos mayores la oportunidad de
acceder al proceso de Desarrollo productivo, educativo, cultural y de recreación,
que contribuyan a mejorar su calidad de vida, manteniéndolos en el mejor estado
de salud posible, previniendo las enfermedades más comunes de los adultos
mayores y así propiciar su Desarrollo Integral, el de sus familias y de las
comunidades en que se encuentran inmersos.
Es un proyecto no asistencialista que pretende preservar el bienestar físico y
emocional y de los beneficiarios del Programa, a través de la atención que brindan
en Centros de Atención integrales, un grupo multidisciplinario que presta los
siguientes servicios:
En el aspecto físico y emocional se realizan acciones recreativas y de salud como
son la danza, canto, música, terapias de rehabilitación y acondicionamiento físico;
con ello se ha modificado el sentido de la vida de este sector cambiando actitudes
de frustración y fatalismo por actitudes optimistas, inutilidad por utilidad, descuido
personal por atención a su persona.
En el aspecto económico y productivo se han logrado importantes avances, en la
medida en que se generaron proyectos que propiciaron el autoempleo a los
Adultos Mayores y a sus familias. En el aspecto de capacitación se impartieron
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diferentes cursos seleccionados por ellos mismos, como son: repostería, cocina
mexicana, carpintería, bordado en tela, tallado de madera, dulces mexicanos,
entre otros, donde se combinó la técnica y el conocimientos de los instructores con
la tradición y costumbres de los adultos, generando con ello una excelente calidad
de los productos.
Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
En su diseño el programa fundamenta muy adecuadamente su inserción en la
política social federal y estatal, proponiéndose la integración progresiva de
localidades en condiciones de alta y muy alta marginación en una red de
desarrollo socioeconómico en todo el estado, basado en la selección de un
conjunto de comunidades en las diversas regiones de la entidad donde a través de
la coordinación de acciones y recursos interinstitucionales y la participación
ciudadana se propicie la formación y fortalecimiento de núcleos comunitarios que
se constituyan en puntos focales para el desarrollo microrregional, extendiendo su
influencia y beneficios paulatinamente a las localidades aledañas.
No obstante que este proyecto pasó por múltiples dificultades en su operación 26
es rescatable su diseño innovador integral, y participativo bajo una fórmula de
corresponsabilidad, diseñado en una perspectiva de largo palazo, el cual se
muestra a través de tres rasgos fundamentales que se precisan a continuación:
Su carácter intersectorial que se concreta en un paquete de acciones a cargo de
diversas dependencias y organismos, de la administración federal y estatal que se
detallan enseguida:
En primer término destacan un primer paquete de acciones tendientes al
fortalecimiento de las capacidades individuales que tienen que ver con la nutrición,
la educación y la salud. Como se aprecia enseguida.
Nutrición: capacitación sobre necesidades nutricionales, paquete básico de
alimentos, comedores comunitarios, talleres de preparación de los menús de bajo
costo.
Educación: Campaña de alfabetización universal con participación social, modelo
de educación par la vida (INEA) para jóvenes y adultos, paquete de educación
básica para niños, reforzamiento a clases; sensibilización familiar y apoyos
económicos o materiales y campaña de evaluación de competencias laborales.
Salud: Paquete básico de salud.
26
Véase el apartado Monitoreo de Obras de Infraestructura.
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EL PDNC contempla un segundo paquete de acciones orientados a incidir sobre
las llamadas capacidades colectivas, esto es aquellas que inciden sobre la calidad
de vida. En éste ámbito se ubican las vías de comunicación, la vivienda, la
electrificación, el saneamiento y la infraestructura hidráulica.
Vías de comunicación: caminos rurales y/o accesos carreteros.
Mejoramiento de las viviendas: Pisos, techos, ampliaciones y servicios y
remodelación.
Electrificación. Disponibilidad de energía eléctrica de uso doméstico y alumbrado
público.
Saneamiento: manejo de residuos
Infraestructura Hidráulica: abastecimiento de agua, distribución de agua potable,
drenaje y alcantarillado.
Un tercer paquete de acciones considera equipamiento e infraestructura social.
En este grupo se localizan las instalaciones educativas, de salud y los centros de
abasto comunitario:
Educación: Módulo de educación integral
Salud: Casa de salud comunitaria.
Abasto: Tienda integral: (Diconsa), tianguis itinerante.
Comunicaciones: caseta telefónica
Deportes: Cancha de usos múltiples
Centro Comunitario: espacio de usos múltiples
Otro paquete de acciones lo conforman las siguientes:
Nutrición: producción de suplementos alimenticios
Educación: participación para el trabajo, en especial para el impulso de la
productividad y competitividad de los Mipymes, así como la certificación de
competencias laborales.
Salud: impulso de medicina preventiva con atención diferenciada de cuerdo con
sexo y edades.
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Finalmente, se considera un paquete de acciones en apoyo a la infraestructura
productiva, a través de las cuales se busca impulsar el desarrollo socioeconómico
de las comunidades.
Proyectos productivos: investigación y diagnóstico para integración plena en
ramas económicas de Mipymes, estudios de mercado, financiamiento,
organización y producción y comercialización.
Los anteriores paquetes de acciones constituyen el insumo básico que se pone a
consideración de los propios habitantes de las localidades integradas al PDNC,
para que entre ellos mismos definan las prioridades en función de sus propias
expectativas de mejoramiento colectivo.
En lo anterior radica el segundo elemento innovador del PDNC, la
descentralización en la toma de decisiones hacia la propia comunidad. A través de
la participación y contraloría social, se definen las demandas ciudadanas, se
incentiva la organización comunitaria y se incluye a los habitantes locales en la
supervisión y seguimiento de las acciones previstas. Con ello se pretende
fomentar un proceso educativo tendiente a sistematizar y validar experiencias y
conocimientos de los propios habitantes, a fin de que se integren como agentes
con capacidad de tomar decisiones sobre el diseño de las acciones que
consideren adecuadas para mejorar sus condiciones de vida.
Un tercer rasgo innovador es la sustentabilidad del PDNC es su carácter
socialmente sostenible en la medida en que su diseño es condensado con los
propios beneficiarios del PDNC. Otro elemento importante a destacar es el que se
trasciende el carácter inmediatista al plantear metas de largo plazo que hace
posible consolidar un modelo de gestión del desarrollo comunitario que no está
sujeto a los cambios de administración estatal y municipal sino que está en poder
y conocimiento de las propias comunidades.
Entre los resultados que destaca la evaluación del Proyecto se señala que hubo
mejoras en la nutrición, educación, salud, mejoramiento de viviendas y vías de
comunicación, electrificación, saneamiento, infraestructura hidráulica, abasto,
recreación y proyectos productivos. Las acciones más apreciadas por los
beneficiarios fueron los pisos de cemento y las redes de drenaje. El 80% de los
beneficiados considera que el programa contribuyó a mejorar su nivel de vida en
distintos niveles.
En cuanto a la Operación intersectorial fue efectiva entre diversas dependencias y
organismos y corresponsabilidad con beneficiarios a través de la descentralización
de la toma de decisiones hacia las propias comunidades involucradas, con
participación activa y el establecimiento de una contraloría social. Hubo buena
difusión del gobierno ya que el 90% de los beneficiarios conoce las acciones
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llevadas a cabo en su comunidad, la formación de comités sociales y la apertura a
la participación en ellos.
Los programas integrales con una participación corresponsable es un enfoque que
debe promoverse para que sean los habitantes de las zonas de mayor
marginación del país los que puedan por la vía de los hechos asumir la
responsabilidad para impulsar su propio desarrollo y combatir de raíz su condición
de pobreza.
Por lo anterior, es recomendable que se repliquen proyectos de carácter integral
bajo una fórmula de corresponsabilidad entere los tres niveles de gobierno y las
comunidades.
Puebla: “Unidades Móviles de Desarrollo”
Consideramos a este proyecto uno de los más replicables, no obstante que el
gobierno estatal no ejerció los recursos que le asignara el Programa de Incentivos
en 2003. La explicación que nos dieron los funcionarios entrevistados durante
nuestra visita a Puebla para regresar el recurso fue que la decisión de otorgar el
apoyo al Proyecto se dio demasiado tardía, casi a finales de agosto de 2003, por
lo que la administración estatal no pudo reservar más los recursos frente a una
alta demanda de los mismos para otros fines y la incertidumbre de no saber si se
aprobaría o no el proyecto. No obstante, al conocer con más detalles el mismo,
consideramos importante recomendarlo como uno que puede ser replicable por su
carácter innovador y por los posibles alcances en sus impactos en cualquiera de
las zonas de mayor rezago en el País. A continuación se expone en breve el
Proyecto a fin de mostrar la razón de la recomendación.
El Programa de Unidades Móviles de Desarrollo, de carácter interinstitucional en el
que participan ya que participan los 3 niveles de gobierno, así como diversas
instituciones del Sector Social y Privado, que brindan una oferta integral de
servicios, por medio de brigadas itinerantes que ofrecen atención, capacitación e
inversión, a comunidades localizadas en las regiones con más altos índices de
marginación y dispersión.
Las Unidades Móviles de Desarrollo tienen como base de operaciones 130
Centros Integradores de Servicios distribuidos a todo lo largo del territorio poblano,
por medio de los cuales llevan bienestar social a 568 comunidades menores de
2,500 habitantes.
Funciona mediante la siguiente estructura operativa:
Coordinación Interinstitucional. La Coordinación Interinstitucional se encarga de
obtener y canalizar los recursos humanos, materiales y financieros que requieren
las Unidades Móviles de Desarrollo para su operación en campo. Los recursos se
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obtienen, por una parte, mediante la gestión ante el Sector Gubernamental, que lo
forman las instituciones del Gobierno Federal, Estatal y Municipal; en el ámbito de
sus respectivas competencias; por otro lado, se incorpora al Sector Social y
Privado, mediante un llamado a la Iniciativa Privada y a instituciones sociales para
que se involucren en el Programa.
Instrumentación en Campo. La Subdirección de Instrumentación en Campo se
encarga de coordinar, planear e instrumentar la logística para llevar,
efectivamente, los beneficios de las Unidades Móviles de Desarrollo a todas las
comunidades atendidas. La Unidad permanece en una localidad por espacio de
una semana, el lunes llegan e instalan la carpa, y desde ese día inician las labores
y los servicios, que se extienden por toda la semana; el viernes levantan y parten
a otra localidad.
Principales Líneas de Acción del Programa Unidades Móviles de Desarrollo.
Atención Médica. Médicos dependientes de la Secretaría de Salud y del Instituto
Mexicano del Seguro Social, que laboran en las Clínicas, Casas de Salud o
Unidades Médicas Rurales, localizadas en los Centros Integradores de Servicios,
se integran al esfuerzo de las UMD'S, en sus jornadas de trabajo, proporcionando
el paquete básico de salud, en 13 líneas básicas.
Atención Odontológica Estomatólogos dependientes de la Secretaría de Salud
acompañan a las Unidades Móviles de Desarrollo, dando consulta odontológica en
el interior de la carpa.
Unidad Móvil de detección de Cáncer Cérvico Uterino. Subordinada a la
Secretaría de Salud, recorre las comunidades, proporcionando servicio de
Detección de Cáncer de Mama y Papanicolau.
Unidad Móvil de Esterilización y Vacunación Canina. 4 de las UMD's son
acompañadas permanentemente por una Unidad Móvil de Esterilización y
Vacunación Canina.
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Unidad Móvil de Cultura. La Secretaría de Cultura brinda espectáculos de teatro,
de títeres, grupos musicales y talleres de artes plásticas.
Canalización de casos y demandas específicas a diversas dependencias.
Las UMD's tienen buzones en donde la ciudadanía en general, deposita todas sus
peticiones, felicitaciones o quejas ante cualquier autoridad, las cuales se canalizan
a las dependencias correspondientes.
Registro Civil. Se proporciona el servicio de actas de nacimientos, gratuitas, para
menores de 18 años; se tramitan actas de nacimiento extemporáneas y CURP.
Asimismo el Programa de Unidades Móviles de Desarrollo comprende otras
acciones como:
Capacitación: Economía Familiar, Técnicas de Autoconstrucción, Salud y
Nutrición, Derechos Humanos, Protección Civil, Medio Ambiente, Tenencia de
la Tierra, Ministerio Público, Salud Reproductiva y Planificación Familiar,
Inversión: Economía Familiar, Letrinización, Potabilización
Por lo expuesto. Consideramos que con este tipo de Programa es replicable dado
que con él se puede combatir la problemática de la dispersión y marginación de
los núcleos de población más pobres que son los que se encuentran en lugares de
mayor inaccesibilidad y en extremo dispersos lo que hace que la atención de
servicios básicos diversos resulte sumamente costosa. En ese sentido,
consideramos que con este tipo de Programa se puede combatir la problemática
de atención integral a poblaciones muy dispersas y marginadas las cuales son las
que se encuentran en lugares de mayor inaccesibilidad. La estrategia de las
Unidades Móviles de Desarrollo permite acercar los servicios más necesarios
mediante visitas itinerantes y periódicas a dicha población con costos
razonablemente bajos. Al mismo tiempo, resulta pertinente debido a que
promueve la creación de proyectos productivos y de infraestructura social que
transformen a las comunidades en polos de desarrollo microrregional a largo plazo
a través de captar la demanda de la población durante las visitas periódicas.
Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la Superación de la
Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado de Yucatán.
El Proyecto tiene como objetivo elevar el nivel de vida de los habitantes de los
municipios del Estado de Yucatán con grados de marginación muy alto y alto, a
través de la implementación de proyectos productivos que obedecen a la demanda
del mercado y sean afines a las vocaciones productivas de los habitantes y de la
región.
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El proyecto pretende concentrar inversiones estableciendo polos de desarrollo en
regiones específicas del estado con municipios de muy alta y alta marginación y
pobreza en las regiones oriente, sur-poniente, centro y litoral. El conjunto de
proyectos que se pusieron en marcha son:
Cría intensiva de Ovinos
Producción sustentable de Miel
Floricultura de Exportación
Maíz continuo con técnica de trasplante
Granja de camarón de agua dulce
Granja de camarón nativo
Laboratorio de camarón nativo.
La evaluación que se hizo del Proyecto, reporta incrementos en ingreso de
familias de más de 5% desde el inicio del programa y un aumento en el número
de habitantes de zonas beneficiadas con algún proyecto del programa. Se
registran incrementos en la producción de apicultores y ganaderos. Se brindan
oportunidades de trabajo que desalientan la migración.
Se habla de la satisfacción de los beneficiarios que consideran que el programa
les ha ayudado a su economía familiar y a organizarse mejor. Como los proyectos
siguen en marcha se espera obtener resultados más concretos en el mediano y
largo plazo.
Consideramos que proyectos de diversificación productiva que atiende a las
vocaciones regionales y de sus habitantes y que se orientan a impulsar
actividades productivas son recomendables para replicarse en la medida en que
son este tipo de proyectos los que realmente pueden generar empleos e ingreso
sostenible y erradicar de raíz la pobreza, consiguiendo con ello un verdadero
desarrollo integral y sustentable en la medida en que incrementan la producción, la
productividad y el ingreso y en consecuencia mejora las condiciones de vida de las
comunidades al tiempo que se busca un aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales fomentando proyectos que responden a las vocaciones de la
tierra.
En relación a la pregunta sobre los efectos de los proyectos apoyados por el
Programa en las comunidades participantes, se puede advertir que existe una muy
buena percepción de la totalidad de los funcionarios estatales entrevistados, que
considera que los proyectos apoyados han logrado mejorar las condiciones de
vida de las comunidades a las que van dirigidos, como se muestra en la Figura
No. 6.9.
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Fig. No. 6.9
¿El proyecto ha contribuido a mejorar las condiciones de vida
en la comunidad?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003
La mayoría de los entrevistados indica que los proyectos aprobados por el
Programa logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante
alta , que alcanzan el 96%, 91% y 81% dentro del grupo de funcionarios que
recibieron apoyo en corresponsabilidad, innovación y en el de las Delegaciones,
respectivamente. Como puede observarse en la Figura 6.10.
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Figura 6.10. ¿Considera usted que el proyecto apoyado está cumpliendo
con los objetivos sociales propuestos e impactos esperados?
Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y a Gobiernos Estatales
que recibieron apoyo en 2003
Como puede verse en el Cuadro No. 6.2, las tres propuestas más frecuentes para
mejorar el programa fueron: la descentralización de las decisiones fundamentales
o modificaciones normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de
recursos (31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
En cuanto a las propuestas que tienen que ver con descentralización o
modificación normativa, existen propuestas tales como las que se anotan a
continuación:
“ definir fórmulas y criterios para la selección de los proyectos de
común acuerdo con las delegaciones y/o los gobiernos estatales;
…Hacen falta modificaciones de las reglas de operación con
participación también estatal pues son muy unilaterales,… Que se les
de mayor participación a los municipios,… Que las convocatorias no
contemplen requisitos tan complejos y que se brinde capacitación a
los operadores del programa de nivel federal y del estatal;… Que el
programa no fuera a través de convocatorias que llevara a cabo
como los demás programa,… Buscar simplificacion. Facilidad de
presentar mas propuestas para que entren 2 o 3 proyectos… Que no
sea un solo proyecto;… Configurar legalmente la corresponsabilidad
de la aportación de los estados en la aplicación de recursos, si los
estados no cumplen aplicarles sanciones financieras…”
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Cuadro No. 6.2 ¿Qué cambios sugeriría para mejorar el Programa?
Propuestas para
mejorar el Programa
Descentralización y/o
modificación normativa
Aumento y/o
redistribución de recursos
Anticipar publicación de
reglas de operación y
convocatorias
Porce
ntaje
40
31
29
Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y
a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo
y que no recibieron apoyo en 2003
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