513-2013-DSU

PRONUNCIAMIENTO N° 513-2013/DSU
Entidad:
Hospital Nacional Dos de Mayo
Referencia:
Concurso Público N° 002-2013-HNDM – CE,
convocado para la “Contratación el servicio de
limpieza, fumigación, desinfección, desinsectación y
jardinería institucional.
1. ANTECEDENTES
Mediante Oficio N° 002-2013 – CP002/HNDM, recibido el 24 de mayo de 2013,
el Presidente del Comité Especial remitió al Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado (OSCE) las cuatro (4) observaciones presentadas por el
participante REPRESENTACIONES SERVITO S.A.C., al proceso de selección
de la referencia, así como el informe técnico con el respectivo sustento, en
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 28° del Decreto Legislativo
Nº 1017, modificada mediante Ley Nº 29873, en adelante la Ley, y el artículo 58º
de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, modificado
mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, en adelante el Reglamento.
2.
OBSERVACIONES
Observante:
REPRESENTACIONES
S.A.C.
SERVITO
Observación N° 1
Contra la
referencial
del
determinación
valor
El recurrente cuestiona que el procedimiento y la metodología para determinar el
valor referencial vulneran el artículo 12 del Reglamento. Señala que la estructura
de costos ha sido elaborada por el área usuaria, la misma que no es competente
para ello, además señala que la estructura de costos no es una fuente
independiente sino una información de apoyo técnico a la fuente cotizaciones, por
lo que la determinación del valor referencial ha sido realizada en base a una sola
fuente.
Por otro lado, el recurrente señala que la empresa GRUPO GERENCIAL
ASESORÍA Y SERVICIOS GENERALES tiene como gerente general al señor
Julio Alberto Cabrera Brea y su hermano, el señor Javier Cabrera Brea, es jefe de
operaciones de la empresa ADSERCO S.A.C., por lo que la legalidad del Estudio
de Mercado se vería comprometida.
En ese sentido, solicita la nulidad del Estudio de Mercado.
2
Pronunciamiento
Al respecto, debemos precisar que la presente observación tiene dos extremos i) el
primero que cuestiona la validez de la fuente “estructura de costos” y ii) el
segundo extremo que cuestiona el uso de las cotizaciones enviadas por dos
empresas supuestamente vinculadas.
En relación al primer extremo, de acuerdo al artículo 13 del Reglamento, el valor
referencial debe ser determinado por el órgano de las contrataciones, como
resultado del estudio de mercado establecido en el artículo 12 del Reglamento.
Asimismo, cabe precisar que de acuerdo al artículo 12 del Reglamento, la
estructura de costos si es una fuente para la determinación del valor referencial.
Conforme al pliego absolutorio de consultas y observaciones, el Comité Especial
adjuntó el Informe N ° 049-EP-OL-HNDM-2013, enviado por el jefe de la oficina
de logística, en el cual se señala que el área de Servicios Generales y
Mantenimiento con Oficio N° 030-2013-OSGM-HNDM, envío la estructura de
costos.
Ahora bien, la norma establece que sea el órgano encargado de las contrataciones
quien realice la estructura de costos, sin embargo, en este caso se advierte que la
estructura de costos ha sido elaborada por el área usuaria y luego remitida para el
órgano encargado de las contrataciones y, dado que, dicho órgano es quien conoce
la necesidad y solicita el requerimiento, cuenta con la información de los costos
de los servicios a contratar, en base a lo cual elaboró la estructura de costos, la
misma que al ser utilizada por el órgano de contrataciones ha sido validada.
Asimismo, del Resumen Ejecutivo del estudio de posibilidades que ofrece el
mercado se aprecia que para la determinación del valor referencial del referido
proceso de selección se emplearon, además de la estructura de costos,
cotizaciones de hasta de tres (3) proveedores, tales como: Grupo Gerencial,
Administración de Servicios Complementarios S.A.C. y Empresa de Servicios
Kory S.A.C., así, conforme a lo señalado en dicho documento, el valor referencial
ha sido determinado en base al menor precio de las cotizaciones obtenidas, por lo
que aun cuando no resultara válida la estructura de costos, se advierte que ésta no
fue determinante para calcular el valor referencial del presente proceso.
En relación al segundo extremo, tal como se ha señalado, para la determinación
del valor referencial, se emplearon las siguientes cotizaciones: Grupo Gerencial,
Administración de Servicios Complementarios S.A.C. y Empresa de Servicios
Kory S.A.C., de las cuales, el recurrente señala que las empresas Grupo Gerencial
y Administración de Servicios Complementarios S.A.C., se encontrarían
vinculadas.
En relación con ello, el artículo 260° del Reglamento dispone que cuando dos o
más proveedores tengan socios comunes en los que sus acciones, participaciones o
aportes sean superiores al cinco por ciento (5%) del capital o patrimonio social en
cada uno de ellos, de participar en un mismo proceso de selección deben hacerlo
3
en consorcio y no independientemente. Por su parte, el literal h) del artículo 51.1°
de la Ley señala que es causal de aplicación de sanción administrativa de
inhabilitación temporal o definitiva el hecho que los proveedores, participantes,
postores y/o contratistas participen en prácticas restrictivas de la libre
competencia, previa declaración del organismo nacional competente; así como
cuando incurran en los supuestos de socios comunes no permitidos según lo
establecido en el Reglamento.
En atención a lo expuesto, mediante Opinión N° 002-2009/DOP1 este Organismo
Supervisor señaló que las personas jurídicas vinculadas o con socios comunes
sólo incurren en una infracción cuando presentan de forma individual propuestas
en un proceso de selección; indicando, además, que antes de la presentación de
propuestas no existe obligación de la Entidad de indagar respecto de la
vinculación económica o socios comunes de las personas jurídicas participantes
en un proceso de selección.
En ese sentido, dado que el supuesto cuestionado no corresponde al supuesto
antes citado, no se advierte transgresión a la normativa de contrataciones del
estado.
Por lo expuesto y teniendo en cuenta lo solicitado por el recurrente, este
Organismo Supervisor ha decido NO ACOGER ninguno de los extremos de la
presente observación.
Observación N° 2
Contra la documentación requerida para
el personal propuesto.
El recurrente cuestiona que en el numeral I.3.1 del Capítulo III, Términos de
Referencia, se haya establecido que para el caso del postor, la experiencia se
acreditará con constancias y/o certificados acompañados del PDT – SUNAT,
correspondientes al primer y último mes de cada año de experiencia acreditar.
En ese sentido, solicita que se suprima la exigencia de PDT- SUNAT, dado que
contraviene lo establecido en el artículo 45 del Reglamento, en el que se señala la
documentación que deberá presentarse para acreditar la experiencia del personal
propuesto.
Pronunciamiento
Conforme con lo previsto en el artículo 13° de la Ley, concordado con el artículo
11° del Reglamento, es facultad exclusiva de la Entidad determinar, sobre la base
de sus propias necesidades, las características, requerimientos y especificaciones
técnicas de los bienes, servicios u obras que desea adquirir y/o contratar, los que
deberán incidir sobre los objetivos, funciones y operatividad de aquellos.
Asimismo, dicha determinación debe salvaguardar la mayor concurrencia de
1
Para mayor información puede consultarse el portal institucional: www.osce.gob.pe
4
proveedores en el mercado y considerar criterios de razonabilidad, congruencia y
proporcionalidad.
De acuerdo al pliego absolutorio de consultas y observaciones, el Comité Especial
señaló procederá a suprimir de los términos de referencia la presentación del
PDT- SUNAT en caso los certificados y/o constancias para acreditar la
experiencia mínima, sean emitidos por el mismo postor.
Asimismo, señala que no resulta razonable exigir una documentación adicional
para la presentación de propuestas, sin embargo, para la suscripción del contrato
el postor ganador deberá presentar el PDT-SUNAT en los casos de personal
propuesto que haya acreditado su experiencia mínima con certificados y/o
constancias emitidas por el postor ganador.
Al respecto, si bien es cierto, exigir que los postores presenten, además de las
constancias y certificados, una documentación adicional cuando dichas
constancias y/o certificados hayan sido emitidos por el propio postor, atentaría
contra los Principios de Presunción de Veracidad y Trato Justo e Igualitario que
rigen en nuestro sistema de compras públicas; es cierto también, que de acuerdo al
principio de controles Posteriores, la Entidad tiene la facultad de verificar si lo
señalado por el administrado es, en efecto, veraz.
En tal sentido, por lo expuesto anteriormente, este Organismo Supervisor ha
decidido NO ACOGER la presente observación.
Observación N° 3
Contra las condiciones del carnet de
vacunación requerido.
El recurrente cuestiona que en el Capítulo III de la Sección Específica de las
Bases, se requiera la presentación del carnet de vacunación contra la hepatitis B y
el tétano, ambas en tres dosis más un refuerzo cada diez años (Sic), así como
despistaje de TBC y serología y otras de riesgo como H1N1 o influenza
estacionaria.
Señala que dicha regulación es restrictiva y vulnera el Principio de Libre
Concurrencia y Competencia, y que solo favorecería a una empresa que ya cuenta
con dichos carnets pues en un proceso anterior dicha empresa ha sido el único
postor como consecuencia de una regulación similar.
En ese sentido, solicita que en el pliego absolutorio de observaciones, se publique
el informe técnico mediante el cual se sustente la base científica sobre la cual se
exige la vacuna con tres (3) dosis y el refuerzo cada diez (10) años.
Pronunciamiento
Tal como ya se ha señalado, la Entidad determina sus requerimientos técnicos
mínimas, en base a sus necesidades y bajo criterios de proporcionalidad,
razonabilidad y congruencia con el objeto de la contratación.
5
Cabe precisar que las Bases solicitan dentro de los requerimientos mínimos
establecidos para el personal, vacuna para la hepatitis B en tres dosis y no
solicitan el refuerzo aplicado cada diez años como lo señala el recurrente, dicho
refuerzo solo es solicitado para el caso de la vacuna contra el tétano. Asimismo,
cabe precisar, que el carnet de vacunación contra la hepatitis B (tres dosis), tétano
(tres dosis y un refuerzo cada diez años), examen de despistaje de TBC y
serología y otras de riesgo como H1N1 o influenza estacionaria, es requerido
como parte de la documentación requerida para la suscripción del contrato.
Ahora bien, de acuerdo al pliego absolutorio de consultas y observaciones, el
Comité Especial señaló que el personal de limpieza que labora dentro del hospital,
es considerado como personal de salud, por lo que se encuentra expuesto a
riesgos, sobretodo porque realizan limpieza sobre áreas contaminadas y manejo de
residuos sólidos especiales, comunes y punzocortantes.
Señala que, de acuerdo con la Resolución Ministerial N° 070-2011-MINSA del 28
de febrero de 2011, que aprueba la Norma Técnica sanitaria N° 080MINSA/DGSP-V.02, “Norma Técnica de Salud que establece el Esquema
Nacional de Vacunación”, la cual es de cumplimiento obligatorio en todas las
entidades públicas y privadas del sector salud a nivel nacional.
Al respecto, de acuerdo a lo señalado por la norma antes mencionada, respecto a
las vacunas de hepatitis B y tétano, se exige tres dosis por cada una de ellas; sin
embargo, no se advierte la obligación del refuerzo de la vacuna, aplicado cada
diez años.
En ese sentido, teniendo en cuenta lo señalado por el recurrente, este Organismo
Supervisor ha decidido NO ACOGER la presente observación. Sin perjuicio de
ello, con motivo de la integración de las Bases, deberá de registrarse en el Sistema
Electrónico de las Contrataciones del Estado - SEACE, un informe técnico
mediante el cual se sustente la necesidad y razonabilidad de requerir el refuerzo
que se aplica cada diez (10) años, para el caso de la vacuna del tétano.
Adicionalmente, debe tenerse presente que el refuerzo de la vacuna, señalado en
el párrafo anterior, no será exigible a quienes hayan recibido la última dosis de la
vacuna dentro de los diez (10) últimos años.
Observación N° 4
Contra la experiencia del postor en la
actividad.
El recurrente cuestiona que se solicite en el Capítulo IV referido a los factores de
evaluación, en el factor experiencia en la actividad, experiencia durante un
periodo de tiempo no mayor a cuatro años (4) a la fecha de presentación de
propuestas, hasta por un monto máximo acumulado equivalente a cinco (5) veces
el valor referencial total.
6
Señala que dicho factor es excesivo y solicita que se amplíe el tiempo de
antigüedad del monto facturado.
Pronunciamiento
De acuerdo con el artículo 43º del Reglamento, resulta de competencia exclusiva
del Comité Especial la determinación de los factores de evaluación, siendo que, en
ellos únicamente deben calificarse aquellos aspectos que superen o mejoren el
requerimiento mínimo.
De acuerdo a lo señalado en el pliego de absolución de observaciones, señala que
la experiencia solicitada en un periodo no mayor a cuatro (4) años a la fecha de
presentación de propuestas, hasta por un monto máximo acumulado equivalente a
cinco (5) veces el valor referencial total, se encuentra dentro de los márgenes
establecidos por la normativa, por lo cual no vulnera la norma de contrataciones
públicas, dado que es facultad del Comité Especial establecer los factores de
evaluación, de acuerdo al artículo 43 del Reglamento.
Al respecto, cabe señalar que si bien el Comité Especial tiene la facultad de
establecer los factores de evaluación, los mismos deben ser razonables,
proporcionales y congruentes con el objeto de la convocatoria. Así, en el presente
caso se advierte que el monto que se solicita acreditar como experiencia para
obtener el máximo puntaje es excesivo, teniendo en cuenta que el valor referencial
en el presente proceso es de S/. 4 430 530.08 nuevos soles.
En ese sentido, este Organismo Supervisor ha decidido ACOGER la presente
observación, por lo que con motivo de la integración de las Bases, deberá ampliar
el periodo de tiempo para acreditar la experiencia y/o reducir el monto máximo
exigido.
Asimismo, una vez determinado el periodo para acreditar la experiencia del
postor, dicha precisión deberá constar en el Capítulo II y IV de las Bases.
3. CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA
SOBRE CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la normativa vigente en
materia de contrataciones del Estado, conforme a lo señalado en el inciso a) del
artículo 58° de la Ley, este Organismo Supervisor ha procedido a realizar la
revisión de las Bases remitidas, habiendo detectado el siguiente contenido
contrario a la Ley y el Reglamento.
3.1.
-
Personal propuesto
Si bien en los términos de referencia se requiere la asistencia de un
Director técnico para el desarrollo del servicio, aquél no habría sido
considerado como parte de los 122 trabajadores que debe ofrecer el postor.
7
En tal sentido, conjuntamente con las Bases integradas, deberá publicar
en el SEACE la documentación que acredite que dicho profesional ha sido
considerado en el estudio de mercado que sirvió para determinar el valor
referencial del proceso convocado.
En caso que dicho profesional no haya sido considerado en la
determinación del valor referencial deberá ser suprimido de las Bases,
incluyendo el factor de evaluación correspondiente al Director técnico,
debiéndose redistribuir dicho puntaje entre los factores subsistentes. No
obstante, podrá mantenerse la exigencia del Director técnico, para lo cual
deberá verificarse la aplicación del artículo 13 del Reglamento, respecto a
la actualización del valor referencial, lo cual deberá ser sustentado a través
de un informe técnico que deberá publicarse en el SEACE, siendo que de
no resultar aplicable dicho dispositivo legal deberá actuarse conforme a lo
establecido en el artículo 56 de la Ley.
-
En caso de mantener el Director técnico solicitado, de acuerdo con el
Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria contenido en el
Pronunciamiento N° 691-2012/DSU2, deberá precisarse que la
colegiatura y habilitación del ingeniero que ocupará dicho cargo deberá ser
presentada para el inicio de su participación efectiva en el contrato, tanto
para aquellos titulados en el Perú o en el extranjero, debiendo suprimirse
cualquier regulación contraria de cualquier extremo de las Bases. Lo
anterior no resulta impedimento para que la Entidad antes de suscribir el
contrato, en el ejercicio de su función fiscalizadora, verifique que la
experiencia que se pretenda acreditar haya sido adquirida cuando el
profesional se encontraba habilitado legalmente para ello.
-
Del factor referido al Supervisor se advierte que otorga puntaje al
profesional que acredite una experiencia superior a dos (2) años, pese a
que como mínimo debe acreditar tres (3) años; por lo que se estaría
calificando un requerimiento técnico mínimo vulnerándose el artículo 43
del Reglamento.
Por tanto, con motivo de la integración de Bases deberá corregirse dicha
incongruencia.
-
2
Deberá precisarse que la experiencia del personal propuesto podrá ser
acreditada con la presentación de (i) la copia simple de los contratos con
su respectiva conformidad, (ii) constancias, (iii) certificados, o, (iv)
cualquier otro documento que, de manera fehaciente, demuestre la
experiencia del profesional propuesto. Dicha precisión deberá realizarse
en el Capítulo II, III y IV de la Sección Específica de las Bases,
debiéndose suprimir cualquier regulación que resulte contraria.
Ver: Precedentes Administrativos de Observancia Obligatoria del año 2012. Sección: Legislación
y documentos OSCE. En: www.osce.gob.pe
8
3.2.
Suscripción de contrato
En el numeral c) de la documentación para la suscripción del contrato se
requiere una garantía de fiel cumplimiento por prestaciones accesorias. Al
respecto, dado que no se han considerado prestaciones accesorias, en la
integración de las Bases, debe suprimirse dicho requerimiento.
4. CONCLUSIONES
En virtud de lo expuesto:
4.1
El Comité Especial deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo
Supervisor al absolver las observaciones indicadas en el numeral 2 del
presente Pronunciamiento.
4.2
El Comité Especial deberá tener en cuenta las observaciones formuladas en
el numeral 3 del presente Pronunciamiento a fin de efectuar las
modificaciones a las Bases a que hubiere lugar.
4.3
Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial
deberá implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho
órgano acuerde bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o
la prórroga de sus etapas, en atención a la complejidad de las correcciones,
adecuaciones o acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 58 del Reglamento.
4.4
A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá
incorporar al texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones
y/o modificaciones dispuestas en el pliego de absolución de consultas, en el
pliego de absolución de observaciones, en el Pronunciamiento, así como las
modificaciones dispuestas por este Organismo Supervisor en el marco de
sus acciones de supervisión, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 59
del Reglamento.
4.5
Conforme al artículo 58 del Reglamento, compete exclusivamente al Comité
Especial implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo
Supervisor en el presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no
pudiendo continuarse con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan
sido integradas correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos
posteriores.
4.6
Al momento de integrar las Bases el Comité Especial deberá modificar las
fechas de registro de participantes, integración de Bases, presentación de
propuestas y otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá considerar
que, de conformidad con lo dispuesto por la Novena Disposición
Complementaria Transitoria del Reglamento, las personas naturales y
jurídicas que deseen participar en el presente proceso de selección podrán
9
registrarse hasta un (1) día después de haber quedado integradas las Bases, y
que, a tenor del artículo 24 del Reglamento, entre la integración de Bases y
la presentación de propuestas no podrá mediar menos de cinco (5) días
hábiles, computados a partir del día siguiente de la publicación de las Bases
integradas en el SEACE.
Jesús María, 07 de junio de 2013
LUIS MIJAIL VIZCARRA LLANOS
Director (e) de Supervisión
SGS/.