Documento 3436455

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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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CAPÍTULO 8. FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
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La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
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El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
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Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
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La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
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no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
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Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
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proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
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largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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