gestión pública - tema 10 las configuraciones estructurales

GESTIÓN PÚBLICA - TEMA 10
LAS CONFIGURACIONES ESTRUCTURALES
1.
INTRODUCCIÓN
En los temas anteriores hemos visto una serie de elementos de la organización: las partes o
secciones de ésta, los parámetros de diseño y los factores de contingencia. Pues bien, si estudiamos la
realidad, es decir, si vemos las distintas estructuras que toman las organizaciones vemos como éstas no
varían tanto sino que se repiten, de manera que componen un conjunto bastante reducido de
configuraciones naturales. Éstas aparecen en el cuadro 1.
Cuadro 1
Configuración
Mecanismo coord.
Parte fundamental
Estructura simple
Supervisión directa
Ápice estratégico
Burocracia maquinal
Normalización de procesos
Tecnoestructura
Burocracia profesional
Normalización de habilidades
Núcleo de operaciones
Forma divisional
Normalización de productos
Línea media
Adhocracia
Adaptación mutua
Staff de apoyo
El cuadro contiene las cinco formas de empresa más habituales. De hecho, se trata de tipos
puros, es decir, las empresas se aproximan más o menos a alguno de éstos; pero resumen bastante bien
las distintas formas estructurales que encontramos en el mundo real.
2.
LA ESTRUCTURA SIMPLE
Consideremos, por ejemplo, un concesionario de automóviles, una tienda de venta al por
menor de tamaño mediano o un centro escolar. Aunque parecen distintos, todos tienen una
configuración similar que llamaremos “estructura simple”. La estructura simple, como su nombre
indica, es muy sencilla: la tecnoestructura y el staff, o son muy reducidos o no existen; los
componentes se reducen, por tanto, al ápice estratégico y al núcleo de operaciones. La división
del trabajo es poco estricta, la diferenciación entre unidades mínima y hace poco uso de la
planificación. Las estructuras simples se presentan mucho en organizaciones recién formadas, ya
que no han tenido tiempo para elaborar su estructura administrativa.
La coordinación se lleva a cabo, sobre todo, mediante la supervisión directa; las
decisiones las toma el director/gerente/propietario, que suele ser la misma persona. Por ello, el
ápice es la parte más importante y consta, generalmente, de una sola persona.
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La estructura simple tiene ventajas e inconvenientes:
Ventajas:
-
Su sentido de las metas a que se dirige. Las organizaciones pequeñas, en que hay una
gran comunicación entre el directivo y los empleados, suelen hacer compartir los
objetivos con gran facilidad. Los empleados pueden identificarse mucho.
-
Tienen reacciones rápidas a los cambios en el entorno; la sencillez de su estructura les
permite poner en práctica enseguida decisiones estratégicas. Son, por tanto, muy
adaptables.
Inconvenientes:
-
La centralización puede crear confusión entre las decisiones estratégicas y las de
operaciones. La escasa división del trabajo hace que muchas veces el trabajo del
directivo quede absorbido resolviendo problemas del núcleo de operaciones, perdiendo
de vista el conjunto de la empresa.
-
Es muy arriesgada, ya que depende totalmente de la salud, visión y empuje de un solo
individuo: el director/empresario/dueño. Si éste falla, la organización desaparece.
3.
LA BUROCRACIA MAQUINAL
Si observamos una oficina de correos, una fábrica de coches o la sección de impuestos
especiales de la Administración Tributaria, tienen rasgos comunes. Especialmente:
-
El trabajo del núcleo de operaciones es muy repetitivo y, por tanto, está muy
normalizado. Ello conduce a una marcada división del trabajo, lo que exige el empleo de
la supervisión directa. Las unidades del núcleo son muy grandes.
-
El componente administrativo está muy elaborado. Los directivos de línea media se
agrupan por funciones y tienen tres tareas: la resolución de anomalías e imprevistos en el
núcleo de operaciones; el enlace con los técnicos de la tecnoestructura; la agregación de
la información antes de trasladarla al escalón superior.
Ya que la burocracia maquinal depende para funcionar correctamente, sobre todo, de la
normalización, la parte más importante de la empresa es la tecnoestructura; son éstos empleados
quienes llevan a cabo las tareas de normalización. Debido a la importancia de esta parte, las
relaciones están muy reguladas; se recurre a la comunicación formal y la toma de decisiones sigue
la cadena de la autoridad y la jerarquía (de arriba hacia abajo).
Se trata de una estructura en la que el control es fundamental; se intenta eliminar, en lo
posible, la incertidumbre para que la máquina empresarial pueda funcionar regularmente y sin
interrupciones.
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La burocracia maquinal es una configuración que se da con frecuencia en entornos
sencillos y estables. Además, es característica de organizaciones maduras y de cierto tamaño,
para que se pueda producir una división del trabajo importante y, en consecuencia, éste se pueda
normalizar.
La burocracia maquinal es típica de la producción en serie; pero también, por ejemplo, la
organización de un gran hotel de ciudad responde a estas características. Lo que espera un
cliente de estos hoteles es no tener sorpresas, sino que todo se desarrolle de forma normal: las
cosas deben estar en su sitio, la TV debe funcionar, etc. La burocracia maquinal es muy eficaz
para asegurar que no falla ningún detalle.
4.
LA BUROCRACIA PROFESIONAL
Una organización puede tener un trabajo en el núcleo de operaciones muy estable, dando
lugar a un comportamiento predictible; pero puede que éste sea tan complejo que tengan que
controlarlo los propios operarios que lo realizan. En tal caso, la empresa recurre al único
mecanismo que permite a la vez la normalización y la descentralización: la normalización de
habilidades. Ejemplos típicos son un hospital general, la Universidad.
Aquí la unidad básica es el núcleo de operaciones. En él encontramos profesionales; la
organización para realizarlo contrata a trabajadores muy preparados. La coordinación del trabajo
está a cargo de la normalización de habilidades y comportamientos; cada uno de los profesionales
sabe lo que puede esperar de sus colegas. Por ejemplo, en una operación quirúrgica, se habla
muy poco; el cirujano y el anestesista saben en cada momento lo que tienen que hacer.
Para ello, un aspecto importante es la práctica repetitiva; es decir, la repetición muchas
veces de una misma acción hasta que ésta es casi un reflejo. Pero, aun así, el profesional tiene un
amplio grado de libertad a la hora de aplicar sus conocimientos: no hay dos profesionales que,
aun haciendo lo mismo, lo hagan de la misma forma. La preparación tiene siempre dos fases: una
teórica, que se adquiere durante varios años de estudios en universidades o centros
especializados; ahora bien, ésta no es suficiente, sino que va seguida de un largo período de
preparación práctica.
Para entender cómo funciona la burocracia profesional en el núcleo de operaciones, es
interesante entender el trabajo como una serie de “normas” que se aplican a situaciones
determinadas. El profesional tiene dos tareas: 1) determinar la necesidad del cliente, indicando
así la norma a aplicar; 2) aplicar la norma. Por ejemplo, un médico debe determinar si un
paciente está o no enfermo y diagnosticar la enfermedad; luego tiene que tomar las medidas para
curarlo.
Como puede verse, la parte más importante es el núcleo de operaciones; la otra parte
importante de la empresa es el staff. Ya que los profesionales son muy costosos, tiene sentido
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apoyarlos descargándolos de las tareas que puedan realizar otros, sobre todo si son rutinarias. Por
contra, la tecnoestructura o no existe o es muy pequeña, ya que el trabajo no puede
formalizarse; y la línea media es poco importante, ya que la supervisión directa no es un buen
mecanismo de coordinación.
5.
LA FORMA DIVISIONAL
La forma divisional es característica de las grandes corporaciones; es decir, de
organizaciones formadas a su vez por otras organizaciones. De hecho, no se trata de una
estructura organizativa completa, sino de una estructura que se superpone a otras, en la que
cada una de las divisiones o partes tiene una estructura propia. El gobierno de una nación
responde bastante bien a esta configuración estructural.
La agrupación característica es a base del mercado; se crean divisiones según los
mercados a los que se sirve (en un gobierno, las áreas de competencias y de acción política y
serían los ministerios), que disponen de gran autonomía para atender a sus propios clientes. La
dispersión de funciones operativas, ya que cada división tiene su propia estructura, reduce la
interdependencia entre ellas, de manera que cada una puede funcionar de manera
semiautónoma, con relativamente poca coordinación con las demás. En general, la sede central
permite que las divisiones tengan una gran autonomía, controlando únicamente sus resultados. En
consecuencia, el mecanismo de coordinación es la normalización del producto y el parámetro de
diseño, el sistema de control de resultado.
Ahora bien, dentro de cada una de las divisiones, la estructura puede ser cualquier otra.
De hecho, se ha comprobado que la forma divisional produce los mejores resultados cuando las
divisiones tienen estructuras de burocracia maquinal. Ello se debe a que la clave del
funcionamiento de la estructura divisional es la normalización de resultados: la única manera con
que la sede central conserva su poder y permite autonomía a las divisiones es controlando a
posteriori su rendimiento. Para ello, cada división tiene que tratarse como si fuera una
organización en sí misma, con un conjunto propio de objetivos; además, estos objetivos deben ser
medibles. En la estructura simple, el entorno dinámico no permite hacerlo; en la burocracia
profesional, la complejidad del trabajo, tampoco. Por tanto, solo queda la burocracia maquinal.
En la forma divisional hay una clara división del trabajo entre la sede central y las
divisiones. Además, la comunicación funciona así: de la sede central salen normas de rendimiento
hacia las divisiones; éstas, a su vez, envían datos de resultados a la sede central.
¿De que se ocupa exactamente la sede central?
-
De la estrategia general. Las divisiones fijan las estrategias para sus propias áreas, pero
siempre sometidas a la estrategia general.
-
Asigna los recursos financieros comunes
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-
La sede es quien diseña y aplica el sistema de control del rendimiento
-
Por último, es quien nombra y cesa a los responsables de las divisiones (de los
subordinados suele encargarse el propio responsable, lo que es bastante necesario cuando
hay un sistema de control del rendimiento).
-
En ocasiones, la sede central proporciona servicios comunes (no siempre). Se trata, sobre
todo, de servicios de staff, que pueden descargar a las divisiones de tareas que no son su
cometido estricto (comunicación general con el gran público, por ejemplo).
Veamos, por último, algunas condiciones de la forma divisional; es decir, las
características que debe tener el entorno para que una organización adopte esta estructura.
-
La organización está obligada a atender diversas áreas (competenciales, geográficas...
pensemos, por ejemplo, en las Delegaciones del Gobierno en las CC.AA.) Si el área es
única (sea por competencias o geográficamente) a la organización no le resulta rentable
divisionalizarse.
-
La divisionalización sólo es posible si el sistema técnico que usa la organización se puede
separar en segmentos, uno para cada división. Por ejemplo, la AEAT sólo puede
divisionalizarse geográficamente, pero no funcionalmente; por ello no hay una AEAT para
la gestión tributaria y otra para la recaudación.
-
El entorno no debe ser ni muy complejo ni muy dinámico. Puede que sea variado (por eso
toma la forma divisional) pero cada uno de los entornos de las divisiones debe ser
relativamente estable.
-
Por último, la forma divisional es característica de organizaciones con cierto tamaño y
edad: cuando éstas empiezan a volverse grandes y maduras se prestan con cierta
facilidad a la divisionalización.
6.
LA ADHOCRACIA
Las estructuras anteriores están poco preparadas para llevar a cabo innovaciones: generar
nuevos productos, inventar nuevos procesos, hacer prototipos complejos, etc. En cierta forma, la
estructura simple puede hacerlo; pero se ve limitada por su propia simplicidad. Las burocracias
(maquinal y profesional) son, sobre todo, estructuras de rendimiento: determinado el trabajo a
hacer, son capaces de hacerlo muy eficientemente, pero son poco capaces de hacer frente a los
cambios. Algo parecido ocurre con la forma divisional: el control de resultados que emplean estas
organizaciones no estimula, por regla general, la innovación.
La innovación requiere una estructura distinta en la que expertos en distintos campos
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combinan sus conocimientos formando equipos de proyectos “ad hoc”. Aunque se trata de una
estructura poco definida (desde luego, mucho menos que las anteriores) es posible encontrar
algunas características:
-
Los puestos tienen una gran especialización horizontal basada en una elevada
preparación: son puestos de profesionales.
-
Las unidades se forman a base del mercado: pequeños grupos de especialistas para la
realización de proyectos específicos.
-
El principal mecanismo de coordinación es la adaptación mutua. Evidentemente, la
organización innovadora no puede contar con ningún tipo de normalización para su
coordinación.
La adhocracia es, probablemente, la estructura que menos respeta las normas de gestión
y organización. Tiene que contratar a expertos profesionales, cuyos conocimientos han sido
adquiridos a lo largo de años de preparación; pero, a diferencia de la burocracia profesional, la
adhocracia no puede recurrir a la normalización de habilidades de estos expertos, ya que ello
llevaría al trabajo en serie.
Básicamente encontramos dos tipos de adhocracias:
-
La adhocracia operativa. Ésta innova y soluciona problemas en nombre de sus clientes.
Dicho de otra manera, trabaja por contrato. Tal es el caso de la empresa de consultoría,
el servicio de arquitectura de un ayuntamiento... En este caso, el trabajo administrativo
y el del núcleo de operaciones se confunden muchas veces; en la realización, por
ejemplo, de un edificio público es difícil decir dónde termina la planificación y el diseño
del edificio de su realización efectiva, en este caso, de la dirección de obra; por ello
frecuentemente van juntas.
-
La adhocracia administrativa. En este caso, la adhocracia trabaja para sí misma. Tal sería
el departamento de investigación y desarrollo de una gran empresa, que se encarga de
inventar nuevos prototipos, los think tank de los gabinetes y servicios de estudios. En este
caso, el núcleo de operaciones desaparece pudiendo, de hecho, ser contratado a otras
organizaciones. Es el caso, por ejemplo, de una empresa que desarrolla y patenta un
producto nuevo, pero una vez patentado se lo vende a otra para que ésta lo fabrique en
serie y lo comercialice.
En cualquier caso (en una y otra) el papel del equipo directivo es diferente del de otras
configuraciones. En primer lugar, deben tener un estrecho control sobre los proyectos que se
están realizando, sobre todo para que no se disparen los costes y para que se concluyan en los
plazos previstos, lo que, cuando se trata de proyectos innovadores, es bastante complejo al no
haber estándares de costes ni de tiempos. Pero, además, su función más importante,
probablemente, es la de enlace con el entorno exterior. Así como las otras configuraciones
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trabajan en entornos bien definidos, con mercados bastante claros y disponen de un flujo de
trabajo bastante continuo, la adhocracia está siempre saltando de un proyecto a otro, y cada uno
es distinto del anterior. Por tanto, nunca saben con precisión dónde aparecerá el proyecto
siguiente ni cómo será. En consecuencia, los directivos del ápice estratégico suelen dedicarse,
sobre todo, a las funciones de marketing y ventas.
7. LAS CONFIGURACIONES EN LA REALIDAD
¿Existe realmente alguna de estas configuraciones en las organizaciones reales? De hecho,
no existen en absoluto. Cualquier organización que no sea absolutamente trivial tiene una
estructura muy compleja, mucho más que cualquiera de las configuraciones vistas. En realidad,
podemos ver las configuraciones reales como un híbrido o una mezcla de las que hemos analizado,
en las que suele surgir alguna de ellas como predominante, de manera que tira hacia sí de todas
las demás. En definitiva, las configuraciones representan un esquema de cinco fuerzas que estiran
las organizaciones y las empresas reales en cinco direcciones distintas:
-
La primera es la fuerza ejercida por el ápice estratégico: ésta tira hacia la coordinación
por la supervisión directa, y tiende hacia la estructura simple.
-
La segunda la ejerce la tecnoestructura, inclinándose hacia la coordinación por la
normalización, especialmente de los procesos de trabajo, empujando hacia la burocracia
maquinal.
-
La tercera la ejercen los operarios, mostrando su preferencia por la normalización de
habilidades para estructurar la organización como una burocracia profesional.
-
La cuarta la llevan a cabo los directivos de línea media, que desean la divisionalización
para obtener la autonomía necesaria que les permita gestionar sus propias unidades con
pocas interferencias de la dirección general.
-
La quinta es la que ejerce el staff de apoyo, inclinándose por la colaboración en la toma
de decisiones y la adaptación mutua como sistema de coordinación; en definitiva,
empujando la organización hacia la adhocracia.
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